01954/13 - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir o recurso de revista excepcional de decisão do TCA que, por aplicação do disposto nos art.ºs 172.º e 175.º do CPA, com fundamento na falta de atempada de interposição da acção principal, declarou a caducidade do direito de acção, baseando-se em que a presumida omissão de decidir o recurso administrativo devia ser impugnada no prazo da al. b) do n.º 2 do art.º 58.º do CPTA. Semelhante decisão envolve o julgamento de recusa de acesso à acção, pelo que incide sobre um quadro jurídico normativo que tem relevância na aplicação a casos idênticos e importa sobremaneira ao alcance das garantias de tutela jurisdicional.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- Relatório

A……………….., S.A. recorre, nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Norte datado de 13-09-2013, que negou provimento ao recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF do Porto em 22.10.2012, que julgou procedente a «excepção da caducidade do seu direito de acção», e, em conformidade, absolveu da instância o réu MINISTÉRIO DA ECONOMIA, DA INOVAÇÃO E DO DESENVOLVIMENTO e o Contra-interessado INSTITUTO DE GESTÃO DO FUNDO SOCIAL EUROPEU I.P.

Deste aresto é pedida agora a admissão de recurso de revista, alegando o Recorrente, em síntese:

A admissão da revista justifica-se em virtude da relevância jurídica das questões a dilucidar:

(1) Como se articula o disposto no artigo 175° do Código do Procedimento Administrativo (CPA) com o vertido no n.º 1 do artigo 172º, também do CPA.

Concretamente:

a) Qual a natureza da obrigação de notificação a que alude a parte final do n.° 1 do artigo 172° do C.P.A. e quais os reflexos do incumprimento dessa formalidade sobre o prazo para formação do acto de indeferimento tácito constante do artigo 175° do mesmo Código;

b) Qual a natureza da obrigação de remessa de um recurso hierárquico, apresentado por um Particular, para o órgão superior competente para dele conhecer, e quais as consequências do incumprimento, pelo autor do acto recorrido, de tal formalidade, em estreita violação do disposto no nº 1 do artigo 172° do CPA;

(2) Qual o prazo de impugnação contenciosa aplicável aos casos de indeferimento tácito decorrentes do disposto no n° 1 do artigo 172° e nos n°s 1 e 3 do artigo 175º do CPA: o prazo de três meses constante da alínea b) do n.° 2 do artigo 58.° do CPTA ou o prazo de um ano constante — consoante os casos — do nº 4 do artigo 58.° ou do n.° 1 do artigo 69.° do CPTA?

Em suma: tal como este Supremo Tribunal entendeu já, no âmbito dos autos cautelares apensos a estes autos principais, a caducidade da presente acção não é uma conclusão a que se chegue com base numa simples interpretação da lei. Pelo contrário!

É, nas palavras deste Supremo Tribunal, “o resultado de um complexo e profundo processo de interpretação e conjugação de leis, em relação ao qual há conhecidas divergências” (cf. ACÓRDÃO do SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO de 31 de Maio de 2011, proferido no âmbito do Processo Cautelar n.° 0253/11, intentado preliminarmente à presente acção).

Esta complexidade havia sido, também, reconhecida pelo Acórdão que recebeu o recurso de revista, interposto pelo aqui Recorrente em sede cautelar (cf. ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO de 31 de Março de 2011, proferido no âmbito do Processo Cautelar n.° 0253/11, intentado preliminarmente à presente acção), ao dizer:

“Quadro esse que, como tem sido generalizadamente reconhecido, não adaptou completamente, ou não o fez de forma clara…”

De salientar que, como se tratava de questão suscitada em processo de natureza cautelar, este Supremo Tribunal decidiu não ser o meio processual cautelar o próprio para conhecer da questão de fundo em apreço.

Motivo pelo qual, se volta a submeter esta questão à apreciação deste Supremo Tribunal, tendo em vista obter uma resposta definitiva sobre a mesma.

O autor do acto recorrido não notificou a Recorrente da remessa do recurso hierárquico apresentado para o órgão superior competente para dele conhecer nem efectuou a remessa desse recurso.

