Espécie: Recursos de revista de acórdãos dos TCA
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I- RELATÓRIO
1. A Requerente A..., S.A., devidamente identificada nos autos, veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150.º do CPTA, do acórdão proferido, em 27/02/2025, pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), que concedeu provimento aos recursos interpostos pelos Requeridos, MUNICÍPIO DE VILA FRANCA DE XIRA e a B... UNIPESSOAL, LDA., revogou a sentença do Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa e julgou improcedentes as providências cautelares requeridas.
2. A Requerente, ora Recorrente, A..., S.A., intentou processo cautelar contra os Requeridos, pedindo: (i.) que se intime o Município Requerido «a cumprir e fazer cumprir a lei, fazendo cessar a situação de encerramento ao livre-trânsito na estrada municipal [Rua ..., em ...], garantindo a reposição da livre circulação na estrada» e (ii.) a Requerida particular «a abster-se de praticar qualquer ato que impeça ou limite a circulação por aquela via pública municipal».
As providências foram requeridas como preliminares de uma ação administrativa de condenação: «a) do Município Requerido, a exercer os seus poderes de autotutela para defesa do domínio público municipal, de modo a fazer cessar a situação de encerramento não titulado e abusivo de uma estrada municipal ao trânsito público, removendo da via os obstáculos ali colocados e garantindo a livre circulação dessa estrada (v., entre outros, o artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, que aprovou o Regime Jurídico do Património Imobiliário Público), e b) da particular Requerida a abster-se de praticar qualquer ato que impeça ou limite a circulação por aquela via pública municipal e a adotar a conduta de remover da via qualquer obstáculo ali colocado.».
3. Por sentença de 17/04/2024, o TAC de Lisboa julgou «totalmente procedente a requerida providência cautelar», intimou «o Município Requerido a fazer cessar a situação de encerramento ao livre-trânsito na estrada municipal, garantindo a reposição da livre circulação na estrada» e intimou «a Requerida particular a abster-se de praticar qualquer ato que impeça ou limite a circulação pela Rua ..., em ....».
4. Inconformados com a sentença, ambos os Requeridos recorreram para o TCA Sul, o qual, por acórdão de 27/02/2025, decidiu “conceder provimento aos recursos, revogar a sentença recorrida e, em substituição, julgar improcedente o pedido de adoção de providências cautelares.”.
5. A Requerente, ora Recorrente, A..., S.A., em face do decidido pelo TCA Sul, vem interpor o presente recurso de revista, formulando, nas respetivas alegações, as seguintes conclusões:
“1.ª É claramente necessária a reapreciação da decisão de direito por parte deste STA para melhor aplicação do Direito, uma vez que o acórdão recorrido na interpretação e aplicação que fez do artigo 120.º do CPTA, afastou-se claramente da formulação dos juízos de verossimilhança impostos pela norma e mediante os quais em face dos factos assentes (maxime dos factos provados O, P, Q, R, S, T e CC) impor-se-ia concluir pela natureza pública da estrada, com o inerente juízo de probabilidade de sucesso da ação principal (fumus boni juris).
2.ª O acórdão recorrido adota em sede cautelar exigências de valoração probatória e juízos de certeza que são próprios da ação principal, afastando-se claramente do quadro normativo e principiológico aplicável aos processos cautelares e dos critérios que jurisprudencialmente vêm sendo sedimentados na aplicação do n.º 1 do art. 120.º do CPTA.
3.ª O acórdão recorrido suscita a questão de elevado relevo jurídico e social de saber se a integração de um bem em domínio público exige, na falta de prova de imemoriabilidade do seu uso direto e imediato, uma afetação concretizada através de um ato formal expresso de integração (ato administrativo ou normativo) - entendimento que é expresso no acórdão recorrido –, ou se pode igualmente resultar «de um mero facto» ou «de uma prática consentida pela Administração em termos de manifestar a intenção de consagração ao uso público», como vem sendo entendimento dominante - cfr. Ac. STA, de 08.09.2011, no Proc. n.º 0267/11, in www.dgsi.pt.
4.ª A par da necessária intervenção corretiva deste Venerando Supremo Tribunal, as questões que se suscitam nos autos a respeito dos critérios de aferição da dominialidade pública e as condições da sua defesa por parte das autarquias – com respostas divergentes por parte das Instâncias – revertem-se de importância fundamental dado o seu relevo jurídico e social, o que igualmente justifica a admissão do recurso para uma intervenção orientadora do STA nos termos do artigo 150.º do CPTA.
5.ª As situações que vêm sendo retratadas na jurisprudência, quer nos tribunais comuns quer nos tribunais administrativos, apresentam um enfoque distinto daquele que se mostra patente nos presentes autos, no plano do direito substantivo e processual, estando em causa no caso dos autos, um particular que demanda o Município para que este exerça os seus poderes de autotutela fazendo cessar uma atuação perpetrada por outro particular que encerrou um arruamento sobre o qual o Município exerce posse pública.
6.ª O acórdão recorrido suscita a questão de elevado relevo jurídico e social de saber se uma autarquia local goza de poderes de autotutela para defesa de bens que se encontrem em situação de posse pública e materialmente afetos à satisfação do interesse público, independentemente de serem formalmente bens públicos ou bens privados, tendo a 1.ª Instância decidido que a autarquia goza de tais poderes por referência aos atos de posse pública exercidos sobre a estrada e ante a sua afetação à satisfação do interesse público lesado e o acórdão recorrido julgado que tais poderes de autotutela só podem ter lugar se a estrada em causa se encontrar formalmente integrada em domínio público municipal, o que justifica a admissão do recurso de revista.
