00074/04 - Tribunal Central Administrativo Norte

Face ao disposto no art. 06º, n.º 1 do Dec. Regul. n.º 45/88, de 16/12, cabe recurso hierárquico necessário para a Câmara Municipal do despacho do Presidente da Câmara Municipal que procedeu à classificação de serviço a um funcionário autárquico.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

J…, id. nos autos, inconformado, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, datada de 17 de Setembro de 2003, que rejeitou o recurso contencioso de anulação por si interposto contra a Câmara Municipal de Montemor-o-Velho em que pedia a anulação da deliberação desta entidade datada de 25/3/2002 proferida no âmbito de recurso hierárquico que recaiu sobre acto do Presidente, com fundamento em irrecorribilidade do acto impugnado por já existir o do Presidente da Câmara que decidiu a título definitivo a mesma questão.

Alegou, tendo concluído pelo seguinte modo:

Baseando-se o regime jurídico das carreiras da administração pública na classificação de serviço tornou-se necessário regulamentá-la;

É assim que, com a finalidade de regulamentar a classificação de serviço a que se referia o art.° 4º do DL n° 191-C/79, é publicado o DR n° 44-B/83;

Diploma este, ainda hoje em vigor, que sobrevive às ulteriores alterações do regime de carreiras na administração central, processadas pelo DL n° 248/85 e 404-A/98, naturalmente, dado o seu campo específico, em concreto, as regras da classificação de serviço;

É neste enquadramento que o decreto Regulamentar n° 45/88, vem aplicar à administração local o DR n° 44-B/83; em coerência com o facto de as alterações ao regime de carreiras na administração central, terem sido sucessivamente adaptadas à administração local através dos DL’s n° 466/79; 247/87 e 412-A/98;

No seu art° 7°, alínea b) o DR n° 45/88 veio estabelecer que os dirigentes máximos dos serviços, eram, nas câmaras municipais, o presidente ou os vereadores de acordo com as distribuições de funções;

Competia então à câmara municipal superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município, art° 51 n° 1, alínea b), do DL n° 100/84, de 29/3;

A Lei n° 18/91, de 12/6, alterou o DL n° 100/84, concretamente, os art°s 51º e 53º deste diploma, assim, nos termos do n° 2, alínea a), do art° 53º, passou a competir ao presidente da câmara superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município;

No entanto, este facto não significou, na mais correcta interpretação da lei a revogação das normas do art° 6º do DL no 45/88;

Na verdade, os actos dos dirigentes máximos dos serviços praticados no âmbito da competência própria mas não exclusiva não expressam a última palavra da administração, admitindo sempre recurso hierárquico necessário para o membro do governo competente;

Ora, o presidente da Câmara é legalmente equiparado ao dirigente máximo do serviço para efeitos da homologação da classificação de serviço. Não havendo indicação clara da lei nesse sentido, esta competência, embora própria, não pode ser considerada exclusiva;

Torna-se necessário o recurso hierárquico para a Câmara Municipal, porquanto, só depois de esta o ter decidido, ficará exaurida a via administrativa e aberto o acesso aos tribunais através do recurso contencioso;

Se se quisesse referir ao recurso hierárquico facultativo a lei não precisava de o dizer pois todos os actos administrativos podem ser objecto de recurso hierárquico (confronte-se o art° 166° do CPA);

O legislador quis, com o recurso hierárquico, conferir ao interessado a possibilidade de submeter a questão à apreciação duma entidade mais distante, de forma a minorar os riscos de introdução de critérios emocionais e tornando, porventura, desnecessário o recurso contencioso, acrescendo que muitos juízos valorativos escapam à sindicabilidade dos tribunais;

Por outro lado o despacho homologatório não implica a abertura de um recurso contencioso imediato admitindo-se a imposição do prévio esgotamento das vias graciosas;

Aliás, esta exigência da impugnação administrativa prévia representa tão-somente um condicionalismo legítimo do direito ao recurso contencioso;

