1Relatório
O Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Norte, em representação da sua associada ..., recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo que rejeitou o recurso por si interposto do despacho do Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, por julgar procedente a questão prévia da ilegitimidade activa do recorrente. Para tanto, formulou as seguintes conclusões:
- a)o recorrente veio por meio de Recurso Contencioso de Anulação (para defesa dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representa – art.º 4, n.º3 do D.L. n.º 84/99 de 19/03), impugnar o despacho do Senhor Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e da Pescas;
- b)a sentença recorrida operou sobre a norma contida no art.º 4, n.º 3 do D.L. n.º 84/99 de 19 de Março, considerando que as associações sindicais, por carecerem de interesse directo, pessoal e legítimo, não têm legitimidade activa para contenciosamente exercerem a tutela jurisdicional da defesa individual dos interesses individuais de uma determinada trabalhadora;
- c)pelo que conclui carecer o Sindicato recorrente de legitimidade activa para interpor o presente recurso, já que a situação vertida nos autos se refere a uma defesa individual dos interesses individuais de uma determinada trabalhadora;
- d)foi assim descurada a possibilidade de, com base no art.º 4º, n.º 3 do D.L. 84/99, de 19 de Março e na alínea d) do art.º 3º da Lei 78/98, de 19/11 (lei de autorização legislativa) e no art.º 56º, n.º1 do CRP, se proceder à defesa contenciosa dos direitos e interesses individuais de associados do recorrente, ou mesmo, como é o presente caso, de um associado do recorrente;
- e)deve assim ser a expressão defesa colectiva, contida quer no preâmbulo do D.L. 84/99, quer no n.º 3 do seu art.º 4, entendida no sentido de significar defesa de muitas pessoas, várias pessoas, muitos associados, todos os associados, alguns associados, um associado, etc. ..., tendo em atenção a natureza colectiva que uma associação sindical é;
- f)isto mesmo nos termos do douto Acórdão de recurso jurisdicional do Tribunal Central Administrativo n.º 6158/02;
- g)pelo que a decisão recorrida laborou em erro de interpretação do direito aplicável, violando os artigos 4º, n.º3 do D.L. 84/99 de 19/3 e a alínea d) da Lei de autorização legislativa (Lei n.º 78/98 de 19/11) e art.º 56º, n.º 1 da CRP, na interpretação do Acórdão n.º 118/97 do Tribunal Constitucional;
Conclui pedindo que seja concedido provimento ao recurso, anulando-se a sentença recorrida.
O Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas contra-alegou, concluindo, em síntese, que o acórdão recorrido é claro e convincente ao demonstrar o carácter individual e particular do interesse por que o recorrente propugna, fora, portanto, do âmbito de aplicação do n.º 3 do artigo 4º do Dec. Lei 84/99.
Conclui pedindo seja negado provimento ao recurso, mantendo-se o acórdão recorrido.
O MºPº emitiu parecer no sentido de ser dado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.
A decisão recorrida deu como assentes os seguintes factos:
a) Pelo despacho n.º 41/99, de 7 de Dezembro de 1999, da autoria do Director Regional da Agricultura de Entre Douro e Minho, foi decidido:
“Por razões de reestruturação dos serviços e havendo necessidade de serem supridas carências de funcionários através de ajustamentos na afectação de meios humanos que conduzam a uma maior eficácia dos serviços, determino: 1. A Técnica Profissional de 1ª classe, ..., actualmente afecta à Divisão de Intervenção Veterinária de Braga, passará a integrar a Divisão de Ajudas à Produção e Rendimento, com local de trabalho e domicílio necessário em Barcelinhos. 2. A Assistente Administrativa Principal, ..., actualmente afecta à Divisão de Intervenção Veterinária de Braga, ficará doravante afecta ao Banco Português de Germoplasma Vegetal, com local de trabalho e domicílio necessário em Merelim” – vide proc. Instrutor (não numerado);
- b)A Assistente Administrativa Principal, ..., foi notificada pessoalmente do referido despacho, em 9 de Fevereiro de 2000 – vide proc. Instrutor;
- c)Por requerimento entrado na Direcção Regional de Agricultura de Entre Douro e Minho (DRAEDM) no dia 22 de Fevereiro de 2000, a requerente - ... – requereu ao Senhor DRAEDM que a notificasse do “texto integral do acto administrativo, nomeadamente o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para o efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso, e respectiva fundamentação integral (a título de exemplo, a requerente ignora a que título é afecta ao Banco Português de Germoplasma – Transferência ??)” – vide proc. Inst;
- d)Na sequência do requerimento que antecede, o DRAEDM, por ofício de 03.03.2000, informou requerente ..., do seguinte:
