O DIREITO
O acórdão do TCA Sul objecto do presente recurso de revista declarou nula, por omissão de pronúncia, a sentença do TAF de Loulé que julgara parcialmente procedente a acção administrativa especial de contencioso pré-contratual intentada pela ora recorrente contra a Administração Regional de Saúde do Algarve, I.P. e, conhecendo do objecto da causa em substituição, ao abrigo do disposto no artigo 149º, nº 1 do CPTA, julgou procedente a excepção da caducidade do direito de acção, pelo decurso do prazo previsto no art. 101º do CPTA, absolvendo consequentemente a entidade demandada da instância, nos termos do art. 89º, nº 1, al. h) do CPTA.
A questão a que se reconduz a presente revista excepcional e que, como tal, se mostra sinalizada no acórdão de admissão do recurso, é a que se prende “com a possibilidade de a interposição de uma impugnação administrativa de acto da ARS do Algarve, designada pela recorrente como recurso hierárquico, dirigida ao Presidente do Conselho Directivo da referida ARS, suspender o prazo de impugnação contenciosa, previsto no art.º 101.º do CPTA, por força do art.º 59.º, n.º 4 do mesmo Código”.
Na sua alegação para este Supremo Tribunal, sustenta a recorrente que o acórdão sob revista violou o disposto no nº 4 do artigo 59º do CPTA, dado que considerou que o mesmo só se aplica à utilização de meios de impugnação graciosa próprios, quando é certo que todo e qualquer meio de impugnação administrativa tem a virtualidade de suspender o prazo de impugnação contenciosa, nos termos do citado dispositivo legal, independentemente da sua caracterização ou admissibilidade.
Ora – acrescenta –, a recorrente utilizou o meio de impugnação administrativa adequado como reacção ao acto de adjudicação ilegal proferido no âmbito de procedimento concursal regido pelo DL nº 197/99, de 8 de Junho, pelo que deveria, em seu entender, e contrariamente ao que foi decidido, considerar-se verificada a suspensão do prazo de impugnação contenciosa com a interposição do recurso hierárquico que dirigiu ao Presidente do Conselho Directivo da ARS Algarve, IP.
A questão delineada foi já objecto de apreciação por este Supremo Tribunal, num outro recurso de revista excepcional também reportado à impugnação contenciosa de acto de adjudicação proferido em procedimento concursal regido pelo DL nº 197/99, de 8 de Junho (Ac. de 17.12.2008 – Rec. 841/08).
Seguiremos de perto tal aresto, com cuja fundamentação em geral se concorda.
Vejamos então.
1. Diga-se, antes do mais, e porque tal questão é prévia à análise da que nos ocupa (atendendo a que esta só se colocará perante uma resposta afirmativa àqueloutra), que o art. 59º, nº 4 do CPTA é efectivamente aplicável aos processos especiais de contencioso pré-contratual previstos nos arts. 100º e segs. do CPTA.
Assim o tem entendido este Supremo Tribunal Administrativo, como se pode ver do Ac. de 13.03.2007 – Rec. 1009/07, no qual se afirma:
“Deste modo, a leitura da lei inculca, de imediato, a ideia de que o legislador quis, também em matéria de contencioso pré-contratual urgente, atribuir à utilização dos meios de impugnação administrativa o efeito suspensivo previsto no art. 59º/4 do CPTA. Sentido este que se arreiga pela circunstância de o legislador não desconhecer que, com este preceito, o CPTA veio modificar o regime tradicional consagrado nos artigos 164º e 168º do CPA, segundo os quais as impugnações administrativas interpostas de actos susceptíveis de impugnação contenciosa directa – reclamação ou recurso hierárquico facultativo – não suspendiam nem interrompiam o prazo de recurso contencioso, daí resultando a consequência, ora afastada, de a interposição daqueles meios administrativos e a respectiva pendência não dispensarem, sob pena de preclusão, a oportuna interposição de recurso contencioso. Conhecedor da mudança, ao remeter, sem ressalva, para aquele preceito, o legislador dá um sinal forte da sua vontade de estender a inovação aos processos principais urgentes do contencioso pré – contratual.”.
Ou ainda do citado Ac. de 17.12.2008 – Rec. 841/08:
“(...) Concordamos com este entendimento, atendendo acima de tudo ao elemento literal, na medida em que o art. 100º, n.º 1, manda aplicar subsidiariamente o disposto na “Secção I do Capítulo II do Título III”, a qual compreende os artigos 50º a 65º e ainda ao facto desta interpretação permitir a reavaliação da situação pela Administração antes da intervenção do Tribunal (elemento teleológico) circunstância tanto mais relevante quanto, no direito actual, em que a definitividade vertical deixou de ser critério de recorribilidade, os actos dos subalternos podem ser objecto de ataque contencioso.”
Esta posição, também sufragada no Ac. STA de 24.11.2004 – Rec. 903/04, colhe igualmente a anuência doutrinal de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª edição, pág. 604, bem como de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, págs. 391/392.
