02263/14.5BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I- A possibilidade da invocação pelo interessado da ilegalidade de um acto administrativo relativamente ao qual já tenham decorrido os prazos de impugnação, no âmbito de uma acção administrativa comum, só pode dirigir-se a obter efeitos jurídicos não coincidentes com os que resultariam da propositura de uma acção de impugnação.*

*Sumário elaborado pelo Relator.

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO

MCRN, melhor identificada nos autos, instaurou contra o Instituto da Segurança Social, IP, acção administrativa comum, com processo sumário, pretendendo o reconhecimento da inexistência do fundamento de facto ou de direito ao abrigo do qual se outorgou o direito de sub-rogação e declarou o acto de compensação da quantia de € 12.220,75, concretizado na sustação do pagamento das suas pensões de reforma e, consequentemente, que lhe seja restituído o valor das pensões com que o réu se locupletou, com juros à taxa legal.

Por decisão proferida pelo TAF do Porto foi julgada procedente a excepção inominada, prevista no nº 2 do artigo 38º do CPTA e, em consequência, absolvido o Réu da instância.

Desta vem interposto recurso.

Alegando, a Autora formulou as seguintes conclusões:

I. Nulidade de sentença: a sentença declarou a absolvição de instância do R., mediante uma excepção alegadamente inominada, sendo certo que nem o R. a deduziu, nem a A. teve oportunidade de sobre a mesma se pronunciar, nem em seu modesto entender a mesma existe. Tendo aquela apreciado questão de que, salvo o devido respeito, não podia tomar conhecimento, nem lhe foi submetida, incorreu na nulidade prevista no artº 615 nº 1 alª d) CPC, aqui para todos os efeitos invocada.

II. A A. instaurou a presente acção de locupletamento, com base no facto de entender que o R. está a locupletar-se sem título, ou injustamente, com o não pagamento das suas pensões até um valor que aquele aleatoriamente definiu, e não ter outro meio de se ressarcir.

III. Dá aqui como reproduzidos brevitatis causa os requisitos que desenvolveu no corpo alegatório, designadamente o acto de enriquecimento do R., empobrecimento da A., o nexo causal entre um e outro, a inexistência de causa para o enriquecimento, e a ausência de acção adequada para fazer cessar esse enriquecimento

IV. Esta acção de enriquecimento sem causa decorre da fonte de obrigações do artº 473 e ss, acolhida no artº 37 através da acção comum, não sendo lícito opor a anterior acção à apreciação da presente.

V. De facto, a A. promoveu uma anterior acção conta o R., do qual este foi absolvido da instância, como referido, não estando por isso impedida de propor a presente acção (artº 279 CPC), uma vez que não existe qualquer efeito de caso julgado .

VI. Tal acção , anteriormente proposta pela A., não tem pois o efeito preclusivo da presente, como decorre da douta sentença, sendo mesmo a sua condição, visto a acção de enriquecimento só poder ser utilizada quando inexiste outro meio de o lesado se ressarcir.

VII. A sentença, com fundamento no artº 38 do CPTA, impediu o conhecimento da acção de enriquecimento sem causa, considerando que contornava a questão da ilegalidade que só podia ser declarada na acção especial.

VIII. Ora, o objecto desta acção não é a declaração de nulidade ou anulação de qualquer acto, mas a condenação do R. a restituir à A. o valor com que injustamente está a locupletar-se; para este fim, tem o tribunal, a título incidental, competência para verificar se o acto de locupletamento é injusto e nessa medida declarar a ausência de causa do enriquecimento.

E, para a declarar, dá-lhe atribuições de apreciação do acto, sem que daqui decorra a necessidade de declaração da nulidade ou sua anulação .

IX. Embora a sentença não tenha abordado a prescrição do direito de acção, pelo rumo que tomou, é um facto que para a acção de enriquecimento sem causa, o acto efectivamente lucrativo e lesivo é a sustação continuada do pagamento da pensão e o seu não recebimento pela A. ; este acto ainda estava efectivo à data em que a presente acção foi instaurada, não devendo portanto considerar-se prescrita a acção de enriquecimento, nem sequer iniciada a prescrição.

