0765/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo A Associação de Municípios do Vale do Sousa, identificada nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou parcialmente procedente a acção ordinária contra ela intentada pela Junta de Freguesia de Lustosa, identificada nos autos, condenando-a a pagar a quantia de € 1.569.782,52, acrescida de juros à taxa legal de 7% desde 19-03-2003 até 30-04-2003 e desde esta última data à taxa legal de 4% até integral pagamento, bem como liquidar as prestações vincendas até integral pagamento. A recorrente formula as seguintes conclusões: A AMVS deve, por força da alínea d) do n° 1 do artigo 288° do CPC , ser absolvida da instância, por ilegitimidade passiva, resultante de preterição de litisconsórcio necessário, exigido pelo n° 1 do artigo 28° do CPC , uma vez que não foi dada aos Municípios de Paços de Ferreira e de Felgueiras a possibilidade de intervir no processo, apesar de terem sido afectados pela decisão da causa, que os condenou indirectamente ao pagamento de vultosas quantias à Junta de Freguesia de Lustosa; A AMVS deve, por força da alínea a) do n° 1 do artigo 288° do CPC , ser absolvida da instância, por incompetência absoluta do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, uma vez que o «protocolo» em que se funda a presente acção não é um contrato administrativo, porque não cria, modifica ou extingue qualquer relação jurídica administrativa; Mesmo que, por hipótese meramente especulativa, não fosse absolvida da instância, a AMVS teria sempre de ser totalmente absolvida do pedido, por erro de julgamento, uma vez que o «protocolo» em que se funda a pretensão da Autora não a obrigava a pagar à Autora quaisquer verbas, impondo-lhe apenas o dever de receber dos Municípios de Paços de Ferreira e de Felgueiras determinadas quantias e de as entregar, depois, à Junta de Freguesia de Lustosa; Se fosse legítima a condenação da Ré, o que só se admite por mero exercício especulativo, a douta sentença teria de ser revogada e substituída por outra que viesse definir os montantes em dívida, tendo em conta as seguintes regras: a vigência do protocolo terminou em Junho de 2007; depois de Abril de 2002 foram pagas à Autora, em diversas prestações, verbas no montante de 82.301,67 €; todas as verbas pagas à Junta de Freguesia de Lustosa devem ser consideradas como pagamento das prestações devidas e nunca como pagamento de juros; os 1.500.00$00 que o Município de Felgueiras se obrigou a pagar à Junta de Freguesia de Lustosa só começaram a ser devidos em Setembro de 1999, altura em que este Município começou a utilizar o Aterro Sanitário de Lustosa. A recorrida apresentou contra alegações em que formula as conclusões seguintes: Bem andou a douta sentença recorrida ao julgar a ora recorrente parte legítima nos presentes autos, uma vez que o cumprimento do Protocolo lhe é exigível enquanto parte do mesmo, não se tendo verificado qualquer cessão da posição contratual aos Municípios de Paços de Ferreira e de Felgueiras; Deste modo, não se vislumbra violação alguma do artigo 28° do CPC , porquanto as partes adstritas ao cumprimento do Protocolo são as pessoas colectivas que ora estão em juízo; Bem andou o Tribunal a quo ao julgar improcedente a excepção dilatória de incompetência em razão da matéria invocada pela Associação aqui recorrente; Desde logo porque, o Protocolo objecto dos presentes autos consubstancia um contrato administrativo, que titula um acordo de vontades entre duas pessoas colectivas de direito público, pelo qual foi constituída uma relação jurídica administrativa, regulada por normas de direito público, visando a prossecução de fins públicos; Por outro lado, a aplicabilidade de normas de direito privado não opera a descaracterização de um contrato celebrado por duas pessoas colectivas de direito público como sendo um contrato administrativo; Donde, a jurisdição administrativa é a jurisdição competente para a apreciação da responsabilidade por incumprimento do Protocolo objecto dos presentes autos; Bem andou o douto Tribunal a quo ao condenar a Associação aqui recorrente a pagar à recorrida as quantias em dívida, acrescidas dos respectivos juros de mora, nos termos do protocolo constante de fls. 21 e 22 dos autos; Com efeito, não restam quaisquer dúvidas que por via do mencionado Protocolo a Associação aqui recorrente vinculou-se ao pagamento mensal de determinadas quantias à ora recorrida, a título de compensação pela instalação de um aterro sanitário na sua freguesia; Pelo que, face à falta de pagamento atempado das prestações a que estava contratualmente obrigada, a recorrente constitui-se em mora relativamente a cada uma das prestações em dívida, incorrendo em responsabilidade contratual; Bem andou o douto Tribunal a quo ao condenar a Associação aqui recorrente a pagar à ora recorrida a quantia de € 1.569.782,52, acrescida de juros à taxa de legal de 7% desde 19-03-2003 até 30-04-2003 e desde esta última data apontada à taxa legal de 4% até integral pagamento, bem como a liquidar as prestações vincendas até efectivo pagamento; Sendo certo que, no se vislumbra qualquer erro de julgamento quanto ao cálculo constante da sentença objecto de censura, uma vez que: o compromisso firmado no Protocolo iniciou-se em Fevereiro de 1999 e, como tal, terá termo em Janeiro de 2009; as quantias pagas nos dias 28 de Junho de 2002, 9 e 27 de Setembro de 2002 foram efectivamente tidas em conta pela sentença sob censura, constando inclusive do documento de fls. 194 e 195 dos autos; as quantias liquidadas após a propositura da presente acção, foram imputadas - e, diga-se, bem - primeiro por conta dos juros e só depois do capital em dívida, nos termos do artigo 785° , n.