2. Adquirida a aplicabilidade do art. 59º, nº 4 do CPTA aos processos especiais de contencioso pré-contratual previstos nos arts. 100º e segs. do CPTA, importa então enfrentar a questão nuclear objecto da presente revista, ou seja, a do âmbito de aplicação do citado art. 59º, nº 4, concretamente a delimitação dos meios impugnatórios susceptíveis de suspender o prazo de impugnação contenciosa, ou, por outras palavras, a de saber se a interposição de toda e qualquer impugnação administrativa tem a virtualidade de operar aquela suspensão e, em caso negativo, qual o critério de definição daquelas que operam a suspensão desse prazo.
Este labor interpretativo permitir-nos-á, a final, decidir se o meio de impugnação administrativa concretamente utilizado pela A., ora recorrente, se inclui no elenco das impugnações administrativas cuja interposição desencadeia a suspensão do prazo de impugnação contenciosa, nos termos do citado art. 59º, nº 4.
Dispõe o normativo em causa:
“A utilização dos meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retomará o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.”
2.1. Ora, cabe, antes do mais, referir que o preceito se reporta apenas às impugnações administrativas “facultativas”, uma vez que, podendo o legislador prever impugnações administrativas “necessárias” – isto é, meios impugnatórios sem os quais o acto nem sequer é contenciosamente impugnável (Sobre a admissibilidade de impugnações administrativas necessárias no actual regime, cfr. o Ac. STA de 28.12.2006 – Rec. de Revista 1.061/06, e, na doutrina, VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 8ª Edição, Coimbra, 2006, pág. 314, ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Recurso Hierárquico Necessário e regime material de direitos, liberdades e garantias, Scientia Jurídica, 289, 2001, pág. 77 e seguintes; MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, Almedina, p. 139.) – tais impugnações não podem suspender o prazo de interposição da impugnação judicial, pela decisiva razão de que, nesses casos, esse prazo nem sequer começou ainda a correr: começará apenas a partir da decisão da impugnação administrativa necessária ou do termo do respectivo prazo.
Neste sentido decidiram, entre outros, os Acs. do Pleno de 27.02.2008 – Rec. 848/06 e de 04.06.2009 – Rec. 377/08.
2.2. E deve também referir-se que a expressão final do preceito (“decurso do respectivo prazo legal”) nos leva também a excluir do respectivo campo de aplicação, por razões de lógica interpretativa, as impugnações administrativas em que não haja o dever legal de decisão por parte da Administração.
Como bem se sublinha no citado Ac. de 17.12.2008, o respectivo prazo legal referido na lei reporta-se à decisão da impugnação administrativa, isto é, ao prazo dentro do qual a decisão deve ser proferida; ou seja, só nos casos em que exista um dever legal de decisão se pode falar no “decurso do prazo legal” de tal decisão.
Neste mesmo sentido se pronunciou Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, pág. 392:
“Esclarece-se também que a suspensão do prazo de impugnação judicial por efeito de uma impugnação administrativa só se verifica quando esta constitua uma verdadeira impugnação, quando constitua a Administração no dever legal de a decidir. Assim, uma impugnação tutelar que não esteja prevista legalmente (art. 177º do CPA) ou uma reclamação apresentada na sequência do indeferimento de um recurso hierárquico ou de reclamação anterior (art. 161º, 2, do CPA), por exemplo, não suspendem a contagem do prazo para a impugnação contenciosa, porque se trata de meios meramente “graciosos”, sobre que a Administração não tem o dever de decidir (o que é diferente do dever de proceder)”.
2.3. Ora, só há dever legal de decisão quando estivermos perante meios impugnatórios previstos na lei. E esses são, segundo o CPA:
- -recurso hierárquico, dirigido ao superior do autor do acto impugnado, pressupondo pois uma relação de hierarquia. Sempre admissível desde que a lei o não exclua (art. 166º);
- -recurso hierárquico impróprio, dirigido ao órgão que, dentro da mesma pessoa colectiva, exerça poder de supervisão ou, se tal estiver expressamente previsto, dirigido a um órgão colegial por qualquer dos seus membros (art. 176º, nº 2);
- -reclamação, dirigida ao próprio autor do acto impugnado. Sempre admissível “salvo disposição legal em contrário” e quando tenha por objecto “acto que decida anterior reclamação ou recurso administrativo, salvo com fundamento em omissão de pronúncia” (art. 161º);
- -recurso tutelar, dirigido a órgão de pessoa colectiva pública sujeita a tutela ou superintendência, só possível nos casos expressamente previstos na lei (art. 177º, nºs 1 e 2).
Ou seja, só haverá dever legal de decisão quando for utilizado um dos indicados meios de impugnação administrativa, e nos termos acima expostos.
O que significa que não existirá tal dever de decisão e, consequentemente, suspensão do prazo de impugnação contenciosa, nos termos do art. 59º, nº 4 do CPTA, se, por exemplo, for interposto um recurso hierárquico não previsto na lei ou onde não exista hierarquia, ou um recurso hierárquico impróprio dirigido a um órgão da mesma pessoa colectiva mas sem poderes de supervisão.