7.ª O acórdão recorrido viola por errada interpretação e aplicação o disposto no artigo 120.º do CPTA, já que ao julgar não indiciariamente demonstrada a natureza pública da estrada, daí extraindo a probabilidade de improcedência da ação, o Tribunal afastou-se da formulação dos juízos de verossimilhança próprios da instância cautelar e impostos pela norma, desvalorizando a suficiência dos factos assentes (maxime dos factos O), P), Q), R), S), T) e CC) para se dever concluir pela natureza pública da estrada e pela existência de fumus boni júris.
8.ª Ao entender que a integração dominial de um bem exige, na falta de prova de imemoriabilidade do seu uso direto e imediato, a sua afetação através de um ato formal expresso de integração (ato administrativo ou normativo), o acórdão recorrido enferma de erro de direito quanto ao enquadramento normativo dos bens do domínio público municipal, pois a integração dominial pode igualmente decorrer de afetação resultante «de um mero facto (a inauguração) ou de uma prática consentida pela Administração em termos de manifestar a intenção de consagração ao uso público» - cfr. Ac. STA, de 08.09.2011, no Proc. n.º 0267/11, in www.dgsi.pt.
9.ª Ao contrário do entendimento expresso no acórdão recorrido, a integração dominial pode igualmente nascer de atos de vontade dos particulares na disponibilização permanente do uso público de solos privados, com irreversível perda de posse e correspetiva aquisição de posse pública – a designada servidão dicatio ad patriam –, seja em resultado de atos expressos ou tácitos, demonstráveis por presunções judiciais ou por presunção legal (v.g. a presunção de dominialidade do artigo 45º da Lei n.º 91/95, de 2 de setembro).
10.ª Ao revogar a sentença de 1.ª Instância por entender que os poderes de autotutela do Município só existiriam se o arruamento estivesse formalmente integrado em domínio público municipal, a decisão recorrida viola o disposto nos artigos 2.º e 23.º n.º 2, als. c), j) e m) da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro e 21.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, normas que não excluem, antes impõem, deveres de autotutela quanto a lesões de bens sob posse da autarquia e materialmente afetos à satisfação do interesse público.”.
Pede que a presente revista seja admitida e julgada provada e procedente, com as legais consequências.
6. A Requerida, ora Recorrida, B..., UNIPESSOAL, LDA apresentou contra-alegações, as quais terminou com as seguintes conclusões:
“1ª Sabido que é o carácter excecional do recurso de revista, a alegada relevância jurídica da questão suscitada pela Recorrente há-de traduzir-se na imperiosa necessidade de uma melhor aplicação do direito e esta, como se refere no sumário do Acórdão deste Colendo STA de 27/05/2009, “… “há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros, em termos de garantia de uniformização do direito”,
2ª Ora, como ressuma dos autos, a questão central da presente lide cautelar assenta na demonstração da dominialidade pública da denominada Rua ..., não dada como provada em 1ª instância;
3ª Porém, por não ter sido sequer alegado e, logo, demonstrado, em ambas as instâncias não foi dado como provado o uso público relevante do citado arruamento;
4ª O Assento do STJ de 19 de Abril de 1989, publicado no DR I-A de 2 de Junho de 1989, hoje com valor de acórdão uniformizador de jurisprudência, fixou a seguinte doutrina: “são públicos os caminhos que, desde tempos imemoriais, estão no uso direto e imediato do público.”;
5ª Não obstante, o STJ vem defendendo, de forma persistente, uma interpretação restritiva do dito acórdão uniformizador, exigindo, para que um caminho de uso imemorial se possa considerar integrado no domínio público, a sua afetação a utilidade pública, ou seja, que a sua utilização tenha por objeto a satisfação de interesses coletivos de certo grau e relevância;
6ª Assim, por força do Assento citado no douto Acórdão do TCAS, a jurisprudência deste Colendo STA encontra-se uniformizada, pelo que o escopo da “melhor aplicação do direito”, em termos de “garantia de uniformização do direito” prosseguido pelo recurso de revista excecional se encontra já conseguido;
7ª A interpretação dada pela Recorrente ao artº 120º do CPA, no sentido em que bastaria, numa análise perfunctória, que o Tribunal se bastasse com a não evidência da improcedência da pretensão formulada ou a formular na acção principal (fumus non malus iuris), mostra-se, desde há já bastante tempo, desatualizada;
8ª Como se refere no Ac. deste STA de 04/05/2017, “Com a versão do CPTA de 2015, o art. 120º, nº 1 enquadra o requisito do fumus boni iuris no plano da probabilidade da existência do direito que se pretende fazer valer, pelo que a pretensão cautelar só poderá ser deferida se for “provável” que a acção principal “venha a ser julgada procedente”;
8ª Foi na senda da jurisprudência que vem de citar-se que na 1ª instância houve a preocupação de “ir mais longe”, para aferir sobre o requisito do fumus boni iuris, e “contornar” a dificuldade intransponível resultante do facto de, face à análise perfunctória dos factos ter dado como não assente a dominialidade pública do arruamento;
10ª Assim, roçaria o absurdo admitir-se que, pese embora se baste com uma análise perfunctória dos factos em sede cautelar, o Tribunal tivesse que ficar por aí, estando-lhe vedado ir tão longe quanto entendesse na análise e apreciação dos factos em ordem ao preenchimento desse pressuposto;
11ª Por outro lado, a Recorrente confunde os dois planos em que se situa a questão da afirmação da dominialidade pública: o primeiro, assente na imemoriabilidade do uso direto e imediato do público em geral de um determinado bem, em que se exige a afetação do bem a um uso público relevante; o segundo, em que a integração decorre de um ato formal da administração, ou de uma prática consentida que manifeste a intenção da consagração do em ao uso público;
12ª No caso dos autos, o uso da Rua ... só tem interesse específico para a Recorrida e para a Recorrente, e para mais ninguém, embora as pessoas por ela possam circular… mas sem qualquer interesse relevante, seja para se deslocarem de um lado para outro (já que a referida rua desemboca na pedreira da Recorrente), seja para acederem a qualquer propriedade situada ao longo da mesma;
