2026/16.3BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I. A cláusula que estabelece a prorrogação automática do prazo de vigência do contrato por períodos sucessivos de cinco anos, sem que se preveja qualquer termo final para a duração do mesmo, a não ser a que decorre da possibilidade de denúncia do contrato, viola o art.º 22.º, n.º 1, al. b) e o art.º 86.º, n.º 1, al. g) do regime de aquisição de bens e serviços que consta do DL n.º 197/99, de 8 de Junho. II. A confiança que a introdução de tal cláusula possa ter criado na Recorrida não se encontra justificada, pelo que não merece a tutela do direito. III. O pagamento do valor dos serviços que a Recorrida deixou de prestar desde a data a partir da qual a Recorrente deu por extinto o contrato e a data em que se completaria o período de cinco anos de vigência do contrato que então decorria, não é devido.

A Faculdade de Belas-Artes da Universidade de Lisboa , vem, no âmbito da presente acção administrativa comum que contra ela foi intentada pela sociedade ...... , Ldª , interpor recurso da sentença proferida no TAC de Lisboa que a condenou a pagar à A., aqui Recorrida, a quantia de 14.243,35€, a título de capital e juros de mora vencidos, a que acrescem juros vincendos até efetivo e integral pagamento, a calcular sobre o capital em dívida. Apresentou as seguintes conclusões com as suas alegações de recurso: A questão principal objeto do presente recurso consiste em saber se a decisão da entidade demandada aqui recorrente de resolução de um contrato com o n.º ......, celebrado entre A. e R. será admissível. Ora, é consabido que, no domínio do direito administrativo aplicável aos contratos públicos, a margem de liberdade contratual na definição dos requisitos contratuais se mostra, desde logo, limitada em particular pelo principio da legalidade e dos princípios da proporcionalidade, da igualdade e da concorrência. Sendo incompatível com o princípio da concorrência e com o princípio da prossecução do interesse público, a renovação sucessiva de um contrato público sem um qualquer limite, como será o contrato objecto dos presentes autos. Deste modo, a renovação do contrato em causa ou a sua duração, sendo um elemento essencial do mesmo e dos contratos administrativos em especial, com efeitos na relação contratual entre as partes e perante terceiros, não está isento, nem permite que deva ser interpretado sem a salvaguarda de tais princípios. Sendo inteiramente pacifico que o tempo de duração dos contractos públicos com especial relevância no ramo do direito administrativo e da contratação pública, não pode ser celebrado por tempo indeterminado, nem sucessivamente renovado sem limitações. Nessa salvaguarda são aplicáveis ao contrato em apreço os artigos 81º, alínea f), 99º, alínea a) e 266º da Constituição da República Portuguesa (CRP), que preveem os princípios da igualdade e da concorrência, estipulando para a Administração Pública um dever muito relevante de respeito na atuação administrativa e têm uma especial incidência em matéria de contratação pública. Para além do mais, tais princípios e imposições estão amplamente estabelecidos na ordem jurídica comunitária, à qual Portugal se encontra vinculado. Pelo que nada parece obstar à indicada resolução ou denúncia contratual, realizada em salvaguarda do interesse público; Tendo ainda presente a necessária observância dos princípios vertidos no artigo 266.º, n.º 2 da CRP, a renovação requerida e o direito de indemnização invocados pela recorrida não são legalmente permitidos, uma vez que para tal seria necessário que a mesma fosse ao encontro do interesse público, o que manifestamente não acontece. Principalmente porque tais renovações põem em causa o principio da concorrência, igualdade e da transparência, prejudicando o erário público. Assim, a douta decisão apelada, confiando a decisão ao mero espectro contratual revela-se sem conexão com a lei em vigor, e com tais princípios, fazendo uma errada qualificação jurídica quanto ao mérito da pretensão, particularmente a existência de um ato ilícito praticado por banda da recorrente ao denunciar o contrato. Circunstância que, em alternativa deveria motivar a absolvição do pedido da ora recorrente e não a respetiva condenação, já que o pedido da recorrida