X. Decidindo como dicidiu, A sentença violou a norma do artº 615 nº 1 alª d); por erro de interpretação e aplicação violou a disposição contida no artº 37 nº 1 aª i) e bem assim a do artº 38 nº 1 e 2 do CPTA, na medida em que as considera impeditivas do direito de restituição previstas nos artº 473 e ss, em que se consigna à A. o direito de se restituir do que injustamente o R. deixou de lhe pagar.

Nestes termos e nos mais supridos deve o presente recurso ser declarado procedente e em consequência ser declarada a nulidade da sentença; declarada esta deve ser prolatado acórdão que condene o R. no pedido, assim se fazendo a esperada justiça

O Réu contra-alegou, sem conclusões, pugnando pelo não provimento do recurso e confirmação da decisão recorrida.

O MP emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS

DE FACTO

Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:

1. A autora é beneficiária da Segurança Social com o n.º 1…– cf. doc. 1 junto com a PI, a fls. 15 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.

2. Em 07.04.1999 o Centro Nacional de Pensões atribuiu à autora uma pensão de invalidez no montante de € 236,47 – cf. doc. 2 junto com a PI, a fls. 16 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.

3. Por ofício datado de 21.05.2008, o Réu informou a autora que “(...) a causa determinante da incapacidade que lhe foi reconhecida pela Comissão de Verificação de Incapacidade Permanente reunida em 1999/04/22, foi acidente de viação, pelo qual recebeu uma indemnização da Companhia de Seguros Europeia.

Do montante total daquela indemnização, tem este Centro direito ao valor de € 11 019,96, correspondente à verba atribuída à perda de capacidade de ganho futuro (...) por compensação com as pensões de invalidez vencidas e vincendas.

Deste modo só recomeçará a receber pensão, depois da compensação integral do valor atrás referido. (...)” – cf. doc. 3 junto com a PI, a fls. 17 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.

4. Por ofício datado de 28.07.2008, o réu comunicou à autora que “(...) tem este Centro direito ao valor de € 11.019,96, correspondente à parte da indemnização relativa à perda da capacidade de ganho futuro (...) por compensação com as pensões de invalidez vencidas e vincendas.

Assim, a partir do próximo mês de Agosto o valor mensal da pensão fica retido, até compensação integral do valor atrás referido. (...)” – cf. doc. 3 junto com a PI, a fls. 18 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.

5. Nos termos da comunicação referida em “4.”, o réu começou a reter, a partir de Agosto de 2008, a pensão para o fim invocado, situação que hoje se mantém - cf. doc. 7 junto com a PI, a fls. 29 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.

6. No decurso do ano de 2009, a autora instaurou acção administrativa comum, sob a forma sumária, contra o réu, peticionando o reconhecimento do direito à continuação da percepção da pensão de invalidez que lhe fora atribuída, sem qualquer redução no seu montante ou reposição – cf. doc. 6 junto com a PI, a fls. 22 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido.

7. No âmbito da acção referida em “6.”, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, sob o n.º de processo 320/09.9BEPRT, foi proferida sentença pela qual se julgou verificada a excepção dilatória de erro na forma de processo e, obstando à sua convolação a caducidade do direito de acção, se absolveu o réu da instância.

X

DE DIREITO

Está posta em crise a decisão do TAF do Porto que, julgando procedente a excepção inominada prevista no nº 2 do artigo 38º do CPTA, absolveu da instância o Réu.

Na óptica da Recorrente a decisão violou a norma do artº 615º, nº 1, al. d), do CPC; por erro de interpretação e aplicação violou a disposição contida no artº 37, nº 1, al. i) e bem assim a do artº 38, nºs 1 e 2 do CPTA, na medida em que as considera impeditivas do direito de restituição previsto no artº 473º e segs. do CC, em que se consigna à A. o direito de se restituir do que injustamente o R. deixou de lhe pagar.

Cremos que não lhe assiste razão.

Antes, porém, atente-se no discurso jurídico fundamentador da decisão sub judice:

“Fixada a pertinente factualidade, cumpre apreciar as excepções invocadas, de acordo com uma ordem de precedência lógica, nos termos da imposição contida no art.º 278.º do Código de Processo Civil, aplicável aos autos por força do disposto no art.º 42.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Cumpre conhecer, então, antes de mais, da excepção de erro na forma de processo.