13ª A questão dos poderes de autotutela do co-Recdo. Município suscitada pela Recorrente entronca, a montante, com dominialidade pública do bem, ou provinda de um ato formal ou de uma atuação consentida, ou da imemoriabilidade do respetivo uso, mas, em qualquer dos casos, destinado a um uso público relevante;
14ª Circunstância essa que, no caso em apreço, não se verifica, desde logo, porquanto o próprio município não reconhece nem a dominialidade pública da Rua ..., nem o uso publico relevante da mesma pelo público em geral;
15ª Não se antolha, assim, como é que, não se tendo dado como provada em 1ª instância a dominialidade pública da Rua ..., pudesse o Tribunal a quo, partindo desse facto, confirmar a decisão da 1ª instância sem ir mais longe, isto é, sem indagar sobre se, e apesar disso, do probatório pudessem extrair-se outros fundamentos para aferir sobre o acerto de tal decisão;
16ª Por outro lado, seguindo de perto o Acórdão recorrido, o artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, que aprovou o Regime Jurídico do Património Imobiliário Público apenas confere poderes de autotutela relativamente a imóveis do domínio público, estabelecendo que a Administração tem a obrigação de ordenar aos particulares que cessem a adoção de comportamentos abusivos, não titulados, ou, em geral, que lesem o interesse público a satisfazer pelo imóvel e reponham a situação no estado anterior, devendo impor coercivamente a sua decisão, nos termos do Código do Procedimento Administrativo e demais legislação aplicável;
17ª Por outro lado ainda, a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que aprovou o regime jurídico das autarquias locais, o estatuto das entidades intermunicipais, o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, no seu artigo 2.º, estabelece que constituem atribuições das autarquias locais a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, designadamente nos domínios referidos no n.º 2 do artigo 7.º e no n.º 2 do artigo 23.º daquela lei.
18ª O artigo 23.º da mesma lei estabelece que constituem atribuições do município a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com as freguesias (n.º 1), dispondo de atribuições, designadamente, nos seguintes domínios: Transportes e comunicações; Proteção civil; Promoção do desenvolvimento (alíneas c), j) e m) do n.º 2);
19ª Ao contrário do que se decidiu na sentença recorrida, o reconhecimento aos municípios de atribuições nestes domínios é manifestamente insuficiente para que se considere que o Município Requerido, tem, no caso, poderes de autotutela podendo fazer cessar a situação de encerramento de um arruamento (que não está demonstrado que integre o seu património público ou privado), removendo da via os obstáculos ali colocados e garantindo a livre circulação;
20ª Ao órgão executivo do Município, a câmara municipal, a referida lei apenas atribui competência para criar, construir e gerir instalações, equipamentos, serviços, redes de circulação, de transportes, de energia, de distribuição de bens e recursos físicos integrados no património do município ou colocados, por lei, sob administração municipal (alínea ee) do n.º 1 do artigo 33.º da mesma lei);
21ª Assim, não estando demonstrado que o arruamento em causa esteja integrado no património do Município de Vila Franca de Xira ou que tenha sido colocado, por lei, sob administração municipal, não pode sustentar-se na Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, a atribuição de competência a câmara municipal para a sua gestão muito menos para o exercício de poderes de autotutela;
22ª Demostrada fica, assim, não só a inadmissibilidade do presente recurso, mas ainda que o douto Acórdão recorrido não padece de nenhum dos vícios que lhe são assacados, sendo total o seu acerto.”.
Pede que o recurso interposto seja interposto ou, assim se não entendendo, ser o mesmo julgado improcedente, mantendo-se na íntegra o Acórdão recorrido.
7. O Requerido, ora Recorrido, MUNICÍPIO DE VILA FRANCA DE XIRA apresentou contra-alegações, as quais terminou com as seguintes conclusões:
“a. Nos presentes autos encontra-se não provado o seguinte facto:
- A dominialidade pública ou propriedade privada da Rua ..., cfr artigo 6º RI e factos H), I), J), N), O) P) a T), BB) a DD).
b. Ora, não tendo sido dado como provado a dominialidade pública do arruamento denominado Rua ..., facto esse alegado pela Recorrente no r. i. e dado como não provado nos presentes autos, foi demonstrada de forma cabal e clara nos presentes autos a não indiciação da dominialidade pública do referido arruamento, pelo que, salvo melhor opinião não se pode concluir em sede de recurso de revista pela natureza pública da estrada e pela existência de fumus boni júris, conforme alega a Recorrente com fundamento nos factos provados O), P), Q), R), S), T) e CC).
c. Por maioria de razão, estando assente como não provado a dominialidade publica (…) da Rua ...” torna-se irrelevante a discussão jurídica de saber se a integração dominial de um bem exige, na falta de prova de imemoriabilidade do seu uso direto e imediato, a sua afetação através de um ato formal expresso de integração (ato administrativo ou normativo).
d. Nos termos do disposto no artigo 33º, nº 1, alínea ee), da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, o qual concretiza os artigos 2º e 23º da Lei nº 75/2013, é competência da Câmara Municipal criar, construir e gerir instalações, equipamentos, serviços, redes de circulação, de transportes, de energia, de distribuição de bens e recursos físicos integrados no património do município ou colocados, por lei, sob administração municipal.
e. Resulta, ainda, a contrário da referida norma legal que a Câmara Municipal não tem qualquer competência na gestão de arruamentos e outras vias/redes de circulação que não estejam integradas no património do município ou colocadas por lei sob a sua administração.
f. Pelo que, não tendo sido dado como provada, nos presentes autos, a dominialidade pública do arruamento denominado Rua ... (ou a sua propriedade privada pelo aqui Recorrido) nem logrado demonstrar que alguma lei tenha colocado aquele arruamento sob administração do Recorrido, não tem o aqui Recorrido, salvo melhor entendimento, o poder e o dever de intervir no referido arruamento, uma vez que o mesmo não é municipal.