Todas estas razões colhem apesar da última alteração operada pela Lei n° 169/99, na redacção da Lei n° 5-A/2002, refere-se o recorrente ao disposto na alínea a), do n° 2, do art° 68° daquela lei;

Com efeito, superintender na gestão e direcção do pessoal implicaria decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção do pessoal ao serviço do município;

Continuou intocada a competência para homologar as classificações de serviço, que já anteriormente pertencia ao presidente da câmara;

Pelo que, embora não se trate de um recurso hierárquico próprio, dados os planos do presidente e da câmara (a que preside), estamos, sem dúvida, perante uma impugnação administrativa necessária;

Consequentemente, o douto aresto recorrido errou ao rejeitar o presente recurso contencioso de anulação violando assim o disposto no art° 25° da LPTA.

Não houve contra-alegações.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

A única questão de que cumpre conhecer nos presentes autos é a de saber se do despacho homologatório do Presidente da Câmara Municipal que recai sobre a classificação de serviço a funcionário cabe ou não recurso hierárquico necessário para a Câmara Municipal.

Uma vez que a matéria de facto considerada assente na sentença recorrida não sofreu contestação pelas partes, dá-se a mesma aqui por reproduzida na totalidade, ao abrigo do disposto no art. 713º, n.º 6 do CPC.

Delimitada que está pelas conclusões das alegações e sentença a matéria de facto e de direito que servirá de fundamento ao presente Acórdão seguiremos de perto o Ac. do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 03/06/1997, e proferido nos autos de Recurso n.º 39396, já junto aos autos, que, contrariamente à sentença aqui recorrida, entendeu que o tal recurso é necessário e não meramente facultativo; é este também o entendimento que se perfilha e que se entende ser o mais adequado face ao disposto, nos novos diplomas legais que regem a matéria e que a Lei n.º 169/99 de 18/9, na redacção da Lei n.º 5-A/2002 de 11/1 que não alteraram esta matéria de modo a retirar a tal recurso a característica da obrigatoriedade.

Escreveu-se naquele Acórdão:

“A primeira questão focada na conclusão das alegações é a de saber se do despacho homologatório cabia recurso hierárquico necessário para a Câmara Municipal, ou, se, ao invés, era possível interpor desde logo recurso contencioso do mesmo, por se tratar de acto definitivo e executório, nos termos do art.° 25.°, n.° 1, da LPTA.

O art.° 12.°, n.° 1, do Regulamento da Classificação de Serviço na Função Pública, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.° 44-A/83, de 1/6, confere a competência para homologar as classificações ao dirigente máximo de serviço ou, quando se trate de unidades desconcentradas, aos dirigentes de categoria não inferior a director de serviços em que aquele delegue esse poder.

Este diploma é aplicável ao processo de classificação dos funcionários e agentes que prestam serviços nas câmaras municipais, por força do art.° 1.°, n.° 1, do Decreto Regulamentar n.° 45/88, de 16/12.

Nos termos do seu art.° 7.°/a), para efeitos deste diploma, consideram-se dirigentes máximos dos serviços da administração local, o presidente ou os vereadores, quanto às câmaras municipais.

À luz destas normas, é claro que a homologação da classificação de serviço da recorrente é da competência do Presidente da Câmara.

Esta competência, porque derivada directamente da lei, é uma competência própria.

Nos termos do art.° 6.°, n.° 1, al. a) do diploma citado em último lugar, da classificação de serviço, cabe recurso hierárquico, a interpor no prazo de 10 dias úteis contados da data do conhecimento da homologação, para a câmara municipal respectiva, tratando-se de pessoal das câmaras municipais.

Na sentença considerou-se este recurso (des)necessário assim se justificando a rejeição do presente.

A Lei n.° 18/91 alargou substancialmente a competência do presidente da câmara, transferindo para ele algumas das competências até então pertencentes a esta, designadamente a superintendência na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município — cfr art.° 52.° e 53.° do DL n.°l00/84, de 29/3 (as referências a estas normas devem-se considerar presentemente feitas ao art. 68º, nº 2, al. a) da Lei n.º 169/99 na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 5-A/2002)

Nas não tocou na competência para homologar as classificações de serviço, que já, antes, lhe pertencia, e não à câmara, apesar de esta ser a detentora daquele poder de superintendência.

