02947/15.0BESNT - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tendo em conta que a Recorrente não coloca em causa a matéria fáctica dada como provada, designadamente, que procedeu à construção num terreno rústico de uma central de produção de energia eléctrica, por tecnologia solar fotovoltaica, em ... e que para ter acesso à rede viária nacional - EN ...8 - requereu o licenciamento para construção do respectivo acesso, o qual lhe foi deferido e notificado com a descriminação do cálculo respectivo sendo que o valor que a Recorrente impugnou integra o cálculo efectuado com referência à área dos painéis, dos postes de transformação, do módulo de controlo e do posto de seccionamento (cfr. a) a j) do probatório) e bem assim que uma central fotovoltaica possui a milhares de placas fotovoltaicas ou outras tecnologias para, de forma directa ou indirecta, transformar a luz do sol em electricidade, não se vê de que forma se poderá entender não constituir uma instalação industrial, para além de que, à semelhança de uma garagem, de um armazém ou de um stand de automóveis, a simplicidade da sua fixação ao solo e da sua estrutura não os exclui do conceito de instalações industriais adoptado pelo legislador neste diploma em particular.

II- O estabelecimento ou alteração de acessos a uma Estrada Nacional é uma actividade relativamente proibida e como tal está sujeita a um licenciamento prévio e ao controlo da sua utilização, sendo que, face à necessidade de assegurar condições de segurança nas Estradas nacionais, a limitação jurídica tem um objectivo directo de segurança, não se tratando de uma intervenção abusiva ou limitadora de um bem privado com o único objectivo de obter receita, pelo que, a remoção do obstáculo jurídico, bem como a sua reavaliação e manutenção das condições de uso e segurança da Estrada, constituem a contraprestação devida que afastam a qualificação como imposto da liquidação ora impugnada.

III- A diferenciação, determinada pelo legislador, resultante da aplicação de uma regra de proporção matemática, acaba por responder à imposição constitucional de interdição de tratamento igual para situações manifestamente desiguais, porquanto o benefício é tendencialmente maior quanto maior for a área de actividade do contribuinte.

IV- Da análise do artigo 15.º do Decreto-Lei 13/71 verifica-se que o legislador estabeleceu uma diferenciação de critérios subjacentes ao apuramento do valor da taxa a cobrar perante as diversas situações sujeitas à mesma, tal afigura-se compatível com o princípio da proporcionalidade, estando evidenciado o fundamento económico do tributo em causa, bem como um fundamento condicionador de acessos como factor de segurança rodoviária, o que implica que o cálculo da taxa impugnada está directamente conexionado com a tipologia e a dimensão da área de actividade, sendo que a taxa de 2,28/m2, prevista e aplicada, conforme al. j) do probatório, não se poderá considerar excessiva ou intolerável, acrescendo que a Recorrente não colocou em causa a existência e área dos equipamentos que integraram o cálculo efectuado.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

“A. .., Lda.”, devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, datada de 29-12-2021, que julgou improcedente a pretensão pela mesma deduzida no presente processo de IMPUGNAÇÃO relacionado com o acto de liquidação da taxa de licenciamento de acesso a uma central fotovoltaica, no valor de € 111.703,33.

Formulou nas respectivas alegações, as seguintes conclusões que se reproduzem:

“(…)

a) Do Objeto do Recurso

A. Visa o presente recurso reagir contra a douta decisão que julgou procedente a Impugnação Judicial deduzida pela Recorrente, melhor identificada nos autos, contra o ato de liquidação da taxa de licenciamento de acesso a uma central fotovoltaica, no valor de € 111.703,33, a qual decidiu manter na ordem jurídica o referido ato de liquidação.

b) Enquadramento Preliminar

B. Os presentes autos têm por objeto a liquidação da taxa de licenciamento de acesso a uma central fotovoltaica no montante de € 111.703,33.

C. A Recorrente entende que o ato de liquidação da referida taxa de licenciamento padece dos seguintes vícios:

- erro na qualificação dos factos e, consequentemente, na aplicação da alínea g) do número 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro;

- violação do princípio da legalidade tributária, princípio da equivalência jurídica e da igualdade tributária.

D. Face aos referidos vícios, a ação deveria ter sido considerada procedente e, em consequência, a anulação do ato de liquidação, com o consequente reembolso do montante indevidamente pago, acrescido de juros indemnizatórios.

E. Dissentido do sentido da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, por entender que a mesma padece de erro de julgamento, vem, agora, interpor o presente Recurso para o Venerando Tribunal, com os fundamentos que infra se aduzem.

c) FUNDAMENTAÇÃO DA SENTENÇA RECORRIDA (SÍNTESE)

F. A sentença recorrida decidiu, salvo o devido respeito, mal, no sentido da improcedência da Impugnação Judicial quanto ao peticionado pela Recorrente, tendo o Tribunal a quo concluído que:

i) não existe qualquer erro na qualificação dos factos e, consequentemente, na aplicação da alínea g) do número 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro. Com efeito, entendeu o Tribunal que a central fotovoltaica se subsume ao conceito de instalação industrial, uma vez que “a sua simplicidade de fixação ao solo e da sua estrutura não os exclui” da integração do referido conceito;

ii) não há lugar a qualquer ilegalidade ou inconstitucionalidade decorrente da violação do princípio da legalidade tributária, princípio da equivalência jurídica e da igualdade tributária. Entende o tribunal que estamos perante uma verdadeira taxa, cujo “pagamento devido, encontra correspectividade na emissão do parecer técnico, no levantamento de um obstáculo jurídico e na manutenção das condições de segurança” na qual se consubstancia “o carácter sinalagmático da relação jurídica tributária”; e que

iii) o critério subjacente ao apuramento do valor da taxa se afigura compatível com o princípio da proporcionalidade, sendo que o facto do “cálculo da taxa impugnada est[ar] diretamente conexionada com a tipologia e a dimensão da área de atividade [do sujeito passivo]” está evidenciado com “o fundamento económico do tributo em causa, bem como um fundamento condicionador de acessos como facto de segurança rodoviária”.

d) CONTRA A FUNDAMENTAÇÃO DA SENTENÇA RECORRIDA

G. Contra a sentença recorrida invoca-se a seguinte argumentação:

i) Do erro na qualificação dos factos e, em consequência, na aplicação da alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro;

ii) Da violação do princípio da legalidade tributária;

iii) Da violação do princípio da equivalência jurídica;

iv) Da violação do princípio da igualdade tributária.

* * *

i) Do erro na qualificação dos factos e, em consequência, na aplicação da alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro

H. Como resulta dos autos de Impugnação Judicial que antecedem, no entender da Recorrente, a liquidação da taxa liquidada pela Recorrida padece de um o erro na qualificação dos factos e, em consequência, na aplicação da alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro.

I. Como decorre da própria fundamentação da taxa impugnada, foi entendimento dos serviços da ora Recorrida proceder à liquidação da taxa, subsumindo a Central a “instalações industriais”, norma de incidência objetiva prevista na alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do mencionado Decreto-Lei n.º 13/71.

J. Contrariamente ao entendimento da Recorrida e deixado demonstrado nos autos pela Recorrente e dado como provado pelo douto Tribunal a quo, a Central fotovoltaica da Recorrente não pode ser classificada como instalação industrial para efeitos da alínea g) do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, desde logo porque não inclui qualquer edificação, sendo construída exclusivamente por equipamentos móveis, passíveis de serem deslocados a qualquer momento.

K. Tal resulta, desde logo, do próprio diploma invocado na liquidação da taxa e suprarreferido, que dá como exemplo de “Instalações de carácter industrial, nomeadamente fábricas, garagens, armazéns, restaurantes, hotéis e congéneres e, bem assim, igrejas, recintos de espetáculos, matadouros e quartéis de bombeiros” - cfr. alínea e) do n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01.1971, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro.

L. O conceito de instalações industriais pressupõe uma edificação, elemento comum de todas as instalações descritas na referida alínea como possuindo caráter industrial.

M. A definição de instalação industrial pelo critério da edificação, é reproduzida noutros diplomas que fixam igualmente zonas de servidão non aedificandi relacionadas com infraestruturas rodoviárias, e citando-se a título de exemplo os seguintes:

- alínea e) da Portaria n.º 172/75, de 23 de janeiro (proibições referentes à zona non aedificandi da Circular Regional Interior de Lisboa);

- alínea b) do número 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 294/97, de 24 de outubro (modificações ao contrato de concessão da construção, conservação e exploração de auto-estradas outorgado à B..., S.A.);

- alínea b) do número 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 392-A/2007, de 27 de dezembro (bases da concessão da conceção, projeto, construção, aumento do número de vias, financiamento, conservação e exploração dos lanços de autoestrada e conjuntos viários associados, designada por concessão Douro Litoral).

N. Nos termos do n.º 2 do artigo 204.º do Código Civil e n.º 1 do artigo 2.º do Código do IMI, o conceito de edificação pressupõe uma construção incorporada no solo ou, pelo menos, que a mesma se encontre assente no solo com caráter de permanência.

O. Adicionalmente, sublinha-se que o impacto ambiental das centrais fotovoltaicas é de tal forma reduzido que as mesmas também não são consideradas instalações industriais para efeitos do RJAIA, que define o conceito de instalações industriais nos respetivos anexos e no qual as centrais fotovoltaicas não estão incluídas.