2.4. Resta, assim, encarar a situação dos autos, em ordem a definir a caracterização do concreto meio impugnatório utilizado pela recorrente, e extrair daí a conclusão sobre se a utilização do mesmo opera ou não a suspensão do prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo.
E há que adiantar, desde já, que a impugnação administrativa utilizada pela recorrente é, sem sombra dúvida, e independentemente do nomen que lhe foi aposto, a reclamação dirigida ao autor do acto, regulada no art. 161º do CPA.
Com efeito, e como decorre da matéria de facto assente, no âmbito do concurso público nº 054/2008, aberto pela Administração Regional de Saúde do Algarve, I.P., para adjudicação da prestação do serviço atinente à concepção, fornecimento e montagem de bancadas e redes laboratoriais no Laboratório Regional de Saúde Pública do Algarve, a entidade demandada (Conselho Directivo da ARS do Algarve, I.P.), no final do procedimento de concurso, adjudicou a prestação do serviço à concorrente "B…", contra-interessada nos autos, tendo a ora recorrente, a 25.2.2008, sido notificada desse acto de adjudicação.
E, não se conformando com a decisão final de adjudicação, apresentou, a 10.03.2008, impugnação administrativa que designou de “recurso hierárquico facultativo” junto da entidade adjudicante, ora demandada.
Isto é, apresentou uma impugnação administrativa do acto de adjudicação tomado por deliberação do órgão Conselho Directivo da ARS do Algarve, I.P. (fls. 79 e segs. dos autos) dirigida ao próprio órgão Conselho Directivo da ARS do Algarve, I.P., naturalmente na pessoa do Presidente, seu representante legal (fls. 330 e segs. dos autos), a solicitar a revogação do acto de adjudicação ou, em alternativa, a anulação do procedimento.
Nem poderia ser entendido de outro modo, uma vez que o Presidente do Conselho Directivo da entidade demandada não detém qualquer poder hierárquico sobre o órgão a que preside, nem qualquer poder de supervisão sobre o mesmo, pelo que nunca se poderia falar de um recurso hierárquico ou de um recurso hierárquico impróprio, que seriam manifestamente ilegais.
O que a recorrente pretende é, pois, um reexame da decisão já tomada pela própria entidade adjudicante, o que configura inequivocamente uma reclamação.
Aqui chegados, importa relembrar que a reclamação, como atrás se referiu, é sempre possível, salvo se da lei resultar o contrário, pelo que urge verificar se, à luz do diploma por que se rege o concurso em causa, tal meio impugnatório é ou não admitido.
Ora, como decidiu o citado Ac. STA de 17.12.2008, a reclamação do acto de adjudicação não é admitida pelo DL nº 197/99, de 8 de Junho, que de todo o exclui dos meios impugnatórios ali previstos.
Afirma-se naquele aresto:
“O diploma dedicou um capítulo aos recursos hierárquicos, designadamente ao recurso do acto de adjudicação, regulando especialmente os prazos (art. 180º) os efeitos (art. 181º) a audiência dos contra - interessados (art. 182º) e a decisão (art. 183º).
(...)
Mas, tal diploma já não prevê a “reclamação” do acto de adjudicação final. Tal silêncio denuncia, neste caso, onde existe uma regulação exaustiva dos meios de impugnação administrativa (artigos 180º a 188º) e onde se prevê expressamente a reclamação das deliberações do júri (art. 185º) e das “comissões” (art. 187º) a intenção de não permitir tal meio impugnatório.
Por outro lado e para além de uma regulamentação exaustiva das impugnações administrativas e dos seus efeitos, sobressai no capítulo dedicado aos recursos hierárquicos um encurtamento dos respectivos prazos de tal ordem (decisão em 10 dias, por exemplo) que é manifestamente incompatível com a aplicação subsidiária do regime da reclamação prevista no CPA, a interpor no prazo de 15 dias – art. 162º, a) do CPA – e a ser decidida no prazo de 30 dias – art. 165º do CPA.
Deve, portanto, entender-se que a reclamação do acto de adjudicação é excluída pelo Dec.Lei 197/99, de 8 de Junho.”
Nesta conformidade, atendendo a que a ora recorrente “A…” foi notificada do acto de adjudicação a 25.02.2008, e que a impugnação administrativa por si utilizada não tem a virtualidade de suspender o prazo da impugnação contenciosa daquele acto de adjudicação, é evidente que a acção administrativa especial de contencioso pré-contratrual entrada em juízo a 15.04.2008 é manifestamente intempestiva, por caducidade do direito de acção, uma vez que foi intentada quando há muito havia decorrido o prazo de um mês previsto no art. 101º do CPTA.
Ao decidir nesta conformidade, o acórdão recorrido fez correcta aplicação da lei, pelo que improcede na íntegra a alegação da recorrente.
( Decisão )
Com os fundamentos expostos, acordam em negar a revista.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça, já reduzida a metade (art. 73º-E, nº 1, al. d) do CCJudiciais), em 6 UC.
Lisboa, 24 de Setembro de 2009. – Luís Pais Borges (relator) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.