g. Com efeito, não pertencendo aquele arruamento ao domínio público ou privado municipal não poderá o Recorrido lançar mão dos meios de defesa do domínio público ou privado municipal previstos no Decreto-Lei nº 280/2007, de 7 de agosto, nomeadamente no seu artigo 21º.
h. Acresce que, a Lei nº 75/2013 ou outra qualquer legislação (exceto em matéria urbanística – RJUE), não atribuiu qualquer poder aos Município de intervir em bens que não sejam do domínio público municipal ou integrantes do património privado municipal.
i. Ou seja, o aqui Recorrido não tem os poderes para concretizar a providência cautelar requerida pela Recorrente.
j. Aqui chegados, cumpre concluir que a providencia cautelar requerida pela Recorrente que visa o aqui Recorrido não poder ser cumprida por este, por ausência de poderes para o efeito e sob pena de violação do princípio da legalidade.
k. Ou seja, não se verifica o pressuposto da existência de fumus boni juris e, muito menos, nos termos em que é exigido pela parte final do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
l. Tendo em conta que os referidos pressupostos são cumulativos, a falta deste pressuposto acarreta, desde logo, a improcedência da providência requerida.
m. Face a todo o exposto, é manifesto, ao menos no entender do Recorrido, que o douto acórdão recorrido não padece de qualquer erro de julgamento de direito não devendo o mesmo ser revogado.”.
Pede que o presente recurso seja julgado improcedente, com as devidas e legais consequências.
8. O recurso de revista interposto pela Recorrente foi admitido por acórdão proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, de 26/06/2025, no qual se afirma:
“A Recorrente na presente revista imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento, na apreciação e interpretação que fez do art. 120° do CPTA, afastando-se da formulação dos juízos de verossimilhança impostos por aquela norma e tendo em conta os factos assentes O, P, Q, R, 5, T, e CC, impor-se-ia, segundo alega, concluir pela natureza pública da estrada, com o inerente juízo de probabilidade de sucesso da acção principal.
Existe, em seu entender, erro de julgamento no acórdão recorrido quando em sede cautelar adota exigências de valoração probatória e juízos de certeza que são próprios da ação principal, afastando-se dos critérios que jurisprudencialmente vem sendo sedimentados na aplicação do n° 1 do art. 120° do CPTA (quanto ao fumus boni iuris).
Como se vê as instâncias decidiram a questão da aplicação do n° 1 do art.º 120º do CPTA (quanto a probabilidade da procedência da ação principal) de modo divergente.
A questão de direito referente a verificação, ou não, do fumus boni iuris, no caso dos autos [que tem a ver com o dominialidade publica e/ou poderes de autotutela para defesa de bens que se encontrem em situação de posse publica e afetos à satisfação do interesse publico, ainda que sejam bens privados) tem inegável relevância jurídica, não respeitando apenas ao caso dos autos, sendo suscetível de se replicar em outros casos semelhantes, sendo que a solução do acórdão recorrido suscita duvidas que importa dilucidar.
Assim, uma vez que a situação dos autos tem relevância jurídica, e que como se verifica pela divergência das instâncias a questão, não é isenta de dúvidas, justifica-se a intervenção deste STA, para uma melhor dilucidação de tal questão suscitada na revista.”.
9. O Ministério Público junto deste STA, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer em virtude de “no seu entendimento, não estar em causa a defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais (nº2 do artigo 9º do CPTA).”.
10. Atenta a natureza urgente dos autos, o processo vai à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos prévios dos Juízes Conselheiros Adjuntos.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
11. Constitui objeto do presente recurso de revista aferir se o acórdão do TCAS, incorre em erro de julgamento de direito quanto:
(i) à interpretação e aplicação do artigo 120.º do CPTA, por se afastar dos critérios de verossimilhança quanto à natureza pública da estrada, adotando exigências de valoração probatória e juízos de certeza que são próprios da ação principal, afastando-se dos critérios que jurisprudencialmente vêm sendo sedimentados na aplicação do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA quanto ao fumus boni iuris, e
(ii) aos poderes de autotutela de uma autarquia local para a defesa de bens que se encontram em situação de posse pública e materialmente afetos à satisfação do interesse público, independentemente de serem formalmente bens públicos ou bens privados e quanto ao enquadramento normativo dos bens do domínio público municipal, por a integração dominial poder decorrer de afetação resultante de um mero facto ou de uma prática consentida pela Administração em termos de manifestar a intenção de consagração ao uso público, em violação dos artigos 2.º e 23.º, n.º 2, als. c), j) e m) da Lei n.º 75/2013, de 12/09 e 21.º do D.L. n.º 280/2007, de 07/08.
