Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):
I. RELATÓRIO
I.1. Proferido o despacho de fls. 361-383 (que rejeitou a presente acção, com prejuízo do conhecimento dos requerimentos ali identificados e das demais questões ali equacionadas, do mesmo passo que operava a revogação do despacho exarado a fls. 297/v, ali identificado), com o requerimento de fls. 392-433, com data de entrada de 16.MAI.2008, aqui dado por reproduzido, A…, “vem pedir aclaração dos fundamentos da mesma ao abrigo da norma constante da alínea a) do n.° 1 do artigo 669.° do C.P. Civil, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto - Lei n.° 303/2007, de 24 de Agosto e, ainda, reclamar da mesma decisão para a conferência, ao abrigo do disposto no n.° 2 do artigo 27.° do CPTA e demais normas pertinentes aplicáveis”, o que faz pelos motivos que mais à frente serão sintetizados.
I.2. (em II.2.1. procede-se à transcrição integral do despacho reclamado)
I.3. SÍNTESE DO REFERIDO REQUERIMENTO DE FLS. 392-433:
1. Depois de enunciar o objecto da acção dos autos (cf. ponto I. do despacho reclamado) passou a transcrever:
- o requerimento referido no ponto V. do despacho reclamado,
- o requerimento referido no ponto IX. do mesmo despacho,
- o requerimento referido no ponto X.I. do mesmo despacho;
Após o que invocou, em resumo:
2. Tendo em vista o disposto nas disposições combinadas dos artºs 6º, 17º, nºs 1 e 5, e 40º, do ETAF, 24º, nº 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (Lei n.° 3/99, de 13 de Janeiro), alínea b) do n.° 2 do artigo 31.º, do CPTA, n.° 3 do artigo 646.° do C.P.Civil, e dado que à acção foi atribuído o valor de 15 mil euros, “a decisão, quer da matéria de facto quer da matéria de direito devia ter sido proferida por formação de três juízes;
3. Pelo que tendo sido proferida por juiz singular incorreu em nulidade processual, nos termos do disposto no artigo 201.º do CPCivil;
4. Foi proferido sem que, antes da sua prolação, tivessem sido tomadas as decisões que toda a actividade processual desencadeada pela A. requeria, como foi o caso (i) do requerimento entrado no STA a 22/01/2008 – 3.° dia útil subsequente ao 10.° dia do prazo legal para pedir aclaração e reclamar para a conferência – e não entrada no Tribunal por cópia em 23/01/2008 como erradamente se diz no ponto IX. do despacho, e (ii) do requerimento entrado a 12/02/2008, e não a 13/02/2008, como erradamente se refere no ponto XI – também no 3.° dia útil subsequente ao do prazo legal.
5. Razões por que deve o Tribunal, nos termos do disposto no artigo 201.º do C. P. Civil, reconhecer as nulidades processuais enunciadas, o que passa pela apreciação e decisão de todos os requerimentos da A., pelos motivos neles constantes, e pela anulação de todos os despachos proferidos pelo Relator, em 02/01/2008, 23/01/2008 e 24/04/2008.
No que respeita ao fundo do despacho reclamado não deve o mesmo ser mantido pois que, em síntese:
6. A função estadual em causa podendo, em tese, ser política, legislativa, administrativas ou judicial “não pode ser uma mistura de uma de duas das funções mencionadas” (político-legislativa);
7. Sendo que o respeito pelo princípio da separação de poderes, impõe que só possa ser uma delas, visto que “os actos impugnados, ainda que, alguns sejam actos que revestem a forma de lei, são, todos eles, actos materialmente administrativos”;
8. Como o revelam o preâmbulo do Decreto-Lei n.° 207/2006 (que aprovou a Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional - MAOTDR), no âmbito do PRACE,
9. Sendo que o PRACE foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 124/2005, de 4 de Agosto, e prosseguido pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 39/2006, de 21/04/2006 e pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 124/2005, de 4 de Agosto, aprovadas ao abrigo do disposto nas alíneas d) e g) do artigo 199.° da Constituição da República Portuguesa;
10. O artigo 199.° da Constituição é uma norma de competência, e a competência em causa é administrativa;
11. A decisão de avaliar os organismos da administração directa e indirecta integrados na esfera do MAOTDR é uma decisão que releva da actividade administrativa, constituindo um procedimento administrativo, de natureza administrativa, incluindo os actos impugnados, mesmo revelados na forma de lei, pois que têm “raiz em procedimento administrativo, nas disposições constantes das alíneas d) e g) do artigo 199.° da CRP”, constituindo “actos administrativos plurais ou gerais, os seus destinatários são facilmente bem identificados ou identificáveis” (pois que são todos os Gabinetes de Apoio Técnico existentes, constantes do despacho normativo n.° 389/79, de 31/12/1979);
12. Ao contrário do que se contêm na decisão reclamada, são, todos eles, lesivos da A.;
13. “Extintos os GATs, os actos impugnados nunca mais poderão ser aplicados, por isso que, ao contrário do que se contém na decisão reclamada, esgotaram-se, não se podendo aplicar repetidamente”;
14. Determinando a norma constante do n.° 5 do artigo 2.° do Decreto Lei N.° 58/79, de 29 de Março, que as associações ou federações de municípios sucedem à Administração Central na titularidade dos direitos e obrigações relativas aos respectivos GAT, salvo quanto ao pessoal, que poderá optar pela manutenção do vínculo à Administração Central ou pela transferência para o quadro das associações de municípios, e como as associações ou federações de municípios ainda não existem na região de Leiria, mas encontrando-se já extintos os GATs, como o de Leiria, “a A., por causa dos actos administrativos impugnados não pode exercer aquela opção constante da norma constante do n.° 5 do artigo 2.° do Decreto Lei N.° 58/79”, o que evidencia o carácter lesivo dos actos administrativos impugnados;
15. “Assim, o cumprimento das normas contidas em todo aquele n.° 5 do artigo 2.° do Decreto Lei N.° 58/79, de 29 de Março, na redacção da Lei N.° 10/80, de 19 de Junho, impunha que os Réus se abstivessem de quaisquer formalidades, entre elas, impunham que os Réus se abstivessem da prática de todos os actos administrativos impugnados, pois que todo aquele n.° 5 do artigo 2.° do Decreto Lei N.° 58/79, de 29 de Março, na redacção da Lei N.° 10/80, de 19 de Junho, não deu aos Réus margem de acção, razão porque todos os actos administrativos impugnados devem desaparecer da ordem jurídica para garantir à A. o direito e interesse de optar, livremente, como a mencionada norma determinou”;
16 A decisão reclamada violou também as normas constantes dos artigos 47.°, n.° 2, 212.°, n.° 3, e 268.°, n.° 4, todos da Constituição da República Portuguesa, designadamente por ser evidente que a Acção Administrativa Especial do Autos tem por objecto litígio emergente da relação jurídica administrativa que a A. detinha com o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. I.4. Por causa das incidências ali descritas, o Relator exarou a fls. 519-520 dos autos o despacho que se transcreve:
“(…)
A Autora A…, na acção administrativa especial em epígrafe, notificada do despacho proferido pelo Relator a 23 de Abril p.p. (cf. fls. 361-383 Despacho reclamado.), através do requerimento de fls. 392-433 dele veio deduzir pedido de aclaração e reclamação para a conferência, e, pelo requerimento de fls. 438, pedir a emissão de guias para pagamento de multa ao abrigo do nº 5º [do artº 145º] do C.P. Civil.
A fls. 442 a Secretaria abre conclusão ao Relator manifestando dúvidas sobre a tempestividade do pedido.
Tal situação apenas era passível, naturalmente, de duas ordens de soluções: ordenar a passagem das solicitadas guias ou indeferir tal pedido.
O Relator, com data de 28.MAI.08, exarou o seguinte despacho, “Passe as guias solicitadas” (cf. fls. 442).
Sucedeu, porém, que a Secretaria procedeu à junção aos autos, a fls. 443, de uma folha dactilografada (sem qualquer data ou assinatura), não assinada, na qual se continha a outra referida hipótese de solução da questão, deixada inadvertidamente no processo pelo Relator, e de cujo conteúdo foi a Autora notificada.
Essencialmente por isso, e porque a Autora não foi notificada do referido despacho de 28.MAI.08, veio a mesma juntar, a partir da notificação do conteúdo da aludida folha dactilografada de fls. 443, alguns requerimentos que, pelo que se disse e essencialmente porque importa proceder à apreciação do mencionado pedido de aclaração/reclamação para a conferência (uma vez pagas as guias solicitadas), são completamente estranhos ao devir normal do processo.
Face ao antes referido fica prejudicado o conhecimento dos aludidos requerimentos juntos pela Autora.
Pelo exposto,
1. Cumpra-se o referido despacho exarado nos autos a 28.MAI.08 em que se ordena a passagem das guias solicitadas (cf. fls. 442);
2. Desentranhe e entregue ao Relator a referida folha dactilografa inserta nos autos a fls. 443;
3. Desentranhe e entregue à Autora todos os aludidos requerimentos e outros documentos por si juntos aos autos a partir de fls. 442;
4. Uma vez pagas as guias solicitadas abra conclusão ao Relator.
Lx. aos 24 de Junho de 2008”.
I.5. Notificada de tal despacho, apresentou a A. o requerimento de fls. 529-535, através do qual afirma que deve o Tribunal:
“a) apreciar e decidir em conferência a presente reclamação, como as deduzidas em 15/05/2008 e em 12/06/2008, com as legais consequências,
b) permitir o regresso aos autos de todos os requerimentos e documentos apresentados pela A. (que desentranhados lhe foram devolvidos), devendo para o efeito notificar a A. a fim de os devolver, excepto o comprovativo do pagamento prévio da taxa de justiça remetido ao tribunal sob registo postal em 16/06/2008 que não foi devolvido (com as peças desentranhadas) à A.,
c) inserir nos autos o decidido pelo Relator sem data e sem assinatura para que seja anulado em conferência,
d) seja ordenada a notificação à A. (para complementar o decidido em 24/06/2008) do despacho de 28.MAI.08, de fls. 442, mediante fotocópia do mesmo inserto nessa folha, em conformidade com o disposto no artigo 259.° do C. P. Civil”.