julgado procedente configura a pratica de atos nulos por violação de normas injuntivas nomeadamente a preterição de procedimentos pré-contratuais legalmente obrigatórios e necessários à salvaguarda da concorrência igualdade e transparência os quais são imperativos na salvaguarda do interesse e do erário públicos; Além disso, a recorrida apenas alega a verificação de alegados danos consequentes da não renovação do contrato; Contudo careceu de provar a sua existência; Para mais, não sendo ilegal o ato de denuncia realizado, não pode ser estabelecido qualquer nexo causal entre o ato e dos alegados danos, não demonstrados; Tendo a recorrida se frustrado à prova dos pressupostos da responsabilidade civil, não existe demonstração da respetiva realidade dos factos; Nada motivando a condenação da recorrente nesse montante; De todo o modo, ainda que sobreviesse ilegalidade de qualquer ato do procedimento o que não sucede, tal não determina obrigatoriamente qualquer invalidade, já que o interesse público e a irrelevância dos atos alegados pela recorrente se sobrepõem ao interesse da recorrida. Deste modo sendo ilegal, a decisão final deve absolver a recorrida do pedido.” A Recorrida concluiu as suas contra-alegações, dizendo que: Nos termos da cláusula 5.7.3. do aludido contrato "O presente contrato considera-se tacitamente prorrogado por períodos iguais, como definidos nas Condições Contratuais Específicas, desde que não seja denunciado por qualquer dos contratantes com, pelo menos, noventa dias de antecedência do termo do prazo que então estiver em curso, através de carta registada" Através de Ofício 789 de 18.12.2015, a Recorrente comunicou à Recorrida a resolução do contrato, dando assim por findos os contratos em vigor, " com produção de efeitos a partir do dia 31 de março de 2016”. Entende a Recorrente que a renovação do contrato sem que tivesse ocorrido um procedimento concorrencial conforme disposto no Código dos Contratos Públicos. A Recorrente não só usufruiu dos serviços prestados pela Recorrida como não se opôs à renovação, conformando-se com a mesma. O direito aplicável a esta situação deve cingir-se a uma lógica contratual, resultando do acordado das partes, sob pena de colocar, neste caso, a Recorrente numa situação de privilégio relativamente à Recorrida. O principio da segurança jurídica ficaria prejudicado, pois mesmo que se entendesse que o contrato seria nulo, o que apenas se admite como mera hipótese académica, teria sido da responsabilidade da Recorrente. Ao contrário do que pretende dar a entender a Recorrente, este contrato não foi celebrado por tempo indeterminado e apenas a sua inércia e o facto de se conformar com a renovação permitiu que o mesmo continuasse em vigor. Pretende recorrer-se de uma teia de princípios e regimes jurídicos quando, em devido tempo, nada faz para salvaguardar esses mesmos princípios. Já relativamente à alegada nulidade, como bem diz o douto Tribunal a quo "Aliás, a resolução unilateral não se apresenta como meio próprio para declarar a nulidade do contrato, visto que, no seu recorte conceptual, a mesma visa extinguir o contrato por incumprimento da contraparte." E demonstração evidente que o contrato não era nulo, é que antes de concluir que o contrato era lesivo dos interesses, não se opôs a sucessivas renovações em 2004, 2009 e 2014. Como bem afirma o tribunal a quo: A actuação da Recorrente constitui manifesto abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium, já que permitiu que o mesmo vigorasse durante largos anos na pendência do CCP e renovasse a sua vigência (em 2009 e 2015) para, em Dezembro de 2015, sem mais, resolvê-lo invocando que o mesmo não havia respeitado uma lei de 2008 que não lhe era aplicável e/ou que a Recorrente podia ter feito cumprir opondo-se à renovação do mesmo! O contrato renovou-se validamente e não padece da nulidade invocada pela Recorrente. Foi dado cumprimento ao disposto no art.º 146.º, n.º 1 do CPTA. Do objecto do recurso . O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações de recurso, não podendo este Tribunal conhecer de questões nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso. Há, assim, que decidir se a sentença incorreu em erro de julgamento de direito, por violação dos artigos 81.º, alínea f), 99.