P. Isto devido à simplicidade da sua fixação ao solo e da sua estrutura que anulam o seu impacto ambiental.

Q. Porém, a decisão recorrida assim não o entendeu, recusando qualquer paralelismo da classificação económica ou fiscal, nomeadamente com o Código Civil ou o Código do IMI, por considerar que a definição de instalações industriais para os efeitos do Decreto-Lei n.º 13/71, é mais abrangente do que os conceitos económicos ou fiscais, uma vez que nas alíneas f), g) e h) do n.º 1 do artigo 15.º são utilizados conceitos como instalações industriais, propriedade rústica, edifícios de habitação ou edifícios.

R. Salvo o devido respeito, a Recorrente não pode concordar com o entendimento do tribunal a quo, que resumiu a sua fundamentação ao “conceito de instalações industriais adotado pelo legislador neste diploma em particular”, quando o legislador não adotou no Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, qualquer conceito de instalações industriais!

S. Da análise da alínea e) do n.º 1 do artigo 8.º é possível verificar que a mesma apenas fornece um elenco (não taxativo) de «instalações de caráter industrial», para efeito da proibição de construção, estabelecimento, implantação ou produção em terrenos limítrofes da estrada, em concreto, a menos de 70 m e 50 m do limite da plataforma da estrada, consoante esta seja ou não estrada internacional, ou dentro das zonas de visibilidade.

T. A ratio desta proibição, tal como resulta do preâmbulo do decreto-lei, é a importância vital da rede de estradas nacionais, que impõe a proteção dessas vias “em todos os aspetos que o seu uso postula, especialmente no respeitante à segurança do trânsito, proteção que não pode limitar-se à própria zona da estrada, mas sob determinados aspetos, tem de abranger mesmo as faixas limites”.

U. Tendo em vista este fim, o legislador procurou incluir dentro destas proibições quaisquer instalações que, mesmo não se enquadrando na definição de «instalações industriais», mas porque comungam de alguns elementos, são, igualmente, suscetíveis de perigar a segurança do trânsito em terrenos limítrofe da estrada.

V. A qualificação “de caráter” indicia precisamente que, para efeitos da aplicação da mencionada alínea e) do n.º 1 do artigo 8.º, as estruturas abrangidas são mais abrangentes do que as «instalações industriais», incluindo todas aquelas que se assemelhem a este conceito.

W. O legislador entendeu que a limitação das proibições às instalações industriais poderia deixar de fora outras estruturas que, não obstante não recaírem naquele conceito, deveriam ficar abrangidas pela estatuição da norma, por se assemelharem ao conceito de «instalações industriais» e por envolverem os mesmos riscos de segurança para o trânsito em terrenos limítrofes.

X. Apesar de se considerar que a enumeração oferecida pela alínea e) do n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei 13/71 é um ponto de partida para se chegar ao conceito de «instalações industriais» para efeitos da alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º, o douto Tribunal a quo não podia ter ficado por aí, mas antes procurado no ordenamento jurídico português outros elementos que pudessem compor essa definição, nomeadamente na legislação invocada pela Recorrente.

Y. Legislação essa de que, salvo o devido respeito, o tribunal a quo fez tábua rasa.

Z. O elenco referido é fixado no contexto específico das proibições em terrenos limítrofes da estrada, ditadas por razões de segurança, enquanto o que está em causa no caso sub judice é a aplicação de taxas de licenciamento para o estabelecimento de acessos a instalações industriais, cuja finalidade é totalmente divergente.

AA. Ademais ao exposto, as instalações de caráter industrial constantes da alínea e) do n.º 1 do artigo 8.º têm um elemento em comum: uma edificação.

BB. As centrais fotovoltaicas não são edifícios de obra de engenharia, são mas sim estruturas compostas por equipamentos diversos, sem maciço de fixação definitiva ao solo e assentes em estacas meramente aparafusadas ao solo, com tal como ficou dado como provado pelo douto Tribunal a quo (cfr. (IV., c) e d) da Sentença).

CC. Não podia o douto Tribunal a quo prender-se à enumeração oferecida pela alínea e) do n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei 13/71, que se limita a exemplificar «instalações de caráter industrial» para daí concluir que as centrais fotovoltaicas consubstanciam instalações industriais.

DD. Este entendimento já foi inclusive reconhecido por diversos municípios - a título de exemplo, a Câmara Municipal de Tomar, num processo relativo a uma Central fotovoltaica semelhante à dos autos, que “(…) trata-se de uma operação urbanística de utilização do solo, sujeita a comunicação prévia, onde não existe qualquer edificação.”.

EE. Nesse mesmo sentido, pese embora referindo-se a uma antena de telecomunicação, tem sido o entendimento dos nossos tribunais - veja-se o Acórdão do Tribunal Central administrativo do Norte, no âmbito do processo n.º 01541/06.1BEPRT, de 01.07.2011.

FF. Em face do exposto, torna-se claro que não nos encontrarmos perante uma «instalação industrial» para efeitos da alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, pelo que inexistirá facto tributário que se subsuma à norma de incidência desta taxa.

GG. Pelo que, ao decidir pela improcedência do pedido, o douto Tribunal a quo, incorreu num erro de qualificação dos factos e interpretação ao não considerar inválida a liquidação da taxa ora impugnada, nos termos do artigo 135.º do CPA, na redação em vigor à data, motivo pelo qual deve o douto Supremo Tribunal Administrativo revogar a decisão a quo e, consequentemente, anular a liquidação da taxa emitida pela Recorrida e ordenar o reembolso do valor pago à Recorrente, acrescido do pagamento de juros indemnizatórios, tudo o mais conforme a Lei.

ii) Da violação do princípio da legalidade tributária

HH. Mesmo admitindo que a central fotovoltaica é uma instalação industrial - o que não se admite e que apenas admitimos por mera cautela e dever de patrocínio sem conceder -, sempre se dirá que o ato de liquidação da taxa é ilegal por violação do princípio da legalidade tributária.

II. De acordo com o n.º 2 do artigo 4.º da LGT, a taxa é um tipo tributário que tem como pressuposto a verificação de pelo menos uma das seguintes situações: prestação concreta de um serviço público, utilização individualizável de um bem do domínio público ou remoção de um obstáculo jurídico.

JJ. Revestem, assim, um caráter sinalagmático / bilateral - ao contrário do imposto, tributo unilateral - em que o particular compensa uma entidade pública pelos custos acrescidos identificáveis que a esta provoca ou, eventualmente, por um benefício individualizado que obtém.

KK. O caráter essencial da sinalagmaticidade enquanto característica das taxas tem sido amplamente reforçado pela jurisprudência do Tribunal Constitucional - veja-se, a título de exemplo, os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 205/87 de 17 de junho de 1987, Processo n.º 213/87; n.º 143/02, de 9 de abril de 2002, Processo n.º 508/98; n.º 437/2003, de 30 de setembro de 2003, Processo n.º 540/02; n.º 238/2014, de 6 de março de 2014, Processo n.º 223/2013.

LL. Não subsistem dúvidas de que a taxa tem inerente a existência de limites quanto à sua quantificação, sendo estritamente necessário o cumprimento desses limites para que subsista o seu aspeto estrutural – o sinalagma.

MM. No caso concreto, não se verifica qualquer nexo direto de correspetividade material entre a prestação do contribuinte e o bem público prestado!

NN. Pelos critérios de fixação da matéria coletável constante da alínea g) do número 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, percebemos que a matéria coletável é determinada em função da área de instalação industrial.

OO. O valor da taxa é calculado com base no espaço ocupado pelos diversos equipamentos que compõem a central fotovoltaica, não havendo qualquer fundamentação por referência aos custos administrativos incorridos pela Recorrida nem ao benefício retirado pela Recorrente com a emissão da referida licença.

PP. Neste âmbito não se pode argumentar que a contraprestação pelo pagamento da licença é a fiscalização das infraestruturas, na medida em que argumento semelhante foi já censurado pela jurisprudência do STA - vide o citado Acórdão do STA, de 21 de junho de 2020, recurso 23.279.

QQ. Não existe qualquer dúvida que a taxa impugnada é ilegal porquanto:

- não existe correspetividade por parte do ente público - cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 558/98, de 11.11.1998;

- o quantum da taxa não leva em conta os custos suportados pelo ente público com a prestação do respetivo serviço – cfr. Acordão do Tribunal Constitucional n.º 410/00, de 03.10.2000 e Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 115/2002, 12.03.2002.

RR. Inexistindo o necessário sinalagma, só se poderá concluir que a taxa em crise se configura como um verdadeiro imposto.

SS. Sendo que o n.º 3 do artigo 103.º da Constituição da República Portuguesa determina que ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não tenham sido criados nos termos da Constituição - como resulta evidente do Acórdão do STA de 16.01.2020, processo n.º 02594/15.7BEPRT.