° 1 do Código Civil . A Exm.ª Procuradora Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer: “Vem o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF do Porto que julgou improcedentes as excepções da incompetência em razão da matéria e da ilegitimidade passiva e julgou parcialmente procedente a acção. No que concerne à questão da incompetência em razão da matéria, acompanhamos a posição assumida na sentença, parecendo-nos, pelas razões aí expostas, que nenhuma razão assiste à recorrente. Porém, no que respeita à questão da ilegitimidade, afigura-se-nos que o recurso deverá proceder. O protocolo em cujo incumprimento se fundou a acção foi celebrado em Junho de 1997 entre a Associação de Municípios do Vale do Sousa e a Junta de Freguesia de Lustosa e respeitou à implantação de um aterro sanitário em área da freguesia de Lustosa, destinado a servir os Municípios de Lousada, Paços de Ferreira e Felgueiras. Na cláusula 1ª deste protocolo foi estabelecido o seguinte: - A Associação de Municípios do Vale do Sousa, e na qualidade de primeiro outorgante, pelo presente acorda entregar mensalmente à Junta de Freguesia de Lustosa, directamente ou de forma indirecta, conforme a forma legalmente mais adequada, para a finalidade supra mencionada, a quantia mensal de 3000 000$00 (três milhões de escudos), durante os primeiros 5 anos, e a quantia de 5000 000$00 (cinco milhões de escudos) nos 5 anos imediatos, a título de compensação pela implantação do aterro sanitário na freguesia de Lustosa e que servirá os Municípios supra, verba que será suportada, em partes iguais, pelos Municípios de Paços de Ferreira e Felgueiras. Como sublinha a recorrente, diz-se expressamente na cláusula transcrita que a Associação de Municípios do Vale do Sousa acorda entregar mensalmente à segunda outorgante a verba em causa, que será suportada, em partes iguais, pelos Municípios de Paços de Ferreira e Felgueiras. Parece-nos, assim, que a sentença recorrida, que apenas condenou a ré, é inútil, visto que não é possível executar essa decisão sem que os montantes a pagar à autora sejam disponibilizados pelos Municípios de Paços de Ferreira e de Felgueiras. Nestes termos, a acção deveria ter sido proposta não só contra a referida Associação de Municípios, mas também contra os Municípios de Paços de Ferreira e de Felgueiras, estando nós perante um caso de litisconsórcio necessário. Dispõe o art° 28° , n° 2, do CPC , que é igualmente necessária a intervenção de todos os interessados quando, pela própria natureza da relação jurídica, ela seja necessária para que a decisão a obter produza o seu efeito útil normal . A este propósito escreve Alberto dos Reis: “O efeito útil normal da sentença é declarar o direito de modo definitivo, formando o caso julgado material (...); se este resultado não puder conseguir-se sem que estejam em juízo todos os interessados, estaremos em presença dum caso de litisconsórcio necessário emanado da própria natureza da relação jurídica; por outras palavras, se a relação litigiosa for de tal natureza, que, para se tornar caso julgado substancial, seja indispensável que a sentença vincule todos os interessados, todos eles têm de figurar na acção, visto, por um lado, ser inadmissível que se profira uma sentença inútil, e, por outro, ser intolerável, em princípio, que uma sentença tenha eficácia contra interessados directos que não foram chamados à acção” - cfr Código de Processo Civil Anotado, vol. 1 3a ed. (reimpressão), p. 95 e 96. Neste caso estamos perante uma acção deste tipo, em que ocorre litisconsórcio necessário em razão da natureza da relação jurídica. Importa notar que a regra da norma do art° 26° , n° 3, do CPC , para que apela a sentença, admite excepções, ou seja, há casos em que a legitimidade não se afere pela relação material controvertida tal como é configurada pelo autor, aparecendo os pressupostos em que se baseia em regra, claramente destacados do objecto do processo, funcionando logicamente como “questões prévias” ou preliminares relativamente à admissibilidade da discussão das partes da relação material contro vertida, dessa forma condicionando a possibilidade de prolação da decisão sobre o mérito da causa (como se retira do preâmbulo do DL n° 329-A/95 , de 12.12) - cfr, a este propósito o acórdão deste STA de 2008.03.06, no processo n° 437/07. A falta de intervenção do Municípios de Paços de Ferreira e de Felgueiras é, assim, geradora de ilegitimidade passiva, o que conduz à absolvição da instância, nos termos das disposições conjugadas dos art°s 288°, n° 1, alínea d), 493°, n° 2 e 494°, alínea e), do CPC, ex vi do art° 1° da LPTA. Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional revogando-se a sentença recorrida e absolvendo-se a ré da instância, por ilegitimidade passiva.” A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos: A ora RÉ é uma Associação de Municípios criada em 1989, tendo como objecto a prossecução de interesses incluídos nas atribuições dos municípios associados. Em Junho de 1997, foi celebrado entre a Junta da Freguesia de Lustosa, aqui AUTORA, e a Associação de Municípios do Vale do Sousa (de que são associados os Municípios de Castelo de Paiva, Felgueiras, Lousada, Paços de Ferreira, Paredes e Penafiel), ora RÉ, um acordo intitulado “Protocolo” que se encontra junto a fls. 21 e 22 e que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os legais efeitos. Pelo referido instrumento contratual foi convencionado entre as partes contraentes que, em função da implantação de um aterro sanitário em área localizada na freguesia de Lustosa, concelho de Lousada, destinado a servir os Municípios de Lousada, Paços de Ferreira e Felgueiras, e como compensação para a Freguesia, no sentido de minorar os efeitos psicológicos na população, ou superar tal situação através dos benefícios produzidos pela referida compensação, para aquele fim, durante o prazo de 10 anos, a Associação de Municípios, ora RÉ, enquanto beneficiária da instalação do aterro, pagaria directa ou indirectamente, à AUTORA uma determinada quantia mensal. Nos termos do referido Protocolo (Cláusula 2) o início do compromisso de pagamento da quantia atrás aludida ocorreria na data em que os municípios utilizadores começassem a servir-se do aterro sanitário com o depósito dos lixos domésticos oriundos dos respectivos municípios. Tendo em conta que o município de Paços de Ferreira iniciou a utilização do aterro em Fevereiro de 1999 - sendo certo que o município de Felgueiras apenas o começou a utilizar em Setembro de 1999 - o compromisso iniciou-se em Fevereiro de 1999 e terá termo em Janeiro de 2009. Nos termos do Protocolo (Cláusula 1) ficou a Associação ora RÉ obrigada ao pagamento mensal de Esc. 3.000.000$00 (três milhões de escudos), ou seja, € 14.963,94 (catorze mil novecentos e sessenta e três euros e noventa e quatro cêntimos), nos cinco primeiros anos de utilização daquele aterro e de 5.000.000$00 (cinco milhões de escudos), o equivalente a € 24.939,89 (vinte e quatro mil novecentos e trinta e nove euros e oitenta e nove cêntimos) mensais nos cinco anos subsequentes. O pagamento da referida compensação monetária tinha por objectivo compensar os efeitos, designadamente ao nível psicológico, que a instalação de um aterro sanitário poderia causar na população local, para além de compensar a actividade desenvolvida pela Junta de Freguesia Lustosa, na sensibilização da população sobre a necessidade da do tipo de equipamentos em causa. A instalação de aterros sanitários foi objecto de grande contestação popular em todos os locais em que foi prevista, pelo que assumiu especial importância a actuação da Junta de Freguesia de Lustosa, na sensibilização da população relativamente ao “sacrifício” que uma qualquer freguesia teria que fazer em benefício do interesse público ambiental que justificava e justifica a instalação daquele tipo de equipamento. Não obstante as autoridades públicas afirmarem que os cuidados na construção dos novos aterros garantiam a completa inocuidade para o ambiente e saúde das pessoas, muitas eram as questões e receios levantados pela generalidade dos cidadãos relativamente à segurança para a saúde das populações e para o ambiente em consequência da instalação dos referidos aterros sanitários. A circunstância de uma determinada população passar a “coabitar” com um aterro sanitário que receberia o “lixo” de populações de diversos municípios levantava grande oposição popular por manifesto receio das consequências na sua qualidade de vida decorrentes desse facto. Pela possibilidade e enorme potencialidade de tais aterros constituírem focos de poluição quer no ar, quer nas águas. Perigo esse acrescido em função de qualquer eventual mau funcionamento do equipamento de tratamento dos lixos, sempre potencial. Em 1999, a RÉ procedeu ao pagamento das mensalidades relativas aos meses de Outubro, Novembro e Dezembro, num total de 9.000.000$00 (nove milhões de escudos). Em 2001 a RÉ, embora com atrasos, procedeu ao pagamento das mensalidades acordadas. Em 2002, a RÉ procedeu ao pagamento integral das mensalidades referentes aos meses de Janeiro, Fevereiro e Março. Em Abril de 2002, a RÉ apenas procedeu ao pagamento de metade da quantia acordada. A partir dessa data, a RÉ deixou de efectuar qualquer dos pagamentos acordados com a AUTORA, não mais tendo, até hoje, procedido à entrega a esta de qualquer quantia relacionada com a execução do Protocolo em causa. A AUTORA, através de carta datada de 8 de Julho de 2002, interpelou a RÉ no sentido de obter uma solução extrajudicial para a situação criada (Documento junto a fls 23 , que se junta e que aqui se dá por inteiramente reproduzido). Até à presente data, não logrou a AUTORA obter qualquer resposta à referida carta. Tal facto em muito tem dificultado a execução orçamental da AUTORA, que contava com as verbas provenientes do cumprimento do Protocolo para cumprir o seu plano de actividades e respeitar a sua previsão orçamental. Na perspectiva de compensar a população da freguesia de Lustosa pelos efeitos psicológicos da instalação, em terrenos ali situados, do aterro sanitário, a Junta de Freguesia de Lustosa programou a afectação das verbas resultantes do Protocolo a diversas