III. FUNDAMENTOS
DE FACTO
12. O TCAS, por reporte à sentença do Tribunal da 1.ª instância, deu como assentes os seguintes factos:
«Dos factos provados,
Com relevo para a apreciação da decisão da presente causa resultam, dos autos, perfunctoriamente provados os seguintes factos:
A. A Requerente é uma sociedade comercial que opera no ramo da construção civil e das obras públicas, não contestado e declarações de parte de AA;
B. A Requerente explora a unidade industrial de extração, designada “Pedreira ...”, Pedreira n.º ...29, sita no lugar ..., Freguesia ..., concelho de Vila Franca de Xira, não contestado e declarações de parte de AA;
C. A pedreira já existia e laborava antes da sua aquisição pela Requerente, declarações de parte de AA;
D. A Requerente adquiriu a pedreira nos anos 90, declarações de parte de AA;
E. Antes de adquirir a pedreira a Requerente era cliente dos anteriores proprietários, pelo menos desde finais dos anos 80 do sec XX, depoimento de parte de AA;
F. Em 15.1.2000 foi atribuída a licença de estabelecimento para pedreira de basalto p/ C.Civil e OP, denominada “...”, sita na Freguesia ..., concelho de Vila Franca de Xira, distrito de Lisboa, cfr documento 1 do Requerimento inicial-RI que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais;
G. Mediante ofício da Direção Regional de Lisboa e Vale do Tejo do Ministério da Economia, dirigido à Requerente, com a referência ...00..., sobre o “LICENÇA DE ESTABELECIMENTO PARA PEDREIRA DE BASALTO P/ C.CIVIL E OP, DENOMINADA “...”, SITA NA Freguesia ..., CONCELHO DE VILA FRANCA DE XIRA, DISTRITO DE LISBOA. PEDº Nº ...29, “...”, e com data de saída de 2.2.2000, foi transmitido o seguinte,
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cfr documento 1 do RI que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais;
H. Em 2007, a 2ª Requerida comprou os seguintes prédios,
a. “...” e dos “...”, composto de uma parte rústica e uma parte urbana, descrito na Conservatória do Registo Predial ... sob o nº ...15, e inscritos na matriz, respetivamente, sob os artigos ...3... Secção C e ...U;
b. “...” – ...” – “...”, contíguo àquele, composto por uma parte rústica e outra urbana, descrito na mesma conservatória sob o nº ...16, e inscritos na matriz, respetivamente, sob os nºs ...5... Secção C, ...U e ...U,
Cfr PA e declarações de parte de BB, depoimento de CC depoimento DD;
I. Os prédios mencionados no facto que antecede estão murados, e possuem portões que dão para a Rua ..., declarações de parte de BB, depoimento de CC;
J. O acesso à unidade industrial da Requerente sempre foi, e é feito, através da Rua ..., que entronca na Rua ..., declarações de parte de AA, depoimento EE;
K. Atualmente não existe caminho alternativo viável para a circulação dos camiões que se deslocam para, e da pedreira, depoimento de parte de AA, depoimento EE;
L. Atualmente existe um caminho alternativo, desde a ... até à Rua ..., por onde podem passar veículos ligeiros e todo-o-terreno, depoimento de parte de AA, depoimento EE;
M. Atualmente na pedreira trabalham cerca de 20 funcionários, declarações de parte de AA;
N. A Rua ... não está interdita à circulação de camiões, depoimento de parte de AA;
O. A Rua ... tem vindo a ser usada ao longo dos anos pela população em geral de forma pública e ininterrupta, que por ali transitam livremente, por carro ou em deslocações pedonais, pelo menos, desde que a Requerente ali labora, Confissão (artigos 3º da oposição do 1º Requerido e 28º da 2ª Requerida), declarações de parte de AA;
P. Em 15.6.2005 a Assembleia Municipal aprovou uma alteração ao Regulamento de Trânsito do Concelho de Vila Franca de Xira no qual constava no artigo 5º “Paragens obrigatórias”, ponto 5.1.121 que,
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cfr documento 2 do RI e PA, que se dão por integralmente reproduzidos para os devidos efeitos legais;
Q. Por Deliberação da Câmara Municipal ... tomada em 13.7.2016, a «Estrada... da ...», passou a designar-se «Rua ...», cfr documento 3 do RI que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais e declarações de parte de AA;
R. A Rua ... encontra-se asfaltada, possui toponímia e os nºs de polícia ... e ...... na ... e nº ... na Pedreira, depoimento EE, depoimento DD;
S. Em 2017 iniciou-se a recolha de resíduos sólidos na Rua ..., cfr documento 3 do RI que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais; declarações de parte de BB e depoimento de CC;
T. Por despacho do vice-presidente da Câmara Municipal ..., FF, proferido em ....3.2021 foi aprovada a instalação de luminárias aéreas na Rua ..., cfr documento 3 do RI que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais, depoimento de CC, depoimento DD;
U. Em 13.6.2022 ocorreu um acidente na Rua ..., com um camião, de uma entidade 3ª, que transportava um “dumper”, vindo da pedreira, o qual caiu e danificou o portão e o muro da ..., cfr declarações de parte de AA, declarações de parte de BB, declarações de parte de BB, depoimento EE;
V. Em 2022 a Requerida particular instalou na Rua ... um portão metálico, não contestado;
W. O Portão metálico foi colocado pela 2ª requerida por questões de segurança e por considerar que a licença referida em G) não está a ser cumprida pela Requerente, cfr artigo 10º da oposição da 2ª Requerida, declarações de parte de BB e depoimento de CC
X. A partir de agosto de 2023 a 2ª Requerida começou a fechar o portão e a abrir apenas das 8h às 12h e das 13h às 17h, cfr declarações de parte de AA, declarações de parte de BB, depoimento EE;
Y. O acesso à pedreira nunca foi impedido até o portão começar a ser fechado pela 2ª Requerida, depoimento EE;
Z. O fecho do portão constitui, um obstáculo na via, gerador de perigo para a segurança da própria circulação viária, inviabiliza o normal funcionamento da instalação industrial da Requerente, veda o livre acesso dos trabalhadores, fornecedores/consumidores e demais utentes à pedreira, impedindo-os de entrar e sair das instalações quando necessário, o mesmo sucedendo com quaisquer terceiros que pretendam utilizar a via em causa, cfr declarações de parte de AA;
AA. A Requerida particular afixou na Rua ... cartazes com a menção “Propriedade privada”, declarações de parte de BB, depoimento EE;
BB. A instalação da iluminação pública na Rua ... ocorreu entre 6.6. e 6.9.2022 a pedido de CC, cfr documento 3 do RI e PA, que se dão por integralmente reproduzidos para os devidos efeitos legais; declarações de parte de BB depoimento de CC depoimento DD;