- “1.O texto integral do acto consta da fotocópia do despacho recebido por V. Ex.ª, a 09.02.00, já que nela se encontram todas as menções previstas no art.º 123º do CPA. 2. A indicação do órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo, não são elementos do acto, mas sim notificação. Sendo o despacho em referência, um acto insusceptível de impugnação contenciosa por se tratar de um acto interno ou interorgânico, não consta dele a informação referida. Efectivamente, a orgânica da DRAEDM pressupõe a existência de cargos em localidades diversas sendo pois o dirigente máximo a determinar o local em que os funcionários exercem funções, tendo em conta a conveniência de serviço. Só não seria assim se V. Ex.a tivesse concorrido, no concurso aberto para preenchimento do lugar que actualmente ocupa, exclusivamente para determinada localidade ou departamento, o que não foi o caso. Nestas condições e atendendo à conveniência de serviço devidamente fundamentada no despacho interno de 07.12.99 (razões ligadas à reestruturação dos serviços e tendo em vista suprimir de funcionários através de ajustamentos na afectação dos meios humanos existentes), foi determinada a sua afectação ao Banco de Germoplasma Vegetal que funciona em Braga. Trata-se de competência própria do Director Regional, como se conclui do Mapa II, n.º 9, anexo à Lei n.º 49/99, de 22 de Junho. O recurso hierárquico facultativo é interposto para o Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural. Finalmente, convém esclarecer nos termos do artigo 25º do DL n.º 427/89, de 7 de Dezembro, a transferência (figura que modifica a relação jurídica de emprego público) se traduz na nomeação dum funcionário pertencente a um determinado quadro, sem prévia aprovação em concurso, para lugar vago de outro quadro, o que não foi o caso de V. Ex.a, já que a DRAEDM tem um quadro único” . vide proc. Inst. (ofício n.º 6728, de 03.03.2000);
- e)A requerente, ..., interpôs recurso contencioso do despacho a que se refere a alínea a) do probatório – vide proc. Inst.;
- f)Por sentença do TAC do Porto de 23.01.2001, transitada em julgado, o recurso foi rejeitado “porque o acto administrativo objecto do mesmo não é verticalmente definitivo e, portanto, recorrível, nos termos do art.º 25ºda LPTA”, sendo que “o facto de o recorrido não ter informado a recorrente neste sentido, não obsta à rejeição do recurso, pois que o acto não passa a verticalmente definitivo e portanto a recorrível por essa falta de fundamentação”. Na sentença, e perante a questão prévia suscitada pela entidade recorrida da irrecorribilidade do acto, disse, inter alia, aquele aresto: “O despacho recorrido dirige-se à recorrente definindo em relação à mesma situação, sendo susceptível de lesar directa e imediatamente os direitos e interesses legalmente protegidos da recorrente. Deste modo tal despacho não é um mero acto interno, mas sim um verdadeiro acto administrativo, embora só recorrível quando for verticalmente definitivo, o que ainda não ocorreu” – vide proc. Inst. E fls. ... dos autos;
- g)Com data de 26 de Fevereiro de 2001, a requerente ... interpôs recurso hierárquico necessário do despacho a que se refere a alínea a) do probatório –vide proc. Inst. (ofício de 14.03.2001);
- h)Por despacho de 6 de Maio de 2001, do Senhor Ministro da Agricultura, foi tal recurso hierárquico indeferido por razões de mérito. Naquele despacho entendeu-se, agora, que o despacho hierarquicamente recorrido é um verdadeiro acto administrativo e não um mero acto interno- vide processo instrutor (ofícios de 11 e 15 de Junho de 2001);
- i)O recorrente não pagou preparo inicial
2.2. Matéria de direito
O Acórdão recorrido rejeitou o recurso por ilegitimidade activa do recorrente. Depois de ter invocado o disposto no art. 4º, n.º 3 do Dec. Lei 84/99, de 19 de Março – e referido a orientação perfilhada pelo Tribunal Constitucional nos Acórdãos 103/2001, de 14 de Março de 2001, 118/97, de 19 de Fevereiro de 1997 e 160/99, de 10 de Março de 1999), aceitou que os sindicatos tinham legitimidade para recorrer contenciosamente desde que o fizessem na defesa colectiva de direitos e interesses individuais. Todavia, no presente caso, o Sindicato/recorrente não se encontrava nessa situação. Para tanto argumentou o Acórdão: “O texto do despacho impugnado é claro quanto à natureza do acto. Trata-se de um acto de natureza individual, dirigido a uma única trabalhadora – ... – sendo certo que a procedência do recurso só a esta lhe poderá trazer benefícios que sejam consequência directa do ganho da causa.”. Estaríamos, assim, na tese do Acórdão recorrido perante a “defesa individual dos interesses individuais” pelo que não reconheceu a legitimidade activa do recorrente.