TT. Face a tudo o exposto, dúvidas não subsistem que a aplicação da alínea g) do número 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71 e liquidação da taxa em crise foi realizada em desrespeito pela alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do número 3 do artigo 103.º, padecendo assim do vício de inconstitucionalidade formal e orgânica, razão pela qual deverá a liquidação impugnada ser anulada.

iii) Da violação do princípio da equivalência jurídica

UU. Mesmo que se aceitasse a existência de um sinalagma na taxa cobrada como o tribunal entendeu (designadamente pela alegada remoção de um obstáculo jurídico), o que apenas admitimos por mera cautela e dever de patrocínio, sem conceder, sempre se dirá que a referida taxa não deixa de ser ilegal por violação do princípio da equivalência jurídica.

VV. O conceito de taxa tem inerente a existência de limites quanto à sua quantificação, sendo estritamente necessário o cumprimento desses limites para que subsista o seu aspeto estrutural essencial - o sinalagma.

WW. Como princípio limitador da quantificação das taxas tem-se destacado assim o princípio da equivalência jurídica.

XX. Conforme SALDANHA SANCHES, “segundo o princípio da equivalência, um tributo não será quantificado de acordo com a força económica do contribuinte, mas, sim, com os custos que ele gera, ou os benefícios que recebe de uma determinada prestação pública”.

YY. Conforme ainda JOSÉ MARIA FERNANDES PIRES, GONÇALO BULCÃO, JOSÉ RAMOS VIDAL e MARIA JOÃO MENEZES: “(…) a taxa deverá ser ajustada, tendo em atenção o benefício que o contribuinte retira da atividade pública ou o custo que imputa à comunidade pela sua própria atividade.”

ZZ. Resulta assim que o limite da taxa poderá ser (i) o valor da utilidade auferido pelo beneficiário; ou (ii) o custo do bem público prestado, sendo que em ambos os casos sempre se imporá uma conexão mínima entre o serviço prestado e o valor da taxa cobrada.

AAA. Na quantificação da taxa deverá atender-se sempre ao princípio da proporcionalidade, o qual proíbe que o montante cobrado seja manifestamente excessivo.

BBB. É pacífico na jurisprudência constitucional o entendimento de que embora tenhamos nas taxas uma “bilateralidade ou sinalagmaticidade (…)” - como aliás defende o Tribunal a quo -, não poderá deixar de ser exigível “um certo nível de «proporcionalidade» do [seu] montante (…), para que ela não se desvirtu[e] num imposto”.

CCC. Conforme JOSÉ MARIA FERNANDES PIRES, GONÇALO BULCÃO, JOSÉ RAMOS VIDAL e MARIA JOÃO MENEZES: “As taxas assentarão, assim, numa proporcionalidade entre o “bem jurídico” que é atribuído pelo Estado e o valor que é pago pela sua fruição pelo particular”.

DDD. No caso em apreço, a taxa impugnada no valor de € 111.703,33 não tem qualquer conexão / proporção com os custos incorridos pela ora Recorrida nem com o benefício auferido pela Recorrente!

EEE. Não é credível que os custos administrativos da Recorrida com a apreciação e emissão da licença para construção do acesso de 55 m2 tenham ascendido ao montante de € 111.703,33!

FFF. De facto, como se pode justificar, com base no critério “custos administrativos”, que o licenciamento, acrescido da autorização de ocupação de via pública de 55 m2, tenha um custo de € 625,90, e o mero licenciamento de um acesso com a mesma área tenha um custo de € 111.703,33?!

GGG. Mais. Tendo por base o critério do “benefício para o sujeito passivo”, também é por demais evidente que o benefício para o sujeito passivo não tem qualquer relação com o valor calculado e cobrado.

HHH. Olhando de perto para a norma constante da alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, na sua última redação, percebe-se que o montante da taxa tem por base… a dimensão do pavimento das instalações servidas pela estrada?!

III. Conforme ficou provado nos autos, o licenciamento permitiu a construção de um acesso de 55 m2 à central fotovoltaica, tendo esse acesso uma utilização mínima, existindo apenas para assegurar a possibilidade de manutenção da central fotovoltaica.

JJJ. Existe, assim, uma total e gritante desproporcionalidade entre o valor cobrado e o benefício usufruído!

KKK. A falta de sentido da base de cálculo para apuramento da taxa e a sua desproporção face ao benefício obtido pelos sujeitos passivos, que foi alvo de especial destaque na doutrina.

LLL. SÉRGIO VASQUES, a propósito da base de cálculo expressa ser “manifesto que o custo que possa comportar para a Estradas de Portugal [agora Infraestruturas de Portugal] o licenciamento dos acessos a instalações industriais não mantém qualquer relação verosímil com a área de pavimento que estas apresentem.” (negrito nosso).

MMM. Continua: “(…), os valores que figuram no artigo 15.º, n.º 1, alíneas g) e i), somados à fórmula de cálculo que o legislador aqui lhes associa, resultam em taxas variáveis com valores absolutamente irrazoáveis e que facilmente desmentem qualquer relação com o custo.” (negrito da Recorrente).

NNN. No mesmo sentido, CLÁUDIA REIS DUARTE e MARIANA COENTRO RIBEIRO são perentórias ao referir que: “(…) a taxa em apreço padece de flagrante inconstitucionalidade por uma total ausência de relação entre a sua base de cálculo e o custo suportado pela IP na prestação do serviço (…) especialmente em virtude do facto de o cálculo da Taxa se fazer por referência às dimensões das instalações das centrais fotovoltaicas em vez de ser determinado em função do custo do serviço prestado pela IP.”

OOO. Face a tudo o exposto, não pode a Recorrente de todo concordar com a posição assumida pelo tribunal a quo quanto à conformidade da referida taxa com o princípio da equivalência jurídica.

PPP. Adicionalmente, ao contrário do que entende o tribunal a quo, o interesse administrativo de salvaguarda de condições de segurança rodoviária não é “ameaçado de modo diferente em função das dimensões das atividades que fixam junto a Estradas Nacionais”, sendo destituída de sentido a ideia de que “quanto maior for a instalação, maiores serão os riscos de saída e entrada de veículos para a via” e que “o benefício é tendencialmente maior quanto maior for a área de atividade do contribuinte”.

QQQ. Isto porque, o que está em causa é uma taxa para efeitos de licenciamento de acesso a instalações industriais, não sendo de todo essencial (nem sequer faz sentido na opinião da Recorrente) considerar como base tributável a área das referidas instalações para efeitos de apuramento do valor da taxa.

RRR. Como bem refere Sérgio Vasques, “instalações industriais com diminuta área de pavimento podem usar acessos à estrada com maior complexidade, tráfego e perigosidade, exigindo uma análise mais cuidada; e instalações industriais com grande área de pavimento poderão usar os mais simples e seguros acessos à estrada, exigindo o seu licenciamento uma análise elementar apenas.”.

SSS. Está em causa tão somente acesso de 55 m2 à central fotovoltaica, com uma utilização mínima!

TTT. Por tudo o acima referido, a taxa impugnada é inconstitucional, por violação do princípio da equivalência jurídica, decorrente do princípio da igualdade previsto no artigo 13.º da CRP e do princípio da proporcionalidade previsto no n.º 2 do artigo 266.º da CRP.

iv) Da violação do princípio da igualdade tributária

UUU. Ainda que se admitisse que estamos perante uma instalação industrial - o que não se admite -, a taxa ora sindicada viola diretamente o princípio da igualdade tributária, quando comparado o critério de fixação da taxa prevista na alínea g) do número 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, com os demais critérios previstos nas restantes alíneas do mesmo número.

VVV. Por um acesso licenciado com uma área de 55 m2 foi liquidada uma taxa de € 111.703,33, pelo facto de a Recorrida entender que estamos perante um acesso a uma instalação industrial; no entanto:

- valor da taxa seria de € 2,28 caso se entendesse tratar-se de um acesso a uma propriedade rústica ou habitação (nos termos da alínea f) a base de cálculo seria a largura do acesso, à qual seria tributada a € 0,57 por metro ou fração de largura);

- o valor da taxa seria de € 0,00 no caso da instalação fosse um hipermercado com 20.000 m2.

WWW. À semelhança do que SÉRGIO VASQUES defende, é forçoso concluir que “(…) as taxas sobre o licenciamento de acessos e vedações previstas no artigo 15.º, n.º 1, alíneas g) e i) do Decreto-Lei n.º 13/71, encerram discriminações arbitrárias sem fundamento objectivo nos custos administrativos que o licenciamento acarreta, violando com isso o princípio da igualdade tributária consignado no artigo 13.º da Constituição” (sublinhado da Recorrida).

XXX. Vício este que, naturalmente, afeta a liquidação aqui impugnada que se torna, consequentemente, violadora do Princípio da Igualdade Tributária, pelo que deverá ser anulada.

Termos em que, concedendo-se provimento ao recurso, deve a decisão ser revogada e substituída por acórdão que julgue procedente o presente recurso, e, consequentemente procedente a presente Impugnação Judicial, nos termos das conclusões que seguem e que V.Exas. melhor suprirão, julgando ilegal a taxa liquidada pela Infraestruturas de Portugal e ordenando-se o reembolso do montante pago acrescido de juros indemnizatórios.

Porém, V. Exas. decidindo farão a costumada Justiça!”

A Recorrida “INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL, S.A. (IP)” apresentou contra-alegações, nas quais enuncia as seguintes conclusões:

“(…)

I- A sentença posta em crise não merece qualquer censura ou reparo, devendo ser mantida na íntegra, porque nela se fez correta interpretação dos factos e adequada aplicação do direito.