actividades e obras em benefício da população. A realização de arruamentos, a ampliação do cemitério da freguesia, cuja capacidade está praticamente esgotada e o acabamento da construção do edifício da junta de freguesia. Foi a possibilidade de obter essas contrapartidas em relação à instalação do aterro sanitário nas “suas” terras que levou a população da freguesia de Lustosa e a Junta de Freguesia respectiva a aceitar a sua colocação naquela localidade e a admitir correr os riscos inerentes ao seu funcionamento. E foi nesse pressuposto, e reconhecido esse facto pela RÉ e respectivos Municípios que a integram, que foi celebrado o Protocolo entre a RÉ e a AUTORA. Dou aqui por reproduzido o teor da declaração que consta de fls. 194-195 dos autos e que faz a descrição dos valores recebidos pela A. da R. com referência aos anos de 99 a 2003. Dou aqui por reproduzido o teor dos documentos juntos a fls. 40 a 44 destes autos. III. A sentença recorrida, considerando que “ … em Junho de 1997, foi celebrado entre a Junta da Freguesia de Lustosa, aqui AUTORA, e a Associação de Municípios do Vale do Sousa (de que são associados os Municípios de Castelo de Paiva, Felgueiras, Lousada, Paços de Ferreira, Paredes e Penafiel), ora RÉ, um acordo intitulado “Protocolo” que se encontra junto a fls. 21 e 22, sendo que pelo referido instrumento contratual foi convencionado entre as partes contraentes que, em função da implantação de um aterro sanitário em área localizada na freguesia de Lustosa, concelho de Lousada, destinado a servir os Municípios de Lousada, Paços de Ferreira e Felgueiras, e como compensação para a Freguesia, no sentido de minorar os efeitos psicológicos na população, ou superar tal situação através dos benefícios produzidos pela referida compensação, para aquele fim, durante o prazo de 10 anos, a Associação de Municípios, ora RÉ, enquanto beneficiária da instalação do aterro, pagaria directa ou indirectamente, à AUTORA” , a partir da data em que se iniciasse a utilização do mesmo, a quantia mensal de Esc. 3.000.000$00 – equivalente a € 14.963,94 -, nos cinco primeiros anos de utilização daquele aterro e de 5.000.000$00 mensais - equivalente a € 24.939,89 - nos cinco anos subsequentes, condenou a AMVS a pagar à Junta de Freguesia de Lustosa, por incumprimento do Protocolo entre eles celebrado, a quantia de € 1.569.782,52, acrescida de juros à taxa legal de 7% desde 19-03-2003 até 30-04-2003 e desde esta última data à taxa legal de 4% até integral pagamento, bem como liquidar as prestações vincendas até integral pagamento. A recorrente discorda do decidido, alegando em síntese que: – nos termos das alíneas a) e d) do n° 1 do artigo 288° do CPC , devia ser absolvida da instância, por incompetência do tribunal em razão da matéria (artº 51, n.º 1, g), ETAF/84), uma vez que o Protocolo invocado não é um contrato administrativo, e por ilegitimidade passiva, resultante de preterição de litisconsórcio necessário (n° 1 do artigo 28° do CPC ) uma vez que os Municípios de Paços de Ferreira e de Felgueiras apesar de serem afectados pela decisão da causa, não intervieram no processo; – o Protocolo assinado não a obrigava a pagar à Autora quaisquer verbas, impondo-lhe apenas o dever de receber dos Municípios de Paços de Ferreira e de Felgueiras determinadas quantias e de as entregar, depois, à Junta de Freguesia de Lustosa; – ainda que assim se não entenda, a sentença ao determinar o quantitativo em dívida à Autora, errou pois não teve em conta que : o Protocolo vigorou apenas até Junho de 2007, e não até Janeiro de 2009, como considerou; depois de Abril de 2002, foram pagas à A. verbas no montante de 82.301,67 € ; todas as verbas pagas à A. devem ser consideradas como pagamento das prestações devidas e nunca como pagamento de juros; a comparticipação que o Município de Felgueiras se obrigou a pagar à Junta de Freguesia de Lustosa só começou a ser devida em Setembro de 1999, altura em que este Município começou a utilizar o aterro sanitário. Vejamos. Por se revestir de interesse para a decisão do recurso, passa-se a transcrever o teor integral do Protocolo referido no ponto 2 da matéria de facto: “ PROTOCOLO A Associação de Municípios do Vale do Sousa vai implantar um aterro sanitário em área localizada na freguesia de Lustosa, concelho de Lousada, destinado a servir os Municípios de Lousada, Paços de Ferreira e Felgueiras. Considerando a localização do aterro sanitário naquela freguesia, entende-se compensar aquela, de modo, designadamente, os efeitos psicológicos na população sejam minorados, senão mesmo ultrapassados, dados os benefícios que a compensação necessariamente lhes trará. Assim, é feito e celebrado o presente protocolo que tem como primeiro outorgante a Associação de Municípios do Vale do Sousa, representada pelos Senhores Presidentes de Câmara de Paços de Ferreira e Felgueiras, e como segundo outorgante, a Junta de Freguesia de Lustosa, entidade representativa da respectiva população, que se rege pelas seguintes cláusulas: 1ª A Associação de Municípios do Vale do Sousa, e na qualidade de primeiro outorgante, pelo presente acorda entregar mensalmente à Junta de Freguesia de Lustosa, directamente ou de forma indirecta, conforme a forma legalmente mais adequada, para a finalidade supra mencionada, a quantia mensal de 3000000$00 (três milhões de escudos), durante os primeiros 5 anos, e a quantia mensal de 5 000 000$00 (cinco milhões de escudos) nos 5 anos imediatos, a título de compensação pela implantação do aterro sanitário na freguesia de Lustosa e que servirá os Municípios supra, verba que será suportada, em partes iguais, pelos Municípios de Paços de Ferreira e Felgueiras; 2ª. O início do compromisso do primeiro outorgante para com o segundo outorgante efectivar-se-á na data em que os Municípios utilizadores comecem a servir-se do aterro sanitário com o depósito dos lixos domésticos oriundos dos respectivos municípios; 3ª. Na data referida na segunda cláusula, e como adiantamento, a Associação de Município do Vale de Sousa, primeiro outorgante, entregará, nos termos da cláusula primeira, um montante equivalente a três mensalidades; 4ª. O presente acordo tem a validade de 10 anos; 5ª. Os Municípios utilizadores comprometem-se pelo presente a efectuarem o transporte dos lixos domésticos para o aterro, sempre que possível e normalmente, de noite; 6ª. Pelo presente o primeiro outorgante compromete-se a fornecer ao segundo outorgante o projecto do aterro sanitário, bem como o poder de fiscalização da construção do mesmo; 7ª. Os lixos domésticos a depositar no aterro sanitário serão os oriundos apenas dos Municípios servidos pelo mesmo; 8ª. O segundo outorgante, pelo presente, dá a sua anuência a que as obras a efectuar tenham o seu início imediato. Lido o presente em voz alta, vai o mesmo ser assinado pelos representantes do primeiro outorgante, sendo feito em duplicado, destinando-se o original à Associação de Municípios do Vale do Sousa e o duplicado à Junta de Freguesia de Lustosa. Lousada, de Junho de 1997 Da análise do transcrito Protocolo constata-se, além do mais, que: o mesmo consubstancia um contrato celebrado entre a Ré – AMVS - e a Autora - Junta de Freguesia de Lustosa - pois traduz um acordo de vontades das partes, no caso duas pessoas colectivas públicas, válido por 10 anos, com vista à construção e instalação, no território daquela freguesia, de um aterro sanitário destinado a servir os municípios de Lousada, Paços de Ferreira e Felgueiras, membros da AMVS, recebendo os lixos domésticos oriundos daqueles municípios; para compensar os inconvenientes e transtornos da população da Freguesia de Lustosa, a Ré comprometeu-se a entregar à A. determinadas quantias em dinheiro, nos termos e prazos nele consignados, bem como a entregar o projecto do aterro e a transferir o poder de fiscalização da construção do aterro. a A. deu no acto a sua anuência a que as obras a efectuar no território da freguesia tivessem imediatamente início. III. A recorrente insurge-se contra o decidido, em primeira linha, por ter indeferido as questões prévias da ilegitimidade passiva e da incompetência do Tribunal, por si suscitadas na acção em que é Ré. Importa, pois, apreciar do tais questões, iniciando-se, porém, o conhecimento pela questão da incompetência, dada a sua precedência lógica. Assim, III.B) Alega a recorrente que o tribunal recorrido ao julgar-se competente em razão da matéria, decidiu mal porque o «protocolo» em que se funda a acção não é um contrato administrativo, uma vez que “não cria, modifica ou extingue qualquer relação jurídica administrativa pelo que a competência para o conhecimento da acção estaria excluída da jurisdição administrativa ( artigos 178 , n.º 1, do CPA , 51, n.º 1, al. g), do ETAF/84, e 212, n.º 3, da CRP). Sustenta que através do mesmo não foi constituída qualquer relação jurídica administrativa, limitando a estabelecer-se que a R. construiria um aterro na Freguesia de Lustosa - A. -, a qual receberia determinadas quantias por um determinado período de tempo, pelo que o acordo estabelecido consubstanciaria um contrato de direito privado. O artigo 178 , n.º 1, do CPA define o contrato administrativo como “o acordo de vontades pela qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídico-administrativa”. Para Vital Moreira “Lições ao 2º ano da FDUC" – 2005/2006”, pág. 210/211, “A relação jurídica administrativa é uma relação estabelecida entre a Administração e os particulares, ou entre dois ou mais órgãos ou entes administrativos, ou entre dois ou mais particulares (no contexto do exercício privado de funções administrativas), disciplinada pelo Direito administrativo, em regra mediante a atribuição de um direito a um dos sujeitos (sujeito activo) e a imposição do correlativo dever jurídico, obrigação ou sujeição a outro (sujeito passivo).” Vieira de Andrade, “Justiça Administrativa”, pág. 63, escreve: “Uma relação jurídica, enquanto relação social disciplinada pelo direito, pressupõe um relacionamento entre dois ou mais sujeitos, que seja regulado por normas jurídicas, das quais decorrem as posições jurídicas, activas e passivas, que constituem o respectivo conteúdo.” E, prossegue o Autor, “No contexto da justiça administrativa, interessam-nos especificamente as relações administrativas interpessoais ou intersubjectivas … dado que … por razões de delimitação funcional, os tribunais administrativos, salvo casos excepcionais, previstos na lei, só podem conhecer litígios entre partes ligadas por uma relação jurídica externa” e as “relações externas não são apenas as que se estabelecem entre a Administração e os particulares, abrangendo igualmente, pelo menos, as relações jurídicas entre pessoas colectivas públicas.”, sendo que devem considerar-se relações jurídicas externas ou interpessoais, “as relações jurídicas interadministrativas, incluindo i) as relações entre entes públicos administrativos” – obra citada, pág. 66. No caso em apreço, há desde logo de ter em conta que no contrato em causa figuram como outorgantes duas pessoas colectivas de direito público: a Associação de Municípios do Vale do Sousa e a Freguesia de Lustosa. Na verdade, nos termos do artigo 1º dos Estatutos daquela Associação, publicados no DR, III série, n.