CC. A Junta de Freguesia ... colocou sinalização no arruamento denominado Rua ..., bem como rails de proteção que se encontram junto à ribeira, cfr PA e depoimento DD;
DD. A colocação da toponímia Rua ... foi concretizada no seguimento das queixas que a 2ª Requerida reportou ao Requerido não receber correspondência postal, cfr PA;
EE. Atualmente os funcionários da pedreira acedem à mesma por um transporte todo-o-terreno da Requerente, através do referido caminho alternativo, cfr depoimento de parte de AA, depoimento EE;
FF. Em 31.8.2023 a Requerente deu entrada nos serviços da 1ª Requerida o seguinte requerimento,
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cfr documento 6 do RI que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais;
GG. Mediante carta da 2ª Requerida, endereçada ao Presidente do Conselho de Administração da Requerente, datada de 6.10.2023 sobre o assunto “ Comunicação de encerramento de acesso pelo caminho da nossa propriedade” foi transmitido o seguinte,
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cfr documento 7 do RI que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais;
HH. A 2ª Requerida não apresentou qualquer queixa sobre o incumprimento da licença referida em G) às autoridades administrativas competentes, cfr depoimento de CC;
II. A “Pedreira ...” fornece a maior parte das obras da área Metropolitana de Lisboa, cfr depoimento e declarações de parte de AA, depoimento EE;
JJ. No ano de 2022, a produção de britas de várias granulometrias correspondeu a uma produtividade de € 2.289.388,77 (dois milhões, duzentos e oitenta e nove mil, trezentos e oitenta e oito euros e setenta e sete cêntimos), cfr depoimento EE;
Dos factos não provados,
Não resultaram perfunctoriamente provados os seguintes factos:
1. (Eliminado pelo Acórdão do TCA Sul – pág. 49);
2. A requerente labora no local desde os anos 80 do sec. XX, cfr artigo 5º do RI;
3. A Requerente labora no local há mais de 3 décadas, cfr 7º RI e declarações de parte de AA,
4. A Requerida particular sempre admitiu a dominialidade pública da referida estrada, cfr artigo 15º do RI;
5. Que a ... está classificada com o consequente reconhecimento de imóvel de relevante interesse público, cfr artigos 14 e 15º da Oposição da 2ª Requerida;
6. Há vários acessos à pedreira, cfr artigos 7º, 9º, 22º, 50º da Oposição da 2ª Requerida;
7. A “Rua ...”, como a própria denominação indica, está, toda ela, em toda a sua extensão, implantada e construída no prédio denominado “...” – ...” – “...”, composto por uma parte rústica e outra urbana, descrito na mesma conservatória sob o nº ...16, e inscritos na matriz, respetivamente, sob os nºs ...5..., Secção C, e ...U e ...U, como referido, propriedade da Reqda, cfr artigo 25º da Oposição da 2ª Requerida e declarações de parte de BB;
8. (Eliminado pelo Acórdão do TCA Sul – pág. 49);
9. Ninguém, a não ser a Reqte., reagiu ao fechamento do portão, porquanto a Rua ... é propriedade privada dela, Reqda., só dá acesso à propriedade da Reqda. e da pedreira da Reqte. a quem a uma ou outra se dirige, cfr artigo 42º da Oposição da 2ª Requerida;
10. A sinalização rodoviária foi colocada na rua pela própria Reqte., depois das queixas da Reqda. sobre o excesso de velocidade dos camiões de carga que circulam para a pedreira, como forma de motivar os condutores dos veículos pesados a reduzirem a velocidade, cfr artigo 46º da Oposição da 2ª Requerida e declarações de parte de BB;
11. As luminárias a que a Reqte. alude em 11º da sua peça estão colocadas em caminho público, fora da propriedade, com a exceção de duas (em 6), cfr artigo 47º da Oposição da 2ª Requerida e declarações de parte de BB;
12. Por esses mesmos acessos podem, também, circular ambulâncias e quaisquer outros veículos, cfr artigo 51º da Oposição da 2ª Requerida.
Face à prova produzida não resultaram indiciariamente provados nos autos outros factos com relevância para a decisão da causa.”.
DE DIREITO
13. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional, nos termos invocados pela Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140.º, n.º 3 do CPTA.
(i) Erro de julgamento de direito quanto à interpretação e aplicação do artigo 120.º do CPTA, por se afastar dos critérios de verossimilhança quanto à natureza pública da estrada, adotando exigências de valoração probatória e juízos de certeza que são próprios da ação principal, afastando-se dos critérios que jurisprudencialmente vem sendo sedimentados na aplicação do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA quanto ao fumus boni iuris
14. No presente recurso vem a Recorrente pôr em crise o julgamento do acórdão recorrido quanto à interpretação e aplicação do artigo 120.º do CPTA, por se afastar dos critérios de verossimilhança quanto à natureza pública da estrada, com reflexos quanto ao juízo formulado a respeito do requisito do fumus boni iuris.
15. No entender da Recorrente, tendo-se provado a iniciativa do Recorrido particular de condicionar, com um portão, o trânsito público de uma estrada que «tem vindo a ser usada ao longo dos anos pela população em geral de forma pública e ininterrupta, que por ali transitam livremente, por carro ou em deslocações pedonais, pelo menos, desde que a Requerente ali labora» (ponto O dos factos), estrada essa que é exterior aos muros da sua propriedade para onde deitam os seus portões (ponto I dos factos) e que sempre serviu de acesso também à pedreira da Recorrente (ponto J dos factos), adquirida por esta nos anos 90 (ponto D dos factos) e cuja pedreira já está em laboração desde finais dos anos 80 do séc. XX (ponto E dos factos), deveria ter sido outra a decisão a proferir.
16. Além de que, segundo a Recorrente, resulta ainda provado a adoção por parte do Município, de uma atuação «consentânea com a propriedade pública do arruamento - regulação do trânsito, atribuição de toponímia e de números de polícia, recolha de resíduos sólidos, instalação de luminárias, colocação de sinalização e de rails de proteção» (v. p. 50 do acórdão recorrido e os pontos de facto O), P), Q), R), S), T) e CC), factos que, no entender da Recorrente, não podem deixar de ser valorados, à luz de um juízo de verossimilhança, como sendo factualidade suficientemente indiciadora da dominialidade pública da estrada.
