Quem foi o relator do acórdão 00065/04.6TA09423?

O relator foi Lino José Batista Rodrigues Ribeiro, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00065/04.6TA09423?

O acórdão foi proferido em 09 de setembro de 2004.

00065/04.6TA09423

Sumário

I. Pese embora o disposto no art. 51º do CPTA a previsão legal do recurso hierárquico necessário continua a ter implicações na identificação do acto administrativo impugnável. II. Do regime vertido nos arts. 51º e 59º, n.º 4 do CPTA parece deduzir-se uma regra geral da desnecessidade da utilização das vias de impugnação administrativa para aceder à via contenciosa, mas tal não significa que o CPTA tenha revogado quer os arts. 167º e ss. do CPA, quer as inúmeras normas avulsas instituidoras de impugnações administrativas necessárias. III. Daí que quando as decisões administrativas continuem a estar sujeitas a impugnação administrativa necessária, para que o autor ou o requerente tenha interesse processual e necessidade na tutela judiciária, é necessário que utilize previamente tal via, pelo que quando não demonstre que tentou infrutiferamente obter a resolução do litigio pela via extrajudicial, tal qual a lei impunha para o caso concreto, a pretensão será rejeitada por falta de interesse processual. IV. No caso concreto impunha-se a interposição de recurso hierárquico necessário da decisão punitiva aplicada ao requerente pelo Comandante dos Bombeiros para o Conselho Disciplinar da Associação Humanitária, nos termos dos arts. 75º do ED, 43º Regulamento Interno, 37º do D.L. n.º 295/00, de 17/11 (alterado pelo D.L. n.º 209/01, de 28/07). V. Se o juiz “a quo” tem dúvidas sobre qual era o órgão que praticou o acto ou qual era a entidade requerida, antes de ordenar a citação da entidade demandada, deveria providenciar por corrigir oficiosamente essa deficiência detectada ou, sendo caso disso, proferir despacho de aperfeiçoamento convidando a parte a regularizar a instância (art. 88º CPTA). VI. Havendo erro por parte do tribunal na citação do requerido porquanto do articulado inicial havia sido dirigido contra o Conselho Disciplinar da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários e veio a ser citado o Comandante dos Bombeiros Voluntários, o juiz “a quo” tinha de apreciar se a entidade indicada pelo requerente era parte legítima ou não e, caso concluísse que sim, impunha-se-lhe anular o processado desde a citação sob pena de estar a violar o princípio dispositivo ou da auto responsabilidade das partes, não podendo substituir-se ao requerente e considerar legítima uma parte que ele não demandou. VII. Resultando dos Estatutos da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários e do Regulamento Interno do Corpo de Bombeiros que o Comandante dos Bombeiros é um órgão do Corpo de Bombeiros, entidade criada e mantida pela Associação, e que o Conselho Disciplinar é um órgão próprio da Associação, a qual tem a natureza de pessoa colectiva de direito público, quem tinha legitimidade passiva à luz do art. 10º do CPTA para ser demandada era aquela Associação, ainda que tenha sido indicada e citada como parte demandada o órgão que praticou o acto final (Conselho Disciplinar). VIII. Dado o erro na citação ter sido cometido pela secretaria e ter persistido já com a intervenção do juiz “a quo” após o requerente haver esclarecido que pretendia demandar o Conselho Disciplinar temos que tal erro não poderá ser sanado através do regime previsto no art. 81º, n.ºs 2 e 3 do CPTA porquanto estamos em presença de uma nulidade de citação o que conduz, não à absolvição da entidade contestante, mas à nulidade de todo o processado depois do requerimento da providência cautelar [art. 194º, al. a) e 195º, n.º 1 ambos do CPC “ex vi” art. 01º do CPTA], nulidade essa principal e de conhecimento oficioso, arguível em qualquer estado do processo, desde que não sanada, e cognoscível até ao trânsito em julgado da sentença.