Dispõe a este respeito o art.º 37.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:

“1- Seguem a forma da acção administrativa, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da competência dos tribunais administrativos e que nem neste Código, nem em legislação avulsa sejam objecto de regulação especial, designadamente:

a) Impugnação de actos administrativos;

b) Condenação à prática de actos administrativos devidos, nos termos da lei ou de vínculo contratualmente assumido;

c) Condenação à não emissão de actos administrativos, nas condições admitidas neste Código;

d) Impugnação de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo;

e) Condenação à emissão de normas devidas ao abrigo de disposições de direito administrativo;

f) Reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídicoadministrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;

g) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;

h) Condenação à adopção ou abstenção de comportamentos pela Administração Pública ou por particulares;

i) Condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados, incluindo em situações de via de facto, desprovi das de título que as legitime;

j) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto;

k) Responsabilidade civil das pessoas colectivas, bem como dos titulares dos seus órgão ou respectivos trabalhadores em funções públicas, incluindo acções de regresso;

l) Interpretação, validade ou execução de contratos;

m) A restituição do enriquecimento sem causa, incluindo a repetição do indevido;

n) Relações jurídicas entre entidades administrativas.”

Da norma citada resulta que a aferição da adequação da forma processual há-de processar-se à luz do efeito jurídico pretendido e dos fundamentos que lhe subjazem, isto é, do pedido e da causa de pedir, tal como são configurados pelo autor da acção.

No caso, o que se peticiona reconduz-se substancialmente, como vimos, à restituição do enriquecimento sem causa, o que em abstracto seria de molde a integrar-se na previsão contida na al. m), citada.

Porém, o art.º 38.º vem estabelecer obstáculos à utilização (indevida) da forma processual comum, prescrevendo o seguinte:

“1- Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado.

2- Sem prejuízo do disposto no número anterior, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.”

Ora, o que constata, no caso em apreço, é que a autora, por via da propositura de (nova) acção administrativa comum, ainda que, desta feita, mediante diverso enquadramento, alicerçando a sua pretensão no enriquecimento sem causa, vem tentar obter os efeitos que se produziriam com a impugnação de actos que, de acordo com a factualidade apurada, se constata serem inimpugnáveis.

O que a autora pretende, com efeito, é a produção dos efeitos materiais que resultariam da anulação dos actos que determinaram a retenção da pensão, para efeito da compensação do réu pelas prestações vencidas e vincendas.

E nem a tanto obsta o entendimento doutrinal e jurisprudencial alegado, que se não desconhece, relativamente à viabilidade do recurso ao instituto do enriquecimento sem causa, em caso de caducidade do direito de acção, relativamente à “primária” via de acesso jurisdicional de satisfação do direito.

O que se afirma é que, no plano do contencioso administrativo, por força de disposição expressa (contida no art.º 38.º, n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), é vedado ao autor contornar os efeitos da preclusão da possibilidade de instauração de uma acção administrativa especial, mediante a instauração de uma acção administrativa comum, com idêntico objectivo.

Na verdade, os comandos legais constantes do art.º 38.º destinam-se a permitir uma apreciação incidental da ilegalidade de actos inimpugnáveis, mas em vista da obtenção de um efeito jurídico diverso, relativamente ao que resultaria da sua anulação em sede de acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos.

Neste sentido, de resto, se pronunciam MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS CADILHA, no seu Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos (Almedina, Coimbra, Maio de 2010, p. 255), onde se afirma:

“A possibilidade de invocação, pelo interessado, da ilegalidade de um acto administrativo relativamente ao qual já tenham decorrido os prazos de impugnação, no âmbito d uma acção administrativa comum, só pode, portanto, dirigir-se a obter efeitos jurídicos não coincidentes com os que resultariam da propositura de uma acção de impugnação.”

Perante o exposto, constatando-se que o resultado material pretendido pela autora coincide justamente com o efeito que adviria da instauração de acção administrativa especial com objecto na anulação dos actos que determinam a sustação do pagamento e retenção da pensão, verificar-se- á a excepção inominada, prevista no nº 2 do artigo 38º do CPTA.”

