01501/06 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O artigo 146º nº 1 do C.P.T.A., ao referir a intervenção do Ministério Público significa que o parecer emitido sobre o mérito do recurso deve incidir na defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos e de interesses públicos especialmente relevantes.

II- Constituem interesses públicos especialmente relevantes os relativos ao licenciamento, conservação, habitabilidade e segurança dos edifícios.

III- O artigo 120º nº 1, alínea a) do CPTA contém uma norma derrogatória apenas aplicável em situações excepcionais, dispensando a prova dos requisitos normais das providências, nomeadamente quando o acto praticado se revele manifestamente ilegal.

IV- Tal só pode suceder em situações de máxima intensidade do "fumus boni juris", ou manifesta procedência da pretensão material do requerente da providência, de molde a tornar desnecessária qualquer indagação de facto ou de direito por parte.

V- Tendo sido ordenadas obras de conservação e de manutenção por uma Câmara Municipal, ao abrigo do art. 89º do Dec. Lei nº 555/99, após realização do competente Auto de Vistoria, não pode dizer-se que a intimação dirigida ao proprietário constitua acto manifestamente ilegal.

VI- Numa situação desta natureza está desde logo afastada a aplicação do art. 120º nº 1, al. a) do CPTA.

Acordam no 2º Juízo do TCA Sul

1. Relatório.

Maria ...e Aurélio ...requereram, contra o Município de Lisboa, providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo de intimação para execução de obras, ao abrigo do disposto no art. 64 nº 5, alínea c) da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, e do art. 89 nº 2 do Dec. Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, pela Vereadora do Pelouro do Licenciamento Urbanístico e Reabilitação Urbana da Câmara Municipal de Lisboa, Dra. Eduarda Napoleão, em 21.03.05

Os requerentes e proprietários do prédio que tal acto padece de ilegalidade manifesta e, sendo evidente a procedência da acção principal de que a presente providência é instrumental, deveria a requerida providência cautelar ser adoptada, nos termos do art. 120º nº 1, alínea a) do C.P.T.A.

O Município de Lisboa respondeu, defendendo a improcedência da suspensão.

A contra-interessada Idalina Rosário de Barros Miranda deduziu oposição, alegando que a habitação correspondente ao 1º esquerdo permanece em condições de habitabilidade insalubra

0 Mmo. Juiz do T A F de Lisboa, por decisão de 30.12.2005, indeferiu o pedido de suspensão.

Inconformados, os requerentes interpuseram recurso jurisdicional para este T.C.A., em cujas alegações enunciaram as conclusões de fls. 282 e seguintes, cujo teor se dá por reproduzido.

O Município de Lisboa contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado

O Digno Magistrado do Mº Pº emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Os recorrentes, invocando o disposto nos artigos 146º nº 2 e 147º do CPTA, requereram o desentranhamento do aludido parecer.

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2. Matéria de facto.

A matéria de facto é a fixada na decisão de 1ª instância, para cujos termos se remete (art. 713 nº 6 do Cód. Proc. Civil.

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3. Direito Aplicável

a) Questões prévias

Os recorrentes pretendem o desentranhamento do parecer do Ministério Público por entenderem que a controvérsia expressa na relação material controvertida não extravasa do interesse inerente à esfera jurídica privada dos recorrentes, e que a matéria de facto e de direito em causa nos autos não contende com interesses públicos especialmente relevantes nem com alguns dos valores ou bens referidos no nº 2 do artigo 9º do R.A.U.

Salvo o devido respeito discordamos, visto que nos autos estão em causa interesses de ordem pública, relativos ao urbanismo e construção, e a discussão de condições de salubridade e segurança do imóvel em causa. Ou seja, estão em causa as condições de habitabilidade, de salubridade e de segurança, que constituem interesses vitais dos cidadãos em relação aos quais o MºPº não se deve alhear. Tais interesses são, a nosso ver, especialmente relevantes, para os efeitos previstos no nº 1 do art. 146º do C.P.T.A.