Texto

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte 1. …., Bombeiro nº … do Corpo Activo dos Bombeiros Voluntários de Amarante, residente na Urbanização de Queimado, … Esq. Lote …, Madalena, Amarante, solicitou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que, nos termos do artigo 131º do CPTA, fosse decretada provisoriamente a providência cautelar de suspensão de eficácia da deliberação do Conselho Disciplinar da Associação dos Bombeiros Voluntários de Amarante que confirmou a pena disciplinar de suspensão que lhe foi aplicada pelo Comandante Interino do Corpo Activo de Bombeiros Voluntários de Amarante e que, nos termos do artigo 121º do CPTA, fosse antecipada o juízo sobre o mérito da decisão da causa principal, atenta a urgência na resolução definitiva do caso. Sustenta a providência no facto do processo disciplinar em que foi praticado o acto suspendendo ser nulo por padecer das seguintes ilegalidades: o arguido não foi devidamente notificado nos termos do disposto no artigo 45.º, n.º 3 do DL 24/84; os prazos legalmente prescritos para a instrução não foram respeitados; aquando do primeiro interrogatório ao arguido não foram comunicados os direitos de assistência e defesa; a instrução do processo não foi dado cumprimento ao disposto no artigo 55.º, n.º 1, do DL 24/84; há discrepância entre as datas constantes da acusação; a acusação viola o disposto no artigo 59.º, n.º 4 do DL 24/84, pois não contém os factos integrantes da mesma e as circunstâncias de tempo, modo e lugar da infracção; a acusação é insubsistente na medida em que os factos dela constantes não consubstanciam a prática de qualquer infracção disciplinar; ao arguido não foi notificada a data da realização da inquirição das testemunhas; a decisão objecto do presente recurso começou a produzir efeitos no dia 12 de Fevereiro, quando só no dia 13 foi notificada ao arguido; na notificação ao arguido não foi observado o disposto no Artigo 69.º do DL 24/84; na defesa e prova que apresentou, o requerente demonstrou cabalmente não ter praticado qualquer infracção disciplinar, porque se limitou a exercer um direito constitucionalmente consagrado, como o é a liberdade de expressão; acresce que a entidade acusadora, à qual cabia o ónus da prova, nem sequer logrou provar qualquer dos inconsequentes factos descritos na acusação; por fim, no âmbito do processo ora impugnado foram violados direitos, liberdades e garantias do arguido e ora Requerente, nomeadamente os previstos nos Artigos 12.º, 13.º n.º2, 18.º, 20.º, 32.º n.º 1, 3 e 10, 37.º n.º 1 e 2, 45.º, 46.º, 49.º, 50.º e 51.º n.º 1 da C.R.P, sendo de recear a violação de outro direito do arguido e requerente constitucionalmente consagrado para qualquer processo sancionatório, o direito de defesa, caso não seja decretada a providência ora requerida com urgência. No despacho inicial, o juiz considerou ser incompatível o pedido de decretamento provisório da providência com a antecipação da decisão sobre o mérito da causa e admitiu o requerimento de suspensão de eficácia, ordenando a citação da entidade requerida para deduzir oposição. Foi citado o Comandante da Associação dos Bombeiros Voluntários de Amarante, o qual contestou os factos invocados pelo requerente e sustentou a legalidade da decisão punitiva com fundamento em que a actuação do requerente foi gravemente violadora dos deveres especiais do Bombeiro, previstos no artigo 36º do Regulamento Interno da Corporação. Notificado da contestação, o requerente arguiu a ilegitimidade do contestante por não ser o autor do acto cuja suspensão se pretende e por não ser o representante da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários. Na sentença julgou-se improcedente a questão da ilegitimidade passiva e indeferiu-se o pedido de suspensão de eficácia, pela não verificação de qualquer dos critérios referidos do artigo 120º do CPAC. Não se conformando com a sentença, o requerente interpôs recurso jurisdicional com apresentação de alegações onde concluiu o seguinte: a) São dois os fundamentos da interposição do presente recurso: a discordância com a decisão de improcedência da excepção da ilegitimidade passiva deduzida pelo requerente e a discordância com a decisão de indeferimento da providência cautelar conservatória de suspensão da eficácia do acto administrativo em que se consubstanciou a decisão em sede de recurso hierárquico, confirmatória da condenação do recorrente numa pena de suspensão. b) A parte demandada é a pessoa colectiva, considerando-se regularmente proposta a acção quando, na petição, tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o acto impugnado, considerando-se, nesse caso, a acção proposta contra a pessoa colectiva. c) A entidade detentora do corpo de bombeiros é a Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Amarante, e o Conselho Disciplinar requerido é um órgão colegial constituído pelos presidentes das respectivas Direcção, Assembleia-geral e Conselho Fiscal. d) De acordo com os Estatutos da Associação Humanitária requerida, quem representa a Associação para todos os efeitos legais, é o Presidente da Direcção, e não o Comandante Interino dos Bombeiros Voluntários de Amarante, que nem sequer pode ser considerado contra-interessado. e) O Comandante é parte ilegítima na providência cautelar de cuja decisão também nesta parte se recorre. f) Não tendo vindo a autoridade requerida deduzir oposição, presumem-se verdadeiros os factos invocados pelo requerente da providência, nos termos do disposto no artigo 118º, n.º 1, do CPTA. g) A decisão recorrida padece, desde logo, de nulidade, na medida em que os fundamentos invocados pelo Tribunal recorrido para o julgamento da excepção estão em oposição com a decisão tomada. h) No que concerne ao indeferimento do pedido de suspensão da eficácia do acto administrativo, baseou-se aquela decisão no entendimento segundo o qual não existe fundado receio de constituição de situação de facto consumado com a execução da pena, uma vez que o cumprimento da mesma pelo recorrente não inviabiliza a reconstituirão natural, designadamente quanto à antiguidade, que pode ser reposta na esfera do Recorrente. i) O recorrente discorda de tal entendimento uma vez que o cumprimento da pena retira qualquer efeito útil à impugnação judicial da condenação, em violação de direitos constitucionalmente consagrados a qualquer arguido, como sejam os direitos ao recurso e à tutela jurisdicional efectiva e em tempo útil (artigos 20.° e 32º, nº 10. da CRP). j) O Tribunal recorrido entendeu que não foram invocados pelo recorrente factos concretos que permitissem concluir que os citados direitos constitucionalmente consagrados daquele, sofressem de qualquer tipo de compressão pela execução da pena, e que não é atendível qualquer presunção júris tantum da existência de prejuízo. No entanto, um facto é notório quando uma pessoa de normal diligência o teria podido notar e, para o homem médio, o bonus pater familias, o cumprimento de uma pena é um prejuízo incomensurável, que não pode ser reposto na esfera jurídica do condenado. Principalmente, quando falamos de um bombeiro voluntário que oferece o seu esforço à comunidade há mais de 20 anos, o qual, pela primeira vez, se vê envolvido num processo disciplinar, o qual culminou numa condenação efectiva. k) Não tendo, o ora recorrente, antecedentes disciplinares, deveria ter-lhe sido concedida a suspensão da pena pela própria autoridade administrativa, nos termos do artigo 33.º do Estatuto Disciplinar. Visto que aquela entidade optou por exigir o cumprimento efectivo, somente o Tribunal teria competência para suspender a execução da pena, devidamente ponderados que fossem o grau de culpabilidade, o comportamento do Arguido, bem como as circunstâncias da infracção. l) A decisão judicial de indeferimento da suspensão é contraditória em relação aos seus próprios fundamentos, pois nem sequer o interesse público seria ameaçado pela concessão da providência. m) Para além do requisito do fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado, que o Tribunal julgou não verificado, existem vários outros requisitos, de verificação cumulativa, que se reconheceram existir no caso: não se considerou manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal, nem a existência de circunstâncias que impedissem o conhecimento de mérito da pretensão a formular no processo principal; e não se consideraram superiores os danos que poderiam resultar da adopção da providência em relação àqueles que poderiam resultar da sua recusa, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença. n) Embora a decisão tenha considerado não haver ilegalidade manifesta do processo administrativo, conclusão que se impugna face à factualidade dada como provada, sempre se entendeu naquela decisão não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal. o) O que se revela contraditório é o facto de aquele Tribunal se ter pronunciado acerca da nulidade do processo administrativo arguida pelo Requerente, e ter deixado de pronunciar-se sobre a questão, também ela alegada pelo Requerente, da qualificação dos factos imputados àquele na acusação. p) Nesta matéria, o Tribunal omitiu pronúncia na medida em que sustentou não ser esta a forma processual apropriada. No entanto, ao emitir pronúncia em sede cautelar sobre determinadas matérias, não pode o Tribunal deixar de se pronunciar sobre outras matérias também arguidas, sob pena de nulidade da decisão proferida. q) Nestes termos, a razão de ser da interposição do presente recurso, prende-se com o facto de a decisão recorrida violar irremediavelmente direitos constitucionalmente consagrados do arguido e ora recorrente, como sejam os seus direitos de defesa, nomeadamente o direito ao recurso, e o direito a tutela jurisdicional efectiva e em tempo útil, principalmente porque essa violação decorre de uma decisão judicial nula, por omissão de pronúncia acerca de questões suscitadas e que deveriam ter sido apreciadas, e por oposição manifesta entre os fundamentos e a decisão. 