Nessa matéria continua assim a vigorar intacto o regime anterior e, portanto, o falado art.° 6.°, o que impõe a conclusão de que continua a ser possível recorrer, como antes, das suas decisões, para a câmara municipal, como o mesmo preceitua.

Não se trata, como é evidente, dum recurso hierárquico próprio como é admitido em termos gerais pelo art.° l66.° do Código do Procedimento Administrativo, já que entre a câmara e o presidente não existe uma relação de hierarquia, mas de um recurso hierárquico impróprio no art.° 176.° do mesmo diploma, que tem lugar fora do âmbito da hierarquia administrativa nas situações configuradas nos n.°s 1 e 2.

Assente que da decisão cabe recurso hierárquico impróprio, falta saber se o mesmo é (des)necessário, como entendeu a sentença.”

Para justificar a necessidade de tal recurso faz-se “....apelo ao paralelismo que ..... existe entre esta situação e a contemplada no art.° 39.° do Decreto Regulamentar n.° 44-B/83, mandado aplicar com as necessárias adaptações aos funcionários e agentes municipais.

.....esta norma “estabeleceu a regra de que, do acto classificador do dirigente máximo, cabe recurso hierárquico necessário para o membro do governo competente”.

O mesmo devendo, entender-se quanto ao recurso do despacho do presidente da câmara.

Com efeito, segundo a jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal, os actos dos dirigentes máximos do serviço praticados no âmbito da competência própria mas não exclusiva não expressam a última palavra da administração, admitindo sempre recurso hierárquico necessário para o membro do governo competente.

Ora, como vimos, o presidente da câmara é legalmente equiparado ao dirigente máximo do serviço para efeitos de homologação da classificação de serviço prestado pelos funcionários do respectivo município.

Não havendo indicação clara na lei nesse sentido, esta competência, embora própria, não pode ser considerada exclusiva.

Assim sendo, as suas decisões não constituem a palavra final da Administração nesta matéria.

Para que esta possa ser dita, torna-se necessário o recurso hierárquico para a Câmara Municipal. Só depois de esta o ter decidido, ficará exaurida a via administrativa e aberto acesso aos tribunais, através do recurso contencioso.

Vale isto por dizer que o recurso a que alude ao art.° 6.°, n.° 1, só pode ser o recurso hierárquico necessário.

Se se quisesse referir ao recurso hierárquico facultativo, a Lei não precisava de o dizer, pois todos os actos administrativos podem ser objecto de recurso hierárquico — cfr. o citado art.° l66.

O legislador terá querido impor o recurso para a Câmara para dar ao interessado a possibilidade de submeter a questão à apreciação duma entidade mais distante do procedimento classificador, minorando assim os riscos de introdução de critérios emocionais e tornando porventura desnecessário o recurso contencioso, sendo certo que muitos dos juízos valorativos emitidos naquele procedimento escapam à sindicabilidade dos tribunais, aos quais apenas compete apreciar a legalidade do acto e não o seu mérito ou conveniência.”.

Daqui resulta que a necessidade ou não de interposição do recurso hierárquico do despacho homologatório do Presidente da Câmara Municipal que recai sobre a classificação de serviço a funcionário deve ser encontrada não no art. 68º, nº 2, al. a) da Lei n.º 169/99 na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 5-A/2002 como fez a sentença recorrida, mas sim no art. 6º, n.º 1 do DR n.º 45/88.

Procedem, assim, todas as conclusões das alegações do recorrente.

Pelo exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e em consequência:

- revogar a sentença recorrida nos termos atrás exposto e, por força disso,

- ordenar a baixa ao tribunal “a quo” para que os autos possam aí prosseguir os seus ulteriores termos, se a isso nada mais obstar.

Sem custas.

Registe e notifique.

Porto, 14-10-2004