Indefere-se, pois, o requerido desentranhamento.

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Os recorrentes impugnam, também, ao abrigo do art. 142º nº 5 do C.P.T.A, a decisão proferida no despacho interlocutório que recaiu sobre o requerimento de prova pericial e de prova por inspecção judicial ao local, alegando que o respectivo despacho de indeferimento não contém qualquer fundamentação, o que a seu ver constitui nulidade nos termos do art. 668º nº 1, al. b) do Cód. Proc. Civil, aplicável aos despachos por força do disposto no art. 666º nº 3 do mesmo diploma.

Vejamos:

O despacho impugnado é do seguinte teor (fls. 218):

“Vem requerida pelos requerentes, ao abrigo do art. 577º do C.P.C., “ex vi” do art. 1º do CPTA, a realização de perícia por perito a nomear pelo Tribunal para determinar da existência de más condições de segurança e salubridade existentes no prédio dos autos, tendo como base as deficiências constantes do auto de vistoria efectuado pela entidade requerida.

Considerando que estamos no âmbito de um processo urgente, a matéria de facto alegada no requerimento inicial e a prova testemunhal entretanto produzida, afigura-se que os esclarecimentos requeridos se mostram impertinentes nesta sede, podendo os mesmos vir a ser considerados necessários, se então aí forem requeridos na acção principal de que a presente providência é instrumental. -

Requerem ainda os requerentes, ao abrigo do disposto no art. 612º do C. Proc. Civil, aplicável por força do art. 1º do CPTA, a inspecção judicial ao prédio dos autos para prova dos factos alegados em sede de estado de conservação e salubridade do edifício.

Considerando a matéria de facto concretamente alegada pelos requerentes, a prova documental junta aos autos e a prova testemunhal produzida, indefere-se a requerida inspecção judicial ao local, por se considerar a mesma, nos termos do artigo 118º nº 3 do C.P.T.A., desnecessária”.

Ao contrário do que se diz na impugnação, a simples leitura do despacho revela que o mesmo está fundamentado, embora com a fundamentação necessariamente restrita de um despacho interlocutório.

Com efeito, o Mmo. Juiz considerou aquelas diligências inúteis, em face da extensa prova documental e testemunhal constante dos autos, posteriormente especificada em sede de matéria de facto.

E, não deixando de acentuar que tais diligências poderiam ser requeridas no processo principal, e não no âmbito de um processo cautelar que se caracteriza pela celeridade e instrumentalidade, actuou ao abrigo do disposto no artigo 118º nº 3 do C.P.T.A., norma da qual se depreende o carácter facultativo das diligências de prova requeridas.

Pelo exposto, julga-se improcedente a impugnação efectuada ao abrigo do artigo 142º nº 5 do CPTA.

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b) Questão de fundo

Nas conclusões das suas alegações, os recorrentes alegam que as Câmaras Municipais apenas podem determinar a execução de obras de conservação quando estas sejam necessárias à correcção de más condições de segurança ou de salubridade, de onde deriva que, ao invés do pressuposto pelo acto administrativo de intimação impugnado, as competências da Câmara nesta matéria não são para, precedendo vistoria, determinar a execução de qualquer tipo de obras, mas apenas a execução das obras de conservação necessárias à correcção de más condições de segurança ou de salubridade.

Daqui resulta que é manifestamente ilegal o acto administrativo de intimação recorrido quando determina a intimação dos recorrentes a “executar as restantes obras necessárias para manter o edifício em bom estado de conservação” (conclusões D) a F).

Seguidamente, sustentam os recorrentes que do confronto entre os conceitos legais de obras de conservação e de manutenção resulta que estão excluídas à partida da previsão de intimação camarária todas e quaisquer obras que integrem o conceito de obras de manutenção, como sejam, entre outras, pinturas, pavimentos, rodapés, canalizações e instalações eléctricas interiores. E, olhando às deficiências descritas no auto de vistoria (cfr. B) da matéria assente) quer a nível das fracções vistoriadas, quer a nível da caixa de escada, conclui-se que as obras intimadas consistem em pequenas reparações e pinturas paredes, tectos, rodapés e aduelas e substituição de canalizações nem sequer se fundamentando em que medida as deficiências a corrigir constituem más condições de segurança ou salubridade (conclusões H, I e J).