2. A decisão recorrida deu como assente os seguintes factos: a) Em 10/02/2004, o Comandante Interino dos Bombeiros Voluntários de Amarante decidiu aplicar ao requerente, na sequência de processo disciplinar, a pena de suspensão por trinta dias (cfr. fls. 67 do processo disciplinar em apenso); b) O referido processo disciplinar iniciou-se em 08/10/2003 (cfr. fls. 7 do processo disciplinar em apenso); c) Em 22/10/2003, pelo instrutor do processo disciplinar foi expedida comunicação do início da instrução do dito processo disciplinar ao Comandante dos Bombeiros Voluntários de Amarante (cfr. fls. 10 e 12 do apenso); d) Em 22/10/2003 foi expedida a notificação ao Requerente, cujo teor é o que se segue: Comunico a V. Exa que na sequência do despacho 21/10/03 do Exm° Senhor Comandante Interino, em que fui nomeado instrutor do processo disciplinar, e igualmente nomeado secretário …., no processo em que o Senhor é arguido, convocando-o para estar presente neste corpo de bombeiros (gabinete de comando) no dia 29 de Outubro pelas 21,30 horas, tendo dado início ao processo no passado dia 22 de Outubro de 2003 (cfr. fls. 11, 15 e 16 do apenso), e) Em 13/11/2003 foi o Requerente ouvido como arguido do processo disciplinar (cfr. fls. 13 e 14 do apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); f) O Comandante Interino dos Bombeiros Voluntários de Amarante, sob proposta do instrutor do processo disciplinar, decidiu prorrogar o prazo de instrução por mais 45 dias (cfr. fls. 22 a) e 22 b) do apenso); g) Decisão essa que está datada de 18/11/2003 (cfr. fls. 22 b) do apenso); h) Mas que foi junta ao processo disciplinar em data posterior e após numeração das folhas que integram o mencionado processo disciplinar (cfr. depoimento das testemunhas ….o e …., respectivamente, instrutor e secretário do processo disciplinar); i) Em 19/12/2003 foi deduzida acusação contra o requerente (cfr. fls. 34 e 35 do apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e depoimento das testemunhas ….. e …, respectivamente, instrutor e secretário do processo disciplinar); j) Em 05/01/2004, o requerente foi notificado da acusação por carta registada com aviso de recepção (cfr. fls. 32 e 33 do apenso); k) Em 06/01/2004 o requerente constituiu advogado (cfr. fls. 37 do apenso); l) Em 14/01/2004 o requerente apresentou a sua resposta (cfr. fis. 37 a 49 do apenso); m) Em 22/01/2004, foram ouvidas todas as testemunhas arroladas pelo requerente (cfr. autos de inquirição a fls. 53, 54, 58, 59, 63 e 64 do apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); n) Em 06/02/2004 o instrutor elaborou o relatório final (cfr. fls. 65 e 66 do apenso e cujo teor se dá por integralmente reproduzido); o) Em 13/02/2004 o requerente foi notificado, com aviso de recepção, do seguinte: "Serve o presente para informar V. Exa., que na sequência do Processo Disciplinar que lhe foi instaurado, foi punido com pena de suspensão de trinta dias a partir do dia 12 de Fevereiro de 2004 ( ... ). "; (cfr. fls. 68, frente e verso, do apenso); p) Em 18/02/2004 o requerente apresentou recurso hierárquico (cfr. fls. 44 a 60 dos presentes autos); q) Em 18/02/2004 foi confirmada a decisão final de suspensão, de 10/02/2004, do Comandante Interino dos Bombeiros Voluntários de Amarante ( cfr. fls. 61 dos presentes autos e cujo teor se dá por integralmente reproduzido); r) Desta notificação consta que "o Conselho Disciplinar reunido em 18/02/2004, deliberou por unanimidade concordar com a decisão da conclusão do Processo Disciplinar ao Bombeiro ….., (...), mantendo por consequência a pena aplicada. " (cfr. fls. 61 dos autos); s) Ao requerente nunca foi dito que se poderia fazer acompanhar de advogado quando fosse prestar declarações (cfr. depoimento das testemunhas …. e …, respectivamente, instrutor e secretário do processo disciplinar); t) A ficha individual de serviço do Requerente não foi junta ao processo disciplinar (cfr. depoimento das testemunhas …. e …, respectivamente, instrutor e secretário do processo disciplinar); u) O curriculum do Requerente, constante de fls. 26 a 28 do processo disciplinar em apenso, foi solicitado pelo instrutor (cfr. depoimento das testemunhas ….. e …, respectivamente, instrutor e secretário do processo disciplinar). 3. O requerente da providência cautelar de suspensão de eficácia, ora recorrente, interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida nos autos por discordar com a decisão de improcedência da excepção de ilegitimidade passiva e com a decisão de mérito que indeferiu a providência cautelar solicitada. Naturalmente que, por se tratar de uma questão que obsta ao prosseguimento do processo cautelar, deve conhecer-se prioritariamente da excepção de ilegitimidade passiva (cfr. art. 89º, nº 1, al. d) do CPTA e art. 288º nº 1 al. d) do CPAC). Quando o requerente teve conhecimento de quem se opôs à providência cautelar foi o Comandante do Corpo de Bombeiros e não a Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Amarante ou o Conselho Disciplinar dessa Associação, em requerimento autónomo, solicitou a ilegitimidade passiva daquela entidade com fundamento em que não foi a entidade por si requerida e, por isso, ele é parte ilegítima para contestar a providência, dado não ser o autor do acto impugnado. A excepção dilatória foi decidida na sentença recorrida no sentido da improcedência sustentada em dois argumentos: o requerimento da providência cautelar identifica como acto suspendendo a decisão do Comandante interino do Corpo de Bombeiros; no domínio do novo CPTA o que releva para efeito de legitimidade passiva é a pessoa colectiva a que pertence o órgão, uma vez que a ela que são imputados os actos praticados pelos seus órgãos. Relativamente ao primeiro argumento, e reportando-se ao cabeçalho e à narração do requerimento inicial, diz o juiz a quo: “da redacção deste cabeçalho não resulta claro qual a entidade que praticou o acto suspendendo, nem qual a entidade contra a qual é dirigido o pedido de suspensão de eficácia. Porém, e não obstante a redacção manifestamente confusa do cabeçalho, o dito requerimento, na sua exposição, contém elementos suficientes para permitir discernir qual o acto suspendendo e qual a entidade a que se refere. Assim, do exposto, nomeadamente, nos n.°s 5, 11, 14 e 33 do requerimento inicial resulta que o acto suspendendo é a decisão final do processo disciplinar que aplica a pena de suspensão por trinta dias ao Requerente, assinada pelo Comandante Interino dos Bombeiros Voluntários de Amarante, cfr. teor de fls. 40, 41 e 42 dos autos e fls. 67 a 72 do processo disciplinar apenso. Por conseguinte, concluiu-se pela desnecessidade de qualquer aperfeiçoamento da peça processual e, consequentemente, foi citado para deduzir oposição o Comandante Interino dos Bombeiros Voluntários de Amarante que, na sua defesa, não invocou a ilegitimidade passiva. Portanto, decorre do exposto que, claramente, a citação do Comandante Interino para apresentar oposição está correcta. Aliás, o mesmo assim considerou, de tal forma que não levantou qualquer questão quanto à sua legitimidade”. Acontece que, não só o cabeçalho é suficientemente claro quanto à identificação do autor do acto suspendendo, como da parte substancial do requerimento resulta que a “decisão final” do processo disciplinar não é da autoria do Comandante do Corpo de Bombeiros, mas sim do Conselho Disciplinar da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários. Com efeito, o requerente, começa por requerer a “suspensão da eficácia do acto administrativo da autoria do Conselho Disciplinar da Associação dos Bombeiros Voluntários de Amarante, com sede na Avenida 1 ° de Maio, em Amarante, em que se consubstanciou a decisão final de condenação no Processo Disciplinar que foi instaurado ao Requerente enquanto Bombeiro Voluntário do Corpo Activo dos Bombeiros Voluntários de Amarante, pelo Comandante Interino daquele Corpo Activo, decisão essa que foi reiterada pelo Conselho Disciplinar da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Amarante, em sede de recurso Hierárquico”, fazendo-o em termos que não deixam quaisquer dúvidas quanto ao autor do acto cuja eficácia pretende suspender. Ou seja, a decisão final do processo disciplinar é a decisão do Conselho Disciplinar que indeferiu o recurso hierárquico para ele interposto do acto do Comandante Interino. E nos factos articulados continua a desenvolver um discurso claro e preciso quanto à identificação do acto suspendendo e do respectivo autor, ao referir nos artigos 6º a 9º que inconformado com a decisão punitiva do Comandante “interpôs recurso hierárquico para o Conselho Disciplinar da Associação dos Bombeiros Voluntários de Amarante a 18 de Fevereiro de 2004”, e que a “decisão final não tardou, tendo sido notificada ao requerente a 23 de Fevereiro de 2004, embora venha datada de 19”, e “que pretende recorrer contenciosamente daquela decisão”. Ou seja, o acto suspendendo e o acto impugnável é a deliberação do Conselho Disciplinar constante do ofício nº 058/04 datado de 19/2/2004 constante de fls. 61 dos autos para que o requerente remeteu no artigo 8º do requerimento da providência cautelar. Apesar de uma leitura atenta do requerimento da providência cautelar permitiu conhecer com toda a certeza que o acto suspendendo e o seu autor é a deliberação do Conselho Disciplinar da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários, a verdade é que outro acto não podia ser, na medida em que não pode ignorar-se que a inopugnabilidade continua a constituir excepção dilatória que obsta ao prosseguimento do processo (art. 89º, nº 1, alínea c) do CPTA). Se o acto suspendendo fosse o despacho punitivo do Comandante necessariamente que se colocava o questão da sua inopugnabilidade contenciosa por falta de lesão actual e imediata, o que não deixaria de se reflectir na decisão da suspensão de eficácia, indeferindo-a por manifesta ilegalidade da interposição do recurso contencioso. É que, o Regulamento Interno do Corpo de Bombeiros Voluntário, cuja cópia está incorporada nos autos, prescreve na alínea a) do nº 1 do artigo 43º que o «pessoal do Corpo de Bombeiros pode interpor recurso hierárquico necessário para o Conselho Disciplinar da Associação constituído pelos Presidentes da Direcção, Assembleia Geral e do Conselho Fiscal, das penas aplicadas pelo Comandante do Corpo de Bombeiros» e no nº 2 do mesmo artigo que, «das decisões proferidas ao abrigo da alínea a) e b) cabe recurso contencioso nos termos da lei», a que acresce o nº 8 do artigo 75º do DL nº 24/84 de 16/1, aplicável por força do artigo 44º daquele Regulamento Interno, a impor também o recurso hierárquico necessário e art. 37º do DL nº 295/200 de 17/11 (alterado pelo DL nº 209/2001, de 28/7). Em nossa opinião, pese embora o disposto no artigo 51º do CPTA, a previsão legal do recurso hierárquico necessário continua a ter implicações na identificação do acto administrativo impugnável. A doutrina e a jurisprudência administrativa sempre consideraram os actos praticados por órgãos subalternos sujeitos a recurso hierárquico necessário como “actos verticalmente não definitivos”. Mas a distinção entre actos definitivos e actos não definitivos começou a não ter qualquer interesse para identificar os comportamentos da Administração que têm de estar sujeitos a recuso contencioso. A integração dos actos administrativos num esquema geral que permita individualizar o acto recorrível através de determinados adjectivos (“definitividade» e executoriedade») podia constituir, em casos duvidosos, uma injustificada limitação da garantia constitucional do recurso contencioso. Por isso mesmo, a revisão constitucional de 1989 eliminou aquelas expressões do artigo 268º e substituiu-as pela referencia a «actos administrativos ... que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos», reconduzindo o acto impugnável ao significado inicial de acto lesivo dos particulares. Perante tal inovação, e no confronto com a lei do contencioso administrativo, muito se discutiu se o artigo 25º da LPTA era inconstitucional, qual o valor do recurso hierárquico necessário, e se a lesividade do acto recorrível tem que ser actual ou potencial. A jurisprudência foi, porém, considerando que os artigos 25º e 34º da LPTA não contrariavam o artigo 268, nº 4 da CRP, uma vez que o legislador constitucional apenas teve intenção em sanear da lei fundamental aquilo que nela não deve ter lugar (tese minimalista). – a definição das características formais do acto contenciosamente recorrível. Qualquer que fosse a resposta a dar àquelas questões, uma coisa é certa: o que a garantia constitucional da accionabilidade dos actos administrativos ilegais procura assegurar é que haja sempre a possibilidade de sindicar judicialmente, com fundamento na sua ilegalidade, todo e qualquer acto de autoridade que produza ofensa de situações juridicamente reconhecidas, isto é, que tenha efeitos externos. O novo CPTA não só considera acto impugnável o acto lesivo, como vai mais além ao abrir a porta do tribunal a todos os “actos externos”, ainda que não lesivos (cfr. art. 51º) e, como se diz na Exposição de Motivos do CPTA “ não se exigindo que o acto tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado”. Das soluções consagradas nos artigos 51º e 59º n.