3O Direito
Vem o Autor pedir na presente acção a anulação do despacho proferido em 07.11.2018, pelo Vice-Procurador-Geral da República, em substituição da Procuradora-Geral da República e que identifica como segue:
- -“Concordo com o proposto pela Exma Senhora Inspectora quanto à questão prévia suscitada, no sentido de improceder”;
- -“ao abrigo do n.º 1, alínea k) da deliberação do Conselho Superior do Ministério Público, de 16 de Outubro de 2018, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 203, de 22 de Outubro de 2018, converto o inquérito em processo disciplinar, constituindo aquele a parte instrutória do processo disciplinar, atento o auto de declarações de fls. 63 a 65 (artigo 214.º, n.º 1, da Lei 47/86, de 15 de Outubro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto”; e,
- -“designo instrutora a Senhora Drª B………”.
Neste despacho aquela Entidade concordando com a proposta da Senhora Inspectora de que a questão prévia suscitada pelo arguido no seu interrogatório, de que ocorrera a prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar, não procedia, converteu o inquérito em processo disciplinar, passando aquele a constituir a parte instrutória deste, nomeando instrutora.
A principal invalidade imputada a esse acto (além da violação de vários princípios gerais) pelo Autor é precisamente a de não se ter considerado a prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar ali em causa.
No caso, o Autor alega que em Dezembro de 2015 ou inícios de 2016, a Procuradora-Geral da República apreciou os factos constantes do Proc. nº 50/14.0………….tendo determinado a abertura de um “dossier de acompanhamento do processo-crime”. E que, quando no âmbito do NUIPC 2/16.5…………o A. foi acusado pelo Ministério Público, em 20.06.2017, quando tomou conhecimento desta acusação a Ré podia/devia ter determinado a instauração de um processo disciplinar ao aqui Autor, ou, no mínimo um processo de inquérito. Não o tendo feito o prazo prescricional de 60 dias, previsto no art. 178º, nº 2 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela Lei nº 35/2014, de 20/6, começou logo a correr e terminou muito antes de 05.02.2018 (data da instauração do inquérito).
Por outro lado, alega que se tornou possível e exigível enquadrar os factos reportados como infracção disciplinar logo que foi conhecida a acusação pública e de pronúncia proferidas no NUIPC 2/16.5…………, pela Ré, o que ocorreu, segundo alega, em 01.02.2018, não havendo justificação para instaurar inquérito, antes correspondendo essa data ao dies a quo para a contagem do prazo de 60 dias previsto no nº 2 do art. 178º da LTFP, estando há muito esgotado o prazo prescricional quando em 07.11.2018, foi decidido instaurar o processo disciplinar.
Por conseguinte, mesmo que o referido prazo prescricional só tivesse tido início em 02.02.2018 (dia seguinte àquele em que a Ré tomou conhecimento da acusação e pronúncia proferida no Proc. nº 2/16.5………), é certo que a suspensão então operada cessou em 05.08.2018 (seis meses após) e que decorreram mais de 60 dias (corridos os úteis antes de 07.11.2018, pelo que quando o procedimento disciplinar foi instaurado já se tinha extinguido, por prescrição do direito de o fazer.
Vejamos então.
De acordo com o disposto no art. 12º, nº 2, alínea f) da Lei nº 47/86, de 15/10, que aprovou o EMP, compete ao PGR, como presidente da Procuradoria-Geral da República ordenar a instauração de inquérito e processos criminais ou disciplinares aos seus magistrados. Competência detida igualmente pelo órgão colegial Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), nos termos do disposto nos arts. 27º, al. a) e 214º do mesmo diploma que a pode delegar no PGR (cfr. entre outros, os Acs. do Pleno deste STA de 19.05.2011, Proc. 1060/09 e de 03.11.2016, Proc. 0548/16).
No caso presente o CSMP delegou essa competência na PGR, ao abrigo do art. 31º do mesmo diploma, de acordo com a Deliberação nº 1164/2018 (respectivo nº 1, al. k)) em termos genéricos. E, não praticou qualquer acto ou proferiu qualquer deliberação atinente ao presente caso em concreto (tal é o caso da deliberação referida no ponto 2 do probatório que respeita ao âmbito do processo-crime e não ao inquérito ou processo disciplinar), pelo que essa deliberação não assume relevância para a contagem do prazo de prescrição do direito de instaurar o processo disciplinar.