Alegam ainda os recorrentes que o tribunal recorrido não determinou quais as deficiências constantes do auto de vistoria objecto de intimação que constituem más condições de segurança ou salubridade, sendo certo que nenhuma das deficiências apontadas no auto de vistoria constitui más condições de segurança ou salubridade, como em lado nenhum a entidade recorrida fez prova deste facto ou tal resulta do auto de vistoria (conclusões L e M).

Mesmo no que se refere à coluna de escada apenas se refere no auto de vistoria que esta é “obsoleta e encontra-se desactualizada da regulamentação actual”, nada se dizendo, por sinal, quanto à coluna de abastecimento de água, a não ser que deva ser substituída (conclusão N).

Em face de tal argumentação, os recorrentes concluem que o acto de intimação para execução de obras está ferido de vício de violação de lei por infracção ao disposto no artigo 89º nº 2 do D.L. 555/99, de 16 de Dezembro, sendo esta ilegalidade manifesta, pelo que a sentença recorrida incorre no vício de erro de julgamento, violando o disposto no artigo 120º nº 1, alínea a) e nº 3 do CPTA (conclusão O).

Subsidiariamente, os recorrentes alegam a existência de prejuízos em caso de não suspensão da eficácia do acto de intimação, visto que, caso não executem as obras intimadas. “será” instaurado processo de contra – ordenação, nos termos do artigo 98º nº 1, al. 5), do Dec. Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, e ainda “a Câmara poderá tomar posse administração do imóvel para executar as obras coercivamente” (conclusão P).

O acto de posse administrativa é, por si só, um acto ablativo do direito de propriedade e fonte de prejuízo, decorrendo da experiência comum que o valor das obras em causa será elevado (conclusão Q).

Finalmente, a suspensão de eficácia do acto em causa não será causadora de quaisquer danos, atentas as deficiências apontadas no auto de vistoria, pelo que entendem os recorrentes que também com base no disposto na al. b) do art. 120º do CPTA, podia e devia ter sido deferido o pedido de suspensão (conclusão R).

É esta a questão a analisar.

Começaremos por verificar se o acto cuja suspensão se requer é ou não manifestamente ilegal.

O artigo 120º nº 1, alínea a) do CPTA permite a adopção de providências cautelares “Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outra já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente”.

A norma transcrita, “pese embora a sua colocação sistemática, não impõe requisitos de cujo preenchimento dependa, em circunstâncias normais, a concessão das providências, mas, pelo contrário, visa permitir que, em situações excepcionais, as providências sejam atribuídas sem necessidade da verificação desses requisitos. O nº 1, al. a) contém, assim, uma norma derrogatória, para situações excepcionais, do regime de que depende a concessão das providências em circunstâncias de normalidade” (cfr. Mario Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, p. 602).

Por outro lado, e como nota a decisão recorrida, o preceito prevê uma situação de máxima intensidade do “fumus boni iuris”, que em situações de manifesta procedência da pretensão material do requerente, vale por si só (cfr. a propósito, Mário Aroso de Almeida, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª ed., Almedina, p. 290, bem como Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa”, 4ª edição, Almedina, p. 299).

Como se escreveu no Ac. T.C.A. Sul de 31.03.2005, P. 482/04 a evidência em causa “tem de ser entendida no sentido de que a procedência da pretensão principal se apresenta de tal forma notória, patente, de modo a não necessitar de qualquer indagação, quer de facto, quer de direito, por parte do tribunal, com vista ao assentimento da convicção a formular, a qual deve ser dada de imediato pela mera alegação da procedência da pretensão” (cfr. “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 5, p. 64).

A nosso ver esta situação está longe de se verificar no caso concreto.