O autor do acto recorrido vedou, ao Recorrente, o direito de ver o seu recurso apreciado pelo órgão hierárquico superior, competente para dele conhecer.

A admissão do presente recurso revela-se necessária para uma melhor aplicação do direito, na medida em que assume uma relevância jurídica de cariz objectivo dada a elevada probabilidade de esta situação se verificar em diversos casos, passados e futuros.

O presente recurso contende, essencialmente, com os direitos de acesso aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efectiva, os quais não só possuem assento constitucional — nos artigos 20.° e 268°, n.° 4 da Constituição da República Portuguesa (CRP) — como assumem um cariz supra-individual.

A decisão recorrida é causa de séria lesão no direito que a cada Administrado assiste de fazer uso de qualquer impugnação administrativa acreditando que a mesma vai ser apreciada, como — acima de tudo — de aceder ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

Após receber um recurso hierárquico interposto pelo Particular, o autor do acto recorrido deve cumprir três formalidades: (i) pronunciar-se sobre o teor do mesmo no prazo de 15 dias (ii) remetê-lo, posteriormente, ao órgão superior competente para dele conhecer, e (iii) notificar o Recorrente dessa mesma remessa.

Só mediante tal notificação é possível ao Recorrente conhecer do início da contagem do prazo para a formação do acto de indeferimento e da cessação do efeito suspensivo a que alude o n.° 4 do artigo 59.° do CP.T.A.

À data de entrada da presente acção judicial — 18 de Novembro de 2010 - a Recorrente ainda não havia sido notificada de qualquer remessa do recurso hierárquico para o órgão ad quem competente para dele conhecer.

Tanto quanto é do conhecimento da Recorrente, o recurso hierárquico por si interposto não foi remetido ao órgão competente para dele conhecer, continuando o processo junto do autor do acto recorrido.

Mesmo que esta remessa tenha sido efectuada, a mesma não lhe pode ser oponível, uma vez que não foi cumprida a formalidade essencial prescrita pelo n.° 1, in fine, do artigo 172.° do C.P.A.

Não tendo havido notificação da remessa do processo ao superior hierárquico, o prazo de 90 dias para formação do acto de indeferimento não teve início.

Na data de entrada da presente acção judicial, a contagem do prazo para interposição da impugnação contenciosa mantinha-se suspensa.

Tendo a Recorrente interposto a presente acção administrativa especial no dia 18 de Novembro de 2010, com fundamento na nulidade e na anulabilidade do acto suspendendo, o fez tempestivamente.

Mal andou o Tribunal a que, porquanto assumiu quase dogmaticamente que o decurso do prazo referido no n.° 1 do artigo 175º do CPA, sem que qualquer decisão expressa seja proferida pelo órgão superior, significa, sem mais, uma concordância deste órgão com a decisão do órgão hierarquicamente inferior.

Não houve contra-alegações.

II Apreciação.

1- Os pressupostos do recurso de revista.

1. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.

A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.

A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.

E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.

2. Vejamos da aplicação destas premissas ao caso dos autos.

O Recorrente propôs a presente acção administrativa especial demanda o MEID e o IGFSE pedindo ao TAF a anulação do Despacho do Gestor do PRIME de 19.06.2009, com todos os efeitos legais, e a anulação de todos os seus actos consequentes, designadamente do acto de execução vertido no Despacho do Presidente do IGFSE de 02.02.2010, que ordena a restituição das verbas já auferidas no montante de 18.226,55€, acrescido da quantia de 880,17€ a título de juros à taxa legal.

O TAF do Porto entendeu que o acto administrativo do Gestor do PRIME, de 19.06.2009, de que a autora da ME foi notificada em 29.07.2009, constitui acto susceptível de imediata impugnação judicial, e que a mesma deveria ser efectuada no prazo de 3 meses a contar da respectiva notificação [artigos 58°, n°2 alínea b), e 59°, n°1, CPTA], uma vez que os vícios que lhe são apontados na petição inicial apenas poderão ser indutores da sua anulabilidade [artigo 135° do CPA].

