06778/10 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Para efeitos do disposto na al. a) do nº 1 do art. 120º do CPTA, a ilegalidade de um acto só é evidente quando for manifesta, indubitável, ou “constatável a olho nu”, sem a mediação de qualquer discurso argumentativo.

II- Se à data da entrada em vigor do D.L. nº 87/2007, de 29/3, já havia sido efectuado, pela entidade então competente, o controlo administrativo que originou a prática do acto suspendendo a exigir a reposição de ajudas indevidamente pagas, não se pode considerar evidente a existência de um vício de incompetência absoluta pelo facto de, a partir da entrada em vigor daquele diploma, o controlo administrativo ter deixado de ser da competência da entidade que praticou o referido acto.

III- Não se pode considerar verificado o requisito do “periculum in mora” se nada se provou quanto à situação económica e financeira do destinatário do aludido acto e não é possível extrair qualquer ilação sobre a repercussão que terá na sua vida o pagamento da quantia a repor.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. O Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP, I.P.), inconformado com a sentença do TAC de Lisboa, que julgou procedente o processo cautelar contra ele intentado por A..., dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“A) Através de sentença proferida em 2/8/10, pelo Tribunal “a quo”, foi julgado procedente o processo cautelar apresentado por António A... e, consequentemente, foi decretada a suspensão de eficácia do acto que determinou a reposição da quantia de € 37.388,71, com o fundamento de ser evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente, por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal;

B) No entanto, salvo melhor entendimento, a decisão recorrida fez uma errada interpretação da legislação aplicável, inexistindo qualquer ilegalidade do acto suspendendo por vício de incompetência absoluta, porquanto todos os actos administrativos praticados pelo ora recorrente tinham cobertura legal;

C) Nos termos dos arts. 13º., 18º. e 19º. da Portaria nº 533B/2000, de 1/8, era o exIFADAP a entidade administrativa competente para, no âmbito da Medida nº 1: Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas, do Programa AGRO, recepcionar as candidaturas, celebrar o contrato de atribuição de ajudas e proceder ao pagamento das mesmas;

D) O exIFADAP foi, até 30/3/2007, a entidade competente para realizar controlos “ex post”, porquanto o IFAPIP, entidade que legalmente lhe sucedeu, nos termos do disposto no nº 1 do art. 17º. e do art. 20º. do D.L. nº. 87/2007, só a partir de 1/4/2007 deixou de ter competência para realizar esse tipo de controlos;

E) Assim, à luz do princípio “tempus regit actum” e do princípio da irretroactividade das leis, à data em que foi realizada a acção de controlo (19/1/2006), e respectivo relatório (26/4/2006), era também o exIFADAP, nos termos do art. 10º. do D.L. 163A/2000, de 27/7, bem como da cláusula D.1 do ponto 3 das Condições Gerais do Contrato de Atribuição de Ajuda, a entidade competente para efectuar acções de fiscalização ao cumprimento dos contratos de atribuição de ajuda, celebrados no âmbito do Programa Agro;

F) É também o IFAPIP a entidade administrativa com competência, nos termos do nº 1 do art. 17º. do D.L. nº 87/2007, para desencadear o procedimento de audiência de interessados (ofício nº. 2140/DAI/UPRF/2009, de 2/1), bem como para proferir decisão final (ofício nº. 248/DAI/UREC/2010, de 1/3), uma vez que estes actos não são actos confundíveis com controlos “ex post”, nem com o planeamento de fundos aplicáveis à agricultura e pescas;

G) Assim, conforme ficou demonstrado, tendo em conta a realidade fáctica existente no momento da prática pelo recorrente dos diversos actos administrativos (acção de controlo, audiência prévia e decisão final), bem como do quadro normativo em vigor, verifica-se que a lei sempre atribuiu ao ora recorrente competência para a prática dos mesmos;

H) Face ao exposto, verifica-se que a decisão recorrida fez uma errada interpretação da legislação aplicável, inexistindo qualquer ilegalidade do acto suspendendo por vício de incompetência absoluta, porquanto todos os actos praticados pelo recorrente tinham cobertura legal”.