º 257, de 8-11-1999, com as alterações publicadas nos DRs III série, de 12-15-94, e de 13-11-2000, a primeira, Associação de Municípios do Vale do Sousa (AMVS) é uma pessoa colectiva de direito público, constituída pelos Municípios de Castelo de Paiva, Felgueiras, Lousada, Paços de Ferreira, Paredes e Penafiel, que tem por fim “a realização de atribuições conferidas por lei aos municípios ou a realização de quaisquer interesses compreendidos nas atribuições destes…” – art.º 2, dos Estatutos. Por sua vez, a segunda outorgante, como autarquia local, é uma pessoa colectiva pública territorial, com património e finanças próprios, cuja finalidade consiste na prossecução de interesses próprios das populações respectivas - cfr, artigos 235, 236, n.º 1, e 238, n.º da CRP. Ao outorgarem no Protocolo acima transcrito, estabelecendo os respectivos direitos e obrigações, agiram na sua qualidade de pessoas colectivas públicas, sendo que o fim prosseguido - depósito no território da Freguesia de Lustosa dos lixos domésticos produzidos e recolhidos nos municípios membros da AMVS, - é manifestamente de interesse público, e insere-se na atribuição de ambos os outorgantes - De acordo com o princípio da generalidade das atribuições, cabe às autarquias locais “a prossecução de todos os interesses específicos dessa colectividade infra-estadual, ou seja, de interesses próprios dos respectivos residentes”, sendo que “ tarefas próprias são aquelas que têm especificamente a ver com os interesses da colectividade em causa e que podem ser destacadas e geridas autonomamente em relação às tarefas públicas gerais que estão confiadas à administração do Estado.” – Vital Moreira, local citado, pág. 178. , o que basta para de acordo com o critério estatutário - “O critério estatutário pode considerar-se entre nós dominante. Nesta concepção, contrato administrativo é o que constitui um processo próprio de agir da Administração Pública e que cria, modifica ou extingue relações jurídicas, disciplinadas em termos específicos do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da Administração ou entre a Administração e os particulares (SÉRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, pág 396)” - Acórdão de 16-05-2006, Proc.º n.º 193/06 . , confortado com o critério dos sujeitos e do fim, para classificar que a relação jurídica assim constituída como administrativa. Consequentemente, o contrato, que constitui a causa de pedir de acção proposta pela recorrida, é um contrato administrativo pelo que, como bem se decidiu, o tribunal administrativo é materialmente competente para o seu conhecimento. Improcede, assim, a conclusão 2. III.A) Entende, ainda, a recorrente, invocando o teor da parte final da cláusula 1ª do Protocolo - Que dispõe que a verba a entregar pela Ré à A. “ será suportada, em partes iguais, pelos Municípios de Paços de Ferreira e Felgueiras” , que o contrato vincula os Municípios de Paços de Ferreira e Felgueiras a entregar à AMVS, em partes iguais, as verbas que esta dispender em pagamento à Autora/recorrida das compensações acordadas, pelo que a condenação da Ré acaba por, indirectamente, implicar a condenação daqueles Municípios razão por que, face ao disposto no artigo 28, n.º 2, do CPCivil, se impunha a intervenção dos mesmos no processo para que ficasse assegurada a legitimidade passiva na acção. Desatendendo tal questão prévia, não determinando absolvição da instância da Ré, a decisão recorrida, no entender da recorrente, incorreu em erro de julgamento por violação do n.º 2, daquele artigo 28, e dos artigos 493, n.º 2, e 494, al. e), do CPCivil. Vejamos. Nos termos do artigo 26, n.º 1 a 3, o réu é parte legitima quando tem interesse directo em contradizer, sendo que esse interesse se exprime pelo prejuízo que para ele possa advir da procedência da acção proposta pelo autor, sendo certo que, em regra, são considerados titulares do interesse relevante para efeito de legitimidade os sujeitos da relação material controvertida, tal como é configurada pelo autor. Prevê-se, porém, a intervenção de outros interessados na relação controvertida, exigindo-se a intervenção de todos eles quando “ela seja necessária para que a decisão a obter produza o seu efeito útil normal”, sendo que “a decisão produz o seu efeito útil e normal sempre que, não vinculando embora os restantes interessados, possa regular definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado – artigo 28, n.º 2, do CPCivil. Como escreve Alberto dos Reis, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. I, pág. 95, “ o efeito útil normal da sentença é declarar o direito de modo definitivo, formando o caso julgado material (Alberto dos Reis, Jurisprudência crítica, vol. I, pág. 100; Rev. de Leg., ano 77.