A tese do recorrente, no essencial, é a de que a expressão “defesa colectiva de interesses individuais” também cobre a situação destes autos. Tal expressão deve ser entendida com o significado de “defesa de muitas pessoas, várias pessoas, muitos associados, todos os associados, alguns associados, um associado, etc. tendo em atenção a natureza colectiva que uma associação é”. Defesa colectiva quer dizer, portanto, defesa através do sindicato.
Vejamos a questão.
Dispõe o art. 4º da Lei 84/99, de 19 de Março:
“ Artigo 4.º
Direitos fundamentais
1 - É assegurada aos trabalhadores da Administração Pública a liberdade sindical, nos termos constitucionalmente reconhecidos.
2 - São assegurados, ainda, os direitos de exercício colectivo, nos termos constitucionalmente consagrados e legalmente concretizados.
3 - É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas.
4 - A defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos prevista no número anterior não pode implicar limitação da autonomia individual dos trabalhadores” .
O Tribunal Constitucional, no Acórdão 103/2001, proferido no proc. n.º 421/00, justificou a opção do legislador pela consagração expressa da legitimidade activa na defesa de “interesses individuais dos trabalhadores”, pelos termos amplos com que o art. 56º,1 da Constituição estava redigido :
“ (...) Efectivamente, excluir a possibilidade das associações sindicais promoverem o início do procedimento administrativo ou de nele intervirem e, depois, de poderem iniciar o recurso contencioso administrativo para defesa colectiva dos interesses individuais dos seus associados significaria uma amputação dos poderes que necessariamente decorrem das finalidades que a Constituição lhes reconhece e lhes são garantidas pelo n.º 1 do artigo 56º. Com efeito, este preceito, ao estabelecer que "compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam", não só assegura aos trabalhadores a defesa colectiva dos interesses colectivos, através das associações sindicais, como lhes garante - ao não excluí-la - a possibilidade de intervenção das mesmas associações sindicais na defesa colectiva dos seus interesses individuais.
Acresce que, o artigo 268º da Constituição estabelece o princípio da participação dos interessados na Administração. E, como é referido no Acórdão que acompanhamos, "este é inequivocamente um imperativo constitucional que há-de encontrar no Código de Procedimento Administrativo a sua forma de concretização por excelência e impede, portanto, qualquer interpretação restritiva como aquela a que acima se referiu".
Por outro lado, o entendimento de que às associações sindicais é vedada, em virtude do seu carácter sindical, a defesa colectiva de interesses individuais no âmbito do procedimento administrativo, afigura-se como uma restrição clara e injustificada dos direitos dos sindicatos, tendo em consideração os fins que lhes são constitucionalmente cometidos (...)”
Na verdade, "a defesa dos interesses individuais dos trabalhadores que representem é uma competência própria dos sindicatos, mal se entendendo que seja retirada no âmbito do desencadeamento e intervenção no procedimento administrativo"(...). "Quando a Constituição, no n.º1 do seu artigo 57º (actual artigo 56º) reconhece a estas associações competência para defenderem os direitos e interesses dos trabalhadores que representem, não restringe tal competência à defesa dos interesses colectivos desses trabalhadores: antes supõe que ela se exerça igualmente para defesa dos seus interesses individuais." O entendimento do Tribunal Constitucional assenta, como se viu, no facto de caber na capacidade jurídica das associações sindicais não apenas a defesa de interesses colectivos dos trabalhadores, mas também dos interesses individuais dos seus representados – art. 56ºº, 1 da Constituição.