º 4 e 5 do CPTA, parece deduzir-se uma regra geral da desnecessidade da utilização das vias de impugnação administrativa para aceder à via contenciosa. Todavia, daí não resulta que o CPTA tenha revogado quer o artigo 167º e ss. do CPA, que estabelece distinção entre recurso hierárquico necessário e recurso hierárquico facultativo, quer as inúmeras normas avulsas instituidoras de impugnações administrativas necessárias. Quando as decisões administrativas continuem a estar sujeitas a impugnação administrativa necessária, para que o autor ou requerente tenha interesse processual e necessidade de tutela judiciária, é necessário que utilize previamente tal via. Quando não demonstre que tentou infrutiferamente obter a resolução do litígio pela via extrajudicial, tal qual a lei impunha para o caso concreto, a pretensão será rejeitada por falta de definitividade vertical ou, num melhor enquadramento, por falta de interesse processual. No caso concreto, assim acontecia se o acto suspendendo no processo cautelar e impugnado no processo principal fosse a decisão do Comandante dos Bombeiros e não a deliberação do órgão administrativo – o Conselho Disciplinar - para quem foi interposto impugnação administrativa necessário. O CPTA não tem a virtualidade para afastar a impugnação necessária das penas disciplinares aplicadas pelo Comandante de Bombeiros, cuja interposição suspende os efeitos da pena, e por conseguinte, só da resolução final existe interesse processual em aceder à Justiça. Se o juiz a quo tinha dúvidas sobre qual era o órgão que praticou o acto ou qual era a entidade requerida, antes de ordenar a citação da entidade demandada, deveria providenciar por corrigir oficiosamente a deficiência detectada ou, não sendo caso disso, proferir despacho de aperfeiçoamento, convidando a parte a regularizar a instância (cfr. art. 88º do CPTA). O que aconteceu é que, sem ter havido erro no requerimento da providência, o tribunal citou o Comandante dos Bombeiros em vez de citar o Conselho de Disciplina da Associação Humanitária ou a sua Direcção. Ao detectar o erro, o requerente, a quem compete o direito de acção, tomou a iniciativa de alertar o tribunal de que a entidade por ele demandada não foi aquela mas sim o Conselho de Disciplina ou a pessoa colectiva Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntário. Nesse momento, pertencendo a iniciativa processual ao requerente e não ao juiz, o que havia de ser feito era apreciar se a entidade indicada pelo requerente era parte legítima ou não. Caso se concluísse que não, absolvê-la da instância, caso se concluísse que sim, anular o processado desde a citação, prosseguindo o processo com a citação da entidade requerida. Ao considerar parte legitima uma entidade que o requerente não demandou nem pretende demandar e parte ilegítima uma parte que ele demandou e pretende demandar, sem se atender à vontade manifestada pelo requerente, foi violado o princípio dispositivo ou da auto responsabilidade das partes, segundo o qual compete às partes interessadas a condução e dinamização do processo. Depois de esclarecer qual a parte que pretendia ver como requerida ao juiz a quo apenas competia averiguar se tal parte era ou não legítima, não lhe competindo substituir-se ao requerente e considera legítima uma parte que ele não demandou. O segundo argumento usado para justificar a ilegitimidade passiva do Conselho de Disciplina da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários está em completa contradição com o facto de se ter considerado parte legitima o Comandante do Corpo de Bombeiros e não a Associação Humanitária. Na verdade, não se compreende que se tenha concluído que no quadro do CPTA “o que releva é a pessoa colectiva a que pertencem os órgãos actuantes, já que é àquela que são imputados os actos praticados por estes” e não se tenha tirado daí as devidas consequências quanto à legitimidade da Associação Humanitária a que pertence o Conselho de Disciplina. Quanto ao regime da legitimidade passiva, a principal novidade do CPTA traduziu-se na possibilidade de identificar como entidade demandada, em todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas, a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o Ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recair o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos (art. 10º nº 2). No que aos processos impugnatórios diz respeito, em vez de se demandar o órgão autor do acto, agora demanda-se a pessoa colectiva a que esse órgão pertence, com possibilidade deste órgão designar o representante em juízo da pessoa colectiva ou do Ministério (cfr. art. 11º nº 5). A novidade, justificada na Exposição de Motivos do CPTA com base em razões de ordem teoria e prática, prende-se sobretudo com a necessidade de salvaguardar a regularidade da instância relativamente aos casos de erro na identificação do autor do acto impugnado, que frequentemente conduziam à regularização da petição ou mesmo à rejeição do recurso. Mas se na petição tiver sido indicado o órgão que praticou o acto impugnado, apesar disso, a acção considera-se regularmente proposta contra a pessoa colectiva a que o órgão pertence (art. 10º nº 4 e 78º nº 3).. Ora, como resulta dos Estatutos da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Amarante (doc. de fls.184 a 201 dos autos) e do Regulamento Interno do Corpo de Bombeiros (doc. de fls. 63 a 79) dos autos,), enquanto o Comandante dos Bombeiros é um órgão do Corpo de Bombeiros, entidade criada e mantida pela Associação, o Conselho Disciplinar é um órgão da própria Associação, a qual tem a natureza de pessoa colectiva de direito público. Como a decisão final do processo disciplinar pertence a um órgão da Associação – o Conselho de Disciplina – só esta é que tem legitimidade passiva para estar em juízo, ainda que tenha sido indicada e citada como parte demandada o órgão que praticou o acto. Ora, o Comandante do Corpo de Bombeiros, não só não é um órgão da Associação Humanitária como não é o autor do acto suspendendo e, portanto, não é parte na relação material controvertida, pese embora ter sido do autor do acto proferido no procedimento de 1º grau. Como se vê, para efeito de se determinar a legitimidade passiva da entidade pública, tem que se estabelecer necessariamente uma interligação entre o acto que constitui o objecto do litígio e o seu autor, para de seguida averiguar a que pessoa colectiva (ou Ministério) pertence esse órgão. Conclui-se, pois, que só a Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários, enquanto pessoa colectiva a quem pertence o Conselho de Disciplina, autor do acto suspendendo, é parte legítima para deduzir oposição à pretensão cautelar do requerente. Acontece que o problema levantado com a intervenção processual do Comandante dos Bombeiros nem sequer pode ser qualificado como de ilegitimidade passiva, apesar de ele não ser a parte idónea para conduzir o processo. É que a entidade demandada só é parte ilegítima quando o autor ou requerente dirige a pretensão a quem não é “parte na relação material controvertida” (nº 1 do art. 10º da CPTA), ou seja, a quem não tem interesse directo em contradizer, o que tem por efeito a absolvição da instância. Em princípio, com o requisito da legitimidade tem-se em vista que a causa seja julgada perante os verdadeiros e principais interessados na relação jurídica em litígio, de molde a que a mesma não volte a repetir-se. Mas como acima referimos, o requerente dirigiu a processo cautelar contra o verdadeiro autor do acto suspendendo – o Conselho Disciplinar da Associação Humanitária de Bombeiros – e, portanto, na perspectiva do titular do direito de acção e do direito material deduzido em juízo, a entidade demandada é este órgão e não o Comandante dos Bombeiros. Os legítimos contraditores são o requerente e a Associação Humanitária dos Bombeiros, devendo o processo correr com a sua presença, para que, dentro do possível, a sentença elimina o litígio. O que na verdade aconteceu, foi que a secretaria, em vez de citar a entidade demandada, remeteu carta registada para órgão diferente do indicado no requerimento, como sendo ele o autor do acto cuja suspensão se pretendia com a providência cautelar. Se o erro fosse cometido no requerimento da providência, funcionaria o esquema delineado no nº 2 e 3 do artigo 81º da CPTA, devendo órgão citado dar imediato conhecimento àquele que deveria ter sido citado, que disporia de um prazo suplementar de 15 dias para apresentar a contestação. Mas como foi a secretaria que cometeu o erro, o qual persistiu, já com intervenção do juiz a quo, após o requerente esclarecer que pretendia demandar o Conselho Disciplinar, o problema passa a ser de nulidade da citação por erro na identidade do citado, o que conduz, não à absolvição da entidade contestante, mas à nulidade de todo o processado depois do requerimento da providência cautelar (cfr. al. a) do art. 194º e alínea b) do nº 1 do art. 195º do CPC, ex vi art. 1º do CPTA). A falta de citação da entidade demandada pelo requerente, sem que tenha havia juízo prévio sobre a sua ilegitimidade para contraditar a pretensão deduzida, é uma nulidade principal de conhecimento oficioso, arguível em qualquer estado do processo, desde que não sanada e cognoscível até ao trânsito em julgado da sentença (arts. 202º, 204º, nº 2 e 206º nº 1 do CPC). A procedência do recurso jurisdicional quanto à questão da ilegitimidade passiva do Comandante do Corpo de Bombeiros, embora com projecção diversa na relação processual, prejudica a apreciação do mérito, pela necessidade de ter que se citada em primeira instância a entidade demanda pelo requerente. 4. Pelo exposto, acordam em dar provimento ao recurso jurisdicional e, por motivos diversos dos alegados, declarar nulo tudo o que foi processado depois do requerimento da providência cautelar e ordenar a baixa do processo à primeira instância para efeito de citação da entidade demandada pelo requerente. Sem custas neste tribunal e na primeira instância. Porto, 2004-09-09 Lino José B. R. Ribeiro João Beato O. Sousa Fonseca Carvalho