17. Tendo concluído o contrário, veio o acórdão recorrido a decidir pela improbabilidade de sucesso da ação principal, determinando a falta do requisito do fumus boni iuris, o que, segundo a Recorrente, traduz uma errada apreciação e aplicação do artigo 120.º do CPTA.
18. Em sentido diferente defendem os Recorridos, nos termos assumidos nos autos, assumindo a Recorrida particular, de entre o mais, que “roçaria o absurdo admitir-se que, pese embora se baste com uma análise perfunctória dos factos em sede cautelar, o Tribunal tivesse que ficar por aí, estando-lhe vedado ir tão longe quanto entendesse na análise e apreciação dos factos em ordem ao preenchimento desse pressuposto”.
19. A questão que vem alegada como fundamento do recurso é que a “exuberante prova” produzida, deveria ter conduzido o TCA Sul a decidir diferentemente sobre a dominialidade pública da estrada, segundo um juízo de verossimilhança, com reflexo na verificação do requisito do fumus boni iuris.
20. Ora, analisando o fundamento do recurso verifica-se que a Recorrente, sem atacar o julgamento de facto, por o mesmo não caber nos poderes deste Supremo Tribunal, discorda do julgamento de direito que foi feito acerca do requisito do fumus bonis iuris em que releva a questão da dominialidade pública da estrada.
21. Trata-se de um juízo de direito, mas que assenta em factos, embora, como decorre das características do processo cautelar, o mesmo não exija uma prova plena, bastando com uma prova sumária ou indiciária.
22. Isto é, como sustentado no recurso pela Recorrente, um juízo de verossimilhança acerca dos factos.
23. Segundo o princípio da tipicidade das formas processuais, previsto no n.º 2 do artigo 2.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, segundo o qual, “A todo o direito, exceto quando a lei determine o contrário, corresponde a ação adequada a fazê-lo reconhecer em juízo, a prevenir ou reparar a violação dele e a realizá-lo coercivamente, bem como os procedimentos necessários para acautelar o efeito útil da ação.”, resulta evidente que não se pode confundir o objeto do processo cautelar com o da ação principal, nem as finalidades de um e de outro processo.
24. Constitui finalidade do processo cautelar assegurar a utilidade da sentença a proferir na ação administrativa (n.º 1 do artigo 112.º do CPTA) e não a decidir sobre o mérito da causa.
25. Por isso, é diferente o conteúdo da decisão proferida em processo cautelar, da decisão proferida numa ação administrativa, por só a esta caber conhecer integralmente de facto e de direito, assim como, decidir sobre o mérito do litígio, proferindo decisão que constitui uma resolução definitiva do conflito e que faz caso julgado material sobre a definição do direito operada na sentença.
26. Por outro lado, casos existem em que o legislador acautelou a possibilidade de ser conhecido antecipadamente o mérito da causa, quando verificados os requisitos previstos no artigo 121.º do CPTA.
27. No presente caso, as instâncias não conheceram antecipadamente do mérito da causa, nem foi objeto de decisão saber se os requisitos estão ou não verificados no presente caso, o que determina que tal questão esteja subtraída do conhecimento deste Supremo Tribunal.
28. Analisando o teor do acórdão recorrido acerca do conhecimento do pressuposto da providência cautelar de fumus bonis iuris, de imediato se afigura dizer que o mesmo restringiu a sua análise em relação à providência deduzida contra o Recorrido Município, quanto à questão de saber se está obrigado a exercer os seus poderes de autotutela para defesa do domínio público municipal, deixando de analisar a providência requerida contra a Recorrida particular, por quanto à mesma nada dizer, quando a Requerente deduziu duas providências cautelares, contra dois sujeitos distintos.
29. Por isso, todo o acórdão recorrido incide sobre a questão da natureza da estrada e sobre os poderes que o Município detém sobre a mesma, nada dizendo sobre os direitos ou deveres da Recorrida particular.
30. Sobre a questão da dominialidade da estrada, se pública ou privada, o acórdão recorrido, após enunciar os factos pertinentes julgados provados, considerou que “Esta factualidade, embora traduza por parte das entidades públicas, designadamente do Recorrente Município de Vila Franca de Xira, uma atuação consentânea com a propriedade pública do arruamento - regulação do trânsito, atribuição de toponímia e de números de polícia, recolha de resíduos sólidos, instalação de luminárias, colocação de sinalização e de rails de proteção - não é, no entanto, bastante para que se possa concluir, ainda que indiciariamente, pela sua integração no domínio público municipal.”.
31. Este juízo é alicerçado na seguinte fundamentação: “Desde logo, porque não resulta dos autos que aquele arruamento se tenha integrado no domínio público do Município de Vila Franca de Xira a qualquer título, designadamente por força de um ato normativo ou de um ato administrativo. Por outro lado, porque, na ausência dessa demonstração, como vem afirmando a jurisprudência, para que se possa concluir pela natureza pública de um caminho, é necessário que esse caminho esteja no uso direto e imediato pelo público, desde tempos imemoriais, e afeto a uma utilidade pública ou interesse público.”.
32. Tal julgamento não se pode manter, enfermando de erro de julgamento no respeitante ao âmbito do conhecimento que cabe no processo cautelar, nos termos invocados pela Recorrente.
33. Como decorre do teor literal do acórdão recorrido, o mesmo admite que a factualidade provada traduz “uma atuação consentânea com a propriedade pública do arruamento”, o que corresponde ao juízo perfunctório de facto e de direito que decorre do disposto no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA e nos termos em que esse critério tem vindo a ser interpretado e aplicado na jurisprudência administrativa.