Nos termos do nº 1 do art. 13º o Procurador-Geral da República é coadjuvado e substituído pelo Vice-Procurador-Geral da República, que é um agente do Ministério Público, sendo nomeado sob proposta daquele (cfr. arts. 8º, al. b) e 129º, nº 1 do EMP).
Como se considerou no acórdão deste STA de 10.05.2015, Proc. 01657/13, o Vice-Procurador-Geral da República constitui um órgão vicário, ao qual compete coadjuvar e substituir o PGR, “substituição” essa entendida como “suplência” à luz do que se mostra actualmente disciplinado no art. 42º do CPA (cfr. neste sentido o Ac. do Pleno deste STA de 04.07.2019, proferido no recurso jurisdicional interposto no proc. 2012/18.9BALSB - a providência cautelar, da presente acção).
Como se escreveu neste acórdão: «Tal «substituição» [«suplência»], operando-se no âmbito da procuradoria geral da República dirigida e presidida pelo «PGR» [cfr. arts. 09.º, 11.º e 12.º, do EMP], ou seja, em termos intrasubjetivos já que no âmbito do mesmo ente público, tem lugar de modo direto, já que fundado na lei ou operando, automaticamente ope legis [cfr. art. 13.º, n.º 1 do referido Estatuto], sendo que a totalidade da competência daquele [própria/originária ou delegada] em situações de «ausência, falta ou impedimento» é exercitável pelo Vice-Procurador-Geral, o qual, enquanto seu substituto legal, atua em «substituição» daquele titular normal de modo a assegurar o «princípio da continuidade» do órgão, praticando os atos como fosse o titular normal substituído».
Nos termos do disposto no art. 216º do EMP, em tudo o que não for contrário ao estatuído no EMP, é supletivamente aplicável o regime disciplinar dos trabalhadores em funções públicas, agora constante da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela Lei nº 35/2014, de 20/6.
Dispõe o art. 178º desta Lei o seguinte:
“1 – A infração disciplinar prescreve no prazo de um ano sobre a respetiva prática, salvo quando consubstancie também infração penal, caso em que se sujeita aos prazos de prescrição estabelecidos na lei penal à data da prática dos factos.
2 – O direito de instaurar o procedimento disciplinar prescreve no prazo de 60 dias sobre o conhecimento da infração por qualquer superior hierárquico.
3 – Suspendem os prazos prescricionais referidos nos números anteriores, por um período até seis meses, a instauração de processo de sindicância aos órgãos ou serviços, ou de processos de inquérito ou disciplinar, mesmo que não dirigidos contra o trabalhador a quem a prescrição aproveite, quando em qualquer deles venham a apurar-se infrações por que seja responsável.
(…)
7 – A prescrição volta a correr a partir do dia em que cesse a causa da suspensão”.
O Autor alega que a PGR podia/devia ter mandado instaurar um processo disciplinar ao aqui autor, ou, no mínimo um inquérito, quando no âmbito do NUIPC 2/16.5………… o A. foi acusado pelo Ministério Público, em 20.06.2017, ao tomar conhecimento desta acusação.
Como se encontra provado quando foi recepcionada na PGR a certidão enviada pelo Director do DCIAP, do processo nº 50/14.0…………, foi mandado acompanhar esse processo-crime através da instauração de um dossier de acompanhamento do processo-crime.
Nos termos do disposto no art. 211º, nº 1 do EMP “Os inquéritos têm por finalidade a averiguação de factos determinados”, seguindo a respectiva instrução as disposições aplicáveis a processos disciplinares, com as necessárias adaptações (art. 212º do mesmo diploma).
Ora, a certidão recebida na PGR em Dezembro de 2015 não continha elementos suficientes para se formar então qualquer juízo fundado quanto à relevância jurídica dos factos, já que apenas consistia num depoimento de uma testemunha naquele processo. Isto é, não existindo uma segurança mínima quanto à relevância jurídico-disciplinar dos factos comunicados, fazia todo o sentido o acompanhamento do processo-crime para apuramento desses factos, com vista a determinar posteriormente se se justificava instaurar um inquérito ou um processo disciplinar. O que é igualmente aplicável ao conhecimento que o Vice-Procurador Geral da República teve da dedução de acusação.