º, pág. 210). Se este resultado não puder conseguir-se sem que estejam em juízo todos os interessados, estaremos em presença dum caso de litisconsórcio necessário emanado da própria natureza da relação jurídica. Por outras palavras, se a relação litigiosa for de tal natureza, que, para se formar o caso julgado substancial, seja indispensável que a sentença vincule todos os interessados, todos eles têm de figurar na acção, visto, por um lado, ser inadmissível que se profira uma sentença inútil, e, por outro, ser intolerável, em princípio, que uma sentença tenha eficácia contra interessados directos que não foram chamados à acção ”. Trata-se do chamado litisconsórcio natural que só ocorrerá, pois, quando pela própria natureza da relação jurídica, a intervenção de outros interessados seja necessária para que a decisão produza o seu efeito útil normal, ou seja, sempre que possa regular definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado. Só nessa situação é que a falta de intervenção de qualquer deles só relevará como causa de ilegitimidade passiva no caso de a sentença, por ser susceptível de ser afectada numa outra acção entre outras partes, não compor definitivamente a situação jurídica das partes (Miguel Teixeira de Sousa, "Estudos Sobre o Novo Processo Civil", Lisboa, 1997, pág. 161). Ora, no caso em apreço, o que a Autora alega e resulta do contrato, é a existência de uma obrigação cujo cumprimento cabia exclusivamente à Ré, como claramente resulta do texto do mesmo onde se refere que “é celebrado o presente protocolo que tem como primeiro outorgante a Associação de Municípios do Vale do Sousa, e como 2° outorgante a Junta de Freguesia de Lustosa”, e que a primeira, “ na qualidade de primeiro outorgante, pelo presente acorda entregar mensalmente à Junta de Freguesia de Lustosa, directamente ou de forma indirecta…, a quantia mensal de 3 000000$00 (três milhões de escudos), durante os primeiros 5 anos, e a quantia mensal de 5 000 000$00 (cinco milhões de escudos) nos 5 anos imediatos ”, bem como a “ a fornecer ao segundo outorgante o projecto do aterro sanitário, bem como o poder de fiscalização da construção do mesmo”. As únicas partes da relação obrigacional configurada nos autos, a qual constitui a causa de pedir da condenação da Ré no pagamento das prestações vencidas e vincendas nos termos e em cumprimento do referido Protocolo, são, pois, a Associação de Municípios do Vale do Sousa – Ré – e a Junta de Freguesia de Lustosa – Autora. Na verdade a decisão condenatória vincula tão só a AMVS, sendo insusceptível de ser afectada por qualquer outra eventual decisão a proferir em acção como outras partes, designadamente com os Municípios de Felgueiras ou de Paços de Ferreira. Assim, a decisão a proferida sobre a questão que foi colocada ao Tribunal – se a Ré, por força do Protocolo celebrado com a Autora, tem ou não de lhe pagar as quantias por esta peticionadas – decide, uma vez transitada em julgado, de modo definitivo a relação jurídica constituída entre ambos através daquele instrumento jurídico. Aliás, a intervenção dos referidos Municípios na acção para defender eventuais interesses seus, poderia ser sempre assegurada através do incidente da intervenção principal – artigos 320 a 328 CPCivil –, meio processual que, porém, não foi utilizado. Improcede, assim, a conclusão 1ª das alegações da recorrente. C) Quanto ao mérito 1- Alega que a Ré que o contrato por si subscrito não a vinculou a pagar o que quer que fosse à A. mas tão só “a receber dos municípios de Felgueiras e Paços de Ferreira determinadas verbas e entregá-las, depois, à Junta de Freguesia de Lustosa”, pelo que a sentença errou ao condená-la a pagar as importâncias devidas nos termos do Protocolo. Como acima se viu quando se abordou a questão da ilegitimidade passiva, as únicas partes no contrato são a A. e R. obrigando-se cada uma a cumprir os compromissos assumidos, sendo que à Ré competia, além do mais o pagamento das importâncias acordadas, sendo absolutamente irrelevante a forma como obtém o dinheiro para tal. O facto de no Protocolo se referir que as quantias em dinheiro a que a Ré se obrigou a pagar à Autora seria suportada, “em partes iguais, pelos Municípios de Paços de Ferreira e Felgueiras” (cláusula 1ª, in fine), como bem se refere na decisão recorrida, “tem de entender-se como a forma como foi distribuído tal encargo pelos Municípios em apreço no sentido de habilitarem a R. com os valores necessários ao cumprimento do encargo mensal definido, o que significa que tal elemento não tem qualquer ligação com a A. nem traduz qualquer exoneração da R. perante a A. com referência ao cumprimento das obrigações emergentes do «Protocolo».” Improcede, assim, a conclusão 3ª. 2 - Alega, de seguida, que a sentença incorreu ainda em erro de julgamento porque: considerou que a vigência do protocolo terminava em Janeiro de 2009 quando, face à data em que foi subscrito – Junho de 1977 - e ao estipulado na cláusula 4ª, tal ocorreu em 1 de Julho de 2007, data em que se perfizeram 10 anos sobre a data da assinatura do mesmo; não teve em conta que, depois de Abril de 2002, os Municípios de Paços de Ferreira e de Felgueiras, pagaram à Autora 82.301,67€ (14.963,94 X4 = 59.855,76 € + 22.445,91 82.301,67 