º, alínea a) e 266.º, todos da CRP e dos princípios da legalidade, proporcionalidade, da igualdade e da concorrência. Fundamentação. De facto . Nos termos do disposto no artigo 663.º , n.º 6, do CPC , aplicável por força do art.º 140.º, n.º 3, do CPTA, remete-se para a matéria de facto fixada na sentença recorrida, que se tem aqui por adquirida. Direito A Recorrente começa por invocar o disposto nos artigos 81.º , alínea f), 99.º , alínea a) e 266.º , todos da CRP e no art.º 189.º do CPA /91, para defender que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito por violação dos princípios da legalidade, proporcionalidade, da igualdade e da concorrência, ao ter decidido que a cláusula 5.7.3. que consta do contrato celebrado entre as partes em 24/09/1999, é válida. A referida cláusula apresenta a seguinte redacção: “ O presente contrato considera-se tacitamente prorrogado por períodos iguais, como definidos nas condições contratuais específicas, desde que não seja denunciado por qualquer dos contratantes com, pelo menos, noventa dias de antecedência do termo do prazo que então estão estiver em curso, através de carta registada . (…)”. Tendo o contrato sido celebrado pelo prazo inicial de cinco anos, decorre de tal cláusula que o contrato se tem por tacitamente renovado, de forma sucessiva, por novos períodos de cinco, a menos que seja denunciado com pelo menos 90 dias de antecedência em relação ao termo do prazo que estiver em curso. O contrato tem por objecto a prestação dos serviços de manutenção, conservação e reparação de um elevador propriedade da ora Recorrente. Esteve em vigor durante o período inicial de cinco anos, que se iniciou em 01/10/1999 e terminou a 30/09/2004, tendo-se verificado, desde então, a prorrogação sucessiva da sua vigência por novos períodos de cinco anos, até que a ora Recorrente procedeu à sua extinção de forma unilateral, através de ofício a que coube o n.º 789, datado de 18/12/2015 e em que se refere, após a invocação do prazo de duração máxima dos contratos previsto no art.º 440.º do CCP, que, tendo a última renovação automática do contrato ocorrido a 01/10/2014 sem que tivesse havido uma justificação para a ausência de procedimento concorrencial, o contrato deve ser considerado nulo por força da al. g) do n.º 1 do art.º 161.º do CPA , “ tendo de ser resolvido, dado que a sua nulidade é invocável a todo o tempo …”. A Recorrente, no mencionado ofício, entendeu ainda, após ter invocado o princípio da boa fé e a confiança suscitada na Recorrida, que a extinção do contrato só deveria operar a partir de 31/03/2016, observando, assim, um prazo de pré-aviso de 90 dias equivalente ao previsto na cláusula 5.7.3 para qualquer das partes se opor à renovação automática do prazo contratual. A sentença recorrida decidiu que, contrariamente ao que consta do mencionado ofício n.º 789, os limites à prorrogação do prazo de vigência do contrato que constam do art.º 440.º do CCP não se aplicam à presente situação, por o código dos contratos públicos apenas ser aplicável aos procedimentos de formação de contratos iniciados após a data da sua entrada em vigor, conforme estabelecido no art.º 16.º do DL n.º 18/2008 , de 29 de Janeiro. Entendeu ainda que não se aplica o regime jurídico relativo à aquisição de bens e serviços que consta do DL n.º 197/99 , de 8 de Junho, por força do disposto no seu art.º 209.º, n.ºs 1 e 2. Concluiu que o contrato se deve ter por validamente prorrogado até ao dia 30/09/2019 e condenou a Recorrente a pagar à Recorrida os montantes por esta peticionados, que correspondem ao valor da prestação do serviço que seria devido entre a data a partir da qual a Recorrente deu por extinto o contrato e a data em que se completaria o período de cinco anos de vigência do contrato que então decorria. O contrato de manutenção do elevador da Recorrente foi celebrado a 24/09/1999. Nessa data já se encontrava em vigor o regime de aquisição de bens e serviços que consta do DL n.º 197/99 , de 8 de Junho, uma vez que já tinha decorrido o período de vacatio legis de 60 dias previsto no seu art.º 209.º. Pelo que é em função do disposto nesse regime jurídico, bem assim como nas normas sobre contratos públicos que constam dos 178.