Em seu fundamento afirma, em síntese, o seguinte:
- deveria ter sido notificada do despacho do Relator exarado a fls. 442;
- tem utilidade estar nos autos o decidido pelo Relator, em “despacho” não assinado nem datado, pois que sem isso não teria sido possível proferir o despacho de 24/06/2008, aqui reclamado, “pois que ficaria a vigorar nos autos o despacho não assinado nem datado lá inserto pelo próprio relator”;
- efectivamente, “o mesmo Juiz, no mesmo processo, sobre a mesma questão de direito respeitante, à (in)aplicação, aos mesmos factos, do disposto no n.° 5 do artigo 145.° do C. P. Civil, proferiu, pelo que agora ilustra o despacho de 24/06/2008, duas decisões de sentidos opostos, uma delas sem data e assinatura, e quando tal ocorre só fica a valer a decisão que passar em julgado em primeiro lugar, daí que a A. mantenha todo o interesse em ver decidida pela conferência a reclamação de 12/06/2008, pela qual impugnou a decisão sem data e sem assinatura proferida pois que o sentido dela foi o de inaplicação ao caso do disposto no artigo 145.° do C. P. Civil, o que, se transitar em julgado, não permitirá à conferência apreciar e decidir a reclamação deduzida contra o despacho de 23/04/2008, que rejeitou a Acção dos Autos”
- o decidido, no despacho de 23/04/2008, mostra-se errado pois que se o STA não é competente em razão da matéria, então, apenas se deveria declarar incompetente e não rejeitar a Acção, dado a incompetência ser uma excepção dilatória cuja consequência seria a absolvição dos Réus da instância, o que sempre é menos severo para a A. porque absolvendo-se os Réus da instância sempre a A., querendo, poderá requerer a remessa do processo ao tribunal competente;
- a pronúncia contida no despacho reclamado de que, essencialmente importa proceder à apreciação do mencionado pedido de aclaração/reclamação para a conferência, reconduz-se a uma decisão carente de racionalidade, porquanto o decidido pelo Relator sem data e sem assinatura, não irá permitir que a reclamação de 15/05/2008 seja apreciada e decidida em conferência, porque transitaria em julgado o decidido sem data e sem assinatura, tudo como decorre das disposições conjugadas do n.° 3 do artigo 700.° do C. P. Civil, 664.° do C. P. Civil, artigo 264.°, artigo 514.° do C. P. Civil e 27.° do CPTA;
- de resto o ordenado desentranhamento não poderia ocorrer sem previamente ouvir a A. em obediência ao princípio do contraditório, plasmado no artigo 3.°, n.° 3 do C. P. Civil.
I.6. Face a tal requerimento o Relator, com data de 20 de Dezembro de 2008, exarou o seguinte despacho:
“Constituindo solução plausível de direito a condenação da Autora como litigante de má fé com a junção aos autos do requerimento de fls. 529-535, com entrada na secretaria a 11.JUL.2008 (cf. alíneas a. e d. do nº 2 do artº 456º do CPC), notifique-se a mesma para dizer o que houver por conveniente”.
I.7. Veio a A., com o requerimento de fls. 548-553, aqui dado por reproduzido, sustentar, conclusivamente, que deve (i) ser anulado o despacho referido em I.6, “com a consequente apreciação de todas as reclamações apresentadas pela A. para a conferência, desde a reclamação pela qual foi impugnado o despacho de 23/04/2008, incluindo as reclamações apresentadas em 12/06/2008 e em 11/07/2008 «de fls. 529-535», o que aqui reclama por ser de justiça”.
I.8. A. A., com data de 21/JAN/2009, juntou aos autos o requerimento de fls. 557-571, aqui dado por reproduzido, em que pede ampliação do pedido e causa de pedir.
I.9. A. A., com data de 12/JUN/2009, juntou aos autos o requerimento de fls. 667-692, aqui dado por reproduzido, em que pede ampliação do pedido e causa de pedir.
Com dispensa de vistos, mas com distribuição prévia de projecto de acórdão, vêm os autos a conferência para apreciar e decidir.
II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. Para o que importa decidir regista-se o seguinte:
1. Nas suas contestações os RR. Ministério do Ambiente do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), Ministério das Finanças e do Estado e Presidência do Conselho de Ministros defenderam-se por excepção.
2. O Relator ordenou a notificação da Autora para, de harmonia com o disposto no artº 87º, nº 1, alínea a), do CPTA, se pronunciar sobre as excepções deduzidas nas contestações dos RR., o que fez, nos termos que mais à frente serão referidos.
3. A fls. 361-383 o Relator, com os fundamentos ali indicados, proferiu o despacho antes referido rejeitando a acção com prejuízo do conhecimento das restantes questões.
4. Apresentou a A. o requerimento de fls. 392-433, cuja síntese consta supra no ponto I.3.., e em que, inter alia, pede aclaração/reclamação para a conferência.
5. A Secretaria abre conclusão ao Relator, manifestando dúvidas sobre a tempestividade desse pedido, tendo em vista a previsão do artº 145º, nºs 4 e 5, do CPC (cf. fls. 442).
6. Sobre tal termo de conclusão o Relator, a 28.MAI.08, exarou o seguinte despacho, “Passe as guias solicitadas” (cf. referidas fls. 442).
7. No entanto, a Secretaria, sem que tal tivesse sido ordenado, procedeu à junção aos autos de uma folha dactilografada (sem qualquer data ou assinatura), deixada inadvertidamente no processo pelo Relator, e procedeu à notificação do seu conteúdo à Autora.
8. Face a tal notificação a A. veio juntar alguns requerimentos.
9. Por isso, o Relator exarou, a fls. 519-520, o despacho transcrito em I.4., ao final do que ordenou: (i) o cumprimento do despacho supra-referido em 6. em que se ordenou a passagem das guias solicitadas, (ii) o desentranhamento e entrega ao Relator da referida folha dactilografa inserta nos autos a fls. 443, (iii) o desentranhamento e entrega à Autora dos requerimentos referidos supra em 8. e outros documentos por ela juntos aos autos a partir de fls. 442, e, (iv) logo que pagas as guias solicitadas, se abrisse conclusão ao Relator.
10. Notificada de tal despacho, a A. apresentou o requerimento de fls. 529-535, tudo como se mostra referido no Relatório em I.5., aqui dado por reproduzido.
11. Face a tal requerimento o Relator exarou o despacho transcrito no Relatório em I.6., ordenando a notificação da A. para a mesma dizer o que houvesse por conveniente com vista à sua eventual condenação como litigante de má fé face à junção aos autos do requerimento antes referido.
12. A A. veio juntar o requerimento referido em I.7., aqui dado por reproduzido.
13. Dá-se aqui por reproduzido o requerimento de fls. 557-571, em que a A. pede ampliação do pedido e causa de pedir (cf. Relatório, em I.8).
14. Dá-se aqui por reproduzido o requerimento de fls. 667-692, aqui dado por reproduzido, em que a A. pede ampliação do pedido e causa de pedir (cf. Relatório, em I.9).
II.2. APRECIANDO
Prescreve o artº 87º do CPTA:
“1- Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva:
a) Conhecer obrigatoriamente, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo;
…”.
Ou seja, uma vez que, como resulta do antecedente relato, foram suscitadas questões prévias pelos RR., era imperioso decidi-las, e, dado que a procedência de alguma delas poderia prejudicar o conhecimento de outra(s), a ordem do seu conhecimento teria que obedecer desde logo à lei e depois a uma razão decorrente de elementar lógica processual.
E, proferido pelo Relator, como acima se viu em II.1.2., o despacho a ordenar a notificação da Autora para que, de harmonia com o disposto no artº 87º, nº 1, alínea a), do CPTA, se pronunciasse sobre as excepções deduzidas nas contestações dos RR., estava traçado o devir processual no sentido de que apenas importava o conhecimento das referidas questões prévias suscitada pelos RR, de harmonia, de resto, com o preceituado no Capítulo III, Título III, do CPTA.
Foi, então, proferido o despacho supra-referido em II.1.3. a rejeitar a acção com prejuízo do conhecimento das demais questões suscitadas.
Proferido tal despacho, dele discordando, e uma vez que foi dado por findo o processo, apenas uma reacção seria processualmente admissível, a reclamação para a conferência, nos termos do disposto no artº 27º, ns. 1-b e 2, do CPTA. Qualquer outra reacção seria completamente espúria, a não ser que enfermasse de algum vício formal que carecesse de sanação (pense-se, v.g., na necessidade da sua aclaração, aspecto este que será referido mais à frente), o que não sucede,
A par de outra sorte de invocações foi o que a A. fez com o requerimento de fls. 392-433, como se viu supra em II.1.4., cuja síntese consta no Relatório (ponto I.3.)., e em que, inter alia, pede aclaração/reclamação para a conferência.
Porém, a Secretaria teve dúvidas sobre a tempestividade desse pedido, tendo em vista a previsão do artº 145º, nºs 4 e 5, do CPC, abrindo conclusão ao Relator para o efeito (cf. fls. 442), ao que o Relator ordenou que fossem passadas as guias solicitadas.
Foi então que aconteceu o lapso referido em 7., ao qual se sucederam alguns requerimentos da A.
Urgia, naturalmente, corrigir aquele lapso, o que se fez nos termos relatados em 9., devendo sublinhar-se que de tudo a A. foi devidamente notificada (cf. fls. 524-529).
Reparado o lapso, e tendo em vista o devir processual que importava retomar (decidir a reclamação da A. deduzida contra o despacho referido, logo que pagas as guias que solicitou para o efeito), quer a referida folha dactilografa inserta indevidamente nos autos, quer os requerimentos juntos pela A. originados pelo mesmo lapso, constituíam elementos estranhos ao processo, e que assim importava expurgar, o que se ordenou. Tudo com vista a apurar, enfim, se o processo findará (ou não) na fase prevista no artº 87º do CPTA.
Mas, para o A., pelos vistos, assim não devia ser. Daí que tivesse achado por bem apresentar o requerimento de fls. 529-535, tudo como se mostra referido no Relatório em I.5., através do qual pretende o regresso aos autos daqueles elementos mandados desentranhar, e ainda que recaia sobre o mesmo requerimento decisão pela conferência bem como sobre os anteriores que foram mandados desentranhar, e ainda que fosse notificada do despacho de 28.MAI.08, de fls. 442 (que ordenara a referida passagem de guias).
Ora, como não só do referido despacho de 28.MAI.08 fora a A. devidamente notificada (pois que o mesmo estava transcrito no já mencionado despacho registado em I.4. do Relatório, e qualquer consulta aos autos o poderia coonestar, como, de resto a própria A. afirma-cf. fls. referido requerimento de fls. 529-535), como o que se afirmava e ao final se requeria, constituía um expediente processual não só inteiramente anómalo como manifestamente infundado e, objectivamente, obstaculizante do andamento normal do processo, não restava senão ponderar a questão da litigância de má fé, e daí a notificação para o efeito da A., como referido em I.6. do Relatório, face à junção aos autos do requerimento antes referido. Ao que, a A. veio com o já referido no Relatório em I.7.