X

Vejamos:

Perante o acto de indeferimento do Instituto da Segurança Social, impunha-se que a ora Recorrente tivesse intentado uma acção administrativa especial de impugnação jurisdicional de tal acto, no prazo de 3 meses previsto no artigo 58.° n.° 1, al. b) do CPTA, considerando que a invalidade que lhe aponta (violação de lei) consubstancia vício de anulabilidade.

Ora, como a Recorrente não atacou atempada e jurisdicionalmente este acto de indeferimento da pretensão vertente nos autos, tal acto consolidou-se na ordem jurídica (formou-se caso decidido contra ela) por falta de impugnação oportuna, tornando-se inatacável pela via da acção administrativa especial, meio considerado adequado para o efeito.

E sendo inatacável o acto em causa, ficou vedado à Recorrente a possibilidade de vir agora contornar essa situação através da acção administrativa comum, reabrindo a discussão sobre a (i)legalidade do acto.

Conforme dispõe o n° 2 do art° 38° do CPTA, a "acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável", ou seja, este normativo não permite que a acção administrativa comum seja utilizada para se obter o efeito que resultaria da anulação de acto impugnável; dito de outro modo, a acção administrativa comum não é o meio processual adequado a obter a anulação de um acto administrativo, que deve ser objecto de uma acção administrativa especial, sujeita a prazos próprios de propositura.

Como bem aduz o senhor PGA, a possibilidade da invocação pelo interessado da ilegalidade de um acto administrativo relativamente ao qual já tenham decorrido os prazos de impugnação, no âmbito de uma acção administrativa comum, só pode dirigir-se a obter efeitos jurídicos não coincidentes com os que resultariam da propositura de uma acção de impugnação. Para tanto, é necessário que exista uma norma ou princípio de direito substantivo que permita retirar da ilegalidade do acto uma outra consequência que não seja a da reconstituição da situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado, e, portanto, da remoção dos efeitos directamente decorrentes do acto ilegal - vide Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª ed., 2010, pág. 255.

A não ser assim, tal corresponderia ou pressuporia a destruição dos efeitos de acto jurídico já consolidado na ordem jurídica como se de uma verdadeira anulação se tratasse.

Deste modo, ocorre nos autos a excepção inominada prevista no artigo 38°/2 do CPTA, que se concretiza na inadmissibilidade/ilegalidade da utilização da acção administrativa comum.

Tendo sido esse o entendimento da decisão posta em causa, será mantida na ordem jurídica.

Fica assim arredada a questão da nulidade da decisão - cfr. a conclusão I das alegações.

É que, de acordo com a alínea d) do nº 1 do artigo 615º do CPC, é nula a sentença quando: “O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento” (sublinhado nosso).

No entanto, no caso em concreto, o Tribunal a quo limitou-se a conhecer das excepções arguidas na contestação e às quais a Autora respondeu no articulado seguinte.

Como se salientou, Fixada a pertinente factualidade, cumpre apreciar as excepções invocadas, de acordo com uma ordem de precedência lógica, (….).

Cumpre conhecer, então, antes de mais, da excepção de erro na forma de processo.

E, a final concluiu “Perante o exposto, constatando-se que o resultado material pretendido pela autora coincide justamente com o efeito que adviria da instauração de acção administrativa especial com objecto na anulação dos actos que determinam a sustação do pagamento e retenção da pensão, verificar-se- á a excepção inominada, prevista no nº 2 do artigo 38º do CPTA.”

Ora, o Tribunal apenas está adstrito aos factos alegados pelas partes e já não à sua qualificação jurídica. Por outro lado, não é pelo facto de ter desatendido a versão da aqui Recorrente que ocorre a aventada nulidade por excesso de pronúncia, que, assim, se desatende.

Improcedem, pois, as conclusões da alegação.

DECISÃO

Termos em que se nega provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia.

Notifique e DN.

Porto, 04/11/2016

Ass.: Fernanda Brandão

Ass.: Frederico Branco

Ass.: Rogério Martins