II- As normas de proteção as estradas nacionais constituem legislação especial assentando nos princípios da segurança rodoviária e da preservação do serviço mínimo rodoviário.

III- O conceito de instalação industrial previsto naquele regime é distinto do económico, fiscal e urbanístico.

IV- E deve ser integrado de acordo com o previsto na alínea e), do n.º 1, do artigo 8.º do DL 13/71 de 23 de janeiro, o qual, além de atender, (i) à grandeza física da instalação, vista no seu conjunto (edifício e equipamentos), tem ainda em conta o facto (ii) da possibilidade de se aceder diretamente a uma estrada nacional representar uma mais-valia para a atividade em si (edifício e equipamentos destinados ao rendimento) e, simultaneamente, (iii) uma redução do nível do serviço rodoviário com a entrada e saída de veículos próprios ou de fornecedores.

V- Por ser assim, uma central fotovoltaica constituído por módulos fotovoltaicos, cinco cabinas de apoio, três postos de transformação, cabos subterrâneos, um posto de secionamento, um posto de comando e ramal aéreo de interligação do parque à C... (cfr: alínea d) dos factos assentes), deve ser integrada naquele conceito de instalação industrial.

VI- E, em consequência, o acesso estabelecido à estrada nacional por aquela central ser objeto de liquidação de taxa ao abrigo do disposto na alínea g), do n.º 1 do artigo 15.º do DL 13/71.

VII- As taxas rodoviárias não se confundem com os impostos por lhes ser inerente um quid pro quo entre o Estado e o contribuinte, expresso através da noção corrente “utilizador-pagador”.

VIII- Apesar da doutrina, jurisprudência e legislação à data da publicação das taxas rodoviárias não distinguir os três pressupostos subjacentes à fixação daquelas, os mesmos são facilmente discrimináveis à luz das atuais técnicas jurídico-administrativas.

IX- Atendendo à incidência objetiva das taxas rodoviárias (critérios da liquidação) é manifesto que o preenchimento do pressuposto da prestação concreta de um serviço público não se concretiza na sua totalidade, sendo aliás insignificante para a fixação da taxa, tanto mais que as antecessoras da Recorrida cobravam emolumentos pelos serviços administrativos prestados.

X- O critério subjacente às taxas rodoviárias remete ou para a extensão do domínio público ocupado (alíneas a), b), c), d), e), do artigo 1.º, do artigo 15.º do DL 13/71), ou para outros benefícios usufruídos com as facilidades de circulação provenientes de uma rede de estradas em boas condições de viabilidade (cfr: preâmbulo do Decreto n.º 7037, de 17 de outubro)

XI- No caso concreto do estabelecimento de acessos particulares à estrada o benefício traduz-se na facilidade de escoamento das mercadorias diretamente pela estrada nacional (ganhos em tempo e eficiência), na facilidade de identificação do estabelecimento perante fornecedores e clientes (ganhos na promoção e divulgação dos serviços prestados), na facilidade de orientação do trajeto para alcançar o estabelecimento por parte de terceiros, na utilização de vias com nível de serviço rodoviário superior às estradas municipais o que evita maior desgaste dos equipamentos.

XII- Atenta a perigosidade da circulação rodoviária e a importância das vias para a atividade humana (social e económica) qualquer intervenção na mesma deve ser evitada (proibição relativa), senão mesmo proibida (proibição absoluta).

XIII- Se o estabelecimento de acessos à estrada nacional reduz proporcionalmente o nível de serviço rodoviário é justo que parte da taxa se destine a restringir ou reduzir a procura dos particulares a este serviço.

XIV- Assim se conclui que todas as taxas rodoviárias, em especial a dos acessos a instalações industriais, observam o princípio da legalidade, equivalência e igualdade tributária.

XV- Também se conclui que o acesso de central fotovoltaica à estrada nacional está sujeito a liquidação de taxa por aquela integrar o conceito de instalação industrial, observando-se, assim, o princípio da legalidade.

XVI- Diga-se, por fim, que a Recorrente ao optar por localizar a central fotovoltaica em terreno adjacente à estrada nacional - sem que esteja alegado e, muito menos demonstrado, que essa fosse a única possibilidade ao seu dispor - e ao requerer a licença para o estabelecimento de acesso direto daquela à estrada nacional sujeitou-se à incidência da taxa prevista na alínea g) do n.º 1 daquele artigo 15.º.

Nestes termos e nos mais de direito que V. Ex.as mui doutamente suprirão, deverá ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida.

assim se fazendo inteira e sã

JUSTIÇA.”

O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Cumpre decidir.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que a matéria apontada nos autos resume-se, em suma, em analisar o invocado erro de julgamento da decisão recorrida relacionado com o invocado erro na qualificação dos factos e, em consequência, na aplicação da alínea g) do nº 1 do artigo 15º do D.L. nº 13/71, de 23-01, na redacção que lhe foi dada pelo D.L. nº 25/2004, de 24-01 bem como em relação à apontada violação do princípio da legalidade tributária, princípio da equivalência jurídica e da igualdade tributária.

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Neste domínio, consta da decisão recorrida o seguinte:

“…

a) A Impugnante, «A…, Lda.», tem por objeto o «[d]esenvolvimento, promoção e comercialização de energia elétrica proveniente de fontes renováveis» (provado pelo documento n.º 2, junto à petição inicial);

b) No âmbito da sua atividade, a Impugnante, à data em que foi apresentada a petição inicial que deu origem aos presentes autos, encontrava-se a construir uma central de produção de energia elétrica, por tecnologia solar fotovoltaica, em ... (facto não controvertido e confirmado pelo documento n.º 3 junto à petição inicial);

c) A central identificada na alínea anterior foi instalada num terreno rústico denominado Herdade ... e ... (facto não controvertido e confirmado pelo documento n.º 3 junto à petição inicial e a fls. 156, verso, dos autos);

d) Essa central de produção de energia elétrica, por tecnologia solar fotovoltaica, é constituída, além do mais, por módulos fotovoltaicos, cinco cabinas de apoio, três postos de transformação, cabos subterrâneos, um posto de secionamento, um posto de comando e ramal aéreo de interligação do parque à C... (provado por documento, a fls. 150, verso, 155, 161 a 163, verso, e por prova testemunhal);

e) As cabines de apoio identificadas na alínea anterior são pré-fabricadas, assentes no solo nivelado e compactado, não sendo necessário um maciço de fixação definitiva ao solo (provado por prova testemunhal);

f) As estruturas de suporte e de fixação dos módulos fotovoltaicos e quadros elétricos são assentes em estacas aparafusadas ao solo (provado por prova testemunhal);

g) Para permitir o acesso à rede rodoviária nacional a partir da Central, a Impugnante projetou a construção de um acesso ao quilómetro 271+025 da Estrada Nacional ...8, lado esquerdo, numa zona de estrada de 55 m2, fazendo-se a entrada no sentido ... (provado pelo documento n.º 3, junto à petição inicial);

h) Após conclusão da Central, o acesso identificado na alínea anterior terá uma utilização que não ultrapassa, muitas vezes, uma visita de rotina semanal de funcionário, para controlo do sistema e manutenção, além de anualmente um trator para limpeza de vegetação (provado pelo documento n.º 3, junto à petição inicial, no ponto 4.2, além da prova testemunhal);

i) Em 28-01-2015, a Impugnante apresentou pedido de licenciamento, junto dos serviços da Entidade Impugnada, para a construção do acesso identificado na alínea g) do probatório, o qual correu termos sob o procedimento n.º ...28 (provado pelo documento n.º 4, junto à petição inicial, e, no que se refere à identificação do procedimento, por consulta ao processo administrativo tributário, apenso aos autos);

j) Através do ofício de 24-03-2015, com o assunto «EN ...8 - Km 271+025 - Acesso a instalações comerciais/industriais, Central Fotovoltaica», a Entidade Impugnada notificou a Impugnante de que o pedido de licenciamento, a que se refere o procedimento n.º ...28, tinha sido deferido e de que a taxa devida pelo acesso a instalações comerciais e/ou industriais tinha sido liquidada, no valor total de €112.329,23, podendo ler-se no mesmo o seguinte:

«(…)

[IMAGEM]

(…)»

(provado por documento, de fls. 18 a 24 do processo administrativo tributário, incorporado no SITAF);

k) No dia 01-04-2015, a Impugnante foi notificada do ofício identificado na alínea anterior (provado por documento, a fls. 25 do processo administrativo tributário, incorporado no SITAF);

l) Em 10-04-2015, a Impugnante efetuou o pagamento da quantia de €112.329,23 (provado pelo documento n.º 7, junto à petição inicial);

m) No dia 19-08-2015, à Impugnante foi emitido o alvará de licença n.º ...128, emitida no âmbito do procedimento n.º ...28, «para construção de acesso a instalações industriais/comerciais - Central Solar Fotovoltaica», na estrada EN ...8, quilómetro inicial 271+025 e quilómetro final 271+025, lado esquerdo (provado pelo documento n.º 1, junto à petição inicial);

n) Através do ofício n.º ...93, de 15-04-2015, da Entidade Impugnada, à Impugnante foram remetidos exemplares do alvará identificado na alínea anterior (provado pelo documento n.º 8, junto à petição inicial).