Julgamos que houve efectivamente uma evolução legislativa no sentido de tornar clara a legitimidade dos sindicatos para a defesa de interesses individuais dos seus representados. Nem o Dec. Lei 215-B/75 de 30 de Abril, nem o art. 53º, 3 do Cód. Proc. Adm. conferiam legitimidade para defesa de direitos individuais. Porém, com a revisão de 1989 da Constituição o art. 56º, 1 passou a atribuir às Associações sindicais a defesa e a promoção dos “direitos e interesses dos trabalhadores que representem”, sem distinguir entre interesses colectivos e individuais dos trabalhadores. Perante este quadro legal houve alguma resistência à tese da ampla legitimidade activa dos sindicatos, que veio a ser definitivamente afastada pelo Tribunal Constitucional. Na verdade e como se diz num Acórdão deste Supremo Tribunal – Ac. de 5-2-2003, rec.1785/02:
“(...) Rompendo com a jurisprudência tradicional, que apontava para uma limitação da legitimidade activa das organizações sindicais, restringindo tal legitimidade à defesa dos interesses colectivos sócio-laborais dos seus associados, e não à dos seus interesses meramente individuais, o Tribunal Constitucional veio entretanto a firmar jurisprudência no sentido de uma mais ampla legitimidade activa das associações sindicais, expressa nos Acs. nºs 75/85 de 6 de Maio, 118/97 de 19 de Fevereiro e 160/99 de 10 de Março.
Este último aresto Publicado no BMJ 485, pág. 74 e segs. julgou inconstitucional, por violação do artigo 56º, nº 1 da CRP, a norma que, na interpretação da decisão ali recorrida, se extrai dos artigos 77º, nº 2 da LPTA, 46º, nº 1 do RSTA e 821º, nº 2 do C. Administrativo, segundo a qual os sindicatos carecem de legitimidade activa para fazer valer, contenciosamente, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados, o direito à tutela jurisdicional da defesa colectiva de interesses individuais dos trabalhadores que representam.
O DL nº 84/99, de 19 de Março (publicado alguns dias após aquele acórdão do TC) deve pois ser interpretado no sentido de acolher no seu art. 4º uma legitimidade ampla das associações sindicais para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais dos seus associados, de molde a reconhecê-la sem necessidade de expressos poderes de representação forense, e mesmo de prova de filiação dos trabalhadores em causa (...)”.
A evolução legislativa culminou com a publicação da lei 84/99, de 19/3 que, expressamente consagra a legitimidade das Associações Sindicais para a defesa de interesses individuais dos seus representados.
Desta evolução histórica parece decorrer que não há que recorrer ao critério da repercussão do ganho de causa apenas na esfera jurídica do associado. A ideia do legislador foi, efectivamente, a de alargar o âmbito da legitimidade, ao sentido amplo do texto Constitucional: “compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos trabalhadores que representem” (art.56,1 da CRP). Impedir a legitimidade activa nos casos em que existe um interesse de um trabalhador representado pelo sindicato, só porque, esse interesse é apenas desse trabalhador, seria excluir do âmbito do art. 56º,1 da CRP e da lei ordinária, todos os casos das pequenas empresas com apenas um trabalhador.
É certo que a expressão “defesa colectiva” de interesses individuais deve ter sentido útil, e que um sentido meramente literal não é unívoco: defesa colectiva pode referir-se ao número de interessados defendidos -foi a tese do Acórdão recorrido- como pode referir-se a uma defesa feita por uma entidade representativa (todos por um). Parece-nos mais adequado este último sentido, uma vez que, na base da atribuição da legitimidade activa aos Sindicatos, está implícita a ideia da própria classe assumir como sua a ofensa feita ao direito de um. Por outro lado, o entendimento do Acórdão recorrido ao só considerar defesa colectiva quando a defesa englobasse um feixe de direitos individuais, está ao fim e ao cabo, a ser contraditória. É que como se disse no Acórdão deste Tribunal (no domínio de vigência da Lei 215-B/75, de 30/4) “há um interesse colectivo sempre que uma pluralidade de interessados, reunidos na mesma organização, sejam titulares de interesses idênticos”. Portanto, na tese seguido pela decisão recorrida, a defesa colectiva pressupunha um interesse colectivo, o que é contraditório com o seu ponto de partida, ou seja, que o interesse a prosseguir com essa defesa colectiva era um “interesse individual”. Esta contradição só deixa de exisitir se a expressão colectiva se referir não ao interesse (que é por força da lei “individual”), mas à forma da defesa.
Parece-nos assim, reunindo agora o argumento histórico e o argumento lógico, que defesa colectiva quer dizer defesa através de um organismo colectivo (a qualidade “colectiva” é um atributo da defesa a prosseguir – todos por um - e não do direito a defender). Assim sendo, é o sindicato respectivo que tem o poder de decidir se assume, ou não, essa defesa e, aceitando-a, ela passa a ser, por via dessa aceitação, uma defesa colectiva de um interesse individual.
Deste modo, a tese do Acórdão recorrido não pode manter-se, devendo por isso dar-se provimento ao recurso.