34. Porém, excedendo ou indo para além do que legalmente se encontra previsto quanto ao âmbito de conhecimento do processo cautelar, o acórdão recorrido passou a conhecer da questão de fundo, tomando posição sobre o cerne do litígio da dominialidade pública da estrada e sobre os direitos e deveres do Município Recorrido, em termos que não respeita a metodológica do conhecimento do requisito da providência cautelar do fumus bonis iuris, que consiste em decidir se é provável ou não que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente.
35. Sendo o presente processo uma instância cautelar ao mesmo não cabe a definição do direito, no sentido de decidir definitivamente sobre a questão de direito a respeito da dominialidade pública ou privada da estrada, nem sobre os respetivos direitos ou obrigações que recaem sobre cada um dos sujeitos processuais, tanto mais por os efeitos produzidos pela sentença cautelar serem, por natureza, provisórios.
36. O que se impõe, em face da prova produzida dos factos indiciadores da dominialidade da estrada é se é provável que a pretensão da Requerente vá ser julgada procedente no que concerne a ambos os Requeridos, sendo que o teor do acórdão recorrido não só não adota a metodológica própria da instância cautelar quanto ao Requerido público, como acaba por nada dizer em relação à providência requerida quanto à Requerida particular.
37. Neste sentido, compreende-se a censura que é feita ao acórdão recorrido quanto ao conteúdo da sua fundamentação de direito a respeito do critério do fumus bonis iuris, pois a pronúncia emitida não conhece sumariamente da questão de direito, antes como se de um processo principal se tratasse, o que está legalmente vedado, não apenas à luz do disposto no n.º 2 do artigo 2.º do CPC, como também do regime do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.
38. Por isso, como previsto na parte final do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, a lei basta-se com o requisito de que “seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”, sem exigir um juízo de certeza ou sequer de grande probabilidade.
39. E não pode haver dúvidas de que, em face da prova produzida, mesmo após a alteração ao julgamento de facto introduzida pelo acórdão recorrido, resultam provados factos que apontam para a probabilidade da dominialidade pública da estrada, como também expressamente reconhecido no acórdão sob censura.
40. Com efeito, extrai-se da prova produzida que a unidade industrial, designada por Pedreira, melhor identificada nos autos, já labora no local em causa, pelo menos, desde os finais dos anos 80 do século XX, sendo titular de licença, e que o acesso à unidade industrial sempre foi e é feito através da Rua ..., que entronca na Rua ..., além de a Rua ... não estar interdita à circulação de camiões e de, atualmente, não existir qualquer caminho alternativo viável para a circulação dos camiões que se deslocam para e de a Pedreira.
41. Acresce que, como mantido no acórdão recorrido, a Rua ... tem vindo a ser usada ao longo dos anos pela população em geral, de forma pública e ininterrupta, que por ali transitam livremente, por carro ou em deslocações pedonais, pelo menos, desde que a Requerente ali labora.
42. Neste sentido, só o conhecimento da questão de facto e da questão de direito, em termos que extravasam o âmbito do processo cautelar, conduziu o Tribunal a afastar a relevância dos factos provados, que conduzem ao juízo da probabilidade da procedência da ação principal, algo que só no âmbito da ação principal, perante uma maior amplitude da admissibilidade dos meios de prova e sem as restrições no plano do facto, segundo os n.ºs 3 e 4 do artigo 118.º do CPTA, além do conhecimento integral da questão de direito, pode ser decidido.
43. Assim, tal como sustentado pela Recorrente no presente recurso, a prova produzida deveria ter conduzido o Tribunal a ter decidido pela verificação dessa probabilidade de fundamento da ação principal, segundo o critério da verossimilhança, tal como decidiu a sentença proferida em primeira instância.
44. Termos em que, em face do exposto, incorre o acórdão recorrido no erro de julgamento quanto ao método de aplicação do critério legal previsto na parte final do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, respeitante ao critério do fumus bonis iuris.
(ii) Erro de julgamento de direito quanto aos poderes de autotutela de uma autarquia local para a defesa de bens que se encontram em situação de posse pública e materialmente afetos à satisfação do interesse público, independentemente de serem formalmente bens públicos ou bens privados e quanto ao enquadramento normativo dos bens do domínio público municipal, por a integração dominial poder decorrer de afetação resultante de um mero facto ou de uma prática consentida pela Administração em termos de manifestar a intenção de consagração ao uso público, em violação dos artigos 2.º e 23.º, n.º 2, als. c), j) e m) da Lei n.º 75/2013, de 12/09 e 21.º do D.L. n.º 280/2007, de 07/08
45. No demais, a Recorrente vem atacar a questão de fundo acerca dos poderes do Município para fazer cessar a atuação da Requerida particular, em vedar o acesso à estrada que tem vindo a ser usada pela Requerente.
46. No entanto, como decorre do anteriormente exposto, não cabe no âmbito do objeto do presente processo cautelar decidir a questão respeitante ao mérito da ação, acerca da dominialidade da estrada ou acerca da sua qualificação como pública ou como privada e, nem ainda, quanto ao âmbito dos poderes de autotutela do Município, antes aferir da verificação dos pressupostos de decretamento das providências cautelares requeridas nos termos legais previstos, à luz da factualidade julgada provada.
47. Nestes termos, a questão de direito que ora vem colocada como fundamento do recurso, que se compreende em face do teor do acórdão recorrido, extravasa o âmbito do presente processo cautelar, pelo que não pode ser conhecida, sob pena se a instância cautelar se substituir ao processo principal e esgotar o seu objeto, o que está legalmente vedado.
48. Pelo que, em face do anteriormente exposto, se considera prejudicado o conhecimento do fundamento do recurso.
DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento ao recurso, em revogar o acórdão recorrido e em manter a sentença proferida em primeira instância.
Custas pelos Recorridos.
Lisboa, 25 de setembro de 2025. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Helena Maria Mesquita Ribeiro.