Sumário

I. Pese embora o disposto no art. 51º do CPTA a previsão legal do recurso hierárquico necessário continua a ter implicações na identificação do acto administrativo impugnável.

II. Do regime vertido nos arts. 51º e 59º, n.º 4 do CPTA parece deduzir-se uma regra geral da desnecessidade da utilização das vias de impugnação administrativa para aceder à via contenciosa, mas tal não significa que o CPTA tenha revogado quer os arts. 167º e ss. do CPA, quer as inúmeras normas avulsas instituidoras de impugnações administrativas necessárias.

III. Daí que quando as decisões administrativas continuem a estar sujeitas a impugnação administrativa necessária, para que o autor ou o requerente tenha interesse processual e necessidade na tutela judiciária, é necessário que utilize previamente tal via, pelo que quando não demonstre que tentou infrutiferamente obter a resolução do litigio pela via extrajudicial, tal qual a lei impunha para o caso concreto, a pretensão será rejeitada por falta de interesse processual.

IV. No caso concreto impunha-se a interposição de recurso hierárquico necessário da decisão punitiva aplicada ao requerente pelo Comandante dos Bombeiros para o Conselho Disciplinar da Associação Humanitária, nos termos dos arts. 75º do ED, 43º Regulamento Interno, 37º do D.L. n.º 295/00, de 17/11 (alterado pelo D.L. n.º 209/01, de 28/07).

V. Se o juiz “a quo” tem dúvidas sobre qual era o órgão que praticou o acto ou qual era a entidade requerida, antes de ordenar a citação da entidade demandada, deveria providenciar por corrigir oficiosamente essa deficiência detectada ou, sendo caso disso, proferir despacho de aperfeiçoamento convidando a parte a regularizar a instância (art. 88º CPTA).

VI. Havendo erro por parte do tribunal na citação do requerido porquanto do articulado inicial havia sido dirigido contra o Conselho Disciplinar da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários e veio a ser citado o Comandante dos Bombeiros Voluntários, o juiz “a quo” tinha de apreciar se a entidade indicada pelo requerente era parte legítima ou não e, caso concluísse que sim, impunha-se-lhe anular o processado desde a citação sob pena de estar a violar o princípio dispositivo ou da auto responsabilidade das partes, não podendo substituir-se ao requerente e considerar legítima uma parte que ele não demandou.

VII. Resultando dos Estatutos da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários e do Regulamento Interno do Corpo de Bombeiros que o Comandante dos Bombeiros é um órgão do Corpo de Bombeiros, entidade criada e mantida pela Associação, e que o Conselho Disciplinar é um órgão próprio da Associação, a qual tem a natureza de pessoa colectiva de direito público, quem tinha legitimidade passiva à luz do art. 10º do CPTA para ser demandada era aquela Associação, ainda que tenha sido indicada e citada como parte demandada o órgão que praticou o acto final (Conselho Disciplinar).

VIII. Dado o erro na citação ter sido cometido pela secretaria e ter persistido já com a intervenção do juiz “a quo” após o requerente haver esclarecido que pretendia demandar o Conselho Disciplinar temos que tal erro não poderá ser sanado através do regime previsto no art. 81º, n.ºs 2 e 3 do CPTA porquanto estamos em presença de uma nulidade de citação o que conduz, não à absolvição da entidade contestante, mas à nulidade de todo o processado depois do requerimento da providência cautelar [art. 194º, al. a) e 195º, n.º 1 ambos do CPC “ex vi” art. 01º do CPTA], nulidade essa principal e de conhecimento oficioso, arguível em qualquer estado do processo, desde que não sanada, e cognoscível até ao trânsito em julgado da sentença.

Texto Integral

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte

1. …., Bombeiro nº … do Corpo Activo dos Bombeiros Voluntários de Amarante, residente na Urbanização de Queimado, … Esq. Lote …, Madalena, Amarante, solicitou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que, nos termos do artigo 131º do CPTA, fosse decretada provisoriamente a providência cautelar de suspensão de eficácia da deliberação do Conselho Disciplinar da Associação dos Bombeiros Voluntários de Amarante que confirmou a pena disciplinar de suspensão que lhe foi aplicada pelo Comandante Interino do Corpo Activo de Bombeiros Voluntários de Amarante e que, nos termos do artigo 121º do CPTA, fosse antecipada o juízo sobre o mérito da decisão da causa principal, atenta a urgência na resolução definitiva do caso.

Sustenta a providência no facto do processo disciplinar em que foi praticado o acto suspendendo ser nulo por padecer das seguintes ilegalidades: o arguido não foi devidamente notificado nos termos do disposto no artigo 45.º, n.º 3 do DL 24/84; os prazos legalmente prescritos para a instrução não foram respeitados; aquando do primeiro interrogatório ao arguido não foram comunicados os direitos de assistência e defesa; a instrução do processo não foi dado cumprimento ao disposto no artigo 55.º, n.º 1, do DL 24/84; há discrepância entre as datas constantes da acusação; a acusação viola o disposto no artigo 59.º, n.º 4 do DL 24/84, pois não contém os factos integrantes da mesma e as circunstâncias de tempo, modo e lugar da infracção; a acusação é insubsistente na medida em que os factos dela constantes não consubstanciam a prática de qualquer infracção disciplinar; ao arguido não foi notificada a data da realização da inquirição das testemunhas; a decisão objecto do presente recurso começou a produzir efeitos no dia 12 de Fevereiro, quando só no dia 13 foi notificada ao arguido; na notificação ao arguido não foi observado o disposto no Artigo 69.º do DL 24/84; na defesa e prova que apresentou, o requerente demonstrou cabalmente não ter praticado qualquer infracção disciplinar, porque se limitou a exercer um direito constitucionalmente consagrado, como o é a liberdade de expressão; acresce que a entidade acusadora, à qual cabia o ónus da prova, nem sequer logrou provar qualquer dos inconsequentes factos descritos na acusação; por fim, no âmbito do processo ora impugnado foram violados direitos, liberdades e garantias do arguido e ora Requerente, nomeadamente os previstos nos Artigos 12.º, 13.º n.º2, 18.º, 20.º, 32.º n.º 1, 3 e 10, 37.º n.º 1 e 2, 45.º, 46.º, 49.º, 50.º e 51.º n.º 1 da C.R.P, sendo de recear a violação de outro direito do arguido e requerente constitucionalmente consagrado para qualquer processo sancionatório, o direito de defesa, caso não seja decretada a providência ora requerida com urgência.

No despacho inicial, o juiz considerou ser incompatível o pedido de decretamento provisório da providência com a antecipação da decisão sobre o mérito da causa e admitiu o requerimento de suspensão de eficácia, ordenando a citação da entidade requerida para deduzir oposição.

Foi citado o Comandante da Associação dos Bombeiros Voluntários de Amarante, o qual contestou os factos invocados pelo requerente e sustentou a legalidade da decisão punitiva com fundamento em que a actuação do requerente foi gravemente violadora dos deveres especiais do Bombeiro, previstos no artigo 36º do Regulamento Interno da Corporação.

Notificado da contestação, o requerente arguiu a ilegitimidade do contestante por não ser o autor do acto cuja suspensão se pretende e por não ser o representante da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários.

Na sentença julgou-se improcedente a questão da ilegitimidade passiva e indeferiu-se o pedido de suspensão de eficácia, pela não verificação de qualquer dos critérios referidos do artigo 120º do CPAC.

Não se conformando com a sentença, o requerente interpôs recurso jurisdicional com apresentação de alegações onde concluiu o seguinte:

a) São dois os fundamentos da interposição do presente recurso: a discordância com a decisão de improcedência da excepção da ilegitimidade passiva deduzida pelo requerente e a discordância com a decisão de indeferimento da providência cautelar conservatória de suspensão da eficácia do acto administrativo em que se consubstanciou a decisão em sede de recurso hierárquico, confirmatória da condenação do recorrente numa pena de suspensão.

b) A parte demandada é a pessoa colectiva, considerando-se regularmente proposta a acção quando, na petição, tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o acto impugnado, considerando-se, nesse caso, a acção proposta contra a pessoa colectiva.

c) A entidade detentora do corpo de bombeiros é a Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Amarante, e o Conselho Disciplinar requerido é um órgão colegial constituído pelos presidentes das respectivas Direcção, Assembleia-geral e Conselho Fiscal.

d) De acordo com os Estatutos da Associação Humanitária requerida, quem representa a Associação para todos os efeitos legais, é o Presidente da Direcção, e não o Comandante Interino dos Bombeiros Voluntários de Amarante, que nem sequer pode ser considerado contra-interessado.

e) O Comandante é parte ilegítima na providência cautelar de cuja decisão também nesta parte se recorre.

f) Não tendo vindo a autoridade requerida deduzir oposição, presumem-se verdadeiros os factos invocados pelo requerente da providência, nos termos do disposto no artigo 118º, n.º 1, do CPTA.