Nesse sentido se tem pronunciado este STA em abundante jurisprudência, como, v.g., no acórdão do Pleno de 23.01.2017, Proc. nº 021/03, onde se sumariou, “Como conhecimento relevante para efeitos de prescrição não é suficiente o mero conhecimento de uma certa materialidade dos factos, sendo necessário que o dirigente tome conhecimento de tais factos em termos de os poder enquadrar em ilícito disciplinar”.
Assim, o conhecimento pela Procuradora-Geral da República daquela certidão em Dezembro de 2015 não tinha que determinar a abertura de um inquérito, sendo certo que nem sequer se comprova nos autos que essa Entidade tomou conhecimento da acusação deduzida no processo-crime, comunicação que apenas foi ao conhecimento do Vice-Procurador Geral da República em 20.06.2017.
E, a acusação só por si, não tinha que determinar por parte da PGR conduta diversa de que vinha sendo adoptada em relação a esse processo-crime – a de acompanhar a evolução desse processo -, e, daí o “Visto” aposto nesse expediente pelo Vice-Procurador da República.
Só em 01.02.2018 a comunicação com cópia da acusação e da decisão instrutória, foi presente ao Vice-Procurador-Geral da República, em substituição da Procuradora-Geral da República (sendo-lhe aberta conclusão naquela data) e tendo ele, como substituto desta Entidade, despachado no sentido de ser aberto inquérito em 05.02.2018 (cfr. 10 dos FP).
Significa isto que estando o Vice-Procurador-Geral a agir na qualidade de substituto da Procuradora-Geral da República, nos termos do art. 13º, nº 1 do EMP, os poderes que o substituído detém, no caso, de instaurar inquérito, foram assumidos pelo substituto na sua plenitude, sob pena de este estar a tomar decisões ilegais, porque praticadas por quem não detém competência para tal (cfr. o citado Ac. do Pleno deste STA de 04.07.2019).
Como se escreveu no acórdão deste STA de 05.06.96, rec. nº 39050):
“(…) 3 – No regime de substituição o órgão chamado a intervir, actua como órgão vicário.
4 – Dentro de tal contexto, a competência pertencente ao “substituído” passou a ser exercida pelo substituto designado.
5 – As consequências jurídicas do acto praticado pelo substituto recaiem na esfera do substituído.
6 – Por isso, em caso de invalidade de acto praticado em regime de substituição, o recurso que daquele haja de interpôr-se há-de ser dirigido contra o “substituído” e não contra o “substituto” (…)”.
No caso a “designação” do substituto decorre directamente da lei – o art. 13º, nº 1 do EMP -, nos termos amplos desse preceito (diversos do regime de substituição do art. 14º do EMP, bem como do art. 43º do CPA).
O que significa duas coisas com relevo para o caso que nos ocupa:
- i)O acto que determina a instauração do inquérito praticado pelo substituto recai na esfera jurídica do substituído – a Procuradora-Geral da República -, ou seja, a instauração do inquérito tem de ser considerada como determinada pelo órgão com competência para a determinar - a PGR -, como dirigente máxima do serviço (conforme admitido no nº 1 do art. 36º do CPA).
- ii)A partir de 05.02.2018 começou a correr o prazo de 60 dias a que se refere o nº 2 do art. 178º da LTFP, aplicável por força do art. 216º do EMP.
No caso foi determinada a instauração de inquérito.
Como já se referiu, de acordo com o disposto no art. 211º do EMP os inquéritos têm por finalidade a averiguação de factos determinados.
O Autor alega que não havia justificação para instaurar inquérito, devendo, desde logo, com a junção da cópia da acusação no processo-crime e da decisão instrutória, ser instaurado processo disciplinar. E, assiste-lhe razão.
Com efeito, aquelas peças do processo-crime forneciam já elementos suficientes para se formar um juízo fundado quanto à relevância juridico-disciplinar dos factos.
Constitui jurisprudência uniforme deste STA de que “o processo de inquérito só tem aptidão para suspender o prazo de prescrição quando a sua instauração se mostrar necessária à obtenção de elementos destinados a apurar se certo comportamento é ou não subsumível a uma determinada previsão jurídico-disciplinar.” (cfr. Acs. STA de 06.11.97, Rec. nº 28566, do Pleno, de 21.09.2000, Rec. nº 033172 e de 14.04.2010, Proc. nº 01048/09, entre outros).