Ora, por tudo o que já se referiu, para além da questão da má fé (e de outro aspecto de que se falará mais à frente), a única questão que importa dilucidar é a indagação sobre a bondade do despacho reclamado, referido em II.1.3., o mesmo é dizer da reclamação que dele vem deduzida, o que se fará de seguida.
II.2. 1. Preliminarmente, importa precisar que mau grado a A. no seu requerimento de fls. 392-433 fale em aclaração/reclamação, atentando no seu teor, e conexionando-o com o despacho a que se dirige, o mesmo não corporiza mais do que uma reclamação nos termos do nº 2 do artº 27º do CPTA, não só porque ao longo do mesmo não é materializo alguma ambiguidade ou obscuridade em que o despacho reclamado haja incorrido A propósito, cf. Alberto dos Reis, in CPC anotado, V, 151. como o próprio requerente sublinha no seu requerimento que o que pretende é ver o mesmo apreciado em conferência, sendo que se necessidade de aclaração houvesse apenas o poderia ser pelo seu autor.
Prosseguindo
II.2. 2. Antes do mais transcreve-se, na íntegra, o despacho reclamado: “…
I. A Autora A… vem instaurar acção administrativa especial – na qual afirma “impugnar, na parte que a tem como destinatária, o acto administrativo contido no processo anunciado no preâmbulo do Dec. Lei nº 207/2006, de 27 de Outubro”, “o acto administrativo contido no n.° 4 do artigo 29.° do Decreto-Lei n.° 207/2006, de 27 de Outubro”, “o acto administrativo contido no artigo 17.°, n.° 1, do Decreto-Lei N.° 134/2007, de 27 de Abril”
–,cuja petição inicial (p.i.) aqui se dá por reproduzida, em que demanda a Presidência do Conselho de Ministros (PCM), o Ministério das Finanças e do Estado (MF), e o Ministério do Ambiente do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), pedindo ao final:
(i) a anulação ou declaração de nulidade do “acto administrativo contido no processo anunciado no preâmbulo do Decreto-Lei nº 207/2006”,
- (ii) a anulação ou declaração de nulidade do “acto administrativo contido no nº 4 do artigo 29 do Decreto-Lei nº 207/2006”,
- (iii), a anulação ou declaração de nulidade do “acto administrativo contido no artº 17º, nº 1, do Decreto-Lei nº 134/2007”,
(iv) “a condenação das entidades aqui impugnadas a emitirem a Portaria na qual se contenha em serviço (GAT) do Ministério do Ambiente do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional a A enquanto funcionária no serviço, isto é, no IGAT de Leiria”,
(v) “a condenação das entidades aqui demandadas à adopção de todos os actos e operações necessárias para o restabelecimento da situação que existiria se os actos administrativos, aqui impugnados, não tivessem sido praticados, e a dar cumprimentos aos deveres que, não cumpriram e que não venham a cumprir com fundamento nos actos administrativos aqui impugnados”,
(vi) “a condenação das entidades aqui demandadas a reconhecerem o direito da A. a exercer a faculdade de opção que lhe foi conferida pela norma constante do disposto no nº 5 do artº 2º do Decreto-Lei nº 58/79”,
(vii) “a condenação das entidades aqui demandadas a absterem-se de proferir actos administrativos ou outros, e de adoptarem operações ou comportamentos, susceptíveis de contenderem, seja de que modo for, com o exercício do direito de opção que lhe foi conferido pela norma constante do disposto no nº 5 do artº 2º do Decreto-Lei nº 58/79”, alterado por ratificação, pela Lei nº 10/80, e de contenderem com base nos actos administrativos aqui impugnados ou outros subsequentes neles baseados, seja de que modo for, com o vínculo que a A. detém na função pública”.
Juntou como documentos fotocópias de diplomas legais, uma certidão e um termo de posse.
II. Na sua contestação, o Ministério do Ambiente do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), sustenta:
1. que a acção deve “ser rejeitada, por falta de objecto [pois que, em resumo. “ambos os diplomas invocados pela A. resultam da actividade político-governativa do Governo, nos termos da Constituição da República; e não de um qualquer procedimento jurídico-administrativo…o que a A. faz…é intentar uma acção com fundamento num propalado anunciado na legislação”], por extemporaneidade, ou ainda, por falta de legitimidade activa”,
assim não se entendendo
2. que a acção seja julgada “improcedente por falta de prova”.
Pelo que afirma não pode apresentar o processo administrativo.
III. Por seu lado, na sua contestação, o Ministério das Finanças e do Estado
1. excepciona: (i) a ilegitimidade da A. para formular o pedido impugnatório; (ii) falta de interesse em agir; (iii) inimpugnabilidade dos actos impugnados;
2. sustenta a improcedência da acção.
IV. Na sua contestação, a Presidência do Conselho de Ministros defende-se
1. por excepção sustentando: (i) a absolvição da instância por carência de objecto por ausência de acto administrativo quanto ao primeiro pedido; (ii) a absolvição da instância por inimpugnabilidade do acto impugnado alegadamente contido no nº 4 do artº 29º do DL 207/06; (iii) a absolvição da instância por inimpugnabilidade do acto impugnado alegadamente contido no nº 1 do artº 17º do DL 134/07; (iv) a incompetência absoluta do Tribunal; (v) falta de interesse processual.
2. por impugnação sustentando a improcedência da acção afirmando que inexistia processo administrativo.
V. Pelo requerimento junto aos autos por cópia a fls. 275-280 (entrado na secretaria a 12.NOV.07, e não a 8 de Novembro de 2008 como o requerente afirma, seguramente por mero lapso, sendo que na nota referente ao correio electrónico, a fls. 273, consta a data de 9 de Novembro de 2008), a Autora pediu que se ordenasse às entidades demandadas que remetessem ao Tribunal o processo administrativo e que fosse notificado do documento que terá sido junto pelo MAOTDR, reputando como inquinadas de nulidade as concernentes omissões.
VI. Por despacho de fls. 289, datado de 2/01/2008, o Relator ordenou a notificação da Autora para, de harmonia com o disposto no artº 87º, nº 1, alínea a), do CPTA, que se pronunciasse sobre as excepções deduzidas nas contestações dos RR.
VII. A 16 de Janeiro de 2008, deu entrada o original do requerimento referido em V., inserto nos autos a fls. 292-294vº.
VIII. Aberta conclusão ao Relator, por seu despacho de fls. 297 e vº (datado de 23/01/08), apreciando o “requerimento de fls. 292/294vº” (original do que fora junto a fls. 275-280-cf. ponto V.), referindo-se à invocação da R. Presidência do Conselho de Ministros de que inexistia processo administrativo, disse em síntese que “tal facto [a não junção de processo administrativo] será apreciado oportunamente aquando do mérito do pedido, pelo que não se está em presença de qualquer nulidade”, e, sobre o pedido de notificação do documento que terá sido junto pelo MAOTDR, que se informasse a A. que não se mostrava junto qualquer outro documento.
IX. Por seu requerimento junto por cópia a 23 de Janeiro de 2008, e inserto nos autos a fls. 300-308, a Autora, notificada do despacho de 2/01/2008 (cf. ponto VI.) vem pedir a sua aclaração e reclamar do mesmo para a conferência.
Para tanto, e em resumo, alega:
- o Relator no sobredito despacho não se pronunciou sobre o seu requerimento de 8 de Novembro de 2007 (como não existe requerimento com essa data, a Autora quererá referir-se, pelo que decorre daquele requerimento, ao requerimento referido em V. e VII.);
- em vez de apreciar as nulidades arguidas naquele requerimento de 8 de Novembro de 2007, o Relator ordenou o que se mostra vertido no despacho referido em II.;
- face ao disposto no nº 5 do artº 84º do CPTA, o processo apenas poderia prosseguir para a Autora se poder pronunciar sobre as excepções deduzidas nas contestações dos RR depois de proferido o despacho ali previsto Reza aquele nº 5 do artº 84 do CPTA: “A falta do envio do processo administrativo não obsta ao prosseguimento da causa e determina que os factos alegados pelo recorrente se considerem provados, se aquela falta tiver tornado a prova impossível ou de considerável dificuldade”., o qual não terá sido proferido.
- assim tendo procedido o despacho aclarando/reclamado violou o citado nº 5 do artº 84º do CPTA.
No mesmo ensejo (afirmando que o faz por cautela: “não vá o Tribunal decidir que a aclaração acima pedida e o erro de julgamento alegado não interrompem o prazo para responder às excepções deduzidas”), pronunciou-se o A/requerente sobre as excepções deduzidas pelas entidades demandadas.
Termina pedindo:
(i) se aclare a “decisão implícita - contida no despacho reclamado - consubstanciada na falta de pronúncia…perante o seu requerimento de 8/11/2007”,
e (ii) se anule o despacho de 2/01/2008, por violação do nº 5 do artº 84º do CPTA, “com todas as consequências, o que passa pela concessão do prazo legal à A. para se pronunciar pelas excepções deduzidas pelos RR se elas se vierem a manter após a notificação à A. da aclaração da decisão implícita, acima pedida, e, após, a notificação também à A. da aclaração da decisão implícita, acima pedida, e, após, a notificação também à A. da decisão de erro de julgamento que também aqui foi arguido”.
X. A Presidência do Conselho de Ministros, por seu requerimento de fls. 332 e segs. pronunciou-se sobre o requerimento antes referido da A., dizendo, em síntese, não haver fundamento para o pedido de aclaração e reclamação, e que não pode haver lugar ao envio do processo instrutor.
XI. Por requerimento entrado no STA a 13.FEV.08, junto aos autos a fls. 345-353, afirma a A., em síntese, que notificada do despacho referido em VIII., dele pretende reclamar para a conferência, em abono do que, em síntese, afirma
- enfermar aquele despacho de “erro de escrita” quando nele se refere que a Presidência do Conselho de Ministros afirmou a “fls. 268” a inexistência de processo administrativo;
- que o nº 4 do artº 84º do CPTA impõe que sejam (numa 1ª decisão) apreciadas as justificações fornecidas pelas entidades demandadas sobre a não junção do processo administrativo, devendo (numa 2ª decisão) pronunciar-se sobre a aplicabilidade de sanção compulsória, “em consequência do sentido que tiver sido conferido à decisão antecedente”, e só depois (“num terceiro momento”) poderá pronunciar-se ao abrigo do nº 5 do artº 84º do CPTA;
- não deve, assim, ser proferido o despacho previsto na alínea a) do nº 1 do artº 87º do CPA sem antes ser observado a antes enunciado;
- para apreciar o mérito da impugnação dos actos administrativos impugnados “impõe-se que seja o original do respectivo procedimento administrativo, com o conteúdo dos actos administrativos impugnados, junto aos autos”,
- junção essa que constitui verdadeira questão prévia e que pediu no requerimento referido em I., o que foi omitido no despacho referido em II.