º e segs. do CPA/91 e ainda em face dos princípios específicos da contratação pública, bem como dos gerais de direito administrativo (cfr. art.º 189.º do CPA /91), que há que aferir da validade da cláusula 5.7.3., que estabelece a prorrogação automática da vigência do contrato por períodos sucessivos de cinco anos. Em face das regras e princípios jurídicos acima indicados, impõe-se começar por dizer que a Administração, ao contratar, não é um contratante como os demais. Apresenta-se no mercado a adquirir bens e serviços para satisfação do interesse público que lhe cabe prosseguir (n.º 1 do art.º 266.º da CRP), mediante a utilização de um dos vários tipos de procedimento previstos na lei, que, à data dos factos, se encontravam previstos no art.º 78.º do regime jurídico que consta do DL n.º 197/99 , de 8 de Junho. A Administração encontra-se limitada na escolha do co-contratante que lhe há-de fornecer os bens e serviços de que necessita. Deve assegurar que adopta um procedimento apto a satisfazer o interesse público que tem em vista, mas, para além disso, está obrigada a garantir que a aquisição do bem ou serviço que pretende é efectuada em condições de transparência, igualdade e de concorrência, o que impõe, desde logo, que crie igualdade de oportunidades aos potenciais fornecedores dos bens ou serviços que pretende adquirir, que devem ser considerados como possíveis co-contratantes (1) Veja-se sobre a questão, Miguel Assis Raimundo A Formação dos Contratos Públicos Uma Concorrência Ajustada Ao Interesse Público, AAFDL, 2013, pgs. 26 e segs. e 352 e segs . Os princípios da igualdade e da concorrência vedam a admissão de cláusulas discriminatórias dos operadores do mercado (2) Sobre as principais manifestações do princípio da concorrência, veja-se Pedro Fernández Sánchez, Direito da Contratação Pública, AAFDL, vol. I, 2ª ed., 2024, pág. 98 e segs. O grau de abertura ao mercado varia em função do tipo de procedimento adoptado. No entanto, mesmo no âmbito dos procedimentos de ajuste directo, em que a entidade adjudicante pode escolher o operador do mercado (n.º 7 do art.º 78.º do regime jurídico que consta do DL n.º 197/99 , de 8 de Junho), existem limites que, como se verá de seguida, funcionam a favor do mercado e da concorrência. No caso, a cláusula 5.7.3., que estabelece a prorrogação automática do prazo de vigência do contrato por períodos sucessivos de cinco anos, sem que se preveja qualquer termo final para a duração do mesmo, a não ser a que decorre da possibilidade de denúncia do contrato nos termos acima indicados, tem por efeito imediato afastar os potenciais interessados na prestação do serviço à Recorrente, uma vez que ficam impossibilitados de o fazer enquanto o contrato não for denunciado, o que, no presente caso, aconteceu durante cerca de quinze anos. A cláusula que prevê a prorrogação sucessiva do contrato, afasta, na prática, a aplicação das regras e princípios que regem a contratação pública, o que, conforme refere a doutrina (3) Maria João Estorninho, Direito Europeu dos Contratos Públicos, Almedina, 2006, pág. 95. , constitui uma forma de defraudar a legislação aplicável aos procedimentos adjudicatórios. Tem-se, por isso, proposto que, em tais situações, cada prorrogação do prazo de vigência do contrato deve ser tratada como se fosse um novo contrato. Verifica-se, porém, que, no caso, o regime de aquisição de bens e serviços que consta do DL n.º 197/99 , de 8 de Junho, não permite a celebração sucessiva de novos contratos nos termos que resultariam das prorrogações previstas na cláusula 5.7.3.. O art.º 22.º, n.º 1, al. b) desse regime jurídico apenas admite que, sem autorização ministerial, se celebrem contratos que dêem lugar a encargo orçamental que não exceda os 500.000€ em cada ano económico, se o prazo de execução não for além de três anos. E o art.º 86.º, n.º 1, al. g) do mesmo regime jurídico apenas permite que se celebrem contratos complementares no âmbito de procedimentos de ajuste directo para aquisição de serviços, se, entre outras condições, não tiverem decorrido mais de três anos sobre a data de celebração do contrato inicial. O que significa que, mesmo que se entendesse que as várias prorrogações do prazo de vigência do contrato que se verificaram desde 01/10/1999 levaram à celebração de novos contratos, sempre os mesmos teriam de ser tidos por inválidos, quer por excederem o mencionado prazo de três anos de execução do contrato, quer por terem decorrido mais de três anos sobre a data de celebração do contrato inicial (24/09/1999). Tratar-se-iam de contratos nulos - art.