Porque a autora optou por interpor recurso hierárquico impróprio desse acto do Gestor do PRIME, em 09.09.2009 [ponto 7 do provado], entendeu o TAF que o prazo para impugnação judicial, de 3 meses, contado nos termos do artigo 144° do CPC [artigo 58°, n°3, do CPTA], esteve suspenso, ao abrigo do n°4 do artigo 59° do CPTA, desde essa data até 09.02.2010, altura em que se completou o prazo de 90 dias para decidir o recurso gracioso [artigos 175°, n°1 e n°2, ex vi 176°, n°3, do CPTA], acrescido do prazo de 15 dias previsto no artigo 172°, n°1, do CPA [ex vi artigo 176°, n°3, do CPA], prazos esses contados nos termos do artigo 72° do CPA.

E realizada assim a contagem do prazo de impugnação judicial do acto do Gestor do PRIME, de 3 meses, desde 29.07.2009 até 09.09.2009, altura em que foi suspenso, e retomada desde 09.02.2010, altura em que se terão completado os 105 dias úteis [90 + 15], conclui o TAF que ele se completou a 10.05.2010, pelo que ao tempo em que foi proposta a AAE, em 18.11.2010, já tinha caducado o direito da autora o poder fazer.

Deste modo, com base nos artigos 89°, alínea h), do CPTA, 288°, alínea e), e 493°, n°2, do CPC [ex vi artigo 1° do CPTA], o TAF procedeu a «excepção dilatória da caducidade» e «absolveu da instância o demandado e o Contra-interessado».

Este raciocínio foi sufragado pelo TCA Norte que negou provimento ao recurso jurisdicional interposto daquela sentença.

É este o acórdão sob recurso.

Vejamos.

Como vem alegado, o Recorrente interpôs uma providência cautelar relativo ao acto que impugnou nestes autos, tendo a suspensão sido indeferida por decisão do TAF do Porto, confirmada posteriormente pelo TCA Norte.

Interposto recurso de revista para este STA, foi o mesmo admitido por acórdão proferido no Recurso nº 253/11, datado de 31-03-2011, que foi sumariado nos seguintes termos: “É de admitir o recurso de revista excepcional de decisão do TCA que, no âmbito de processo cautelar, por aplicação do disposto nos art.ºs 172.º e 175.º do CPA, com fundamento na falta de atempada de interposição da acção principal, declarou a caducidade do direito de acção, baseando-se em que a presumida omissão de decidir o recurso administrativo devia ser impugnada no prazo da al. b) do n.º 2 do art.º 58.º do CPTA. Semelhante decisão não se restringe à providência e seus pressupostos, envolve o julgamento de recusa de acesso à acção, pelo que incide sobre um quadro jurídico normativo que tem relevância na aplicação a casos idênticos e importa sobremaneira ao alcance das garantias de tutela jurisdicional.”

Por acórdão datado de 24-05-2011, proferido naquele mesmo recurso nº 253/11, foi concedido provimento ao recurso, revogado o acórdão recorrido e ordenada a baixa do processo ao TCAN, para conhecer da providência, em termos assim sumariados: “III - Não se verifica relativamente à consideração da caducidade do direito de acção do processo principal, decorrente da suspensão do prazo de impugnação contenciosa pela impugnação administrativa e do decurso do prazo para a decidir, que determinou indeferimento tácito da pretensão nesta formulada, apurada através de uma complexa análise jurídica relativamente ao indeferimento tácito, com base no estabelecido nos artigos 172.º, n.º 1, e 175.º do CPA, e da sua conjugação com o disposto nos artigos 58.º, n.º 1, alínea b) e 59.º, n.º 4 do CPTA, e para a qual podia ser convocada ainda a possibilidade de recurso ao disposto nos artigos 69.º, n.º 1, e 58.º, n.º 4, do CPTA, bem como o apuramento de ter havido ou não remessa efectiva do recurso hierárquico à entidade decisora.