Termina pedindo:
- a correcção do referido “erro de escrita”;
- revogação do despacho reclamado pois que, “ainda que a falta de envio do processo administrativo não consubstancie nulidade processual…, o despacho de 23/01/2008, aqui reclamado, omitiu pronúncia sobre a outra (segunda) questão deduzida no requerimento de 08/11/2007 respeitante à falta do envio do processo administrativo a qual para ser decidida impunha que fossem tomadas as decisões (…) acima mencionadas conforme o imposto pelas normas constantes do nº 4 e do nº 5 do artigo 84º do CPTA”;
- caso a secretaria não tenha junto o requerimento de 08/11/2007 deve considerar-se que o despacho reclamado enferma de nulidade processual.
XII. Do que se deixa exposto decorre que, deduzida a p.i. (cf. ponto I.), e apresentadas as respectivas contestações pelos RR. (cf. pontos II. a IV.), a A. desencadeou uma actividade processual (cf. pontos V. e IX.) que, essencialmente, tende a que as entidades demandadas juntem aos autos o processo administrativo e a convencer que a sua não junção corporiza nulidade processual, e, bem assim, que foram cometidas nulidades traduzidas, em síntese, na circunstância de o Relator ter exarado o despacho, referido em VI., a ordenar o cumprimento do contraditório relativamente ao que foi excepcionado pelos RR. sem que nada tivesse dito sobre o requerimento (cf. ponto V.) em que a A. pedia se ordenasse aos RR. que juntassem o p.a., com pedido de aplicação de sanções compulsórias.
DAS EXCEPÇÕES
Vejamos com mais detalhe das excepções suscitadas
DEDUZIDAS PELO MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL.
1. Começa por afirmar esta entidade, em síntese, que, sendo a Acção em presença do tipo Administrativa Especial de Impugnação de Acto Administrativo, constitui seu pressuposto essencial a existência de um acto administrativo, enquanto produto de uma dada «relação jurídico- administrativa».
Assim sendo, não se vê como erigir em objecto da acção (i) norma inserido em Decreto-Lei (n° 207/2006) que aprova o PROGRAMA DE REESTRUTURAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL DO ESTADO (PRACE) dirigido à generalidade da Administração, ou mesmo, (ii) norma de Decreto-Lei (134/2007) que aprova a LEI ORGÂNICA das CCDR’s, dirigida à generalidade das mesmas.
É que, ambos os diplomas/normas invocados pela A. resultam da actividade político-governativa do Governo, nos termos da Constituição da República, e não de um qualquer procedimento jurídico-administrativo, nos termos do CPTA.
E, o que a A. faz - e se revela, entre outros, no art. 65° da p.i. - é intentar uma acção com fundamento num propalado «anunciado na legislação».
Donde, não se indicando em concreto qualquer acto impugnado, haverá a acção de ser rejeitada por falta de requisitos exigidos no art. 78°/2, d) e e), do CPTA.
Por outro lado, à A. falece legitimidade processual activa pois que, e em resumo:
- falece-lhe a titularidade de um interesse directo e pessoal, em virtude de os diplomas/normas invocados pela A. respeitarem à generalidade da Administração - PROGRAMA DE REESTRUTURAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL DO ESTADO-(PRACE), nº 4 do art. 29° do DL nº 207/2006, de 27.10 -, e à generalidade das COMISSÕES DE COORDENAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL - LEI ORGÂNICA respectiva, art. 17°, n° 1, do Decreto-Lei n° 134/2007, de 27 de Abril.
3. A acção haverá ainda de considerar-se como inquinada por extemporaneidade, nos termos do art. 58°/2 b) do CPTA.
É que, vindo interposta do (suposto) acto administrativo contido no n° 4 do art. 29° do Decreto-Lei n° 207/2006, de 27 de Outubro, e no art. 17°, n° 1, do Decreto-Lei n° 134/2007, de 27 de Abril, e estipulando o art. 58°/2 b) do CPTA que a impugnação de actos anuláveis «tem lugar no prazo de três meses», a mesma apenas foi interposta a 13.9.2007.
DEDUZIDAS PELO MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
1. Começa por excepcionar a Ilegitimidade da Autora em abono do que afirma, em síntese, que lhe falta “interesse legitimador da A. na demanda, em termos que fundamentem a necessidade da tutela judicial reclamada”, de harmonia com o disposto no artigo 55° do CPTA, pois que, se mantém, inalterável a posição subjectiva de A. face às alterações legislativas invocadas, não se descortinando assim qual a utilidade directa e imediata na anulação dos actos ora postos em crise.
2. À Autora faltaria ainda interesse em agir pois que, e em resumo, tendo a presente acção sido intentada para obter, além do mais, a declaração pelo Tribunal da existência do direito de opção concedido pela norma constante do artigo 2°, n° 5, do DL n° 58/79, de 29/03, alterado por ratificação pela Lei n° 10/80, de 19/06, a sua propositura depende da demonstração do interesse processual específico que fundamente a necessidade de recorrer à tutela judicial pretendida, o qual inexiste no caso.
Na verdade, conforme prevê o disposto no artigo 39° do CPTA, os pedidos de simples apreciação apenas podem ser deduzidos por quem invoque a situação ali prevista, sendo que a A. não invoca qual a vantagem real e actual em obter o reconhecimento imediato do direito de opção pela manutenção do vínculo à administração central ou a integração nos quadros da administração local, já que este não é, em abstracto, posto em causa pelas disposições normativas que são questionadas, as quais não representam comandos imediata ou mediatamente operativos no que, em particular, respeita à estrutura dos Gabinetes de Apoio Técnico (GAT), e entre eles o de Leiria a que a A. se encontra afecta.
Em suma, a posição material da A. não se alterou em relação aos diplomas orgânicos ora postos em crise, na medida em que estes traduzem a prática de actos de eficácia interna centrada na organização de serviços da administração pública contra os quais a A. não tem necessidade de tutela.
3. Verifica-se ainda a inimpugnabilidade dos actos impugnados, pois que, e em resumo:
- de acordo com o disposto no artigo 51°, n° 1, do CPTA, apenas são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo opere uma lesão efectiva ou seja susceptível de lesar direitos e interesses legalmente, o que não é o caso dos actos previstos no preâmbulo e no artigo 29°, n° 4, do DL n° 207/2006, de 27/10, bem como no artigo 17°, n° 1, do DL n° 134/2007, de 27/04.
- não estamos perante uma actuação administrativa do Governo que revista as características de impugnabilidade enunciadas no artigo 51° do CPTA pois que estamos perante actos editados pelo Governo em matéria que integra a sua competência legislativa (a respectiva organização e funcionamento nos termos do artigo 198°, n° 2 da CRP e não a competência administrativa reflectida no artigo 199° da CRP).
- Por outro lado, atendendo ao conteúdo das normas postas em crise, os Gabinetes de Apoio Técnico (GAT), e, entre eles, aquele a que A. pertence, não se podem ainda dar por extintos com a aplicação sucessiva do artigo 29°, n° 4, do DL n° 207/2006, e do artigo 17° do DL n° 134/2007, de 27/04, ao invés do que a A. pretende fazer crer.
- Com efeito, o processo de extinção dos GAT é um processo anunciado para operar até 31/06/2008 (cf. artigo 17°, n° 1), mas a sua concretização carece da mediação de um outro acto normativo, que aprovará a extinção destas estruturas, densificando o conteúdo e alcance deste processo extintivo, dentro do espaço de liberdade de conformação do legislador e os parâmetros de integração definidos no artigo 17°, n° 2.
- Ora, não podem ter eficácia externa as medidas que não só não acarretam a extinção do serviço a que a A. pertence, como não apresentam qualquer estatuição autoritária que produza efeitos externos, imediatos e concretos, na esfera jurídica de outrem.
- De resto não logra a A. demonstrar qual o potencial lesivo dos actos impugnados perante simples declarações enunciativas da realidade a porvir que não comprometem a produção legislativa subsequente, no que respeita ao regime de extinção dos GAT e à reafectação dos respectivos recursos humanos.
E sendo, antes de mais, normas internas cujos efeitos se restringem ao âmbito relacional da Administração pública, não podendo existir, por ora, fundada certeza de que os actos normativos subsequentes venham a produzir os efeitos lesivos invocados pela A.
- Na verdade, só o acto legislativo subsequente – a que se refere o artigo 17°, n° 2 do DL n° 132/2007, e ainda não editado – tem a virtualidade de produzir efeitos externos ao operar a extinção dos GAT, determinando a cessação da sua actividade e definindo o processo de recolocação dos recursos afectos aos actuais GAT.
- E se assim é, os actos que dimanam do Governo no exercício da função legislativa do poder político (cfr artigos 198º, 200º, alíneas a) e d) e 112°, n° 2, da CRP) não podem ser objecto da pretensão anulatória deduzida pela A. na sua p.i.
- Com efeito, a fiscalização da legalidade dos actos legislativos em questão está excluída da jurisdição administrativa e fiscal – cfr. artigo 4° do ETAF “a contrario sensu” – pertencendo antes ao Tribunal Constitucional (cfr artigos 280° e seg da CRP).
DEDUZIDAS PELA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS
1. Quanto ao primeiro pedido, começa esta entidade por afirmar que deve haver lugar a absolvição da instância por carência em absoluto de objecto.
Segundo a mesma entidade, não se vislumbra qual seja o acto alegadamente contido no processo anunciado no preâmbulo do Decreto-Lei n.° 207/2006, de 27 de Outubro.
É que, prossegue, a menção ali contida de que no âmbito do PRACE se procedeu à avaliação exaustiva dos organismos da administração directa e indirecta integrados na esfera do MAOTDR e à redefinição das respectivas estruturas, mais não corresponde do que à descrição do cumprimento de uma das etapas ou fases do PRACE, anunciada no ponto 3 da Resolução do Conselho 124/2005.
Com efeito, estão em causa os trabalhos preparatórios de aprovação da lei orgânica de um dado Ministério – o MAOTDR –, e a «avaliação exaustiva dos organismos da administração directa e indirecta integrados na esfera do MAOTDR» e a «redefinição das respectivas estruturas» culminou com a decisão de aprovação da respectiva orgânica, por Decreto-Lei.
Donde, não existem decisões anteriores a esta que não sejam preparatórias da mesma.