g) A decisão recorrida padece, desde logo, de nulidade, na medida em que os fundamentos invocados pelo Tribunal recorrido para o julgamento da excepção estão em oposição com a decisão tomada.

h) No que concerne ao indeferimento do pedido de suspensão da eficácia do acto administrativo, baseou-se aquela decisão no entendimento segundo o qual não existe fundado receio de constituição de situação de facto consumado com a execução da pena, uma vez que o cumprimento da mesma pelo recorrente não inviabiliza a reconstituirão natural, designadamente quanto à antiguidade, que pode ser reposta na esfera do Recorrente.

i) O recorrente discorda de tal entendimento uma vez que o cumprimento da pena retira qualquer efeito útil à impugnação judicial da condenação, em violação de direitos constitucionalmente consagrados a qualquer arguido, como sejam os direitos ao recurso e à tutela jurisdicional efectiva e em tempo útil (artigos 20.° e 32º, nº 10. da CRP).

j) O Tribunal recorrido entendeu que não foram invocados pelo recorrente factos concretos que permitissem concluir que os citados direitos constitucionalmente consagrados daquele, sofressem de qualquer tipo de compressão pela execução da pena, e que não é atendível qualquer presunção júris tantum da existência de prejuízo. No entanto, um facto é notório quando uma pessoa de normal diligência o teria podido notar e, para o homem médio, o bonus pater familias, o cumprimento de uma pena é um prejuízo incomensurável, que não pode ser reposto na esfera jurídica do condenado. Principalmente, quando falamos de um bombeiro voluntário que oferece o seu esforço à comunidade há mais de 20 anos, o qual, pela primeira vez, se vê envolvido num processo disciplinar, o qual culminou numa condenação efectiva.

k) Não tendo, o ora recorrente, antecedentes disciplinares, deveria ter-lhe sido concedida a suspensão da pena pela própria autoridade administrativa, nos termos do artigo 33.º do Estatuto Disciplinar. Visto que aquela entidade optou por exigir o cumprimento efectivo, somente o Tribunal teria competência para suspender a execução da pena, devidamente ponderados que fossem o grau de culpabilidade, o comportamento do Arguido, bem como as circunstâncias da infracção.

l) A decisão judicial de indeferimento da suspensão é contraditória em relação aos seus próprios fundamentos, pois nem sequer o interesse público seria ameaçado pela concessão da providência.

m) Para além do requisito do fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado, que o Tribunal julgou não verificado, existem vários outros requisitos, de verificação cumulativa, que se reconheceram existir no caso: não se considerou manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal, nem a existência de circunstâncias que impedissem o conhecimento de mérito da pretensão a formular no processo principal; e não se consideraram superiores os danos que poderiam resultar da adopção da providência em relação àqueles que poderiam resultar da sua recusa, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença.

n) Embora a decisão tenha considerado não haver ilegalidade manifesta do processo administrativo, conclusão que se impugna face à factualidade dada como provada, sempre se entendeu naquela decisão não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal.

o) O que se revela contraditório é o facto de aquele Tribunal se ter pronunciado acerca da nulidade do processo administrativo arguida pelo Requerente, e ter deixado de pronunciar-se sobre a questão, também ela alegada pelo Requerente, da qualificação dos factos imputados àquele na acusação.

p) Nesta matéria, o Tribunal omitiu pronúncia na medida em que sustentou não ser esta a forma processual apropriada. No entanto, ao emitir pronúncia em sede cautelar sobre determinadas matérias, não pode o Tribunal deixar de se pronunciar sobre outras matérias também arguidas, sob pena de nulidade da decisão proferida.

q) Nestes termos, a razão de ser da interposição do presente recurso, prende-se com o facto de a decisão recorrida violar irremediavelmente direitos constitucionalmente consagrados do arguido e ora recorrente, como sejam os seus direitos de defesa, nomeadamente o direito ao recurso, e o direito a tutela jurisdicional efectiva e em tempo útil, principalmente porque essa violação decorre de uma decisão judicial nula, por omissão de pronúncia acerca de questões suscitadas e que deveriam ter sido apreciadas, e por oposição manifesta entre os fundamentos e a decisão.

2. A decisão recorrida deu como assente os seguintes factos:

a) Em 10/02/2004, o Comandante Interino dos Bombeiros Voluntários de Amarante decidiu aplicar ao requerente, na sequência de processo disciplinar, a pena de suspensão por trinta dias (cfr. fls. 67 do processo disciplinar em apenso);

b) O referido processo disciplinar iniciou-se em 08/10/2003 (cfr. fls. 7 do processo disciplinar em apenso);

c) Em 22/10/2003, pelo instrutor do processo disciplinar foi expedida comunicação do início da instrução do dito processo disciplinar ao Comandante dos Bombeiros Voluntários de Amarante (cfr. fls. 10 e 12 do apenso);

d) Em 22/10/2003 foi expedida a notificação ao Requerente, cujo teor é o que se segue: Comunico a V. Exa que na sequência do despacho 21/10/03 do Exm° Senhor Comandante Interino, em que fui nomeado instrutor do processo disciplinar, e igualmente nomeado secretário …., no processo em que o Senhor é arguido, convocando-o para estar presente neste corpo de bombeiros (gabinete de comando) no dia 29 de Outubro pelas 21,30 horas, tendo dado início ao processo no passado dia 22 de Outubro de 2003 (cfr. fls. 11, 15 e 16 do apenso),

e) Em 13/11/2003 foi o Requerente ouvido como arguido do processo disciplinar (cfr. fls. 13 e 14 do apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

f) O Comandante Interino dos Bombeiros Voluntários de Amarante, sob proposta do instrutor do processo disciplinar, decidiu prorrogar o prazo de instrução por mais 45 dias (cfr. fls. 22 a) e 22 b) do apenso);

g) Decisão essa que está datada de 18/11/2003 (cfr. fls. 22 b) do apenso);

h) Mas que foi junta ao processo disciplinar em data posterior e após numeração das folhas que integram o mencionado processo disciplinar (cfr. depoimento das testemunhas ….o e …., respectivamente, instrutor e secretário do processo disciplinar);

i) Em 19/12/2003 foi deduzida acusação contra o requerente (cfr. fls. 34 e 35 do apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e depoimento das testemunhas ….. e …, respectivamente, instrutor e secretário do processo disciplinar);

j) Em 05/01/2004, o requerente foi notificado da acusação por carta registada com aviso de recepção (cfr. fls. 32 e 33 do apenso);

k) Em 06/01/2004 o requerente constituiu advogado (cfr. fls. 37 do apenso);

l) Em 14/01/2004 o requerente apresentou a sua resposta (cfr. fis. 37 a 49 do apenso);

m) Em 22/01/2004, foram ouvidas todas as testemunhas arroladas pelo requerente (cfr. autos de inquirição a fls. 53, 54, 58, 59, 63 e 64 do apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

n) Em 06/02/2004 o instrutor elaborou o relatório final (cfr. fls. 65 e 66 do apenso e cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

o) Em 13/02/2004 o requerente foi notificado, com aviso de recepção, do seguinte: "Serve o presente para informar V. Exa., que na sequência do Processo Disciplinar que lhe foi instaurado, foi punido com pena de suspensão de trinta dias a partir do dia 12 de Fevereiro de 2004 ( ... ). "; (cfr. fls. 68, frente e verso, do apenso);

p) Em 18/02/2004 o requerente apresentou recurso hierárquico (cfr. fls. 44 a 60 dos presentes autos);

q) Em 18/02/2004 foi confirmada a decisão final de suspensão, de 10/02/2004, do Comandante Interino dos Bombeiros Voluntários de Amarante ( cfr. fls. 61 dos presentes autos e cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

r) Desta notificação consta que "o Conselho Disciplinar reunido em 18/02/2004, deliberou por unanimidade concordar com a decisão da conclusão do Processo Disciplinar ao Bombeiro ….., (...), mantendo por consequência a pena aplicada. " (cfr. fls. 61 dos autos);

s) Ao requerente nunca foi dito que se poderia fazer acompanhar de advogado quando fosse prestar declarações (cfr. depoimento das testemunhas …. e …, respectivamente, instrutor e secretário do processo disciplinar);

t) A ficha individual de serviço do Requerente não foi junta ao processo disciplinar (cfr. depoimento das testemunhas …. e …, respectivamente, instrutor e secretário do processo disciplinar);

u) O curriculum do Requerente, constante de fls. 26 a 28 do processo disciplinar em apenso, foi solicitado pelo instrutor (cfr. depoimento das testemunhas ….. e …, respectivamente, instrutor e secretário do processo disciplinar).

3. O requerente da providência cautelar de suspensão de eficácia, ora recorrente, interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida nos autos por discordar com a decisão de improcedência da excepção de ilegitimidade passiva e com a decisão de mérito que indeferiu a providência cautelar solicitada.