IV- Tendo o acórdão recorrido considerado verificar-se essa caducidade, nos moldes expendidos em III, através de uma análise profunda e complexa como se da acção principal se tratasse, que, indiscutivelmente, não era evidente em face da análise perfunctória que deve orientar o juízo cautelar no âmbito desta matéria, incorreu em erro de julgamento, violando o disposto no artigo 120.º, n.º 1, alínea b) - parte final - do CPTA”

Vem agora impugnada a decisão do TAF, sufragada pelo TCAN, agora em sede da acção principal, que decidiu sobre a mesma questão em moldes idênticos aos que sustentaram a anterior decisão sobre a caducidade do direito de acção.

Ora, como se decidiu no aresto que admitiu a revista pedida da decisão do TCAN proferida em sede da providência cautelar nº 253/11, acima referido, com argumentos cuja pertinência se mantém e que se sufragam:

“A recorrente discorda deste entendimento e pretende ver admitida a revista para que o STA se pronuncie sobre o momento em que se inicia a contagem do prazo para a interposição de acção impugnatória quando este tenha estado suspenso, nos termos do n.º 4 do artigo 59º do CPTA, em virtude de ter sido interposto recurso gracioso da decisão que se pretende impugnar.

E aponta para a necessidade de o STA intervir, com vista à melhor aplicação do direito, de forma a esclarecer a articulação do disposto nos artigos 175º e 172º n.º 1 do CPA em face da recontagem do prazo entretanto suspenso para impugnação contenciosa, de acordo com o n.º 4 do artigo 59º do CPTA. Considera que, nos termos do n.º 1 do artigo 172º do CPA (em conjugação com o n.º 1 do artigo 171º) o prazo para a autoridade administrativa proferir decisão em recurso gracioso – 30 ou 90 dias – se inicia no final dos 15 dias concedidos à entidade que praticou o acto, para sobre o mesmo se pronunciar, mas exige que o interessado seja notificado da remessa do processo para o órgão competente para emitir a decisão final.

Diz a A… que até ao momento ainda não foi notificada daquela remessa, a qual seria essencial para lhe permitir conhecer o início da contagem do prazo do n.º 3 do artigo 175º do CPA, e assim, conhecer seguramente quando cessa a suspensão do prazo impugnatório, determinada pelo n.º 4 do artigo 59º do CPTA, pois só assim fica balizado o inicio e o limite do prazo para interpor esta acção (principal).

A A… argumenta ainda que, o autor do acto recorrido IAPMEI não enviou o recurso hierárquico para despacho antes de 12/04/2010 e assim está elidida a presunção de remessa em 15 dias prevista no n.º 1 do artigo 172º do CPA, com base na qual o TCA considerou que estavam reunidos os dados temporais objectivos para que aquela pudesse lançar mão da contagem do prazo de impugnação contenciosa.

Ainda na posição defendida pela A…, o direito de interpor acção contenciosa também não teria caducado porque esta foi interposta em 18/11/2010, e o prazo de interposição da acção impugnatória deve contar-se, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 58º do CPTA, a partir de 18/08/2010, momento em que diz ter terminado o prazo de 90 dias conferido pelo CPA à entidade administrativa para proferir decisão e fazer cessar a suspensão do prazo para a impugnação contenciosa prevista no n.º 4 do artigo 59º do CPTA.

Vejamos.

A recorrente faz incidir o essencial da sua argumentação na falta da notificação da remessa do recurso hierárquico ao órgão competente para o decidir, que está prevista no artigo 172.º n.º 1 do CPA notificação que entende ser condição de oponibilidade, designadamente para se concluir pela intempestividade da acção, pois só aquela notificação possibilita uma determinação segura do inicio do prazo para impugnação contenciosa, que entretanto se achava suspenso pelo uso da impugnação graciosa ou administrativa, nos termos do n.º 4 do artigo 59º do CPTA.

A questão, colocada foi apreciada pelo STA no recente Acórdão de 25/2/2010, P. 0320/08 e tinha sido abordada nos Ac. de 1/7/1997, P. 041245; de 17.12.1998, P. 043277; de 18.02.2000, P. 041245 e de 20.11.2002, P. 046077, mas nestes foi aplicado o quadro jurídico anterior à entrada em vigor do CPTA/02.