Por outro lado, não chega a discutir-se se existe ou não um acto administrativo contido em diploma legislativo na medida em que a AUTORA não impugna o Decreto-Lei que procede à aprovação da orgânica do MAOTDR.
2. Também quanto ao terceiro pedido – anulação do acto administrativo contido no artigo 17.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 134/2007, de 24 de Abril –, deve a RÉ absolvida da instância, nos termos da alínea c) do n.° 1 do art.° 89.° do CPTA, por manifesta inimpugnabilidade do acto impugnado, pois que, e em resumo, não corresponde à realidade que a norma em causa proceda à extinção dos GAT, mais especificamente do GAT de Leiria, antes sim cria a obrigação de extinguir no futuro definindo o regime a que essa mesma extinção deve obedecer.
Mais uma vez, impugna a AUTORA uma disposição legal que é formal e materialmente uma norma, e não um acto administrativo, norma que define os parâmetros de uma actuação ou decisão futura, estabelecendo uma obrigação para o legislador.
É certo que a Constituição da República Portuguesa garante, no seu artigo 268°, n° 4, a impugnação contenciosa de quaisquer actos administrativos independentemente da sua forma, mas perante este Tribunal não trouxe a AUTORA qualquer acto administrativo - qualquer estatuição individual e concreta ou, tão só, concreta - mas apenas normas legais: normas formal e materialmente legislativas.
3. Também deve ser absolvida da instância por incompetência absoluta do Tribunal a quanto aos três primeiros pedidos.
É que, afirma, a AUTORA impugna normas legais e este Tribunal não pode conhecer desses pedidos, pois que nos termos da alínea a) do n.° 2 do art.° 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), estão excluídos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal os actos praticados no âmbito da função legislativa.
* * *
É, assim, imperioso atentar nas diversas questões prévias que foram arguidas, e, dado que a procedência de alguma delas poderá prejudicar o conhecimento de outra ou das restantes, a ordem do seu conhecimento terá que obedecer desde logo à lei e depois a uma razão decorrente de uma elementar lógica.
Assim, como o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos em qualquer das suas espécies é de ordem pública e o seu conhecimento precede o conhecimento de qualquer outra questão (artº 13º do CPTA), por ela se começará Cf., a propósito da ordem de conhecimento das questões prévias, o Acórdão STA de 1.6.95 no recurso 35993 (no mesmo sentido, vejam-se pelo menos, os acórdãos de 3.5.94 no recurso 31091, de 19.10.95 no recurso 34201, de 5.12.01 no recurso 46678, de 14.1.04 no recurso 1575/03 e de 23.09.04 no Rec. 731/03)
DA COMPETÊNCIA.
A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e do que invoca em seu fundamento.
Tal competência, em geral, resulta da medida da jurisdição atribuída aos diversos tribunais, do modo como entre si fraccionam e repartem o poder jurisdicional que, tomado em bloco, pertence ao conjunto dos tribunais (cf. Prof. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Ed. de 1979, págs. 88/89).
Como é sabido, “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.” (art.º 212.º, n.º 3, da CRP).
Segundo o artº 4º do ETAF (nº 2-a), sob a epígrafe âmbito da jurisdição, “está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de…actos praticados no exercício da função política e legislativa”.
Como se viu, todas as entidades demandadas convergem (explicita ou implicitamente) na invocação de que o que a A. elege como objecto da acção se não mostra dentro do âmbito da jurisdição administrativa.
Impõe-se então analisar o que substantivamente vem alegado e pedido pela Autora independentemente da roupagem que possa conferir-lhe.
Para a A. (engenheira do quadro do GAT de Leiria) é violado pelas entidades demandadas o seu direito à segurança no emprego e o seu direito ao trabalho, ao exercício efectivo, nos termos legais, da sua profissão de Engenheira Técnica e, ainda, o direito ao uso da faculdade de opção pela manutenção do vínculo à Administração Central ou pela transferência para o quadro das associações ou federações de municípios, em conformidade com o determinado na norma constante do n.° 5 do artigo 2.° do Decreto-Lei N.° 58/79, de 29 de Março, alterado por ratificação, pela Lei n.° 10/80, de 19 de Junho É que, segundo o nº 5 do seu artº 2.º:
“As associações ou federações de municípios constituídas nos termos do n.º 3 sucedem à Administração Central, sem dependência de quaisquer formalidades, na titularidade dos direitos e obrigações relativos aos respectivos GAT, salvo quanto ao pessoal, que poderá optar pela manutenção do vínculo à Administração Central ou pela transferência para o quadro das associações ou federações de municípios”.
Em abono de tal invocação esgrime que o que se contêm explicitado na legislação que cita (com destaque para a Resolução do Conselho de Ministros nº 124/2005, o Dec. Lei 207/06 e o Dec. Lei 134/07 e Portarias 528/2007 e 590/2007) e o que dela se deduz, conduz à extinção do GAT de Leiria (como dos demais GATs), tudo se inserindo num “processo administrativo” que foi avançando mediante a prolação de actos administrativos e a omissão de outros que deviam ter sido proferidos.
Concretamente:
- o acto administrativo contido no processo anunciado no preâmbulo do Decreto-Lei n.° 207/2006, quando ali se diz que, no âmbito do PRACE, se procedeu à avaliação exaustiva dos organismos da administração directa e indirecta integrados na esfera do MAOTDR e à redefinição das respectivas estruturas.
- o acto administrativo contido no 4 do artigo 29.° do Decreto-Lei n.° 207/2006, de 27 de Outubro, no ponto em que ali se contêm que a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro foi objecto de reestruturação, dotando o GAT de Leira de um novo regime jurídico e visando a extinção do mesmo.
- o acto administrativo contido no artigo 17.°, n.° 1, do Decreto-Lei N.° 134/2007, de 27 de Abril, o qual, aprova a orgânica das comissões de coordenação e desenvolvimento regional, nele se contendo que os gabinetes de apoio Técnico são extintos (até 30 de Junho de 2008), nos termos da legislação aplicável.
- a omissão de acto administrativo, que se deduz do teor da citada Portaria N.° 528/2007, de 30 de Abril, a qual estabelece a estrutura nuclear das comissões de coordenação e desenvolvimento regional e as competências das respectivas unidades orgânicas.
- a omissão do acto administrativo que se deduz do teor da citada Portaria N.° 590/2007, que fixou o número máximo de unidades orgânicas flexíveis das comissões de coordenação e desenvolvimento regional e a dotação máxima de chefes de equipa multidisciplinares, porquanto nela nada se contem que respeite aos GAT.
Ora, através dos mencionados actos administrativos, segundo a A., visar-se-ia a extinção dos GATs (entre eles o de Leiria), pelo que não podem deixar de ter a A. por destinatária, por pertencer ao respectivo quadro próprio.
Ora extintos os GATs, ficaria extinto o respectivo quadro, não sendo assim legalmente possível à A. exercer as suas funções no GAT de Leiria.
Prosseguindo
Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 124/2005, de 4 de Agosto, foi aprovado o Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), tendo como objectivo a promoção da cidadania e do desenvolvimento económico, iniciando “um processo de reestruturação da Administração Pública, visando uma racionalização das suas estruturas centrais e promovendo a descentralização de funções, a desconcentração coordenada e a modernização e automatização de processos”.
Por seu lado, segundo o preâmbulo do citado Decreto-Lei n.º 207/2006 (que aprovou a Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional-MAOTDR), no âmbito do PRACE, “procedeu-se à avaliação exaustiva dos organismos da administração directa e indirecta integrados na esfera do MAOTDR e à redefinição das respectivas estruturas. Neste contexto pretendeu-se dar coerência e articular atribuições que se encontravam dispersas por diversos organismos, num exercício de reforma e de aprofundamento das atribuições específicas do MAOTDR”.
Refere-se no citado DL 207/06 que a CCDR do Centro integra a administração directa do Estado.
O Decreto-Lei n.° 134/2007, de 27/04/2007, aprovou a orgânica das comissões de coordenação e desenvolvimento regional, definindo as suas atribuições, competências e recursos.
No artigo 17.° do mencionado Decreto-Lei N.° 134/2007, de 27 de Abril, sob a epígrafe Gabinetes de Apoio técnico, contêm-se:
“1- Os gabinetes de apoio Técnico (GAT) são extintos até 30 de Junho de 2008, podendo os respectivos meios ser integrados na CCDR da correspondente área geográfica de actuação ou noutras formas de organização local, incluindo municípios, associações de municípios, comunidades intermunicipais de direito público e áreas metropolitanas, nos termos da legislação aplicável.
2- A extinção dos GAT, operada por meio das modalidades de integração a que se refere o número anterior, concretiza-se por meio de diploma próprio.
3- Enquanto não forem extintos, os GAT mantêm-se na dependência da CCDR da respectiva área geográfica de actuação”.
A estrutura nuclear das comissões de coordenação e desenvolvimento regional e as competências das respectivas unidades orgânicas veio ser estabelecida pela Portaria N.° 528/2007, de 30 de Abril.
Por seu lado, a Portaria n.° 590/2007, de 10 de Maio fixou o número máximo de unidades orgânicas flexíveis das comissões de coordenação e desenvolvimento regional e a dotação máxima de chefes de equipa multidisciplinares.
Sucedeu que nem na Portaria N.° 528/2007 nem na Portaria n.° 590/2007 nada se contêm a respeito dos GATs.
Decorre do exposto que o que vem esgrimido como objecto da acção mais não é do que a produção de um processo legislativo anunciado na Resolução do Conselho de Ministros n.º 124/2005 e no preâmbulo do Decreto-Lei n.° 207/2006, e que veio a ser vertido no mesmo Decreto-Lei n.° 207/2006 (cf. nº 4 do artigo 29.°) e no Decreto-Lei N.° 134/2007 (cf. artigos 17.°, n.° 1, e 18.°), e que culminou nas Portarias n.°s 528/2007 e 590/2007.
Tudo porque, com tal processo se visou em síntese, na esfera do MAOTDR, avaliar os organismos da administração directa e indirecta ali integrados e redefinir as respectivas estruturas e, dotar o GAT de Leira de um novo regime jurídico visando a sua extinção, sendo que nas unidades orgânicas flexíveis das comissões de coordenação e desenvolvimento regional nada se continha a respeito dos GATs.
Um processo que se insere, pois, no âmbito da reforma e reestruturação da Administração Pública, reestruturando e extinguindo serviços.