O recorrido contraalegou, tendo concluído pela improcedência do recurso.

O digno Magistrado do M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer, onde concluíu que o recurso merecia provimento.

Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada pela sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º. do C.P. Civil

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2.2. O ora recorrido, no processo cautelar que intentou, pediu a suspensão de eficácia do acto do IFAP que determinara que ele repusesse a quantia de 37.388,71 €uros por se verificar uma situação de incumprimento de acordo com a legislação aplicável ao “Programa Agro Medida1”, resultante de ele exercer uma actividade remunerada no Município de Torres Vedras, como Técnico Superior de 2ª. classe, com uma carga horária semanal de 30 horas.

A sentença recorrida decretou essa suspensão de eficácia, ao abrigo da al. a) do nº 1 do art. 120º. do C.P.T.A., por ser manifesta a ilegalidade do acto suspendendo que fora praticado no seguimento do controlo “ex post” a que respeitava o Relatório nº. 30004, de 26/4/2006, e atento ao teor do art. 17º., nº 1, do D.L. nº. 87/2007, de 29/3, nos termos do qual o IFAP sucedia nas atribuições do IFADAP “com excepção das atribuições no domínio dos controlos ex post e do planeamento dos fundos aplicáveis à agricultura e pescas”.

Contra este entendimento, o recorrente alega, no presente recurso jurisdicional, que à data da realização da acção de controlo (19/1/2006) e da elaboração do respectivo relatório (26/4/2006) tinha competência para o efeito, pois só a partir de 1/4/2007 deixou de ser competente para a realização desse tipo de controlos.

Vejamos se lhe assiste razão.

Nos termos do art. 120º., nº 1, al. a), do C.P.T.A., o requisito do “fumus boni iuris” (ou aparência do direito) deve-se considerar verificado nas situações excepcionais de invalidade ostensiva ou grosseira do acto administrativo.

A situação de evidência a que alude este preceito, sendo excepcional, só deve ser aplicada quando se configurar um caso idêntico aos que aí são exemplificados, isto é, uma situação em relação à qual notoriamente a pretensão formulada no processo principal obterá provimento (cfr. Isabel Celeste M. Fonseca in C.J.A., nº 52, pág. 58).

Como se escreveu no Ac. do TCAN de 15/1/2009 Proc. nº 191/08, “a evidência prevista na al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA não é uma evidência resultante de demonstração, antes constatável a olho nu, de tal forma que o mero juízo célere e sumário exigido ao julgador cautelar possa levar a uma certeza com evidentes repercussões no julgamento da causa principal”.

Com efeito escreveu-se no Ac. do STA de 18/3/2010, Proc. nº. 066353 “a ilegalidade do acto só é «evidente» se algum dos vícios arguidos contra o acto for manifesto, indubitável, claro num primeiro olhar «Evidente» é o que se capta e constata «de visu» sem a mediação necessária de um discurso argumentativo cuja disposição metódica permitirá o conhecimento «in fine», do que se desconhecia «ab initio». Porque as evidências não se demonstram, nunca é evidente a ilegalidade do acto fundada em vícios cuja apreciação implique demonstrações, ou seja, raciocínios complexos através dos quais se transite de um inicial estado de dúvida para a certeza de que o vício afinal existe”.

Neste âmbito é, pois, necessário uma grande contenção da parte do juiz: como é evidente, se essa contenção faltar e o juiz despender esforços desproporcionados para esgotar, em sede cautelar, a apreciação das questões atinentes ao fundo da causa, ele tenderá a ser conduzido com maior (e indesejável) frequência à aplicação do nº 1 al. a). Na verdade, na generalidade dos casos, a solução a dar a qualquer questão jurídica torna-se evidente após uma análise exaustiva (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, in “Comentários ao CPTA”, 2005, pág. 603)

Resulta da matéria fáctica provada que em 1/4/2007 data da entrada em vigor do D.L. nº 87/2007, de 29/3 (cfr. art. 20º.), que criou o IFAP, I.P. que sucedeu nas atribuições do IFADAP já havia sido efectuado o controlo administrativo e o Relatório nº 30004, onde se detectara a situação irregular do ora recorrido.