O artigo 89º do Dec. Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Dec. Lei nº 177/2001, de 4 de Julho preceitua o seguinte:

1- As edificações devem ser objecto de obras de conservação pelo menos uma vez em cada período de oito anos; -

2- Sem prejuízo do disposto no número anterior, a Câmara Municipal pode a todo o tempo, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, determinar a execução de obras de conservação necessárias à correcção de más condições de segurança ou de salubridade (...)

Por sua vez, a alínea c) do nº 5 do art. 64º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, com a redacção dada pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro, estatui, em matéria de competência da Câmara Municipal (licenciamento e fiscalização), a obrigação de esta “ordenar, precedendo vistoria, a demolição total ou parcial ou a beneficiação de construções que ameacem ruína ou constituam perigo para a segurança ou saúde das pessoas”.

E, considerando as normas do regime jurídico do arrendamento urbano (arts. 11º nº 1 e 2 e art. 12º), recai sobre o proprietário o dever de realizar as obras de conservação necessárias à correcção das suas más condições de segurança e salubridade, competendo à camara municipal fiscalizar e adoptar as medidas que previnam a eclosão de situações de risco para aqueles interesses (cfr. artº 89 nº 2 do Dec. Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro).

Aqui chegados, e não obstante se tratar de prova indiciária, resulta do auto de vistoria efectuado ao prédio em Janeiro de 2005 que no R/C Esquerdo “as paredes se encontram com o reboco escalavrado, apresentando fissuração dispersa e uma fenda vertical com testemunhos. A sala que dá para a marquise tem o tecto com uma parte do estuque aluida, deixando à vista o fasquiado apodrecido.

Junto a esta Zona, a pintura apresenta bolores e fungos”. Consta também, relativamente ao 1º esquerdo, que “a sala que dá para a fachada principal apresenta o tecto com fissuração dispersa e as paredes com papel que as reveste a descolar”. Por outro lado, há mais de oito anos que a sala e os quartos do 1º esquerdo não sofrem obras, e ocorreram infiltrações de águas da chuva, designadamente no 1º andar esquerdo.

Os tectos em estuque e as paredes da sala e quartos do 1º Edo. encontram-se em mau estado, apresentando fissuras de onde cai o pó e por vezes pequenos bichos. Além disso, as colunas de abastecimento de água e de electricidade precisam de ser substituídas (cfr. alíneas B), C), D), E), I), J ), M), N) da matéria de facto assente.

Perante esta factualidade, torna-se claro que as obras necessárias não são obras de simples manutenção, como pretendem as recorrentes, mas antes obras de conservação necessárias à eliminação das péssimas condições de salubridade e segurança evidenciadas no auto de vistoria.

O acto administrativo de intimação impugnado não é, portanto, manifestamente ilegal, pelo que não ocorre violação do disposto no artigo 120º nº 1, alínea) do C.P.T.A.

Passemos ao ponto seguinte

Os recorrentes alegam, também a existência de prejuízos derivados da possível instauração de um processo de contra - ordenação, nos termos do disposto no artigo 98º nº 1, do Dec. Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, bem como prejuízos decorrentes de uma eventual tomada de posse administrativa do imóvel, pretendendo assim demonstrar, subsidiariamente, a existência de “periculum in mora”.

Também lhes não assiste razão.

No tocante à possibilidade de aplicação de uma coima, trata-se apenas de um dano eventual ou hipotético, cuja causa sempre resultaria da inacção dos recorrentes e não da intimação efectuada pela administração, que está obrigada a zelar pela conservação e segurança dos edifícios, nos termos anteriormente referidos.

Quanto à possível tomada de posse administrativa do imóvel para execução imediata das obras, a alegação factual apresentada pelos recorrentes é insuficiente, não tendo os mesmos cumprido o ónus de alegar e concretizar de forma convincente o prejuízo de difícil reparação, limitando-se a apelar para a “experiência comum” e a dizer que, independentemente do resultado da acção popular (...) dificilmente serão ressarcidos do montante despendido para o efeito (alínea Q) das conclusões. Ora, no caso concreto, para além da insuficiência da alegação no tocante ao “periculum in mora”, não se vislumbra a perspectiva de criação de uma situação de impossibilidade de eventual reintegração específica da esfera jurídica dos recorrentes, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.