Efectivamente, com tal processo visa-se “reorganizar a administração central para promover economias de gastos e ganhos de eficiência pela simplificação e racionalização de estruturas…de forma a ajustá-la aos recursos financeiros do País e a melhorar a qualidade do serviço a prestar a cidadãos, empresas e comunidades, por via da descentralização, desconcentração, fusão ou extinção de serviços…visando uma racionalização das suas estruturas centrais e promovendo a descentralização de funções, a desconcentração coordenada e a modernização e automatização de processos” (” (in preâmbulo da Res. CM n.º 124/2005).
Mas, assim sendo, impõe-se que seja dito que, ao desencadear tal processo, e tendo em vista o que dele (apenas) é revelado através da presente acção, as entidades demandas não foram além do exercício da função político-legislativa, ou seja, moveram-se no âmbito de uma actividade relativamente à qual se pode dizer que “tem por conteúdo a direcção suprema e geral do Estado e, consequentemente, a escolha das grandes opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento de um determinado modelo económico e social” in Acórdão deste STA de 23-08-2006-Rec. nº 0816/06, com citação de outra jurisprudência e abundante doutrina
Ou seja a actuação denunciada nos presentes autos, concretiza um processo legislativo decorrente da opção governativa enunciada, pelo menos, nos considerandos preambulares dos citados diplomas normativos.
Nela não se enxerga, pois, pese embora a A. o afirme, a emissão de algum acto administrativo, pelo menos no que a si respeite A respeito da definição de acto administrativo e seu confronto com o acto normativo, cita-se, por mais recente, o Acd. do STA de 7.6.06 (Rec. nº 1257/05.P), disponível na base de dados oficial
Na verdade, estamos face a estatuições típicas de actos normativos de carácter legislativo, traduzindo a opção (política) do Governo sobre as medidas que entendeu necessárias e adequadas no âmbito já referido.
São, como é próprio dos actos normativos, dotados das características da generalidade e abstracção, tal como, de forma pacífica têm sido definidas pela doutrina e pela jurisprudência.
Isto é:
Os seus destinatários são indeterminados, definidos por meio de conceitos e categorias, sem individualização de pessoas (generalidade).
E representam previsões hipotéticas de situações objectivas, que como tal não se esgotam numa única aplicação, antes voltam a aplicar-se sempre que no caso concreto concorram os elementos típicos de previsão (abstracção) Cf., entre muitos, os Acds. do STA de 7.6.06 (Rec. nº 1257/05.P, antes citado) e de 26-10-2006 (Rec. nº 0255/06) e doutrina a propósito citada.
Só que, já acima se viu, está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa (artº 4º do ETAF, nº 2-a), cumprindo aos Tribunais no respeito do princípio da separação de poderes julgar apenas “do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação” (n.º 1 do art.º 3.º do CPTA).
Ou seja, aos tribunais está vedado contrariar as orientações e decisões que o legislador, no domínio do seu munus próprio e exclusivo, decida tomar.
Assim, quando, como foi no caso, o legislador anuncia, em vista das aludidas finalidades, que vai proceder à reestruturação de vários serviços e que será extinto aquele em que a A. é funcionária (e bem assim o respectivo quadro de pessoal) está a praticar um acto político-legislativo.
Destaque-se que tal conjunto de medidas, que no quadro do PRACE, procede à reorganização dos referidos serviços não representam comandos imediata ou mediatamente operativos no que, em particular, respeita à estrutura dos Gabinetes de Apoio Técnico (GAT), e entre eles o de Leiria a que a A. se encontra afecta, porquanto se limitam a anunciar a extinção destes serviços (cfr n° 1 do artigo 17° do citado DL n° 134/2007), para concretizar e desenvolver em diploma próprio de igual valor hierárquico (cfr n° 2 do artigo 17°), do mesmo passo, que fixam, para ponderação futura, as modalidades de integração/reafectação dos respectivos meios entre a administração central e local (cfr artigo 17°, n° 2), salvaguardando a manutenção temporária destas estruturas na dependência da novel Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional da respectiva área geográfica de actuação (cfr n° 3 do artigo 17°).
Não se antolha, pois, em tal processo, qualquer medida que contenda com o invocado direito da A. a exercer a faculdade de opção a que se refere a norma constante do disposto no n.° 5 do artigo 2.° do Decreto-Lei N.° 58/79, de 29 de Março, e que corporiza um dos pedidos.
Inclusive, podendo as portarias consubstanciar actos administrativos não é invocado relativamente às que são citadas qualquer vício que tenha autonomia relativamente ao processo legislativo em que se integram.
Em conclusão, com os vários pedidos que formula, pretende a A. que o aludido processo legislativo seja afinal inutilizado, sendo certo que não foi alterada alguma sua posição subjectiva decorrente das medidas legislativas invocadas.
CONCLUSÃO
Com os fundamentos expostos, e com prejuízo do conhecimento dos requerimentos acima referidos (cf. pontos V, VII, IX e XI do relato) e das demais questões (com a consequente revogação do despacho exarado a fls. 297/v),
Rejeito a presente acção.
Custas pela Autora, fixando-se a taxa de justiça em 4 UCs.
Lx. aos 23 de Abril de 2008.”
II.2. 2.1. Atentando no que se mostra sintetizado no Relatório em I.3., vê-se que se resumem a dois os motivos de impugnação por parte da A
1. A decisão, uma vez que à acção foi atribuído o valor de 15 mil euros, deveria ter sido proferida por formação de três juízes tendo em vista o disposto nas disposições combinadas dos artºs 6º, 17º, nºs 1 e 5, e 40º, do ETAF, 24º, nº 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (Lei n.° 3/99, de 13 de Janeiro), alínea b) do n.° 2 do artigo 31.º, do CPTA, e n.° 3 do artigo 646.° do C.P.Civil.
O facto de ter sido proferida por juiz singular e sem que tivessem sido tomadas as decisões que toda a actividade processual desencadeada pela A. requeria (como terá sido o caso dos requerimentos ali referidos), fê-la incorrer em nulidade processual, nos termos do disposto no artigo 201.º do CPCivil, o que tudo passaria pela apreciação e decisão de todos os requerimentos da A., pelos motivos neles constantes, e pela anulação de todos os despachos proferidos pelo Relator, em 02/01/2008, 23/01/2008 e 24/04/2008.
2. Substantivamente, e em essência, como fundamento de impugnação ao despacho, a A. invoca que “os actos impugnados, ainda que, alguns sejam actos que revestem a forma de lei, são, todos eles, actos materialmente administrativos”.
Tal decorreria fundamentalmente:
- desde logo do preâmbulo do Decreto-Lei n.° 207/2006 (que aprovou a Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional - MAOTDR), da Resolução do Conselho de Ministros n.° 124/2005, de 4 de Agosto, e do disposto nas alíneas d) e g) do artigo 199.° da Constituição da República Portuguesa;
- também a decisão de avaliar os organismos da administração directa e indirecta integrados na esfera do MAOTDR é uma decisão que releva da actividade administrativa, constituindo um procedimento administrativo, de natureza administrativa, incluindo os actos impugnados, mesmo revelados na forma de lei, como “actos administrativos plurais ou gerais;
- uma vez “Extintos os GATs, os actos impugnados nunca mais poderão ser aplicados, por isso que, ao contrário do que se contém na decisão reclamada, esgotaram-se, não se podendo aplicar repetidamente”;
- a A., por causa dos actos administrativos impugnados não pode exercer a opção constante da norma constante do n.° 5 do artigo 2.° do Decreto Lei N.° 58/79, o que evidencia o carácter lesivo dos actos administrativos impugnados;
- o que impunha que os Réus se abstivessem de quaisquer formalidades, entre elas, impunham que os Réus se abstivessem da prática de todos os actos administrativos impugnados, pois que todo aquele n.° 5 do artigo 2.° do Decreto Lei N.° 58/79, de 29 de Março, na redacção da Lei N.° 10/80, de 19 de Junho, não deu aos Réus margem de acção.
Atentemos no fundamento de impugnação referido em 1.
Antes do mais, deve referir-se que o pormenorizado relato levado a efeito no RELATÓRIO do despacho reclamado, e particularmente nos pontos I. a XI., em articulação com o que a final se decidiu, e por tudo o que já atrás se referiu, confere o adequado fundamento à conclusão ali extraída de que a ora [também reclamada] apreciação e decisão de todos os [demais] requerimentos da A., se mostrava (e mostra) totalmente prejudicada, pois que os mesmos se revelavam inteiramente inúteis para o que importava apreciar.
No que tange à alegada incompetência de juiz singular, o que vem referido (não estando em causa a questão da alçada) apenas teria pertinência se estivéssemos na fase de julgamento, não sendo aquela que nos ocupa, a qual respeita ao saneamento do processo o qual, como literalmente decorre do citado artº 87º do CPTA, cabe ao “juiz ou relator” e não à formação prevista nos dispositivos legais invocados.
Improcede, assim tal fundamento da reclamação.
Vejamos do fundamento referido em 2.
Embora no despacho se contenha resposta a tal ordem de invocações, importa sublinhar o que segue.
Desde logo que o artigo 199.° da Constituição, ao elencar a competência administrativa do Governo no exercício de funções administrativas – concretamente a de dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma (alínea d) – nada esclarece sobre o que está em causa. Na verdade, com tal comando constitucional, estabelece-se o catálogo das funções administrativas.
Efectivamente,
A ora reclamante, engenheira do quadro do GAT de Leiria, em síntese, o que afirma na acção é que, com os actos legislativos que refere, é violado pelas entidades demandadas o seu direito à segurança no emprego e o seu direito ao trabalho, ao exercício efectivo, nos termos legais, da sua profissão de Engenheira Técnica e, ainda, o direito ao uso da faculdade de opção pela manutenção do vínculo à Administração Central ou pela transferência para o quadro das associações ou federações de municípios, em conformidade com o determinado na norma constante do n.° 5 do artigo 2.° do Decreto-Lei N.° 58/79, de 29 de Março, alterado por ratificação, pela Lei n.° 10/80, de 19 de Junho.
Só que, como se disse no despacho reclamado, as entidades demandas, com o que se esgrime na p.i., não foram além do exercício da função político-legislativa Entre muitos outros, nos acds. do Tribunal de Conflitos de 2 de Julho de 2002 (Conf. n.º 1/2002) e do STA de 23-08-2006 (Rec. nº 0816/06) e na doutrina para que remetem, contêm-se as definições de tais conceitos, podendo, no entanto, afirmar-se que os actos legislativos são uma das formas de manifestação da função política, e daí o falar-se em função político-legislativa.
, movendo-se no âmbito de uma actividade que tem por conteúdo a direcção suprema e geral do Estado e, consequentemente, a escolha das grandes opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento de um determinado modelo económico e social, não se vendo no processo em causa, qualquer medida que contenda com o invocado direito da A. a exercer a faculdade de opção a que se refere a norma constante do disposto no n.° 5 do artigo 2.° do Decreto-Lei N.° 58/79.