Posteriormente a essa data apenas foi cumprida a formalidade da audiência prévia e praticado o acto suspendendo.

À luz do princípio “tempus regit actum” não se suscita qualquer dúvida quanto à competência para a realização do controlo administrativo ou controlo “ex post” que, no caso, não foi efectuado pelo IFAP, I.P. que à data ainda nem sequer existia.

E não tendo esse controlo sido realizado pelo IFAP, não se pode afirmar que, em face do que passou a dispor o art. 17º., nº 1, do D.L. nº 87/2007, era evidente ou ostensiva a verificação de um vício de incompetência absoluta. É que desse preceito nada resulta quanto às atribuições ou competência para a prática do acto administrativo que se segue à realização do controlo “ex post”.

Assim, exigindo-se, como se referiu, que a evidência seja “constatável a olho nu” e sem a mediação de qualquer discurso argumentativo e uma vez que o controlo “ex post” em causa não foi realizado pelo IFAP, impõe-se a conclusão que a sentença aplicou erradamente a al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA, por não se poder considerar manifesta a ilegalidade do acto suspendendo.

Quanto às restantes ilegalidades que foram invocadas pelo requerente da suspensão de eficácia, afigura-se-nos que nenhuma delas se pode considerar evidente no sentido que ficou definido. Quanto à violação dos arts. 266º., da C.R.P., 5º., do C.P.A. e 4º., al. a), 5º. e 6º. do Regulamento aprovado pela Portaria nº 357A/2008, porque este Regulamento não parece ser aplicável à atribuição de ajudas ao abrigo do Programa Agro que se regia pelo Regulamento aprovado pela Portaria nº 533B/2000, de 1/8; e quanto à pretensa incompetência por inexistência de delegação de poderes, porque os despachos de delegação invocados pelo autor do acto suspendendo parecem sustentar a decisão de recuperação de verbas proferida, além de esta ter sido ratificada pelo Presidente do Conselho Directivo (cfr. als. J) e K) dos factos provados).

Apurado que a providência cautelar requerida não poderia ser decretada ao abrigo da al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA, cabe averiguar se estão demonstrados os requisitos do “periculum in mora” e do “fumus boni iuris” que permita decretá-la ao abrigo da al. b) do mencionado normativo.

Vejamos então.

O requisito do “periculum in mora”, previsto na 1ª parte do referido art. 120º., nº 1, al. b), traduz-se no “fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar a resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no litígio, seja porque (a) a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil; seja, pelo menos, porque (b) essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis” (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, ob. cit., 2010, pág. 804).

Assim, como referem estes autores (ob. cit., págs. 806 e 807), as providências cautelares devem ser concedidas quando, “mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível em razão da mora do processo, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente”.

No caso em apreço, é evidente que a não concessão da suspensão de eficácia requerida não torna totalmente inútil a decisão do processo principal, pois a procedência deste, com a consequente anulação do acto suspendendo implicará a devolução ao requerente da quantia paga.

Quanto ao fundado receio de produção de danos dificilmente reparáveis para o ora recorrido em resultado da execução imediata do acto suspendendo, nada se provou que permita extraír essa conclusão. Efectivamente, o Tribunal desconhece completamente a situação económica e financeira do recorrido (que, no seu requerimento inicial, não alegou quaisquer factos materiais susceptíveis de a demonstrarem), não podendo, por isso, extrair qualquer ilação quanto às repercussões que terão na sua vida o pagamento da quantia em causa.

Assim sendo, não se pode considerar demonstrada a verificação do requisito do “periculum in mora”, motivo por que não pode ser concedida a requerida suspensão de eficácia.

Procede, pois, o presente recurso jurisdicional.

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3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e indeferindo a requerida suspensão de eficácia.

Custas em ambas as instâncias pelo ora recorrido.

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Lisboa, 18 de Novembro de 2010

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

Rui Fernando Belfo Pereira

António de Almeida Coelho da Cunha