Naturalmente que, por se tratar de uma questão que obsta ao prosseguimento do processo cautelar, deve conhecer-se prioritariamente da excepção de ilegitimidade passiva (cfr. art. 89º, nº 1, al. d) do CPTA e art. 288º nº 1 al. d) do CPAC).

Quando o requerente teve conhecimento de quem se opôs à providência cautelar foi o Comandante do Corpo de Bombeiros e não a Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Amarante ou o Conselho Disciplinar dessa Associação, em requerimento autónomo, solicitou a ilegitimidade passiva daquela entidade com fundamento em que não foi a entidade por si requerida e, por isso, ele é parte ilegítima para contestar a providência, dado não ser o autor do acto impugnado.

A excepção dilatória foi decidida na sentença recorrida no sentido da improcedência sustentada em dois argumentos: o requerimento da providência cautelar identifica como acto suspendendo a decisão do Comandante interino do Corpo de Bombeiros; no domínio do novo CPTA o que releva para efeito de legitimidade passiva é a pessoa colectiva a que pertence o órgão, uma vez que a ela que são imputados os actos praticados pelos seus órgãos.

Relativamente ao primeiro argumento, e reportando-se ao cabeçalho e à narração do requerimento inicial, diz o juiz a quo: “da redacção deste cabeçalho não resulta claro qual a entidade que praticou o acto suspendendo, nem qual a entidade contra a qual é dirigido o pedido de suspensão de eficácia. Porém, e não obstante a redacção manifestamente confusa do cabeçalho, o dito requerimento, na sua exposição, contém elementos suficientes para permitir discernir qual o acto suspendendo e qual a entidade a que se refere. Assim, do exposto, nomeadamente, nos n.°s 5, 11, 14 e 33 do requerimento inicial resulta que o acto suspendendo é a decisão final do processo disciplinar que aplica a pena de suspensão por trinta dias ao Requerente, assinada pelo Comandante Interino dos Bombeiros Voluntários de Amarante, cfr. teor de fls. 40, 41 e 42 dos autos e fls. 67 a 72 do processo disciplinar apenso. Por conseguinte, concluiu-se pela desnecessidade de qualquer aperfeiçoamento da peça processual e, consequentemente, foi citado para deduzir oposição o Comandante Interino dos Bombeiros Voluntários de Amarante que, na sua defesa, não invocou a ilegitimidade passiva. Portanto, decorre do exposto que, claramente, a citação do Comandante Interino para apresentar oposição está correcta. Aliás, o mesmo assim considerou, de tal forma que não levantou qualquer questão quanto à sua legitimidade”.

Acontece que, não só o cabeçalho é suficientemente claro quanto à identificação do autor do acto suspendendo, como da parte substancial do requerimento resulta que a “decisão final” do processo disciplinar não é da autoria do Comandante do Corpo de Bombeiros, mas sim do Conselho Disciplinar da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários. Com efeito, o requerente, começa por requerer a “suspensão da eficácia do acto administrativo da autoria do Conselho Disciplinar da Associação dos Bombeiros Voluntários de Amarante, com sede na Avenida 1 ° de Maio, em Amarante, em que se consubstanciou a decisão final de condenação no Processo Disciplinar que foi instaurado ao Requerente enquanto Bombeiro Voluntário do Corpo Activo dos Bombeiros Voluntários de Amarante, pelo Comandante Interino daquele Corpo Activo, decisão essa que foi reiterada pelo Conselho Disciplinar da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Amarante, em sede de recurso Hierárquico”, fazendo-o em termos que não deixam quaisquer dúvidas quanto ao autor do acto cuja eficácia pretende suspender. Ou seja, a decisão final do processo disciplinar é a decisão do Conselho Disciplinar que indeferiu o recurso hierárquico para ele interposto do acto do Comandante Interino. E nos factos articulados continua a desenvolver um discurso claro e preciso quanto à identificação do acto suspendendo e do respectivo autor, ao referir nos artigos 6º a 9º que inconformado com a decisão punitiva do Comandante “interpôs recurso hierárquico para o Conselho Disciplinar da Associação dos Bombeiros Voluntários de Amarante a 18 de Fevereiro de 2004”, e que a “decisão final não tardou, tendo sido notificada ao requerente a 23 de Fevereiro de 2004, embora venha datada de 19”, e “que pretende recorrer contenciosamente daquela decisão”. Ou seja, o acto suspendendo e o acto impugnável é a deliberação do Conselho Disciplinar constante do ofício nº 058/04 datado de 19/2/2004 constante de fls. 61 dos autos para que o requerente remeteu no artigo 8º do requerimento da providência cautelar.

Apesar de uma leitura atenta do requerimento da providência cautelar permitiu conhecer com toda a certeza que o acto suspendendo e o seu autor é a deliberação do Conselho Disciplinar da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários, a verdade é que outro acto não podia ser, na medida em que não pode ignorar-se que a inopugnabilidade continua a constituir excepção dilatória que obsta ao prosseguimento do processo (art. 89º, nº 1, alínea c) do CPTA). Se o acto suspendendo fosse o despacho punitivo do Comandante necessariamente que se colocava o questão da sua inopugnabilidade contenciosa por falta de lesão actual e imediata, o que não deixaria de se reflectir na decisão da suspensão de eficácia, indeferindo-a por manifesta ilegalidade da interposição do recurso contencioso. É que, o Regulamento Interno do Corpo de Bombeiros Voluntário, cuja cópia está incorporada nos autos, prescreve na alínea a) do nº 1 do artigo 43º que o «pessoal do Corpo de Bombeiros pode interpor recurso hierárquico necessário para o Conselho Disciplinar da Associação constituído pelos Presidentes da Direcção, Assembleia Geral e do Conselho Fiscal, das penas aplicadas pelo Comandante do Corpo de Bombeiros» e no nº 2 do mesmo artigo que, «das decisões proferidas ao abrigo da alínea a) e b) cabe recurso contencioso nos termos da lei», a que acresce o nº 8 do artigo 75º do DL nº 24/84 de 16/1, aplicável por força do artigo 44º daquele Regulamento Interno, a impor também o recurso hierárquico necessário e art. 37º do DL nº 295/200 de 17/11 (alterado pelo DL nº 209/2001, de 28/7).

Em nossa opinião, pese embora o disposto no artigo 51º do CPTA, a previsão legal do recurso hierárquico necessário continua a ter implicações na identificação do acto administrativo impugnável.

A doutrina e a jurisprudência administrativa sempre consideraram os actos praticados por órgãos subalternos sujeitos a recurso hierárquico necessário como “actos verticalmente não definitivos”. Mas a distinção entre actos definitivos e actos não definitivos começou a não ter qualquer interesse para identificar os comportamentos da Administração que têm de estar sujeitos a recuso contencioso. A integração dos actos administrativos num esquema geral que permita individualizar o acto recorrível através de determinados adjectivos (“definitividade» e executoriedade») podia constituir, em casos duvidosos, uma injustificada limitação da garantia constitucional do recurso contencioso. Por isso mesmo, a revisão constitucional de 1989 eliminou aquelas expressões do artigo 268º e substituiu-as pela referencia a «actos administrativos ... que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos», reconduzindo o acto impugnável ao significado inicial de acto lesivo dos particulares. Perante tal inovação, e no confronto com a lei do contencioso administrativo, muito se discutiu se o artigo 25º da LPTA era inconstitucional, qual o valor do recurso hierárquico necessário, e se a lesividade do acto recorrível tem que ser actual ou potencial. A jurisprudência foi, porém, considerando que os artigos 25º e 34º da LPTA não contrariavam o artigo 268, nº 4 da CRP, uma vez que o legislador constitucional apenas teve intenção em sanear da lei fundamental aquilo que nela não deve ter lugar (tese minimalista). – a definição das características formais do acto contenciosamente recorrível. Qualquer que fosse a resposta a dar àquelas questões, uma coisa é certa: o que a garantia constitucional da accionabilidade dos actos administrativos ilegais procura assegurar é que haja sempre a possibilidade de sindicar judicialmente, com fundamento na sua ilegalidade, todo e qualquer acto de autoridade que produza ofensa de situações juridicamente reconhecidas, isto é, que tenha efeitos externos.

O novo CPTA não só considera acto impugnável o acto lesivo, como vai mais além ao abrir a porta do tribunal a todos os “actos externos”, ainda que não lesivos (cfr. art. 51º) e, como se diz na Exposição de Motivos do CPTA “ não se exigindo que o acto tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado”. Das soluções consagradas nos artigos 51º e 59º n.º 4 e 5 do CPTA, parece deduzir-se uma regra geral da desnecessidade da utilização das vias de impugnação administrativa para aceder à via contenciosa. Todavia, daí não resulta que o CPTA tenha revogado quer o artigo 167º e ss. do CPA, que estabelece distinção entre recurso hierárquico necessário e recurso hierárquico facultativo, quer as inúmeras normas avulsas instituidoras de impugnações administrativas necessárias. Quando as decisões administrativas continuem a estar sujeitas a impugnação administrativa necessária, para que o autor ou requerente tenha interesse processual e necessidade de tutela judiciária, é necessário que utilize previamente tal via. Quando não demonstre que tentou infrutiferamente obter a resolução do litígio pela via extrajudicial, tal qual a lei impunha para o caso concreto, a pretensão será rejeitada por falta de definitividade vertical ou, num melhor enquadramento, por falta de interesse processual.