É que, sublinhe-se ainda, o conjunto de medidas, que no quadro do PRACE, procede à reorganização dos serviços não representam comandos imediata ou mediatamente operativos no que, em particular, respeita à estrutura dos Gabinetes de Apoio Técnico (GAT), e entre eles o de Leiria a que a A. se encontra afecta, porquanto se limitam a anunciar a extinção destes serviços (cfr n° 1 do artigo 17° do citado DL n° 134/2007), para concretizar e desenvolver em diploma próprio de igual valor hierárquico (cfr n° 2 do artigo 17°), do mesmo passo, que fixam, para ponderação futura, as modalidades de integração/reafectação dos respectivos meios entre a administração central e local (cfr artigo 17°, n° 2), salvaguardando a manutenção temporária destas estruturas na dependência da novel Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional da respectiva área geográfica de actuação (cfr n° 3 do artigo 17°).
A circunstância de posteriormente a A., na sequência de extinção do GAT de Leiria, poder ser incluída em lista nominativa de pessoal a colocar em situação de mobilidade (assunto este a que se voltará mais à frente) em nada altera o que se deixou referido, bem pelo contrário.
Uma tal inclusão poderá, então, sim, sob os auspícios do comando contido no citado artigo 199.° da Constituição (al. d), inserir-se na competência administrativa do Governo.
Refira-se, ainda, que a situação que se configurou não constitui causa de incompetência, mas de rejeição da acção.
Na verdade, tendo sido pedido ao tribunal que resolva um litígio que tem por objecto actos que se inserem no âmbito da função política e legislativa do Estado nunca poderia ter como consequência a remessa dos autos a qualquer (outro) tribunal, como pede a A., mas antes, constatando a falta de objecto da acção, proceder à sua rejeição (artº 87º, nº 1-a).
Pelo exposto, deve manter-se o despacho reclamado.
II.2. 3. DA MÁ FÉ MATERIALIZADA NA DEDUÇÃO DO REQUERIMENTO DE FLS. 529-535.
Como acima se viu no Relatório (cf. I.4., I.5. e I.6.), e de II.1.5 a 11, a A., após ter sido notificada indevidamente de uma folha dactilografada deixada inadvertidamente nos autos pelo Relator não assinada em que se continha um esboço de hipotético despacho (sobre a tempestividade da reclamação para a conferência apreciada supra) que, a ter sido efectivamente exarado nos autos, era de molde a confundi-la, foi esclarecida de que se tratou de um lapso da secretaria e que, uma vez corrigido, como foi, nada obstava a que os autos prosseguissem com vista à apreciação do que estava em causa – a apreciação em conferência da reclamação deduza contra o despacho proferido nos termos do artº 87º do CPTA –, oportunidade em que também se ordenou o desentranhamento dos autos de requerimentos apresentados pela A. e relacionados com esse falso despacho.
Ora, pese embora tal esclarecimento (cf. I.4. do Relatório), com o requerimento em epígrafe, a A. pretende que regressem aos autos o pretenso despacho e aqueles requerimentos que juntou em sequência do mesmo e com ele relacionados.
Notificada para se pronunciar sobre a presumível má fé no incidente materializado por tal requerimento, vem dizer em síntese:
- o despacho, datado de 20/DEZ/2008, foi proferido a um sábado, em contravenção ao disposto no artº 143º, nº 1, do CPC, tendo decorrido mais de três meses entre a sua prolação e o requerimento que o originou (cf. ponto I.5. do Relatório), o que indiciaria entorpecimento da justiça;
- não entende o despacho que o notificou para se pronunciar, pois que, com os sobreditos requerimentos, pretendia submeter à conferência a anulação de dois despachos de sentido oposto (os despachos do Relator de 28.MAI.08 e de 24 de Junho de 2008 - cf. ponto I.4. do Relatório);
- de resto o referido despacho a que se refere o ponto I.4. do Relatório poderia constituir um lapso, e daí o ter apresentado o requerimento em epígrafe;
- reafirma a tempestividade da reclamação para a conferência contrariamente ao afirmado no referido “despacho” desentranhado dos autos;
- só a conferência é que teria competência para apreciar o sobredito “despacho” e bem assim os referidos requerimentos
- devendo considerar-se como inconstitucional qualquer condenação em litigância de má fé, por violação do “acesso ao direito, à efectividade plena da tutela jurisdicional, a celeridade que as decisões judiciais reclamam e a administração da justiça” (artºs 20º, nº 1, nº 4 e nº 5, 2002º, nº 1 e 202º, nº 1 e 268º, nº 4, da CRP)
Vejamos.
Nada do que a A./reclamante invoca pode afastar a consideração do requerimento em causa como conduta processual que visa um objectivo ilegal, entorpecendo a acção da justiça e protelando, sem fundamento sério, a possibilidade de em conferência ser sindicado o despacho, de 23/04/08, que rejeitou a acção.
Efectivamente, a um destinatário médio, que desencadeou uma reclamação para a conferência pedindo as necessárias guias para pagamento da multa a que se refere o artº 145º, nº 5 do CPC, que a seguir é notificado do teor de uma folha em que constava um texto (não datado nem assinado) que considerava como intempestiva a reclamação apresentada, o despacho que logo a seguir o esclarece que aquela notificação se deveu a lapso (circunstanciadamente esclarecido), e que importava que os autos fossem expurgados das anomalias havidas (junção indevida da referida folha e requerimentos juntos com ela relacionados) e reconduzidos ao ponto anterior à sua verificação, não podia suscitar qualquer dúvida séria.
Num tal quadro, que interesse recolocar nos autos elementos que apenas constituíram obstáculo à satisfação da pretensão do interessado, na medida em que iriam impedir e obstaculizar a decisão da reclamação que desencadeou?
E, onde “duas decisões de sentidos opostos”, quando foi esclarecido que a tal folha não datada e não assinada não encerrava qualquer decisão, mas antes um evidente lapso? Obviamente, que uma vez erradicada dos autos aquela folha, apenas ficava, como sempre devia ter sucedido, o referido despacho, de “passe as guias solicitadas”, nem mais do que o pretendido pelo requerentes das mesmas guias – o Autor –, com vista à apreciação da reclamação.
E, qual a razão para que seja ordenada a notificação da A. do referido despacho de 28.MAI.08 (“passe as guias solicitadas”) quando o mesmo estava transcrito no referido despacho/esclarecimento do Relator de 24/JUN/08 (de que foi notificado), e tal constituía, justamente, a primeira das suas injunções (cf. ponto I.5. do Relatório)?.
Pretender que regresse aos autos aquilo que apenas obstaculizava a sua pretensão (o hipotético despacho e o que com ele se prendia) constitui um manifesto venire contra facto próprio. Como passar em julgado um despacho que não só nunca existiu como se mandou erradicar dos autos aquilo que o poderia inculcar?
Tudo isso constituem perplexidades a que o A. poderia tentar dar resposta em sequência da notificação que lhe foi feita e, assim, poder eventualmente convencer no sentido de que deduziu pretensão imune à previsão da alínea a), do nº 2 do artº 456º do CPC (cuja falta de fundamento não devia ignorar), e que não fez do processo, concretamente com o incidente suscitado, um uso manifestamente reprovável [cf. alínea d), do nº 2, artº 456º do CPC].
Só que, em vez disso, e como se viu, produz considerações que nada têm a ver com a matéria para que foi solicitado pronunciar-se, como a sugestão de que o despacho (que o mandou notificar) não poderia ter sido produzido a um sábado ou a de que foi excessivo o prazo que terá demorado a emissão.
Com o mais que refere também se não afasta a consideração que se impõe fazer de que uma tal conduta excedeu manifestamente os limites da mera imprudência e que, assim, deve ser qualificada como ilícita e dolosa, atenta a sua voluntariedade e desígnios não esclarecidos (cf. citado art. 456º, ns.º 1 e 2, als. a) e d), do CPC).
Na verdade, porquê submeter à conferência um despacho fantasma que o seu próprio autor, no uso das competências elencadas no artº 27º do CPTA Dispositivo legal que amplia significativamente as competências do relator “em sintonia com as medidas simplificadoras do processo igualmente instituídas pela reforma do CPC (cfr. artº 700º, nº 1, alínea g. do CPC)”, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em anotação ao artº 27º, por Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha. (concretamente a de regular/deferir os termos do processo) erradicou e, assim, desfez o que seria originador de dúvidas?
Num tal condicionalismo, impõe-se a conclusão de que a conduta processual do A. se revelou manifestamente anómala e entorpecedora do curso normal do processo, fazendo-o incorrer em litigância de má fé, sem que tal possa representar qualquer violação do acesso ao direito ou a uma tutela jurisdicional efectiva. Na verdade, a garantia da tutela jurisdicional efectiva não dispensa a prática de regras processuais quando, as mesmas, não representam qualquer supressão ou restrição, muito menos intolerável, do direito de acesso à via judiciária.
Ora, a litigância do A., com o falado requerimento de fls. 529-535, evidencia uma especial censurabilidade pois tem a obrigação de saber que não lhe é lícito introduzir no processo requerimento sem qualquer justificação, e em que, afinal, insiste numa reconsideração de questões já esclarecidas e decididas causando o protelamento injustificado do curso normal do processo.
Em suma: o R. usou de expediente manifestamente infundado e de cariz dilatório que é processualmente ilícito. Assim, como se dispõe no citado art. 456º do CPC (citadas alíneas a. e d. do nº 2), essa sua litigância deve ser havida como de má fé, motivo por que se justifica a sua condenação em multa, nos termos do art. 102º, al. a), do CCJ.
II.2. 4. Como fundamento do 1º pedido de ampliação (referido no Relatório em I.8.), citando os artºs 4º, 47º e 63º do CPTA, 273º do CPC, e os artºs 35º, nº 2º, 37º e 46º e segs. do CPTA e, ainda, os artºs 2, 9º, alínea b), 20º, 26º, 202, 205º, 266º, 267, e 268, nº 4, da CRP, em síntese, convocando o que já aduzira em sede de p.i, a A. invoca que a emergência do DL 201/08, de 9 de Outubro, por determinar a extinção dos gabinetes de apoio técnico (GATs.), a prejudica irremediavelmente por não poder exercer mais as funções que vinha desempenhando.
Em consonância com tal invocação, pede a anulação dos “actos administrativos anunciados no Dec. Lei nº 201/2008”.
Como entidades demandadas indica as mesmas que demandou na p.i. dos autos.