Conclui-se, pois, pela inverificação de qualquer facto susceptível de ser integrado no conceito de prejuízo de difícil reparação a que alude a alínea b) do nº 1 do artigo 120º do C.P.T.A.

Cumpre, por fim, analisar a alegada violação do disposto no nº 2 do art. 120º do mesmo diploma.

O Mmo. Juiz “a quo” entendeu, e bem, que uma vez julgado não verificado o “periculum in mora” ficou prejudicada a ponderação relativa de interesses estatuída no artigo 120º nº 2 do CPTA.

Ainda que tal ponderação houvesse de ser levada a cabo no caso concreto, os valores e interesses de ordem pública (preservação do edificado, condições de habitabilidade e de salubridade e segurança) prevalecem claramente sobre os prejuízos alegados pelos recorrentes, prejuízos esses, aliás, não provados.

Ou seja: ainda que estive preenchida a previsão das alíneas b) e c), sempre seria de recusar o decretamento da providência, por ser evidente que os danos que resultariam da concessão da mesma se mostram nitidamente superiores aos que poderiam resultar da sua recusa.

Improcedem, assim, na integra, as conclusões das alegações dos recorrentes.

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4. Decisão.

Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pelos recorrentes, no montante de 4 UC, com redução a metade por força do disposto no art. 73E, nº 1, alínea f) do Cód. Custas Judiciais, na redacção dada pelo Dec-Lei nº 324/2003, de 27 de Dezembro.

Lisboa, 21.04.06

as. ) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)

Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa

Maria Cristina Gallego dos Santos Quanto à intervenção do MºPº mantenho a posição sustentada nos Recursos nº 710/05 16.02.2006, como sumário que segue.

"1. Em sede de acto confirmativo, para haver identidade de decisão importa que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos:

a. identidade da resolução dada ao caso concreto;

b. identidade da fundamentação da decisão

c. identidade das circunstânciaas ou pressupostos da decisão;

d. identidade da disciplina jurídica vigente à data da pratica de ambos os actos.

2. a sucessão no tempo de leis adjectivas estatuindo prazos de caducidade distintos e inexistindo disposição transitória, resolve-se segundo o princípio geral de que a lei não regula os factos pretéritos em ordem a não atingir efeitos já produzidos - art.º 12.º C. Civil.

3. A questão resolve-se aplicando a lei nova que admite a interposição da acção em prazo de caducidade mais dilatado, levando em conta o prazo da lei anterior que já tenha corrido - art.º 297.º n.º2 do C. Civil.

4. No tocante à acção administrativa especial sobre acto administrativo notificado no domínio da LPTA, aplica-se a lei nova que prescreve o exercício do direito de acção segundo a nova forma de processo em prazo mais alargado(3 meses - art.º 58.º n.º 2 b) CPTA), levando em conta o prazo da lei anterior (2 meses - art.º 28.º n.º1 a) LPTA) que já tenha decorrido no domínio da vigência da forma processual antiga (recurso contencioso do acto administrativo) - artºs 297.º n.º 2 C. Civil; art.º 279.º b), c) e e) C. Civil ex vi art.º 28.º n.º 2 LPTA; art.º 144.º n.ºs 1 e 2 CPC ex vi art.º 58.º n.º 3 CPTA.

5. A intervenção do Ministério Público sobre o mérito dos recursos é condicionada à existência, no caso concreto, de uma situação que justifique a emissão de parecer em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especielmente relevantes ou de algum dos valores constitucionalmente protegidos que seencontram referidos no artigo 9.º n.º 2 do CPTA - cfr. artºs. 85.º n.º 2 e 146.º n.º 1 CPTA."