Com interesse para a decisão da causa, inexistem factos não provados.

A decisão da matéria de facto assentou na análise dos documentos constantes dos autos e do processo administrativo tributário apenso, bem como pela posição assumida pelas partes nos respetivos articulados, conforme referido a propósito de cada alínea da matéria de facto provada.

Acresce que, por exigência legal e transparência processual, importa adiantar que foram relevantes na formação da nossa convicção o depoimento das testemunhas: AA, que, apesar de, à data da diligência de inquirição de testemunhas, não ter qualquer ligação à Impugnante, exerceu funções para sociedade que prestava serviços de gestão da Central, em 2016, 2017 e 2018; e BB, que tratou do licenciamento do projeto da Central.

Estas testemunhas responderam de forma isenta, coerente e credível às perguntas que lhes foram colocadas e demonstraram que tinham conhecimento direto sobre os factos relevantes em discussão nos presentes autos.

Os factos da alínea d) foram dados como provados atendendo às declarações de ambas as testemunhas que atestaram que a Central era constituída por módulos fotovoltaicos, cinco cabinas de apoio, três postos de transformação, cabos subterrâneos, um posto de secionamento, um posto de comando e ramal aéreo de interligação do parque à C

Os factos da alínea e) foram dados como provados por força das declarações prestadas, em especial, pela testemunha AA. Esta, apesar de não ter acompanhado as obras de construção, deslocava-se à Central com frequência e fazia parte das suas funções gerir o ativo, verificando os pressupostos de operação e manutenção. Esta testemunha, em resposta à questão de haver algum equipamento fixado de forma permanente ao solo, respondeu que não foram necessárias betonagens e que existiam edifícios pré-fabricados.

Os factos da alínea f) foram dados como provados por força das declarações prestadas pela testemunha AA, que afirmou que existiam umas dezenas de milhares de painéis solares que estão assentes em estruturas metálicas que estão aparafusados ao chão. BB afirmou que as estruturas estavam aparafusadas ao solo.

Os factos da alínea h) foram dados como provados por força das declarações prestadas pela testemunha AA, que afirmou que, durante a fase de exploração, o acesso serve em caso de avaria ou para fazer visitas programadas, atividades de manutenção preventiva. BB afirmou que os veículos que utilizam o parque, neste momento, são veículos ligeiros, que circulam uma ou duas vezes por semana.”

«»

3.2. DE DIREITO

Assente a factualidade apurada cumpre, então, entrar na análise da realidade em equação nos autos, sendo que a este Tribunal está cometida a tarefa de analisar o invocado erro de julgamento da decisão recorrida relacionado com o invocado erro na qualificação dos factos e, em consequência, na aplicação da alínea g) do nº 1 do artigo 15º do D.L. nº 13/71, de 23-01, na redacção que lhe foi dada pelo D.L. nº 25/2004, de 24-01 bem como em relação à apontada violação do princípio da legalidade tributária, princípio da equivalência jurídica e da igualdade tributária.

Nas suas alegações, a Recorrente refere que foi entendimento dos serviços da ora Recorrida proceder à liquidação da taxa, subsumindo a Central a “instalações industriais”, norma de incidência objectiva prevista na alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do mencionado Decreto-Lei n.º 13/71, sendo que a Central fotovoltaica da Recorrente não pode ser classificada como instalação industrial para efeitos da alínea g) do artigo 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23-01, desde logo porque não inclui qualquer edificação, sendo construída exclusivamente por equipamentos móveis, passíveis de serem deslocados a qualquer momento.

Mais refere que a definição de instalação industrial pelo critério da edificação, é reproduzida noutros diplomas que fixam igualmente zonas de servidão non aedificandi relacionadas com infraestruturas rodoviárias, apontando que nos termos do n.º 2 do artigo 204.º do Código Civil e n.º 1 do artigo 2.º do Código do IMI, o conceito de edificação pressupõe uma construção incorporada no solo ou, pelo menos, que a mesma se encontre assente no solo com carácter de permanência.

Além disso, o impacto ambiental das centrais fotovoltaicas é de tal forma reduzido que as mesmas também não são consideradas instalações industriais para efeitos do RJAIA, que define o conceito de instalações industriais nos respectivos anexos e no qual as centrais fotovoltaicas não estão incluídas devido à simplicidade da sua fixação ao solo e da sua estrutura que anulam o seu impacto ambiental.

Por outro lado, apesar de se considerar que a enumeração oferecida pela alínea e) do n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei 13/71 é um ponto de partida para se chegar ao conceito de «instalações industriais» para efeitos da alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º, o douto Tribunal a quo não podia ter ficado por aí, mas antes procurado no ordenamento jurídico português outros elementos que pudessem compor essa definição, nomeadamente na legislação invocada pela Recorrente, sendo que o elenco referido é fixado no contexto específico das proibições em terrenos limítrofes da estrada, ditadas por razões de segurança, enquanto o que está em causa no caso sub judice é a aplicação de taxas de licenciamento para o estabelecimento de acessos a instalações industriais, cuja finalidade é totalmente divergente, além de que as instalações de carácter industrial constantes da alínea e) do n.º 1 do artigo 8.º têm um elemento em comum - uma edificação -, verificando-se que as centrais fotovoltaicas não são edifícios de obra de engenharia, são mas sim estruturas compostas por equipamentos diversos, sem maciço de fixação definitiva ao solo e assentes em estacas meramente aparafusadas ao solo, com tal como ficou dado como provado pelo douto Tribunal a quo, concluindo no sentido de que não nos encontrarmos perante uma «instalação industrial» para efeitos da alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, pelo que inexistirá facto tributário que se subsuma à norma de incidência desta taxa.

Que dizer?

Nesta matéria, cumpre notar que o D.L. nº 13/71, de 23-01 (entretanto revogado pela Lei nº 34/2015, de 27-04), aponta, no respectivo preâmbulo, alguns elementos com interesse nesta sede:

“(…) A importância vital da rede de estradas nacionais impõe que se protejam essas vias em todos os aspetos que o seu uso postula, especialmente no respeitante à segurança do trânsito, proteção que não pode limitar-se à própria zona da estrada, mas, sob determinados aspetos, tem de abranger mesmo as faixas limítrofes.

Por outro lado, a reforma administrativa em curso exige a simplificação dos serviços, sobretudo dos circuitos administrativos, no sentido de reduzir despesas e imprimir à Administração maior eficiência, o que, por seu turno, implica uma legislação particularmente clara e simples.

Sem prejuízo da necessária proteção da estrada, o presente diploma visa essa simplificação, reduzindo consideravelmente o número dos casos sujeitos à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas. Abstraindo dos casos referentes à zona da estrada, hipótese em que não se podem eliminar as permissões, o licenciamento apenas passa a verificar-se quanto a obras em edifícios já existentes na zona com servidão non aedificandi e ainda relativamente a vedações de caráter não removível, anúncios ou objetos de publicidade e postos de abastecimento de combustíveis.

Ao mesmo tempo, e a fim de tornar mais facilmente acessível o conhecimento do respetivo regime jurídico, agruparam-se neste diploma matérias até aqui dispersas no Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei n.º 2037, de 19 de agosto de 1949. (…).

O diploma fixa a área de jurisdição da Junta Autónoma de Estradas (hoje extinta, tendo-lhe sucedido a ora Recorrida), definindo “zona de estrada” (artigo 2.º) e “zona de protecção de estrada” (artigo 3.º), estabelecendo, nesses espaços, proibições, limitações e obrigações.

Nesta sequência, diga-se que o diploma em apreço sujeita a “aprovação ou licença”, inter alia, o estabelecimento de acessos à zona de estrada (artigo 6º nº 1 al. b)), impondo alguns requisitos de ordem técnica a observar na respectiva construção (artigo 7.º) e tratando-se de acesso à zona de estrada por iniciativa de sujeito de direito privado, o D.L. nº 13/71, de 23-01, qualifica o acto administrativo como um licenciamento, como resulta do artigo 11º, onde se refere que as obras a que se refere este decreto-lei estão sujeitas: a) A aprovação do projeto pela Junta Autónoma de Estradas, nos casos referidos nos artigos 6.º, 7.º, 9.º e 10.º, quando sejam tais obras da iniciativa do Estado, pessoas coletivas de direito público ou empresas ferroviárias; b) A autorização da mesma Junta, nos casos a que se refere o artigo 9.º, sempre que a iniciativa de tais obras seja de entidade diferente das referidas na alínea anterior e a competência para o licenciamento pertença às câmaras municipais respetivas, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de abril; c) A licenciamento pela própria Junta Autónoma de Estradas, nos casos restantes. (…)”.

Por fim, a taxa prevista para o referido licenciamento está prevista na norma impugnada - alínea g) do nº 1 do artigo 15º do D.L. nº 13/71, de 23-01, na redacção introduzida pelo D.L. nº 25/2004, de 24-01 - nos seguintes termos: “(…) Sem prejuízo de legislação específica, as taxas a pagar por cada autorização ou licença são as seguintes: […] g) Pelo estabelecimento de acessos a instalações industriais, por cada metro quadrado de pavimento dessas instalações servidas pela estrada – € 2,28; (…)”.