Neste Ac. de 14.04.2010, ainda na vigência do ED 84, mas com inteira aplicação no presente, escreveu-se o seguinte:
“É sabido que o inquérito, como a sindicância não visam verificar e provar a irregularidade da conduta de um determinado funcionário, antes averiguar factos, ocorrências e situações de serviço. Assim quando a lei afirma que o inquérito suspende o decurso do prazo prescricional, é de pressupor que a sua instauração se tornou necessária, por não existir, no referido momento, conhecimento de qualquer falta disciplinar, imputável desde logo a um concreto funcionário, pese embora se saiba da existência de actuações irregulares, que podem, ou não, integrar infracção disciplinar.
Mas, se desde logo for possível afirmar que um determinado comportamento, imputável a um funcionário individualizado, integra uma falta disciplinar e tal actuação chegou ao conhecimento do dirigente máximo do serviço, então não há que instaurar inquérito, apenas para “determinar a sua amplitude e eventuais responsáveis envolvidos” (artigo 88 n.º 3 al. b) a contrario.
De outro modo o alcance pretendido no artigo 4. n,º 2 do ED ficaria totalmente postergado, com grave lesão dos interesses legítimos do arguido, para já não falar dos reflexos negativos no serviço, com a manutenção de uma situação de crise funcional por um período indeterminado.
Dito por outras palavras a instauração do inquérito só tem eficácia para suspender o prazo prescricional a que alude o artigo 4º n.º 2 do ED quando o mesmo for indispensável para averiguar se um certo comportamento é ou não subsumível a certa previsão jurídico-disciplinar, quem é o seu agente e em que circunstâncias se verificaram.
Fora deste enquadramento a instauração de inquérito não tem a virtualidade de interromper o prazo prescricional”.
Ora, no caso presente se a certidão enviada continha a cópia da acusação e da decisão instrutória proferidas no processo-crime eram estes elementos suficientes, não só para determinar a materialidade dos factos, como para se formar um juízo fundamentado quanto às condutas do Magistrado relevantes em termos jurídico-disciplinares estando suficientemente definidos os elementos caracterizadores da situação, de forma a ser possível efectuar um ponderação do uso, ou não, do poder sancionador. Tanto mais que havia já uma pronúncia judicial sobre a conduta do arguido, por ter tido lugar a fase de instrução, requerida por este, que culminou com despacho de pronúncia do mesmo (cfr. arts. 286º e segts., 307º e 308º, nº 1 do CPP).
Assim, não devendo ter sido instaurado inquérito, por o mesmo não se justificar, não se suspendeu, de acordo com o disposto no nº 3 do art. 178º da LTFP, o prazo para instaurar o procedimento disciplinar, tendo o direito de instaurar tal procedimento prescrito, decorridos 60 dias, contados nos termos das alíneas b) e c) do art. 87º do CPA, aplicável por força do art. 3º da Lei nº 35/2014, sobre a data de 05.02.2018, por ser nesta data que o órgão competente para mandar instaurar o processo disciplinar – a Procuradora-Geral da República -, teve conhecimento da infracção (art. 12º, nº 1, al. f) do EMP).
Nestes termos, tendo ocorrido a prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar invocada, verifica-se a ilegalidade imputada ao acto impugnado pelo Autor, o qual deve ser anulado (art. 163º, nº 1 do CPA).
Quanto a violação dos princípios da legalidade, da proporcionalidade e da justiça, previstos nos arts. 3º, nº 1, 7º e 8º do CPA, e ainda dos princípios da proibição do excesso e da segurança jurídica, consagrados nos arts. 2º e 18º, nº 2 da CRP, o A. não alega em concreto em que medida os mesmos foram violados, pelo não pode a mesma ter-se por verificada.
Pelo exposto, acordam em julgar procedente a acção administrativa interposta, anulando o acto impugnado e condenando a Ré a restabelecer a situação que existiria se tal acto não tivesse sido praticado.
Custas pela Ré.
Lisboa, 18 de Setembro de 2019. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.