No caso concreto, assim acontecia se o acto suspendendo no processo cautelar e impugnado no processo principal fosse a decisão do Comandante dos Bombeiros e não a deliberação do órgão administrativo – o Conselho Disciplinar - para quem foi interposto impugnação administrativa necessário. O CPTA não tem a virtualidade para afastar a impugnação necessária das penas disciplinares aplicadas pelo Comandante de Bombeiros, cuja interposição suspende os efeitos da pena, e por conseguinte, só da resolução final existe interesse processual em aceder à Justiça.

Se o juiz a quo tinha dúvidas sobre qual era o órgão que praticou o acto ou qual era a entidade requerida, antes de ordenar a citação da entidade demandada, deveria providenciar por corrigir oficiosamente a deficiência detectada ou, não sendo caso disso, proferir despacho de aperfeiçoamento, convidando a parte a regularizar a instância (cfr. art. 88º do CPTA). O que aconteceu é que, sem ter havido erro no requerimento da providência, o tribunal citou o Comandante dos Bombeiros em vez de citar o Conselho de Disciplina da Associação Humanitária ou a sua Direcção. Ao detectar o erro, o requerente, a quem compete o direito de acção, tomou a iniciativa de alertar o tribunal de que a entidade por ele demandada não foi aquela mas sim o Conselho de Disciplina ou a pessoa colectiva Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntário. Nesse momento, pertencendo a iniciativa processual ao requerente e não ao juiz, o que havia de ser feito era apreciar se a entidade indicada pelo requerente era parte legítima ou não. Caso se concluísse que não, absolvê-la da instância, caso se concluísse que sim, anular o processado desde a citação, prosseguindo o processo com a citação da entidade requerida. Ao considerar parte legitima uma entidade que o requerente não demandou nem pretende demandar e parte ilegítima uma parte que ele demandou e pretende demandar, sem se atender à vontade manifestada pelo requerente, foi violado o princípio dispositivo ou da auto responsabilidade das partes, segundo o qual compete às partes interessadas a condução e dinamização do processo. Depois de esclarecer qual a parte que pretendia ver como requerida ao juiz a quo apenas competia averiguar se tal parte era ou não legítima, não lhe competindo substituir-se ao requerente e considera legítima uma parte que ele não demandou.

O segundo argumento usado para justificar a ilegitimidade passiva do Conselho de Disciplina da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários está em completa contradição com o facto de se ter considerado parte legitima o Comandante do Corpo de Bombeiros e não a Associação Humanitária. Na verdade, não se compreende que se tenha concluído que no quadro do CPTA “o que releva é a pessoa colectiva a que pertencem os órgãos actuantes, já que é àquela que são imputados os actos praticados por estes” e não se tenha tirado daí as devidas consequências quanto à legitimidade da Associação Humanitária a que pertence o Conselho de Disciplina.

Quanto ao regime da legitimidade passiva, a principal novidade do CPTA traduziu-se na possibilidade de identificar como entidade demandada, em todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas, a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o Ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recair o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos (art. 10º nº 2). No que aos processos impugnatórios diz respeito, em vez de se demandar o órgão autor do acto, agora demanda-se a pessoa colectiva a que esse órgão pertence, com possibilidade deste órgão designar o representante em juízo da pessoa colectiva ou do Ministério (cfr. art. 11º nº 5). A novidade, justificada na Exposição de Motivos do CPTA com base em razões de ordem teoria e prática, prende-se sobretudo com a necessidade de salvaguardar a regularidade da instância relativamente aos casos de erro na identificação do autor do acto impugnado, que frequentemente conduziam à regularização da petição ou mesmo à rejeição do recurso. Mas se na petição tiver sido indicado o órgão que praticou o acto impugnado, apesar disso, a acção considera-se regularmente proposta contra a pessoa colectiva a que o órgão pertence (art. 10º nº 4 e 78º nº 3)

Ora, como resulta dos Estatutos da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Amarante (doc. de fls.184 a 201 dos autos) e do Regulamento Interno do Corpo de Bombeiros (doc. de fls. 63 a 79) dos autos,), enquanto o Comandante dos Bombeiros é um órgão do Corpo de Bombeiros, entidade criada e mantida pela Associação, o Conselho Disciplinar é um órgão da própria Associação, a qual tem a natureza de pessoa colectiva de direito público. Como a decisão final do processo disciplinar pertence a um órgão da Associação – o Conselho de Disciplina – só esta é que tem legitimidade passiva para estar em juízo, ainda que tenha sido indicada e citada como parte demandada o órgão que praticou o acto. Ora, o Comandante do Corpo de Bombeiros, não só não é um órgão da Associação Humanitária como não é o autor do acto suspendendo e, portanto, não é parte na relação material controvertida, pese embora ter sido do autor do acto proferido no procedimento de 1º grau.

Como se vê, para efeito de se determinar a legitimidade passiva da entidade pública, tem que se estabelecer necessariamente uma interligação entre o acto que constitui o objecto do litígio e o seu autor, para de seguida averiguar a que pessoa colectiva (ou Ministério) pertence esse órgão. Conclui-se, pois, que só a Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários, enquanto pessoa colectiva a quem pertence o Conselho de Disciplina, autor do acto suspendendo, é parte legítima para deduzir oposição à pretensão cautelar do requerente.

Acontece que o problema levantado com a intervenção processual do Comandante dos Bombeiros nem sequer pode ser qualificado como de ilegitimidade passiva, apesar de ele não ser a parte idónea para conduzir o processo. É que a entidade demandada só é parte ilegítima quando o autor ou requerente dirige a pretensão a quem não é “parte na relação material controvertida” (nº 1 do art. 10º da CPTA), ou seja, a quem não tem interesse directo em contradizer, o que tem por efeito a absolvição da instância. Em princípio, com o requisito da legitimidade tem-se em vista que a causa seja julgada perante os verdadeiros e principais interessados na relação jurídica em litígio, de molde a que a mesma não volte a repetir-se. Mas como acima referimos, o requerente dirigiu a processo cautelar contra o verdadeiro autor do acto suspendendo – o Conselho Disciplinar da Associação Humanitária de Bombeiros – e, portanto, na perspectiva do titular do direito de acção e do direito material deduzido em juízo, a entidade demandada é este órgão e não o Comandante dos Bombeiros. Os legítimos contraditores são o requerente e a Associação Humanitária dos Bombeiros, devendo o processo correr com a sua presença, para que, dentro do possível, a sentença elimina o litígio.

O que na verdade aconteceu, foi que a secretaria, em vez de citar a entidade demandada, remeteu carta registada para órgão diferente do indicado no requerimento, como sendo ele o autor do acto cuja suspensão se pretendia com a providência cautelar. Se o erro fosse cometido no requerimento da providência, funcionaria o esquema delineado no nº 2 e 3 do artigo 81º da CPTA, devendo órgão citado dar imediato conhecimento àquele que deveria ter sido citado, que disporia de um prazo suplementar de 15 dias para apresentar a contestação. Mas como foi a secretaria que cometeu o erro, o qual persistiu, já com intervenção do juiz a quo, após o requerente esclarecer que pretendia demandar o Conselho Disciplinar, o problema passa a ser de nulidade da citação por erro na identidade do citado, o que conduz, não à absolvição da entidade contestante, mas à nulidade de todo o processado depois do requerimento da providência cautelar (cfr. al. a) do art. 194º e alínea b) do nº 1 do art. 195º do CPC, ex vi art. 1º do CPTA). A falta de citação da entidade demandada pelo requerente, sem que tenha havia juízo prévio sobre a sua ilegitimidade para contraditar a pretensão deduzida, é uma nulidade principal de conhecimento oficioso, arguível em qualquer estado do processo, desde que não sanada e cognoscível até ao trânsito em julgado da sentença (arts. 202º, 204º, nº 2 e 206º nº 1 do CPC).

A procedência do recurso jurisdicional quanto à questão da ilegitimidade passiva do Comandante do Corpo de Bombeiros, embora com projecção diversa na relação processual, prejudica a apreciação do mérito, pela necessidade de ter que se citada em primeira instância a entidade demanda pelo requerente.

4. Pelo exposto, acordam em dar provimento ao recurso jurisdicional e, por motivos diversos dos alegados, declarar nulo tudo o que foi processado depois do requerimento da providência cautelar e ordenar a baixa do processo à primeira instância para efeito de citação da entidade demandada pelo requerente.

Sem custas neste tribunal e na primeira instância.

Porto, 2004-09-09

Lino José B. R. Ribeiro

João Beato O. Sousa

Fonseca Carvalho

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