No caso dos autos, a Recorrente começa por questionar a liquidação da taxa, na medida em que a ora Recorrida subsumiu a Central a “instalações industriais”, norma de incidência objectiva prevista na alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do mencionado Decreto-Lei n.º 13/71, sendo que a Central fotovoltaica da Recorrente não pode ser classificada como instalação industrial para efeitos da alínea g) do artigo 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23-01, desde logo porque não inclui qualquer edificação, sendo construída exclusivamente por equipamentos móveis, passíveis de serem deslocados a qualquer momento, o que significa que não são controvertidos os demais pressupostos para aplicação do tributo em questão, nem a sua quantificação.

Como já foi enunciado, o art. 15º nº 1 al. g) do D.L. nº 13/71, de 23-01 estabelece que há lugar ao pagamento de taxa, por cada autorização ou licença, “Pelo estabelecimento de acessos a instalações industriais e por cada metro quadrado de pavimento dessas instalações servidas pela estrada”, o que significa que, neste domínio, para a determinação da incidência objectiva do tributo em questão, cabe indagar sobre o que se entende por instalação industrial.

Neste ponto, crê-se que a sentença recorrida andou bem ao ponderar que a resposta pode ser encontrada no próprio D.L. nº 13/71, de 23-01, tendo presente, desde logo, que o art. 15º nº 1 do referido diploma utiliza conceitos como instalações industriais, propriedade rústica, edifícios de habitação ou edifícios (cfr. alíneas f), g) e h)).

Com efeito, na alínea f), o legislador estabelece que “Pelo estabelecimento de acessos a propriedades rústicas ou a edifícios de habitação, por cada metro ou fracção de largura - (euro) 0,57”, sendo que na alínea g) o legislador prevê o pagamento da taxa não pelo estabelecimento de acesso a propriedade urbana mas sim, “Pelo estabelecimento de acessos a instalações industriais, por cada metro quadrado de pavimento dessas instalações servidas pela estrada - (euro) 2,28”, o que significa que na alínea g) não está em causa a qualificação fiscal do prédio que, para a norma de incidência, não é sequer relevada, mas apenas a consideração de instalação industrial, sendo que, no que concerne ao conceito de “instalações industriais” visado pelo legislador no D.L. nº 13/71, atente-se à identificação do seu significado na alínea e) do n.º 1 do artigo 8.º, no qual se descreve “Instalações de carácter industrial, nomeadamente fábricas, garagens, armazéns, restaurantes, hotéis e congéneres e, bem assim, igrejas, recintos de espectáculos, matadouros e quartéis de bombeiros (...)” (que corresponde aos elementos apontados nos outros diplomas a que alude a Recorrente), situação da qual resulta que não está em causa um conceito económico ou fiscal de instalação industrial, uma vez que inclui garagens, armazéns igrejas e estabelecimentos comerciais.

A partir daqui, o legislador no artigo 15.º do D.L. nº 13/71, na fixação da incidência objectiva da taxa distingue “propriedades rústicas ou edifícios de habitação” conceito sem paralelo nem económico (agro-pecuária e imobiliário), nem fiscal (prédios rústicos e urbanos) e “instalações industriais” no qual, como vimos tanto inclui armazéns, recintos de espectáculos e igrejas, de modo que, a alegação de que uma Central fotovoltaica não preenche o conceito de instalação industrial, não colhe, na medida em que não constitui uma propriedade rústica no sentido do diploma, nem um edifício de habitação, sem prejuízo de, tal como uma garagem, um armazém, um stand de automóveis, a simplicidade da sua fixação ao solo e da sua estrutura e a inexistência de transformação de produtos não os exclui do conceito de instalação industrial adoptado pelo legislador neste diploma em particular.

Deste modo, temos de acompanhar a decisão recorrida quando pondera que:

“…

Acresce que, no Decreto-Lei 13/71, de 23 de janeiro, encontramos uma outra referência a instalações industriais. Nesse diploma, instalações de carácter industrial são «nomeadamente fábricas, garagens, armazéns, restaurantes, hotéis e congéneres e, bem assim, igrejas, recintos de espetáculos, matadouros e quartéis de bombeiros (…)» [alínea e) do n.º 1 do art.º 8.º do citado diploma]. À luz desta norma podemos confirmar que o legislador não utilizou um conceito económico ou fiscal de instalações industriais, uma vez que, nestas, incluiu garagens, armazéns, restaurantes, hotéis e congéneres, igrejas, recintos de espetáculos, matadouros e quartéis de bombeiros –ou seja, incluiu os prédios urbanos destinados não a fins industriais, mas a fins habitacionais, comerciais ou para serviços e outros, nos termos do art.º 6.º do Código do IMI.

Assim sendo, no art.º 15.º do Decreto-Lei 13/71, de 23 de janeiro, na redação então em vigor, o legislador, na fixação da incidência objetiva do tributo em questão, distingue propriedades rústicas ou edifícios de habitação, conceito sem paralelo económico (agropecuária e imobiliário), nem fiscal (prédios rústicos e urbanos), e instalações industriais, no qual tanto inclui armazéns, recintos de espetáculos e igrejas.

Face ao acima exposto, não colhe o argumento de que uma central fotovoltaica não preenche o conceito de instalações fabril, na medida em que não inclui qualquer edificação, mas é constituída exclusivamente por equipamentos móveis, passíveis de serem deslocados a qualquer momento.

Isto porque, à semelhança de uma garagem, de um armazém ou de um stand de automóveis, a simplicidade da sua fixação ao solo e da sua estrutura não os exclui do conceito de instalações industriais adotado pelo legislador neste diploma em particular. …”.

Nesta medida, tendo em conta que a Recorrente não coloca em causa a matéria fáctica dada como provada, designadamente, que procedeu à construção num terreno rústico de uma central de produção de energia eléctrica, por tecnologia solar fotovoltaica, em ... e que para ter acesso à rede viária nacional - EN ...8 - requereu o licenciamento para construção do respectivo acesso, o qual lhe foi deferido e notificado com a descriminação do cálculo respectivo sendo que o valor que a Recorrente impugnou integra o cálculo efectuado com referência à área dos painéis, dos postes de transformação, do módulo de controlo e do posto de seccionamento (cfr. a) a j) do probatório) e bem assim que uma central fotovoltaica possui a milhares de placas fotovoltaicas ou outras tecnologias para, de forma directa ou indirecta, transformar a luz do sol em electricidade, não se vê de que forma se poderá entender não constituir uma instalação industrial, para além de que, à semelhança de uma garagem, de um armazém ou de um stand de automóveis, a simplicidade da sua fixação ao solo e da sua estrutura não os exclui do conceito de instalações industriais adoptado pelo legislador neste diploma em particular, não podendo proceder a alegação da Recorrente nesta sede.

A Recorrente questiona ainda a valoração feita pela decisão recorrida em relação à apontada violação do princípio da legalidade tributária, princípio da equivalência jurídica e da igualdade tributária.

Quanto ao primeiro elemento, tendo em atenção a figura apontada nos autos - taxa referente ao licenciamento de acesso a instalações comerciais/industriais (central fotovoltaica) - cumpre ter presente a evolução da jurisprudência constitucional relativamente ao conceito de taxa traçada no Acórdão nº 181/2019 do modo seguinte:

“(…)

7. O Acórdão n.º 316/2014 constitui o “marco geodésico” do conceito de taxa na jurisprudência constitucional. Nesse aresto, acolheram-se dois alargamentos significativos do conceito tradicional de taxa.

Por um lado, admitiu-se que a prestação de um serviço público possa ser presumida a partir de um dever legal específico e permanente de fiscalização da atividade tributada. A este respeito, importa notar que as prestações administrativas em que se traduz a observância de tal dever de fiscalização não correspondem a atos ou comportamentos especificamente previstos na lei - como a apreciação do pedido de licenciamento, as vistorias técnicas prévias ou posteriores ao licenciamento ou a emissão do alvará de utilização -, os quais constituem fundamentos de tributação autónoma, segundo o previsto no artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro. Constituem, pelo contrário, todo o universo – residual e potencial - de atos de fiscalização praticados em observância do dever genérico imposto aos municípios pelo artigo 25.º daquele diploma. De resto, a habilitação legal invocada para a criação destes tributos sobre postos de abastecimento de combustíveis não é qualquer disposição do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro, mas o artigo 6.º do RGTAL, que delimita as categorias de incidência objetiva das taxas municipais.

Por outro lado, o Tribunal admitiu, na linha do decidido no Acórdão n.º 177/2010, que a mera inação administrativa em face de uma atividade que interfere no gozo de determinados bens públicos – como o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território ou a gestão do tráfego – possa consubstanciar uma contrapartida da respetiva tributação, satisfazendo o requisito, essencial ao conceito de taxa, de bilateralidade ou comutatividade. Ao fazê-lo, incluiu no domínio das taxas por remoção de um obstáculo jurídico todo o vasto conjunto das prestações de “deixar fazer” que constituem objeto das obrigações ditas de pati. Segundo este entendimento, o obstáculo jurídico removido é o direito municipal de gozo exclusivo daqueles bens, por analogia com a situação do proprietário que, mediante contrapartida pecuniária, se obriga perante terceiro a consentir na interferência no gozo do seu bem. Ou ainda com a situação do proprietário ao qual a lei impõe excecionalmente uma obrigação dessa natureza – por exemplo, caso se verifique um estado de necessidade –, ao mesmo tempo que lhe atribui o direito a uma compensação pelos prejuízos sofridos. (…)”.

Ora, o acesso à zona de estrada integra a zona de protecção à estrada (artigo 3º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23-01), ou seja, faz-se através de terrenos limítrofes à zona de estrada, em relação aos quais se verificam proibições (p. ex., faixas com servidão non aedificandi) ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da ora Recorrida (faixas de respeito), o que significa que existem, assim, na zona de protecção à estrada, limitações ao normal exercício das faculdades inerentes ao direito de propriedade e outros direitos de uso, sendo que os acessos à zona de estrada, sejam serventias públicas ou privadas, só podem ser permitidos pela ora Recorrida com observância dos requisitos constantes do artigo 7.º (cfr. artigo 6º nº 5):

Artigo 7.º

(Acessos à zona da estrada)

1. As ligações às estradas nacionais de vias públicas ou municipais (serventias públicas) e os acessos a vias particulares, bem como as servidões de passagem (serventias privadas), devem localizar-se e possuir características técnicas indispensáveis, de forma a não prejudicarem ou oferecerem risco para o trânsito.

2. Nas ligações das estradas nacionais entre si ou com estradas municipais, caminhos públicos ou particulares serão adotadas, em conformidade com o disposto nos artigos 31.º, 37.º e 42.º do Decreto-Lei n.º 34593, de 11 de maio de 1945, curvas de concordância dos eixos com raios não inferiores aos seguintes:

a) Nas ligações de estradas nacionais entre si: 40m, 30m e 20m respetivamente para as estradas de 1.ª, 2.ª e 3.ª classes, entendendo-se que, no caso de ligações de estradas de classe diferente, o raio a adotar é o correspondente à de classe inferior;

b) Nas ligações de estradas nacionais com estradas municipais ou estradas particulares: 20m;

c) Nas ligações de estradas nacionais com caminhos públicos ou particulares: 15m;

d) Nos casos especiais de incidências muito oblíquas ou de inclinações fortes que não convenha agravar poderão baixar-se os raios referidos neste artigo para valores compatíveis com as condições locais, através de autorização do presidente da Junta Autónoma de Estradas, em face de justificação fundamentada.

3. Não são permitidas as ligações a vias públicas ou privadas e as servidões de passagem nos locais onde o trânsito tenha de ser efetuado com especiais precauções, nomeadamente:

a) Nas curvas sem visibilidade;

b) Até 100m dos cruzamentos, entroncamentos ou dos trainéis retos que antecedem as lombas.

4. As ligações de vias públicas ou privadas às estradas nacionais devem possuir dispositivos, tais como canteiros de separação, placas de circulação e outros, a fixar pela Junta Autónoma de Estradas em cada caso, que obriguem a que a penetração de veículos na estrada nacional se faça com as precauções indispensáveis.

A Junta Autónoma de Estradas poderá impor, mediante notificação, a melhoria dos dispositivos já existentes, quando o achar conveniente.

5. Os acessos às estradas nacionais devem ser pavimentados e mantidos em bom estado de conservação, a partir da faixa de rodagem, com calçada, pavimento betuminoso ou outro equivalente.

No caso de ligações a vias públicas ou privadas, tal pavimentação deve ir até pelo menos 100m da tangente da curva de concordância mais afastada da estrada nacional, podendo essa extensão ser ampliada até à distância que a Junta Autónoma de Estradas achar conveniente quando se verificar que aquele limite é insuficiente para reter detritos e terras, nomeadamente argilas arrastadas pelos rodados dos veículos. Tal imposição poderá exercer-se em relação às ligações já existentes e que ofereçam os inconvenientes referidos nesta disposição.

6. A Junta Autónoma de Estradas poderá determinar a melhoria ou nova localização dos acessos à estrada nacional já existentes quando se verificar aumento de tráfego das instalações ou urbanizações servidas por tais acessos, sendo todas as obras indispensáveis custeadas pelos interessados.

7. O estabelecimento de acessos a fábricas e oficinas de considerável dimensão só poderá ser permitido contanto que tais instalações:

a) Possuam uma zona de espera de modo que a entrada e saída de veículos se faça sem prejuízo para o trânsito;

b) As portas e portões de acesso às mesmas instalações se situem na retaguarda do edifício em relação à estrada;

c) Possuam outros acessos além do da estrada nacional;

d) Disponham de parques de estacionamento próprios.

8. Os acessos a garagens e matadouros implicam a existência dos requisitos estabelecidos nas alíneas a), b) e d) do número anterior.

9. O estabelecimento de acessos a hotéis, restaurantes e congéneres, igrejas, recintos de espetáculos e depósitos de artigos regionais para venda só poderá ser permitido quando obedeçam ao condicionalismo das alíneas a) e d) do n.º 7 deste artigo.

10. Os acessos a quartéis de bombeiros só devem ser permitidos com observância do preceituado na alínea a) do citado n.º 7.

Deste modo, resulta claro que o estabelecimento de um acesso à zona de estrada por iniciativa de um sujeito de direito privado fica sujeito, como vimos, a licenciamento (artigo 11º alínea c)), verificando-se que o pedido de licenciamento é apreciado pela ora Recorrida, para verificar que são observadas as condições previstas no artigo 7.º, bem como eventuais condições adicionais (cfr., designadamente, artigos 12º, n.ºs 1 e 2), sendo emitido alvará que fixa “o prazo em que as obras devem ser concluídas e findo o qual aquelas devem ser revalidadas mediante novo requerimento, efetuado antes de expirar o prazo referido, e o pagamento de nova taxa” (artigo 16.º, n.º 1). Com a emissão do alvará de licenciamento, remove-se o obstáculo à construção do acesso e o particular pode realizar a obra.

A norma em causa nos presentes autos, que prevê o tributo, refere “[a taxa] a pagar por cada […] licença [para] estabelecimento de acessos a instalações industriais” e fixa o valor da taxa “por cada metro quadrado de pavimento dessas instalações servidas pela estrada” em € 2,28.

Assim se estabelece, de forma inequívoca, o sinalagma em que assenta a taxa - de um lado o respectivo valor, do outro a licença para construir o acesso à zona de estrada. O pagamento de contrapartida por uma licença de construção sujeita a certas condições impostas por motivos de interesse público não é problemático para a qualificação do tributo - pelo contrário, corresponde a um dos arquétipos de taxa.

Por outro lado, e no que concerne ao princípio da igualdade, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 362/2016, seguindo o curso de inúmeras decisões anteriores concordantes, aponta que:

“(…)

Numa perspetiva de igualdade material ou substantiva – aquela que subjaz ao artigo 13.º, n.º 1, da Constituição e que se traduz na igualdade através da lei –, a igualdade jurídica corresponde a um conceito relativo e valorativo assente numa comparação de situações: estas, na medida em que sejam consideradas iguais, devem ser tratadas igualmente; e, na medida em que sejam desiguais, devem ser tratadas desigualmente, segundo a medida da desigualdade. Tal implica a determinação prévia da igualdade ou desigualdade das situações em causa, porquanto no plano da realidade factual não existem situações absolutamente iguais. Para tanto, é necessário comparar situações em função de um certo ponto de vista. Por isso, a comparação indispensável ao juízo de igualdade exige pelo menos três elementos: duas situações ou objetos que se comparam em função de um aspeto que se destaca do todo e que serve de termo de comparação (tertium comparationis). Este termo – o «terceiro (elemento) da comparação» – corresponde à qualidade ou característica que é comum às situações ou objetos a comparar; é o pressuposto da respetiva comparabilidade. Assim, o juízo de igualdade significa fazer sobressair ou destacar elementos comuns a dois ou mais objetos diferentes, de modo a permitir a sua integração num conjunto ou conceito comum (genus proximum).

Porém, a Constituição não proíbe todo e qualquer tratamento diferenciado. Proíbe, isso sim, as discriminações negativas atentatórias da (igual) dignidade da pessoa humana e as diferenças de tratamento sem uma qualquer razão justificativa e, como tal, arbitrárias. Nesse sentido, afirmou-se no Acórdão n.º 39/88:

‘A igualdade não é, porém, igualitarismo. É, antes, igualdade proporcional. Exige que se tratem por igual as situações substancialmente iguais e que, a situações substancialmente desiguais, se dê tratamento desigual, mas proporcionado: a justiça, como princípio objetivo, “reconduz-se, na sua essência, a uma ideia de igualdade, no sentido de proporcionalidade” – acentua Rui de Alarcão (Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra, lições policopiadas de 1972, p. 29).

O princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio; ou seja: proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objetivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda a discriminação; ou seja: as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjetivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no n.º 2 do artigo 13.º.

Respeitados estes limites, o legislador goza de inteira liberdade para estabelecer tratamentos diferenciados.

O princípio da igualdade, enquanto proibição do arbítrio e da discriminação, só é, assim, violado quando as medidas legislativas contendo diferenciações de tratamento se apresentem como arbitrárias, por carecerem de fundamento material bastante.’

Por outro lado, não é função do princípio da igualdade garantir que todas as escolhas do legislador sejam racionais e coerentes ou correspondem à melhor solução. Nesse particular, justifica-se recordar a jurisprudência constitucional firmada no Acórdão n.º 546/2011:

‘[O] n.º 1 do artigo 13.º da CRP, ao submeter os atos do poder legislativo à observância do princípio da igualdade, pode implicar a proibição de sistemas legais internamente incongruentes, porque integrantes de soluções normativas entre si desarmónicas ou incoerentes. Ponto é, no entanto – e veja-se, por exemplo, o Acórdão n.º 232/2003 – que o caráter incongruente das escolhas do legislador se repercuta na conformação desigual de certas situações jurídico-subjetivas, sem que para a medida de desigualdade seja achada uma certa e determinada razão. É que não cabe ao juiz constitucional garantir que as leis se mostrem, pelo seu conteúdo, “racionais”. O que lhe cabe é apenas impedir que elas estabeleçam regimes desrazoáveis, isto é, disciplinas jurídicas que diferenciem pessoas e situações que mereçam tratamento igual ou, inversamente, que igualizem pessoas e situações que mereçam tratamento diferente. Só quando for negativo o teste do “merecimento” – isto é, só quando se concluir que a diferença, ou a igualização, entre pessoas e situações que o regime legal estabeleceu não é justificada por um qualquer motivo que se afigure compreensível face à ratio que o referido regime, em conformidade com os valores constitucionais, pretendeu prosseguir – é que pode o juiz constitucional censurar, por desrazoabilidade, as escolhas do legislador. Fora destas circunstâncias, e, nomeadamente, sempre que estiver em causa a simples verificação de uma menor “racionalidade” ou congruência interna de um sistema legal, que, contudo, se não repercuta no trato diverso – e desrazoavelmente diverso, no sentido acima exposto – de posições jurídico-subjetivas, não pode o Tribunal Constitucional emitir juízos de inconstitucionalidade. Nem através do princípio da igualdade (artigo 13.º) nem através do princípio mais vasto do Estado de direito, do qual em última análise decorre a ideia de igualdade perante a lei e através da lei (artigo 2.º), pode a Constituição garantir que sejam sempre “racionais” ou “congruentes” as escolhas do legislador. No entanto, o que os dois princípios claramente proíbem é que subsistam na ordem jurídica regimes legais que impliquem, para as pessoas, diversidades de tratamento não fundados em motivos razoáveis.» …”.

Finalmente, em relação ao princípio da equivalência jurídica, temos de acompanhar a Recorrente quando aponta que o conceito de taxa tem inerente a existência de limites quanto à sua quantificação, sendo estritamente necessário o cumprimento desses limites para que subsista o seu aspeto estrutural essencial - o sinalagma e como princípio limitador da quantificação das taxas tem-se destacado assim o princípio da equivalência jurídica, sendo que, conforme SALDANHA SANCHES, “segundo o princípio da equivalência, um tributo não será quantificado de acordo com a força económica do contribuinte, mas, sim, com os custos que ele gera, ou os benefícios que recebe de uma determinada prestação pública”, referindo JOSÉ MARIA FERNANDES PIRES, GONÇALO BULCÃO, JOSÉ RAMOS VIDAL e MARIA JOÃO MENEZES: “(…) a taxa deverá ser ajustada, tendo em atenção o benefício que o contribuinte retira da atividade pública ou o custo que imputa à comunidade pela sua própria atividade.”, o que significa que o limite da taxa poderá ser (i) o valor da utilidade auferido pelo beneficiário; ou (ii) o custo do bem público prestado, sendo que em ambos os casos sempre se imporá uma conexão mínima entre o serviço prestado e o valor da taxa cobrada e na quantificação da taxa deverá atender-se sempre ao princípio da proporcionalidade, o qual proíbe que o montante cobrado seja manifestamente excessivo, sendo pacífico na jurisprudência constitucional o entendimento de que embora tenhamos nas taxas uma “bilateralidade ou sinalagmaticidade (…)” - como aliás defende o Tribunal a quo -, não poderá deixar de ser exigível “um certo nível de «proporcionalidade» do [seu] montante (…), para que ela não se desvirtu[e] num imposto”.

Na situação dos autos, tendo em atenção a matéria apurada nos autos, temos por adquirido que a sentença recorrida analisou a realidade em apreço de forma assertiva, nomeadamente, quando sublinha que “… Efectivamente, o estabelecimento ou alteração de acessos às estradas nacionais contende necessariamente com o espaço público e com a segurança rodoviária, cuja gestão e disciplina compete à entidade emitente da liquidação da taxa impugnada. O estabelecimento ou alteração de acessos a uma Estrada Nacional é uma actividade relativamente proibida e como tal está sujeita a um licenciamento prévio e ao controlo da sua utilização.

Verifica-se assim, a existência de um obstáculo jurídico cuja natureza não é arbitrária, face à necessidade de assegurar condições de segurança nas Estradas nacionais, a limitação jurídica tem um objectivo directo de segurança, não se tratando de uma intervenção abusiva ou limitadora de um bem privado com o único objectivo de obter receita.

Além da avaliação e remoção da proibição do exercício da alteração ou estabelecimento de acesso, torna-se necessário proceder à reavaliação da situação, do ponto de vista da permanência das condições legais de licenciamento, de manutenção das condições da Estrada, como pressuposto da continuidade da fruição em segurança, nas quais o particular é o principal interessado.

Pelo que a remoção do obstáculo jurídico, bem como a sua reavaliação e manutenção das condições de uso e segurança da Estrada, constituem a contraprestação devida que afastam a qualificação como imposto da liquidação ora impugnada. …”.

Por outro lado, consignou ainda que “… O interesse administrativo de salvaguarda das condições de segurança rodoviária é (ou pode ser) ameaçado de modo diferente em função das dimensões das actividades que se fixam junto a Estradas Nacionais e para a qual pretendem ter acesso de entrada e saída de viaturas, o que inclui pesados e ligeiros com as características próprias.

Quanto maior for a instalação, maiores serão os riscos de saída e entrada de veículos para a via, pelo que a prevenção dos mesmos riscos em tais circunstâncias tende a tornar -se mais complexa e é, seguramente, mais premente.

Acresce, o ponto de vista alegado pela Infraestruturas de Portugal, S.A. de o legislador pretender evitar a proliferação de actividades de grandes dimensões - ao longo das vias rodoviárias, que pelos riscos de movimentação que implicam, não deve ser encorajada, expressando o regime da taxa em análise no caso sub judicio a vontade do legislador, não de apenas de prevenir tais riscos, como a de desincentivar e limitar a sua criação.

Encontra-se implícita, nesta concepção, que a aferição do montante da taxa não decorre tanto do seu “custo” mas, essencialmente, da utilidade que do serviço se extrai.

A diferenciação, determinada pelo legislador, resultante da aplicação de uma regra de proporção matemática, acaba por responder à imposição constitucional de interdição de tratamento igual para situações manifestamente desiguais, porquanto o benefício é tendencialmente maior quanto maior for a área de actividade do contribuinte.

…

A Impugnante refere ainda que são proibidas as taxas ad valorem que tomam como referência a força económica do particular como indicador do custo suportado pela prestação administrativa, pelo que entende que a base de cálculo por referência à dimensão das instalações que o acesso serve, carece de qualquer correlação directa com o custo ou o valor das prestações em causa suportadas pela administração em benefício do contribuinte.

Da análise do artigo 15.º do Decreto-Lei 13/71 verifica-se que o legislador estabeleceu uma diferenciação de critérios subjacentes ao apuramento do valor da taxa a cobrar perante as diversas situações sujeitas à mesma, tal afigura-se compatível com o princípio da proporcionalidade, estando evidenciado o fundamento económico do tributo em causa, bem como um fundamento condicionador de acessos como factor de segurança rodoviária, o que implica que o cálculo da taxa impugnada está directamente conexionado com a tipologia e a dimensão da área de actividade.

Como já verificado, o critério adoptado pelo legislador para definir a base objectiva de incidência da “taxa por estabelecimento de acesso”, cumpre a exigência de que os tributos comutativos sejam diferenciados em função dos benefícios a compensar, de modo a que não se encontrem sujeitos ao mesmo encargo tributário contribuintes que, por virtude da sua maior ou menor intervenção e uso na segurança da Estrada, aproveitam benefícios manifestamente diferentes.

A discriminação estabelecida pelo artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção dada pelo Decreto - Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, trata, proporcionalmente, de forma desigual, situações que são, também elas, desiguais…”.

No mais, como dá nota a Ex.ma Magistrada do Ministério Público, a taxa de 2,28/m2, prevista e aplicada, conforme al. j) do probatório, não se poderá considerar excessiva ou intolerável, acrescendo que a Recorrente não colocou em causa a existência e área dos equipamentos que integraram o cálculo efectuado, pelo que, não emerge dos autos matéria capaz de integrar a violação dos princípios apontados pelo Recorrente, o que significa que a sentença recorrida não merece censura, situação que tem um verdadeiro efeito de implosão no que concerne ao presente recurso.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pela Recorrente, mantendo-se a decisão judicial recorrida.

Custas pela Recorrente.

Notifique-se. D.N

Lisboa, 20 de Dezembro de 2023. - Pedro Nuno Pinto Vergueiro (relator) - Anabela Ferreira Alves e Russo - José Gomes Correia.