º 185.º , n.º 3, al. b) e art.º 133.º , n.º 1 e n.º 2, al. f), ambos do CPA /91 e art.º 294.º do CC . Na presente acção, a Recorrida peticionou a condenação da Recorrente a pagar-lhe o valor dos serviços que deixou de prestar desde a data a partir da qual a Recorrente deu por extinto o contrato e a data em que se completaria o período de cinco anos de vigência do contrato que então decorria. No entanto, não tem direito a tal pagamento, uma vez que, como se viu, a cláusula 5.7.3. e o contrato complementar em que a mesma se integraria, são nulos. Estatui o n.º 1 do art.º 289.º do CC , que a declaração de nulidade do contrato tem efeitos rectroactivos, devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado, ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente. No caso, a Recorrente não pode restituir os serviços de manutenção do elevador que foram prestados pela Recorrida, pelo que sempre teria de devolver o valor equivalente dessas prestações, que corresponde ao preço que pagou. A Recorrida defende que o pagamento do montante peticionado sempre lhe é devido por a Recorrente, ao ter assinado o contrato inicial, ter aceitado a mencionada cláusula, não podendo agora, sob pena incorrer em abuso de direito na modalidade de venire contra factum proprium e de violação do princípio da segurança jurídica, recusar tal pagamento. Não lhe assiste razão. A confiança que a introdução de tal cláusula possa ter criado na Recorrente, apenas poderia merecer a tutela do direito em face dos seguintes requisitos que, como afirma Menezes Cordeiro (4) Menezes Cordeiro, “Do abuso do direito: estado das questões e perspectivas, in Revista da Ordem dos Advogados, Lisboa, a. 65 n. 2 (Set. 2005), p. 327-385, https://portal.oa.pt/publicacoes/revista-da-ordem-dos-advogados/ano-2005/ano-65-vol-ii-set-2005/artigos-doutrinais/antonio-menezes-cordeiro-do-abuso-do-direito-estado-das-questoes-e-perspectivas-star/ e ainda em “Da Boa Fé no Direito Civil”, Almedina, 2ª reimpressão, págs. 758, 759, 1247 a 1249. , não têm necessariamente de se verificar de forma cumulativa, podendo “ a falta de algum deles ser suprida pela intensidade especial que assumam os restantes ”: Esclarece o mesmo Professor (5) - “Da Boa Fé no Direito Civil”, Almedina, 2ª reimpressão, pág. 758. , que a “ hipótese de um exercício inadmissível de direitos postula, contudo, que a posição jurídica de cuja actuação se trate não seja, directamente, interferida por normas jurídicas, ainda que de aplicação analógica ” e também que “ o quantum de credibilidade necessário para integrar uma previsão de confiança, por parte do factum proprium é (…) função do necessário para convencer uma pessoa normal colocada na posição do confiante e do razoável, tendo em conta o esforço realizado pelo mesmo confiante na obtenção do factor a que se entrega. Obtem-se, assim, o enquadramento objectivo da situação de confiança ”. Do ponto de vista subjectivo, “ basta que o confiante ignore a instabilidade do factum proprium sem ter desacatado os deveres de indagação que ao caso caibam .” No caso, não se verifica o primeiro dos mencionados requisitos, uma vez que a situação de confiança que a Recorrente diz ter criado quanto à vigência da cláusula 5.7.3. do contrato, mostra-se contrária com o disposto nas normas que constam do art.º 22.º , n.º 1, al. b) e do art.º 86.º , n.º 1, al. g) do regime jurídico que consta do DL n.º 197/99 , de 8 de Junho e desconforme com o princípio da concorrência. A convicção que a Recorrente diz ter criado, não pode, assim, ter-se por justificada, uma vez que sabia ou devia saber ( art.º 6.º do CC ) que, por força daquelas normas, a cláusula 5.7.3. é nula. D ecisão Pelo exposto, acordam, em conferência, os juízes da subsecção de contratos públicos do TCAS, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e declarar o pedido improcedente. Custas pela Recorrida – art.º 527.º do CPC . Lisboa, 30 de Abril de 2025 Jorge Martins Pelicano Ana Carla Duarte Palma Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro