Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Subsecção Tributária Comum do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
E. ...., melhor identificado nos autos, veio interpor recurso da sentença, proferida em 15 de Novembro de 2016, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, que julgou improcedente a impugnação deduzida contra a segunda avaliação feita ao terreno para construção inscrito na matriz predial urbana da freguesia de A......, concelho de Leiria, sob o artigo .....4.
O Recorrente termina as alegações de recurso formulando as conclusões seguintes:
«1) Conforme consta dos autos, o Recorrente apresentou a sua Petição Inicial, nos termos do disposto no n° 1 do artigo 77° do CIMI, “ex vi”, artigos 70°, 102° e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário, e 95° e seguintes da Lei Geral Tributária, que acima se transcreveu;
2) Por Sentença de fls., o Meritíssimo Juiz do Tribunal “a quo” decidiu o acima transcrito:
3) Se atentarmos na 2ª avaliação, podemos verificar que foram aplicados aos prédidos do Impugnante o coeficiente de 0,80, sem que nos autos se mencionem as características ou critérios legais que determinaram a sua aplicação;
4) É inquestionável que os atos de fixação do valor patrimonial como actos tributários lesivos que são, proferidos no âmbito de procedimentos tributários de avaliação, têm de estar fundamentados por meio de sucinta exposição das razões de facto e de direito que os motivaram, tudo em conformidade com o disposto no artigo 77°, n° 1, da Lei Geral Tributária;
5) O acto de fixação do valor patrimonial tributário do prédio urbano da Impugnante, ora Recorrente, que constitui a forma de determinar a matéria tributável de tributos a que está sujeita, primacialmente em sede de Imposto Municipal sobre Imóveis, deve conter todos os elementos que conduziram a essa fixação, com a indicação dos critérios utilizados e das operações de apuramento da matéria tributável, de modo a que seja possível, tanto a ela como ao Tribunal, extrair qual o percurso cognoscitivo e valorativo seguido pelos peritos avaliadores;
6) Embora o grau de fundamentação tenha de ser o adequado ao tipo concreto do acto e às circunstâncias em que foi praticado, é essencial que proporcione a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo(s) autor(es) da avaliação para a fixação do valor patrimonial tributário do prédio avaliado, de forma a poderem conhecer-se claramente as razões por que se avaliou dessa forma e não de forma diferente, por que se chegou àquele valor patrimonial e não a valor diverso, de modo a que os interessados possam aceitá-lo ou rebatê-lo, bem como possibilitar ao tribunal um efectivo controlo sobre a sua legalidade, aferindo do seu acerto jurídico em face da sua fundamentação contextual;
7) Como é consabido, a falta ou insuficiência da notificação ou publicitação de um acto tributário não afecta a validade do acto em si, mas tão só a sua eficácia, o que interessa averiguar é se o acto tributário impugnado padece ou não do vício de falta de fundamentação, independentemente de a sua notificação conter ou não toda a fundamentação no que concerne ao critério de localização eleito, conforme foi decidido em Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, em 10/03/2011, no Processo 862/10;
8) A falta de fundamentação do ato tributário de avaliação que fixou o valor patrimonial do prédio do Impugnante o ato de aprovação do zonamento e dos coeficientes de localização é um ato administrativo geral.
9) Do ponto de vista material, o objeto desses atos são os prédios em concreto, incluídos na zona em que é dividido o território;
10) De forma directa e imediatamente vinculativa, a situação jurídica de uma coisa concreta, isto é, de um conjunto determinado de prédios;
11) O zonamento e os coeficientes de localização são factores concretos a considerar na avaliação dos prédios incluídos nas diferentes zonas, e por isso, falta-lhe o carácter de abstracção próprio das normas jurídicas;
12) Daqui resulta a consideração daqueles actos como actos administrativos gerais;
13) Pelo que devem os mesmos serem devidamente fundamentados, o que não aconteceu;
14) Tendo em conta que não foram elencados e descritos as circunstâncias em que foi aplicado o referido coeficiente, nomeadamente a identificação geográfica e física dos prédios no concelho e freguesia, ao estabelecimento do coeficiente de localização aplicável e à invocação do quadro legal que lhe era aplicável, o auto de 2ª avaliação é nulo, por falta de fundamentação;
15) Deve ser revogada a Sentença recorrida, e consequentemente anulado o auto da 2ª avaliação, com todas as consequências legais daí resultantes;
16) Quando o que existe no local é mato, silvas, erva daninha, etc., tal e qual como consta das fotografias acima reproduzidas, e que os Srs. peritos tiveram ocasião de ver no local aquando da 2ª avaliação;
17) Também não se pode compreender, como pode o Sr. perito (que representava a câmara) ter-se deslocado à Câmara, e depois trazer uma informação errada e sem sentido algum - ter como base a aprovação camarária de 1989 - estamos em 2010.
18) E conforme consta do termo de avaliação, nenhuma das questões alegadas em tal requerimento, foi apreciada;
19) Não existe no local nenhuma moradia, nem vai existir nos próximos 20 anos, pois ninguém estará disponível para construir naquele local alguma moradia, dada a sua localização, situação, acessibilidades, equipamentos sociais, serviços de transporte público, configuração da parcela, infra-estruturas, etc., tudo conforme acima já se disse;
20) Os Srs. peritos (da impugnante e da câmara) não tiveram em conta a realidade do prédio e não tiveram em conta o que dispõem as normas legais acima transcritas;
21) Não existem dúvidas que existe erro de interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis ao caso em concreto, por parte dos serviços fiscais, sobre esta questão;
22) A avaliação feita ao imóvel oficiosamente também é nula, pois o Impugnante nada deve ao fisco, e foi vítima de uma reversão ilegal, conforme se alegou no r.i. da oposição;
23) Oposição essa que foi decidida por este Tribunal, sendo a mesma procedente;
24) O Impugnante tem o prédio há vários anos à venda e até hoje ainda o não conseguiu vender, e o preço pedido era o do valor fixado para efeitos de IMI antes da fixação do novo valor, que deu causa esta impugnação;
2 5) Não se compreende o valor fixado na avaliação que aqui se impugna, como também não se compreende a forma de calcular os valores por parte da administração fiscal;
26) Tendo em conta tudo o que acima se disse, bem como o que dispõe a Lei sobre esta questão, não poderá ser fixado ao imóvel o valor superior aquele que estava fixado;
27) É ilegal a fixação do valor atribuído ao imóvel, e ilegal a forma como decorreu a avaliação, e ainda o conteúdo da acta elaborada pelos Srs. Peritos indicados pela Administração Fiscal, atribuírem os valores que atribuíram, dado que não fundamentaram de facto e de direito a fixação dos valores, nem sequer apreciaram as questões postas em crise no requerimento;
28) O valor do imóvel não pode ser calculado por igual o metro quadrado que hipoteticamente se poderia construir em 1989, mas sim calculado com os dados objectivos como se encontra localizado o imóvel e demais condições acima já alegadas;
29) Na medida em que não foi tido em conta pelos Srs. Peritos da Administração fiscal o disposto nesta fórmula, dado que não tiveram em conta a situação e localização do imóvel, bem como as suas potencialidades actuais para construção, conforme acima já se disse;
30) O imóvel de que o Impugnante é proprietário, foi avaliado pelos Srs. peritos tributários indicados pela administração fiscal, sem terem em conta todos os dados objectivos acima referidos;
31) Estes dados objectivos de localização e situação em relação ao imóvel cuja propriedade horizontais fazem parte tais fracções, estão mal calculados pelos Srs. Peritos;
32) Qualquer proprietário de imóveis, construtor, gerente de imobiliária, etc. conhece perfeitamente que o imóvel do Impugnante não têm o valor patrimonial que lhe foi fixado pelos Srs. peritos tributários;
33) O resultado da segunda avaliação, bem como o despacho que aceitou a mesma e bem como os despachos que lhe deram causa, violam o disposto nos artigos 124° e 125° do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que não se refere qualquer fundamentação, tanto de facto como de direito para a sua decisão - cálculos;
34) Dúvidas não existem de que o resultado da 2ª avaliação é nulo, como é nulo todo o processado até aquela fixação de valor patrimonial, uma vez que não referem qualquer fundamentação, tanto de facto como de direito para a sua decisão;
35) conforme resulta do processo instrutor, o resultado da 2ª avaliação aqui impugnado, foi causado pelo facto de ter sido feita a 1ª avaliação oficiosamente;
36) E a avaliação oficiosa, foi causada pelo facto do Exmo. Sr. Chefe do 2° Serviço de Finanças de Leiria, ter revertido uma hipotética dívida da sociedade J....., Lda., no valor de 1.492,97 €;
37) A reversão foi feita contra duas pessoas, o Sr. Chefe, mesmo assim, penhorou o imóvel pertencente ao Impugnante, apenas pelo valor acima indicado;
38) O Impugnante deduziu oposição à reversão, correndo o processo neste tribunal com o n° 1255/09.0BELRA, a qual foi julgada procedente;
39) O Exmo. Sr. Chefe da 1° Serviço de Finanças de Leiria, ao fazer a penhora e oficiosamente requerer a penhora do imóvel, excedeu um muito o que a lei permite neste caso em concreto;
40) A lei não permite, que por uma dívida que não existe, e que o Impugnante nunca poderá ser responsabilizado, seja penhorado um imóvel, e que depois esse imóvel seja sujeito a uma avaliação, e que o valor patrimonial passe para um valor superior a 3 vezes o seu valor real;
41) A administração fiscal, para cobrar uma dívida que não existe, e até nem se sabe se já foi paga, visto que a reversão foi contra duas pessoas, e a outra pode nesta data tê-la pago, ou nomeados bens à penhora da outra pessoa, etc. etc., já gastou em tempo, pessoal, peritos, etc., mais de 10 vezes o valor da dívida - chama-se a isto a eficácia da administração fiscal - estamos pior que no século XVIII;
42) Sendo certo que quanto a estas questões o meritíssimo Juiz não se pronunciou sobre as mesmas;
43) Sendo certo que dos factos dados como provados não consta que o coeficiente a aplicar ao prédio do Impugnante é o que foi aplicado pela 2ª avaliação;
44) sobre tal questão o Meritíssimo Juiz não se pronunciou, nem deu esse facto como provado;
45) A Sentença padece de fundamentação;
46) Dúvidas não existem de que estamos perante uma ilegalidade insanável, violando-se nesta parte o disposto nas alíneas a), c) e d) do artigo 120° do Código do processo Tributário, e artigo 77° da LGT;
47) A Decisão que deu causa a este recurso, não está fundamentada como exigem as normas referidas, tendo por esse facto de ser Revogada, nulidade, esta, que aqui, mais uma vez, se requer;
48) Daí dúvidas não existirem de que terá de ser revogada a decisão recorrida, aliás, conforme acima já se referiu;
49) Isto é, o (Venerando Tribunal) com a decisão recorrida, não assegurou a defesa dos direitos da Alegante, ao não fundamentar exaustivamente a sua decisão, e nem se quer aplicar as normas legais aplicáveis ao caso em concreto;
50) O Venerando Juiz do Tribunal a quo limitou-se apenas e tão só, a emitir uma decisão onde apenas de uma forma simples e sintética foram apreciadas algumas das questões, deficientemente e sem qualquer cabimento, conforme acima já se alegou e explicou;
51) Deixando o Venerando Juiz do Tribunal a quo de se pronunciar sobre algumas questões que são essenciais à boa decisão da causa, nomeadamente as acima expostas, cometeu, pois, uma nulidade;
52) A Sentença recorrida viola:
a) O disposto nos artigos 8°, 55°, 56°, 58°, 59°, 60°, 77°,87°, b), 92°, nos 6 e 7 da LGT;
b) O disposto no artigo 120°, alíneas a), c) e d) do CPT;
c) O disposto nas alíneas b), c) e d) do atual 615° do CPC;
d) O disposto no Decreto-Lei n° 256-A/77, de 17 de Junho;
e) O disposto nos artigos 13°, 20°, 202°, 204°, 205°, 266°, n° 2 e 268°, números 1, 2 e 3 da CRP;
f) O disposto nos artigos 77°, n° 1, 2 e 84°, n° 3, da Lei Geral Tributária;
g) O princípio da participação;
h) O princípio da colaboração;
i) O princípio do contraditório;
j) O princípio da igualdade;
k) O princípio da proporcionalidade;
l) O princípio da imparcialidade;
m) O princípio da boa-fé.
Termos em que, nos melhores de direito, e com o sempre mui douto suprimento de V. Exas., deve a Sentença recorrida ser REVOGADA, por ser de:
LEI, DIREITO,
E
JUSTIÇA.»
A Recorrida FP, notificada para o efeito, não contra-alegou.
O Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, é pelas conclusões com que o Recorrente remate a sua alegação (art. 639.º do C.P.C.) que se determina o âmbito de intervenção do referido tribunal.
Assim, atento o exposto e as conclusões das alegações do recurso interposto, temos que no caso concreto, as questões fundamentais a decidir são as de saber se a sentença recorrida:
- sofre nulidade por falta de fundamentação e omissão de pronúncia;
- errou no seu julgamento quando decidiu pela improcedência da falta de fundamentação do acto de avaliação, bem como do erro na avaliação por falta de consideração da situação e localização do imóvel, bem como das suas potencialidades actuais para construção;
- viola:
a) O disposto nos artigos 8°, 55°, 56°, 58°, 59°, 60°, 77°,87°, b), 92°, nos 6 e 7 da LGT;
b) O disposto no artigo 120°, alíneas a), c) e d) do CPT;
c) O disposto nas alíneas b), c) e d) do atual 615° do CPC;
d) O disposto no Decreto-Lei n° 256-A/77, de 17 de Junho;
e) O disposto nos artigos 13°, 20°, 202°, 204°, 205°, 266°, n° 2 e 268°, números 1, 2 e 3 da CRP;
f) O disposto nos artigos 77°, n° 1, 2 e 84°, n° 3, da Lei Geral Tributária;
g) O princípio da participação;
h) O princípio da colaboração;
i) O princípio do contraditório;
j) O princípio da igualdade;
k) O princípio da proporcionalidade;
l) O princípio da imparcialidade;
m) O princípio da boa-fé.
Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir, considerando que a tal nada obsta.
II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. De facto
A sentença recorrida considerou documentalmente provados os seguintes factos:
“A) Em 17/08/2009, foi apresentada no Serviço de Finanças de Leiria 1, o instrumento constante a fls. não numeradas do Processo Administrativo (PA) apenso aos Autos, denominado de “Modelo 1”, o qual se dá por integralmente reproduzido, referente ao prédio urbano inscrito na matriz predial da A...... - .....03, sob o artigo .....4 e onde consta o motivo: “17 - Penhora SIPA”;
B) Em 9/03/2010, foi elaborado no Serviço de Finanças de Leiria 1, o instrumento constante a fls. não numeradas do PA apenso aos autos, denominado de “Termo de Avaliação”, relativo ao prédio com o artigo de matriz .....4 da freguesia de A......, concelho de Leiria, o qual se dá por integralmente reproduzido, na presença do perito do Impugnante,
C) A avaliação referida na alínea anterior foi efectuada por maioria, tendo o perito da parte não concordado com os valores da avaliação - cfr. Termo de Avaliação;
D) Em 16/03/2010 foi emitida pelo Serviço de Finanças de Leiria 1, a 2ª avaliação efectuada ao terreno para construção em 9/03/2010, inscrito na matriz predial urbana sob o artigo .....4, da freguesia com código .....03, em nome da Impugnante, tendo sido atribuído o valor patrimonial de 35.590,00€, como resultado dos seguintes índices:
«Vc: 609,00 A: 240,0000 Ac:6,000 Ad: 2,2550 Ca: 1.00 Cl: 0,80
Cq: 1,070» - cfr. fls. 20 dos Autos, a qual se dá por integralmente reproduzido e fls. não numerada do PA apenso aos Autos;
E) A presente Impugnação foi apresentada no Serviço de Finanças de Leiria 1 em 20/05/2010 - cfr. fls. 4 dos Autos..»
No que respeita a factos não provados, refere a sentença o seguinte:
«Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados.»
Quanto à fundamentação da matéria de facto, refere o Tribunal a quo:
«A convicção que permitiu dar como provados os factos acima descritos assentou no teor dos documentos constantes nos autos e no Processo Administrativo apenso aos mesmos, conforme discriminado em cada uma das alíneas dos Factos Assentes.”
Nos termos do art. 662.º n.º 1 do CPC, e por tal se revelar necessário para a decisão a proferir, acorda-se em completar os factos B) e D), os quais passarão a ter o seguinte teor:
B) Em 9/03/2010, foi elaborado no Serviço de Finanças de Leiria 1, o instrumento constante a fls. não numeradas do PA apenso aos autos, denominado de “Termo de Avaliação”, relativo ao prédio com o artigo de matriz .....4 da freguesia de A......, concelho de Leiria, o qual tem o seguinte teor:
“(texto integral no original; imagem)”
D) Em 16/03/2010 foi emitida pelo Serviço de Finanças de Leiria 1, a 2ª avaliação efectuada ao terreno para construção em 9/03/2010, inscrito na matriz predial urbana sob o artigo .....4, da freguesia com código .....03, em nome da Impugnante, tendo sido atribuído o valor patrimonial de 35.590,00€, como resultado dos seguintes índices:
“(texto integral no original; imagem)”
cfr. fls. 20 dos Autos, que se dá por integralmente reproduzida e fls. não numeradas do PA apenso aos Autos.
E acorda-se em acrescentar um facto C2) com o seguinte teor:
C2) Na sequência da notificação da primeira avaliação, o Sujeito Passivo requereu uma segunda avaliação ao imóvel, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e que tem, nomeadamente, o seguinte teor:
"
"
II.2. De Direito
Como se viu, a Recorrente imputa à sentença as nulidades de omissão de pronúncia e de falta de fundamentação.
Começando pela questão da invocada falta de fundamentação da sentença – alegada, diga-se em abono da verdade, de forma genérica – há que dizer o seguinte:
Escreveram G. Canotilho e V. Moreira (in "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3.ª Ed. pág. 798), que "(...) há de entender-se que o dever de fundamentação é uma garantia integrante do próprio Estado de direito democrático (cfr. Artº 2º) ao menos quanto às decisões judiciais que tenham por objecto a solução da causa em juízo".
Este dever de fundamentação mereceu consagração constitucional no artigo 205.º n.º 1 da CRP, estando previsto, também, no artigo 154.º CPC, o qual preceitua que “1 - As decisões proferidas sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas.
2- A justificação não pode consistir na simples adesão aos fundamentos alegados no requerimento ou na oposição, salvo quando, tratando-se de despacho interlocutório, a contraparte não tenha apresentado oposição ao pedido e o caso seja de manifesta simplicidade.”
Como tem sido recorrentemente decidido pela jurisprudência dos tribunais superiores, apenas a absoluta falta de fundamentação ou quando a mesma se revele gravemente insuficiente, em termos tais que não permitam ao respectivo destinatário a percepção das razões de facto e de direito, determina a nulidade da decisão.
Analisada a sentença recorrida, verifica-se que nela foram fixados os factos considerados necessários e exposta a respectiva motivação, foi exposto o regime legal da avaliação dos imóveis, citando as respectivas normas legais, foi invocada doutrina e jurisprudência e analisadas, de forma perfeitamente clara, as questões invocadas.
Pelo que não se vislumbra qualquer falta de fundamentação passível de conduzir à nulidade da sentença.
Acresce que a fundamentação por remissão para sentença ou acórdão anterior - fundamentação per relationem ou per remissionem – é reconhecida e admitida na jurisprudência nacional, desde que cumpra com a razão de ser da imposição constitucional e legal da fundamentação, ou seja, dar a conhecer as razões que estiveram na base da decisão, pelo que, desde que respeite os princípios constitucionais e legais da fundamentação das decisões judiciais, não determina, por si só, a nulidade por falta de fundamentação.
Este é, pois, um mecanismo útil na jurisprudência portuguesa, utilizado principalmente para evitar repetições desnecessárias e tornar o processo mais célere, sendo que a sua utilização deve ser criteriosa, garantindo clareza e transparência na motivação judicial.
Portanto, a fundamentação per relationem será válida se for feita uma remissão clara e expressa para os fundamentos adoptados, o conteúdo referido seja acessível e inteligível para as partes, haja efectiva análise do caso concreto, não se limitando a uma mera reprodução formal.
Acresce que é a própria lei que a recomenda, nomeadamente, no art. 8.º n.º 3 do Código Civil, que dispõe que “Nas decisões que proferir, o julgador terá em consideração todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito.”
Aqui chegados, é por demais evidente que a decisão recorrida não padece da invocada nulidade por falta de fundamentação.
Vem, depois, o Recorrente invocar outra nulidade da sentença – a da omissão de pronúncia.
Para tanto, defende que o Tribunal não se pronunciou sobre as questões invocadas da ilegalidade da penhora do imóvel, de que nada deve ao fisco e foi vítima de uma reversão ilegal, tendo a oposição sido julgada procedente.
De facto, analisada a decisão recorrida, nada é dito sobre os argumentos relativos à reversão das dívidas e ilegalidade da penhora.
A questão que se põe é se o Tribunal tinha que sobre eles se pronunciar, caso em que, de facto, a sentença padece do vício de nulidade por omissão de pronúncia.
No entanto, assim não entendemos.
Nos termos do preceituado no artigo 615.º, n.º 1, al. d), do Código Processo Civil (CPC), é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não poderia tomar conhecimento. Decorre de tal norma que o vício que afecta a decisão advém de uma omissão (1.º segmento da norma) ou de um excesso de pronúncia (2.º segmento da norma).
Na verdade, é sabido que essa causa de nulidade se traduz no incumprimento, por parte do julgador, do poder/dever prescrito no artigo 608.º, n.º 2, do CPC, o qual consiste, por um lado, no dever de o juiz resolver todas as questões submetidas à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e, por outro, de só conhecer de questões que tenham sido suscitadas pelas partes (salvo aquelas de que a lei lhe permite conhecer oficiosamente).
Ora, como se infere do que já deixámos expresso, a omissão de pronúncia pressupõe que o julgador deixa de apreciar alguma questão que lhe foi colocada pelas partes. Por outras palavras, haverá omissão de pronúncia, sempre que a causa do julgado não se identifique com a causa de pedir ou o julgado não coincida com o pedido. Pelo que deve considerar-se nula, por vício de petitionem brevis, a sentença em que o juiz invoca, como razão de decidir, um título, ou uma causa ou facto jurídico, essencialmente diverso daquele que a parte colocou na base (causa de pedir) das suas conclusões (pedido).
No entanto, uma coisa é a causa de pedir, outra coisa são os motivos, as razões de que a parte se serve para sustentar a mesma causa de pedir. E nem sempre é fácil fazer a destrinça entre uma coisa e outra.
Com base neste raciocínio lógico, a doutrina e a jurisprudência distinguem por um lado, “questões” e, por outro, “razões” ou “argumentos” para concluir que só a falta de apreciação das primeiras (ou seja, das “questões”) integra a nulidade prevista no citado normativo, mas já não a mera falta de discussão das “razões” ou “argumentos” invocados para concluir sobre as questões (cfr. Prof. Alberto dos Reis, C.P.Civil anotado, V, Coimbra Editora, 1984, pág.53 a 56 e 142 e seg.; Antunes Varela e Outros, Manual de Processo Civil, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 1985, pág.690; Luís Filipe Brites Lameiras, Notas Práticas ao Regime dos Recursos em Processo Civil, 2ª. edição, Almedina, 2009, pág.37).
No processo judicial tributário, o vício de omissão de pronúncia, como causa de nulidade da sentença, está previsto no artigo 125.º, n.º1, do CPPT.
A omissão de pronúncia geradora de nulidade apenas ocorre quando o tribunal não aprecia ou não decide matérias que a lei impõe que conheça e decida.
O conceito de “questão”, deve ser aferido em função directa do pedido e da causa de pedir aduzidos pelas partes ou da matéria de excepção capaz de conduzir à inconcludência/improcedência da pretensão para a qual se visa obter tutela judicial, dele sendo excluídos os argumentos ou motivos de fundamentação jurídica esgrimidos/aduzidos pelas partes.
Analisadas os motivos que fundamentaram a invocação da nulidade da sentença por omissão de pronúncia, verifica-se que os mesmos não se prendem, nem têm qualquer influência com o acto aqui impugnado – a avaliação do imóvel – já que são questões que se prendem com a execução fiscal e com a penhora do imóvel e, como tal, completamente estranhas à causa de pedir e ao pedido dos presentes autos.
Não se trata, pois, de qualquer “questão” sobre a qual tivesse de incidir pronúncia por parte do Tribunal recorrido.
Assim, não havendo necessidade de mais amplas considerações, improcede a invocada nulidade da decisão por omissão de pronúncia.
Prosseguindo na apreciação do recurso, a sentença recorrida julgou a presente impugnação improcedente e, consequentemente, manteve o acto de fixação do valor patrimonial tributário impugnado, considerando não padecer tal avaliação de nenhum dos vícios imputados.
Vejamos, pois, se a sentença é ou não de manter, começando a apreciação pela alegação de que errou no seu julgamento quando decidiu pela improcedência da falta de fundamentação do acto de avaliação.
Defende o Recorrente que existe tal falta de fundamentação, já que o zonamento e os coeficientes de localização são actos administrativos gerais, que devem ser fundamentados, o que não aconteceu, além de que nenhuma das questões abordadas na avaliação foi apreciada, não estando fundamentados de facto e de direito a fixação dos valores.
Nesta matéria, a sentença teve o seguinte percurso fundamentador:
“(…) Ora, se bem atentarmos à 2ª avaliação, podemos constatar que foram aplicados aos prédios da Impugnante o coeficiente de localização de 0,80 sem que nos Autos se mencionem as características ou critérios legais que determinaram a sua aplicação.
Mas embora não constem do acto, os coeficientes são pré-definidos e do conhecimento dos contribuintes, uma vez que são públicos.
De facto, como refere o n.° 7 a Portaria n.° 982/2004, de 4 de Agosto, O zonamento, os coeficientes de localização, as percentagens e os coeficientes majorativos referidos, respectivamente, nos n.°s 2.°, 3.° e 4.° da presente portaria são publicados no sítio www.e-financas.gov.pt, podendo ser consultados por qualquer interessado, e estão ainda disponíveis em qualquer serviço de finanças (Note-se que apenas o n.° 1 desta Portaria foi revogado pelo n.° 2 da Portaria n.° 1426/2004).
Sublinhe-se que estes valores são pré-definidos e do conhecimento dos contribuintes portugueses, bastando aceder ao portal electrónico da AF para ter conhecimento de tais valores.
Por essa razão, o STA tem entendido (cfr. Acórdão do STA n.° 0510/10 de 06/10/2010) que:«(...) O coeficiente de localização previsto no artigo 42. °do CIMI é um valor aprovado por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU na fixação do qual se têm em consideração, nomeadamente, as seguintes características: acessibilidades, proximidade de equipamentos sociais, serviços de transportes públicos e localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário.
III- Também o zonamento que consiste na determinação das zonas homogéneas a que se aplicam os diferentes coeficientes de localização em cada município e as percentagens a que se refere o n. ° 2 do artigo 45. ° do CIMI é aprovado por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU.
IV- Neste contexto, a fundamentação exigível para a aplicação destes valores apenas se pode circunscrever à identificação geográfica/física dos prédios no concelho e freguesia respectivos, ao estabelecimento do coeficiente de localização e das percentagens referidas e à invocação do quadro legal que lhe é aplicável.
V- O facto dos zonamentos concretos, respectivos coeficientes de localização e percentagens aplicáveis, constantes da proposta da CNAPU, não terem sido publicados em portaria não lhes retira eficácia, sendo certo que a lei apenas estabelece a necessidade das propostas da CNAPU a esse respeito serem aprovadas por Portaria do Ministro das Finanças e se publicitou o local em que podem ser consultados, desta forma se garantindo o seu conhecimento aos interessados e público em geral.
VI- Este sistema de regulamentação não viola o disposto no artigo 119.° da CRP nem qualquer princípio constitucionall.».
Ora, não vendo razões para divergir da citada jurisprudência, e transpondo as suas conclusões para o caso dos Autos, também concluímos que o acto agora impugnado está devidamente fundamentado, uma vez que o coeficiente de localização previsto no artigo 42.° do CIMI é um valor aprovado por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU na fixação do qual se têm em consideração, nomeadamente as características supra enunciadas: acessibilidades, proximidade de equipamentos sociais, serviços de transportes públicos e localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário.
E desta feita, a fundamentação exigível para a aplicação do coeficiente de localização apenas se podia circunscrever à identificação geográfica/física dos prédios no concelho e freguesia respectivos, ao estabelecimento do coeficiente de localização aplicável e à invocação do quadro legal que lhe era aplicável.
Quanto aos outros factores, nenhuma censura merecem os mesmos, uma vez que são valores fixados dentro de um limite de razoabilidade para a área em questão.
Razão pela qual, a presente Impugnação não pode proceder com base neste fundamento.”
Ora, concordando com a fundamentação da sentença recorrida na apreciação desta questão, há apenas que acrescentar o seguinte:
Tal como ficou consignado no Acórdão deste TCA Sul, de 11-07-2019, proferido no processo n.º 387/15.0BELLE, “o dever de fundamentação da avaliação insere-se no princípio constitucionalmente consagrado, no artigo 268.º, n.º 3, da CRP, nos termos do qual “os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Ao nível dos atos tributários, encontra-se especificamente previsto no artigo 77.º, da LGT, cujos n.ºs 1 e 2 determinam que:
“1- A decisão de procedimento é sempre fundamentada por meio de sucinta exposição das razões de facto e de direito que a motivaram, podendo a fundamentação consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, incluindo os que integrem o relatório da fiscalização tributária.
2- A fundamentação dos atos tributários pode ser efetuada de forma sumária, devendo sempre conter as disposições legais aplicáveis, a qualificação e quantificação dos factos tributários e as operações de apuramento da matéria tributável e do tributo”.
Como salientam DIOGO LEITE DE CAMPOS, BENJAMIM SILVA RODRIGUES E JORGE LOPES DE SOUSA, “(…) a fundamentação deve proporcionar ao destinatário do ato a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela autoridade que praticou o ato, de forma a poder saber-se claramente as razões por que decidiu da forma que decidiu e não de forma diferente” (cfr. Lei Geral Tributária, Anotada e Comentada, Encontro da Escrita, 4.º edição, 2012, página 675).
Assim, a fundamentação terá de ser expressa, clara e congruente (vide Acórdãos do STA, de 17.03.2011, proc. n.º 0964/10, de 12.03.2014, proc. n.º 01674/13, de 09.09.2015, proc. n.º 01173/14).
“[C] omo é consensual na jurisprudência, as exigências de fundamentação não são rígidas, variando de acordo com o tipo de acto e as circunstâncias concretas em que este foi proferido: o acto estará suficientemente fundamentado quando o administrado, colocado na posição de destinatário normal - o bonus pater familiae de que fala o art. 487º nº 2 do C.Civil – possa ficar a conhecer as razões factuais e jurídicas que estão na sua génese, de modo a permitir-lhe optar, de forma esclarecida, entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação, e de molde a que, nesta última circunstância, o tribunal possa também exercer o efectivo controle da legalidade do acto, aferindo do seu acerto jurídico em face da sua fundamentação contextual.
Significa isto que a fundamentação, ainda que feita por remissão ou de forma muito sintética, não pode deixar de ser clara, congruente e encerrar os aspectos, de facto e de direito, que permitam conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo prosseguido pela Administração para a determinação do acto (Vide Acórdão do STA, proferido no processo nº 01674/13, de 12 de março de 2014).”.
É inquestionável que, de facto, os atos de fixação do valor patrimonial, como atos tributários lesivos que são, proferidos no âmbito de procedimentos tributários de avaliação, têm de estar fundamentados por meio de sucinta exposição das razões de facto e de direito que os motivaram, tudo conforme preceitua o citado normativo 77.º n.º 1 da LGT.
“Segundo o n.º 2 desse artigo 77.º, da LGT a fundamentação, embora possa ser efectuada de forma sumária, deve sempre conter “as disposições legais aplicáveis, a qualificação e quantificação dos factos tributários e as operações de apuramento da matéria tributável e do tributo”; e segundo o n.º 3 do artigo 84.° desse diploma legal “A fundamentação da avaliação contém obrigatoriamente a indicação dos critérios utilizados e a ponderação dos factores que influenciaram a determinação do seu resultado.
Deste modo, o acto de fixação do valor patrimonial tributário do prédio urbano da Impugnante, ora Recorrente, que constitui a forma de determinar a matéria tributável de tributos a que está sujeita, primacialmente em sede de Imposto Municipal sobre Imóveis, deve conter todos os elementos que conduziram a essa fixação, com a indicação dos critérios utilizados e das operações de apuramento da matéria tributável, de modo a que seja possível, tanto a ela como ao Tribunal, extrair qual o percurso cognoscitivo e valorativo seguido pelos peritos avaliadores.
Daí que, embora o grau de fundamentação tenha de ser o adequado ao tipo concreto do acto e às circunstâncias em que foi praticado, é essencial que proporcione a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo(s) autor(es) da avaliação para a fixação do valor patrimonial tributário do prédio avaliado, de forma a poderem conhecer-se claramente as razões por que se avaliou dessa forma e não de forma diferente, por que se chegou àquele valor patrimonial e não a valor diverso, de modo a que os interessados possam aceitá-lo ou rebatê-lo, bem como possibilitar ao tribunal um efectivo controlo sobre a sua legalidade, aferindo do seu acerto jurídico em face da sua fundamentação contextual (Vide Acórdão do STA, Pleno da Secção do CT, proferido no processo nº 0307/11, de 02 de maio de 2012). ”
Ora, analisado o probatório, bem como o alegado, verifica-se que o Recorrente apenas põe em causa a fundamentação do zonamento e dos coeficientes de localização. Mesmo atendendo às questões levantadas no pedido de segunda avaliação (cfr. ponto C2) agora aditado), as questões prendem-se com tais coeficientes.
Ora, quanto a estes, de facto, tem de se entender que o acto de segunda avaliação está fundamentado.
Com efeito, com a reforma dos impostos sobre o património (Decreto-Lei nº 287/2003, de 12 de Novembro, que aprovou o CIMI, o CIMT e o I. Selo e alterou diversa legislação conexa) visou-se principalmente a alteração do método de avaliações prediais, que deixou de assentar no valor locativo e passou a assentar no valor patrimonial de mercado.
O sistema de avaliações revogado por essa “reforma” constava do Código da Contribuição Predial aprovado pelo Decreto-Lei nº 45104, de 1/7/1963, sendo que vários outros códigos, como o da Sisa o da Contribuição Autárquica, que revogou o Código da Contribuição Predial, manteve tal sistema em vigor na parte relativa às avaliações (artigo 8.º do Decreto Preambular).
Esta reforma de 2003 surgiu numa conjuntura de grandes críticas que se iam fazendo a tal sistema, acusando-o de conduzir a resultados poucos objectivos e violadores do princípio da igualdade relativa, já que eram evidentes as diferenças de valores apuradas entre os prédios avaliados dessa maneira. Por isso, já o “Relatório da Comissão para o Desenvolvimento da Reforma Fiscal” (Livro Branco da “Comissão Silva Lopes”), de 30-04-1996, recomendava a reforma do sistema de avaliações e publicação do “Código das Avaliações” que deveria incidir sobre o valor patrimonial de mercado e reger-se por regras o mais objectivas e previsíveis possíveis.
Essa reforma tinha como objecivo aumentar a previsibilidade, com critérios mais objectivos e resultados mais equitatitivos, aproximando o valor patrimonial tributário do valor real de mercado (admitindo-se que aquele ficasse um pouco abaixo deste, mas que não fosse inferior a 70%).
No preâmbulo da Portaria n.º 982/2004, de 4 de Agosto, disse-se que “O sistema de avaliação de prédios urbanos instituído pela Reforma da Tributação do Património é profundamente inovador relativamente ao anterior regime.
Por um lado, porque o valor de referência é o valor de mercado e já não o rendimento, o que constitui por si uma garantia de justiça e equidade na distribuição da carga fiscal nos impostos que incidem sobre o imobiliário.
Por outro lado, porque a determinação do valor patrimonial dos prédios urbanos assenta em coeficientes integralmente objectivos e transparentes, eliminando-se a subjectividade que caracterizava o anterior regime.
O novo sistema permite que qualquer interessado possa facilmente calcular o valor patrimonial tributário dos seus prédios, o que é, em si mesmo, uma garantia de transparência e de segurança jurídica.”
Com a entrada em vigor do CIMI (em 01-12-2003) a determinação do valor patrimonial tributário dos prédios urbanos por avaliação directa passou a reger-se principalmente pelas regras previstas nos artigos 38.º e seguintes.
Os coeficientes mencionados na fórmula legal prevista encontram-se explicitados nos artigos 38.º a 44.º do CIMI e basearam-se, como ficou consignado na portaria acima citada, no valor de mercado. O VTP tem como objectivo atribuir um valor aos imóveis e, assim, servir de base a uma tributação que se quer justa e proporcional e que contribua para a igualdade entre os cidadãos, nos termos do n.º 3 do artigo 104.º da CRP e artigo 5.º da LGT.
A lei procurou esses objectivos através da fixação de critérios que fossem conhecidos de todos os cidadãos e que fossem tão objectivos, gerais e abstractos quanto possível. Para isso, a lei criou coeficientes de acordo com critérios que fez constar no CIMI e nas normas para as quais remete.
E, por isso, apesar de não constar expressamente da norma do art. 42.º n.º 2 do CIMI a menção ao valor de mercado, foi esse o ponto de referência que o legislador do CIMI e das portarias que o concretizaram, teve em mente na fixação dos critérios de avaliação, nomeadamente, na fixação do custo de construção e na “variação dos limites do coeficiente de localização” em cada município. Além disso, os próprios critérios indicados nas várias alíneas do n.º 3 do art. 42.º do CIMI são elementos essenciais para a apreciação do referido valor de mercado dos imóveis.
Os coeficientes de localização são propostos por elementos que integram a “CNAPU”, a qual é constituída, entre outros, por vogais do Ministério das Obra Públicas, da Associação Nacional de Municípios, do Instituto Geográfico Português, da associação de proprietários e de inquilinos, das associações de construtores, das associações de empresas de promoção e mediação imobiliária e dos organismos representativos dos avaliadores (art. 61.º do CIMI). A esta entidade compete, entre outras situações, propor trienalmente, os coeficientes de localização mínimos e máximos a aplicar em cada município, com base nas informações fornecidas pelos seus elementos, informações essas que levam, necessariamente, em conta as assimetrias existentes no território, a existirem.
E, como ficou expressivamente consignado no Ac. deste TCA Sul, de 28-02-2012, proferido no processo n.º 0590/12, “Sobre a questão da fundamentação dos actos de avaliação nos termos do C.I.M.I., que se traduzem na aplicação da fórmula matemática constante do artº.38, do C.I.M.I., tem sido entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Administrativo, com o qual inteiramente concordamos, que a fundamentação exigível para a aplicação destes valores apenas se pode circunscrever à identificação geográfica/física dos prédios no concelho e freguesia respectivos, à especificação do coeficiente de localização e dos restantes valores referidos e à invocação do quadro legal que lhes é aplicável, dado que estamos perante parâmetros legais de fixação com base em critérios objectivos e claros, bastando a indicação dos respectivos coeficientes legais, bem como a referência do quadro legal aplicável e da forma e motivo pelos quais são concretamente aplicados, para que se compreenda como foram determinados tais coeficientes.”
Trata-se, pois, de parâmetros legais de fixação do valor patrimonial com base em critérios objectivos e claros e, por isso, facilmente sindicáveis, bastando a indicação da localização dos prédios e a referência do quadro legal aplicável para que se compreenda como foi determinado o referido coeficiente.
Ou seja, encontramo-nos no domínio de zonas e coeficientes predefinidos e, portanto, indisponíveis para qualquer ponderação ou alteração por parte dos peritos intervenientes no procedimento de avaliação, e isto independentemente de se tratar de primeira ou segunda avaliação, pois não é o facto de se realizar uma inspecção directa ao imóvel a avaliar que pode levar ao desrespeito dos coeficientes predefinidos, mas antes serve essa inspecção para comprovar a justeza dos coeficientes a aplicar.
No Acórdão do Pleno da Secção de CT do STA, proferido em 02-05-2012, proc. n.º 0307/11, ficou consignado que “no acto de fixação do valor patrimonial tributário não há qualquer hipótese de escolha ou eleição subjectiva do zonamento e do coeficiente de localização a aplicar. Eles resultam da aplicação do CIMI e da referida Portaria, constituindo esta um acto ministerial de natureza regulamentar que os avaliadores são obrigados a aplicar, não sendo obrigados a saber nem tendo de descrever no termo de avaliação quais foram as características do imóvel que conduziram a CNAPU a propor ao Ministro a aprovação do coeficiente de localização em cada zonamento, nem de saber e descrever quais foram as razões que levaram o Ministro a tal aprovação.”
Seria assim “mesmo que se entenda que as normas das referidas portarias que fixam os factores de localização são afinal actos administrativos gerais” – Ac. STA de 16-05-2012, proc. n.º 0278/12.
Ora, subscrevendo sem reservas a fundamentação aqui transcrita, também o presente recurso tem de improceder quanto à questão em apreciação.
Por fim, invoca o Recorrente que a sentença violou:
a) O disposto nos artigos 8°, 55°, 56°, 58°, 59°, 60°, 77°,87°, b), 92°, nos 6 e 7 da LGT;
b) O disposto no artigo 120°, alíneas a), c) e d) do CPT;
c) O disposto nas alíneas b), c) e d) do atual 615° do CPC;
d) O disposto no Decreto-Lei n° 256-A/77, de 17 de Junho;
e) O disposto nos artigos 13°, 20°, 202°, 204°, 205°, 266°, n° 2 e 268°, números 1, 2 e 3 da CRP;
f) O disposto nos artigos 77°, n° 1, 2 e 84°, n° 3, da Lei Geral Tributária;
g) O princípio da participação;
h) O princípio da colaboração;
i) O princípio do contraditório;
j) O princípio da igualdade;
k) O princípio da proporcionalidade;
l) O princípio da imparcialidade;
m) O princípio da boa-fé.
Acontece que tal alegação não surge minimamente consubstanciada, concretizada, limitando-se a um elencar genérico de todos os princípios supostamente violados, sem indicar em que medida e as razões pelas quais entende haver violação dos mesmos.
E, a ser assim, este Tribunal fica impedido de apreciar qualquer suposta violação, por não poder advinhar aquilo que não foi alegado pelo Recorrente.
III. DECISÃO
Face ao exposto, acordam em conferência os juízes da Subsecção Tributária Comum do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso
Custas pelo Recorrente.
Registe e notifique.
Lisboa, 13 de Novembro de 2025
[Teresa Costa Alemão]
[Margarida Reis]
[Sara Diegas Loureiro]