Portanto apenas a decisão em Subsecção de 25.02.2010 se ocupou do assunto no domínio do actual quadro legislativo.

Quadro esse que, como tem sido generalizadamente reconhecido, não adaptou completamente, ou não o fez de forma clara, o regime contencioso dos anteriormente designados actos tácitos - no CPA – às novas acções relativas à omissão ou inacção administrativa e respectivos prazos. De notar desde logo que tais acções deixaram de ser impugnatórias (de acto presumido) para passarem a ser de condenação à prática de acto devido. Sem esquecer que o acto omitido em recurso administrativo é um acto secundário, sobre assunto decidido por um primeiro.

Ainda assim, a verdade é que o art.º 58.º do CPTA e o prazo que ele estatui no n.º 2 al. b), não parece poder aplicar-se sem mais à previsão dos artigos 172.º n.º 1 e 175.º n.ºs 1 e 3 do CPA, porque remetendo estes para um indeferimento tácito (“Decorridos os prazos referidos nos números anteriores sem que haja sido tomada uma decisão, considera-se o recurso tacitamente indeferido”) o que poderia aplicar-se, por ser correspondente do regime anterior com o CPTA, seria a norma do art.º 69.º n.º 1, que dispõe:

“Em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão acto ilegalmente omitido”.

Ora, as instâncias aplicaram o prazo de três meses, quando, já o Acórdão proferido no P. 041245, dizia: “Em ambos os casos (arts. 109 e 175.º do CPA) é aplicável o prazo de um ano … para a interposição de recurso contencioso do respectivo indeferimento tácito”.

Por outro lado convém discernir a natureza da decisão tomada nesta providencia cautelar, a qual não tem senão uma indirecta relação - embora excludente - com a providencia e as suas características, visto que respeita ao exercício, em geral do direito de acção. Numa situação como esta não valem as considerações que habitualmente têm conduzido esta formação a não admitir a revista por virtude de a decisão cautelar valer apenas no interim, até que seja decidida a causa principal.

A decisão do TCA assenta também no entendimento segundo o qual resultaria dos art.ºs. 172 e 175º do CPA (a existência ou a ficção de) uma decisão concordante do órgão administrativo superior em face do autor da decisão impugnada, a partir da qual o interessado estaria em condições de contar os prazos relevantes para actuar contenciosamente. Porém, esta asserção nos termos do actual quadro legal, não resulta claramente da lei.

De referir ainda que pode ser vista como demasiado pesada e exigente para a defesa da posição do particular que se relaciona com a Administração fazer iniciar e decorrer contra ele um prazo preclusivo do direito à tutela jurisdicional, com base e a partir da inércia administrativa relativamente à impugnação que lhe incumbia decidir e, além disso contar prazos sucessivos relativos a factos fora do controlo e do conhecimento do interessado. Desta perspectiva poderia entender-se tal solução como desproporcionada, em face dos valores a acautelar.

Estamos, assim, perante matéria de complexidade superior ao comum, sobretudo devido à mencionada sucessão de regimes legais e em que não houve ainda uma conjugação das soluções do CPA de 1991, com as soluções do CPTA de 2002.

Sem embargo de se manter o princípio da especial exigência na apreciação dos pressupostos de admissão de revista excepcional em processo cautelares, certo é que a questão suscitada nestes autos, pode colocar-se em casos futuros, e que a admissão desta revista se apresenta manifestamente útil para o esclarecimento da questão jurídica, com claras vantagens para o melhor funcionamento da justiça administrativa em defesa dos direitos dos cidadãos, sendo também oportuna a admissão, atento que está em causa, de imediato, o acesso à tutela judicial.”

Deste modo, sem necessidade outras considerações, justifica-se a admissão do recurso ao abrigo do n.º 1 do art. 150º do CPTA.

III- Decisão

Pelo exposto, nos termos do art. 150º nºs 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir a revista.

Lisboa, 6 de Março de 2014. – Abel Atanásio (relator) – Vítor Gomes – Alberto Augusto Oliveira.