E), apesar de ser a própria Junta de Freguesia de Lustosa a dizer e a confessar que recebeu esse montante - doc. de fls. 194 e 195 dos Autos . imputou parte das importâncias entregues pela Ré ao pagamento de juros quando a A. as recebeu como pagamento do capital em dívida (fls. 194 e 195), fazendo incorrecta aplicação do artigo 785, do CCivil. considerou que o pagamento acordado de 3.000.000$00/mês era devido a partir de Fevereiro de 1999 quando a Câmara Municipal de Felgueiras só começou a utilizar o aterro em Setembro de 1999, pelo que fez incorrecta interpretação e aplicação da cláusula 2ª do Protocolo Vejamos. III.2.a) Relativamente à primeira questão não tem razão, pois conforme consta da cláusula 2ª do contrato, “ o início do compromisso do primeiro outorgante para com o segundo outorgante efectivar-se-á na data em que os Municípios utilizadores comecem a servir-se do aterro sanitário com o depósito dos lixos domésticos oriundos dos respectivos municípios” pelo que, uma vez que tal só aconteceu em Fevereiro de 1999 (pontos 4 e 5 da matéria de facto) só a partir dessa data é que começaram a ser devidas as prestações acordadas. O que bem se compreende já que só a partir daí é que começou a ser retirada utilidade do aterro e a população de Lustosa a sofrer os incómodos resultantes da utilização do mesmo. Bem andou, pois, a sentença recorrida ao considerar que o termo do contrato ocorreria em Janeiro de 2009 e que a recorrente estava obrigada ao pagamento das importâncias acordadas até essa data. III.2 b) Relativamente à segunda questão também não lhe assiste razão. Na verdade, ao contrário do alegado, tais pagamentos foram tidos em conta pela decisão recorrida, só que foram imputados nas mensalidades nessa data já vencidas e cujo pagamento se encontrava em atraso. Assim, a quantia paga em 28 de Junho de 2002 reportava-se a parte das mensalidades referentes aos meses de Novembro e de Dezembro de 2001; a quantia paga em 9 de Setembro de 2002 reportava-se a parte das mensalidades referentes aos meses de Janeiro e Fevereiro de 2002 e a quantia paga em 27 de Setembro de 2002 reportava-se a parte das mensalidades referentes aos meses de Março e Abril de 2002. É o que se extrai da sentença recorrida que de acordo com os pontos 13 a 16, da matéria de facto, considerou provado que todas as mensalidades de 2001 foram pagas, embora com atrasos, e que, em 2002, foram pagas apenas as mensalidades relativas aos meses de Janeiro a Março e metade da do mês de Abril desse ano. III. 2 c) Igualmente não lhe assiste razão quando alega que a decisão recorrida fez incorrecta aplicação do artigo 785, do CCivil, ao imputar as importâncias entregues pela Ré à Autora em Maio e Outubro de 2003 ao pagamento de juros, quando a A. as recebeu como pagamento do capital em dívida. Conforme resulta de fls. 195 tais importâncias, no montante de 37.049.85 € foram entregues à Autora mais de um ano depois da citação da Ré para os termos da acção - A acção foi proposta em 14-03-2003 (fls.2) e a Ré citada por carta de 18-03-2003 (fls. 31). , altura em que se encontravam vencidas e não pagas as mensalidades a partir de Maio de 2002 bem como os respectivos juros de mora (cfr. artigos 804 a 806 CCivil), pelo que na falta de qualquer elemento nos autos que demonstre que as mesmas terão sido recebidas como pagamento de parte do capital em dívida, havia, como fez a sentença recorrida, de aplicar a presunção, estabelecida no n.º 1 - O artigo 785, do CCivil, dispõe: Quando, além do capital, o devedor estiver obrigado a pagar despesas ou juros, ou a indemnizar o credor em consequência da mora, a prestação que não chegue para cobrir tudo o que é devido presume-se feita por conta, sucessivamente, das despesas, da indemnização, dos juros e do capital. A imputação no capital só pode fazer-se em último lugar, salvo se o credor concordar em que se faça antes. daquela disposição legal, imputando-as, em primeiro lugar, no pagamento dos juros já vencidos e só depois no do capital em dívida. Note-se, aliás, que tal imputação havia sido expressamente requerida pela Autora no seu requerimento de fls. 205 (ponto 9), o qual notificado à Ré (fls. 220), não foi objecto de qualquer contestação. III.2 d) Por fim alega a recorrente que “os 1.500.00$00 que o Município de Felgueiras se obrigou a pagar à Junta de Freguesia de Lustosa só começaram a ser devidos em Setembro de 1999, altura em que este Município começou a utilizar o Aterro Sanitário de Lustosa” pelo que a sentença recorrida ao considerar que o pagamento acordado de 3.000.000$00/mês era devido a partir de Fevereiro de 1999, incorreu em novo erro de julgamento. Tal alegação não tem a menor consistência. Como acima se viu – supra III.A - os únicos outorgantes no Protocolo são a Junta de Freguesia de Lustosa – Autora – e a Ré – Associação de Municípios do Vale do Sousa; o Município de Felgueiras não se obrigou a pagar qualquer quantia à Junta de Freguesia de Lustosa (mas tão só a AMVS), pelo que, sem necessidade de mais considerações, improcede tal alegação. Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação da recorrente. IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida. Sem custas por dela estar isenta a recorrente. Lisboa, 23 de Abril de 2009. – Freitas Carvalho (relator) – Pais Borges – Adérito Santos .