Como fundamento do 2º pedido de ampliação (referido no Relatório em I.9.), citando as mesmas normas acima referidas (e ainda os artºs “1º e seguintes do CPA”, e os artºs 3º, nº 3, 17º, 18º, 47º, nº 2, 53º e 269º da CRP), para além do anteriormente referido quanto ao 1º pedido de ampliação, a A. invoca, em síntese, (i) que não mais lhe foram atribuídas quaisquer tarefas a partir de 9/12/2009, (ii) que lhe foi retirado o computador que lhe fora distribuído e respectiva impressora, (iii) que recebeu um ofício da Presidente do Conselho Executivo da Comunidade Intermunicipal do Pinhal de Leiria (entidade que, segundo alega, não tem existência jurídica) a comunicar que por não deter qualquer vínculo com a Câmara Municipal de Leiria, devia abandonar as instalações do antigo GAT, (iv) que posteriormente encontrou a porta do gabinete fechada, e que, (v) como passara a ocupar o hall de entrada, também esse local lhe foi fechado. Em suma, actos daquela entidade que a impediram do exercício efectivo de funções.
(v) Posteriormente foi notificada do despacho nº 11465/23009 do Secretário de Estado do Desenvolvimento Regional, de 30 de Abril de 2009, no qual a A. constava na lista de pessoal a colocar em situação de mobilidade especial, afirmando que, oportunamente, impugnará as decisões anunciadas no referido despacho.
Indica como entidades demandadas, para além das indicadas na p.i., a Associação de Municípios do Pinhal de Leiria, a Comunidade Intermunicipal do Pinhal de Litoral, o Município de Pombal, o Município de Leiria, o Município da Marinha Grande, e o Município de Porto de Mós.
Pede
- que seja declarado juridicamente inexistente ou nulo, ou anulado, o já referido acto da Presidente do Conselho Executivo da Comunidade Intermunicipal do Pinhal de Leiria, vertido no ofício de fls. 694, que a intima a abandonar as instalações do antigo GAT;
- que sejam intimadas as mesmas entidades a abster-se da prática de actos que contendam com o exercício das funções que vinha exercendo, incluindo a abstenção de indeferimento do recurso hierárquico através do qual impugnará as decisões anunciadas pelo referido despacho nº 11465/2009 do Secretário do Desenvolvimento Regional, de 30 de Abril de 2009;
- à prática de todos os actos administrativos que garantam o exercício efectivo de funções da A. no Gat de Leiria
Vejamos.
II.2. 4.1. Relativamente ao 1º pedido de ampliação valem, na totalidade, as considerações expendidas em II.2.2.2., com base na p.i., a respeito da reclamação para a conferência do despacho que rejeitou a acção.
Na verdade, a emissão do Dec. Lei nº 201/2008 insere-se no falado processo legislativo sem que do seu clausulado resulte a alteração de alguma posição subjectiva da A. decorrente das medidas legislativas invocadas, e sem que corporize medida que contenda com os invocados direitos da A., nomeadamente o de exercer a faculdade de opção a que se refere a norma constante do disposto no n.° 5 do artigo 2.° do Decreto-Lei N.° 58/79, de 29 de Março.
Para ilustrar o exposto, e ainda tudo o que se deixou referido em II.2.2.2., destaque-se do seu preâmbulo:
“Criados a partir de 1976, com consagração legal conferida pelo Decreto-Lei n.º 58/79, de 29 de Março, os gabinetes de apoio técnico (GAT) constituíram estruturas de grande utilidade na fase de instituição e consolidação do poder local democrático, como serviços de apoio técnico aos municípios, particularmente na área da elaboração de projectos de infra-estruturas e equipamentos municipais.
De acordo com o Decreto-Lei n.º 58/79, de 29 de Março, os GAT estavam dependentes do Ministro da Administração Interna, embora estivesse previsto que tal se manteria apenas enquanto não fosse possível formalizar outro modo de integração de carácter descentralizado. Cabia às então denominadas comissões regionais de planeamento (actuais comissões de coordenação e desenvolvimento regional, adiante designadas por CCDR) a coordenação regional de apoio técnico a fornecer aos municípios, de acordo com as normas emanadas dos serviços adequados da administração central.
Competia, ainda, ao Ministério da Administração Interna suportar os custos com a instalação e as despesas correntes com o pessoal dos GAT, devendo os municípios que por aqueles eram apoiados comparticipar nas despesas do seu funcionamento.
Este diploma determinava a sua própria revisão até final de 1980, considerando que as razões conjunturais e estruturais que impunham aquela solução pudessem vir a ser ultrapassadas aconselhando uma nova forma de integração dos GAT, numa perspectiva da sua absorção pela administração municipal.
A Lei n.º 10/80, de 19 de Junho, procedeu à alteração do Decreto-Lei n.º 58/79 e sublinhou a dependência transitória dos GAT do Ministro da Administração Interna, enquanto não fosse possível formalizar outro modo de integração de carácter descentralizado, nomeadamente a sua inserção em associações ou federações de municípios.
Através do Decreto-Lei n.º 497/85, de 17 de Dezembro, que aprova a Lei Orgânica do X Governo Constitucional, os GAT foram integrados no então criado Ministério do Plano e da Administração do Território, cuja Lei Orgânica, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 130/86, de 7 de Junho, determinou a sua dependência das comissões de coordenação regional, compreendidas no mesmo Ministério.
Actualmente, os GAT dependem organicamente do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, através das CCDR, e, por outro lado, dos municípios, que definem e aprovam o programa anual de actividades de cada GAT.
Reconhecida a utilidade dos GAT como estruturas importantes para o desenvolvimento local e regional, através da assessoria técnica e de gestão aos municípios, vieram a perder relevância progressivamente e o apoio prestado a tornar-se cada vez menos necessário, à medida que as câmaras municipais se apetrecharam com meios técnicos próprios, complementares e alternativos aos dos gabinetes de apoio técnico, na sequência da consolidação da autonomia do poder local.
Em conformidade, o Decreto-Lei n.º 66/94, de 28 de Fevereiro, veio permitir não só o redimensionamento das áreas de actuação dos GAT, mas também a extinção de alguns, que foi operada através da Portaria n.º 304/94, de 18 de Maio.
No quadro das orientações definidas pelo Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), considerou-se ser este o momento para efectivar a extinção dos GAT e a transferência do pessoal e a afectação do património para os municípios, comunidades intermunicipais de direito público ou áreas metropolitanas, bem como para a comissão de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR) da correspondente área geográfica de actuação.
Assim, o Decreto-Lei n.º 134/2007, de 27 de Abril, que definiu a missão, a estrutura e o tipo de organização interna das CCDR, veio determinar que os GAT são extintos até 30 de Junho de 2008, podendo os respectivos meios ser integrados na CCDR da correspondente área geográfica de actuação ou noutras formas de organização local, incluindo municípios, associações de municípios, comunidades intermunicipais de direito público e áreas metropolitanas, nos termos da legislação aplicável.
Em conformidade, o presente decreto-lei vem proceder à extinção dos GAT, sem transferência de atribuições, e à integração dos respectivos recursos.
O processo de extinção dos GAT, designadamente os procedimentos relativos ao pessoal e a outros recursos, desenvolve-se no quadro jurídico estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de Outubro, e pela Lei n.º 53/2006, de 7 de Dezembro, na redacção dada pela Lei n.º 11/2008, de 20 de Fevereiro, relativamente aos serviços que sejam objecto de extinção” (é nosso o realce).
Assim, em consonância com o exposto, o seu artigo 1.º determinou “a extinção dos gabinetes de apoio técnico (GAT), sem transferência de atribuições”.
Por tudo o exposto, o 1º pedido de ampliação, se processualmente admissível (que não o é pelas razões que se dirão a seguir, relativamente ao 2º pedido de ampliação, respeitantes à alteração subjectiva da instância), não poderia deixar de ter o mesmo destino da acção inicialmente instaurada.
II.2. 4.2. Quanto à matéria que integra o 2º pedido de ampliação, embora lhe não caiba o que acabou de se expor (estar-se em presença de litígio relativo a actos excluídos da jurisdição administrativa), no entanto, há que atentar no que segue.
Aí, efectivamente, tendo embora como antecedente o referido processo legislativo, é denunciada a prática pelas entidades que refere (Presidente do Conselho Executivo da Comunidade Intermunicipal do Pinhal de Leiria e Secretário de Estado do Desenvolvimento Regional) de uns tantos actos (e o receio da prática de outros) que contendem com direitos e posições subjectivas da A.
Só que, tudo o que se denuncia e a final se pede, não tem qualquer ligação com a matéria da p.i., a não ser o que ali se enuncia servir como antecedente normativo (e, por isso, podendo ser convocado para ajuizar da sua bondade) do que ora se afirma.
Mas, a alteração simultânea do pedido e causa de pedir apenas será possível desde que se não esteja perante uma acção distinta da primeira e sem qualquer conexão com ela, o que, pelo que já se viu, não é o caso, pois que neste 2º pedido de ampliação estamos, manifestamente, perante uma “relação jurídica diversa da controvertida” (nº 6 do artº 273º do CPC).
Aliás, e antes do mais, também por banda da alteração subjectiva (pois que, como se viu, é ampliado o leque de RR), se verifica estarmos perante uma outra acção.
Na verdade, o princípio da estabilidade da instância implica que, “citado o réu, a instância deve manter-se a mesma quanto às pessoas, ao pedido e à causa de pedir, salvas as possibilidades de modificação consignadas na lei” (artigo 268.º do CPC) que, no caso, inexistem (concretamente nalguma das normas que vêm citadas).
Em suma, e sem necessidade de indagar de outras questões, é inadmissível o pedido.
II.3. DECISÃO
Nos termos e com os fundamentos expostos, os Juízes deste Supremo Tribunal acordam em:
- indeferir a reclamação para a conferência e manter o despacho reclamado que rejeitou a acção;
- indeferir o requerimento de fls. 529-535 (II.2.3.);
- indeferir os pedidos de ampliação do pedido e causa de pedir;
- considerar prejudicado o conhecimento das demais questões.
Pela dedução dos requerimentos de fls. 529-535 e dos pedidos de ampliação a requerente/A vai condenada nas custas dos respectivos incidentes, fixando-se a taxa de justiça em 70 €uros por cada um deles.
Vai condenada, enquanto litigante de má fé, na multa que se fixa em 15 Us.C.
E, vai ainda condenada nas custas da acção, fixando-se a taxa de justiça em 16 Us.
Comunique-se à Ordem dos Advogados
Lisboa, 8 de Julho de 2009. - João Manuel Belchior (relator) – António Políbio Henriques - Rosendo Dias José.
