0137/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não é nula, por omissão de pronúncia, a sentença que aplicou uma certa norma sem averiguar da compatibilidade dela com a CRP e com outros referentes legais, se a negação dessa compatibilidade fora feita no processo em termos e com propósitos que não contendiam com a aplicação realizada.

II- O art. 98º, § 1.º, do RTA reconhece às câmaras municipais «competência» quanto à definição de carreiras de transportes que, excedendo a área das sedes dos concelhos, devam ser exploradas concertada ou conjuntamente com os serviços existentes nessa área.

III- Porque as competências dos órgãos seguem as atribuições dos respectivos entes, aquele reconhecimento de «competência» mostra que se inseria nas atribuições municipais a criação de duas novas linhas, integradas nos já existentes transportes urbanos e direccionadas para além dos limites da sede do concelho - pelo que o acto criador dessas linhas não enferma da nulidade prevista no art. 133º, n.º 2, al. b), do CPA.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A Câmara Municipal de Viseu interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC de Coimbra que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido por A… Ld.ª, da deliberação camarária que criou duas carreiras de transporte e as concessionou à interessada Empresa B…, Ld.ª, declarou nulo esse acto por ele exceder as atribuições municipais, já que incumbiria à Direcção-Geral de Transportes Terrestres (DGTT).

A recorrente terminou a sua alegação de recurso, formulando as seguintes conclusões: - Os contratos de concessão de serviços públicos são contratos administrativos que podem ser modificados, por acto unilateral ou por acordo das partes, desde que a modificação não infrinja o princípio da intangibilidade do contrato;

- O Contrato de Concessão do Serviço Público de Transportes Urbanos de Viseu - pelo qual foi atribuída a concessão para a exploração e gestão de um serviço público municipal - constitui um contrato, administrativo, de concessão, que nada tem a ver com as “concessões de carreiras” reguladas no RTA;

- Este Contrato de Concessão do Serviço Público de Transportes Urbanos de Viseu, como decorre da lei dos contratos administrativos, podia e pode ser objecto de modificação;

- A modificação operada - pela deliberação da Câmara Municipal de Viseu, tomada em sua reunião ordinária de 22 de Abril de 2002, que criou as linhas 19 e 23 dos STUV - não infringe qualquer princípio, ou regra jurídica aplicável, seja no plano das atribuições municipais, seja no plano do princípio da intangibilidade do contrato;

- No plano das atribuições municipais - e sabendo-se que desde a LBSTT os Municípios detêm, em exclusivo, atribuições em matéria de transportes (transportes locais) em todo o seu território - a modificação só encontraria obstáculo legal se se traduzisse em expandir a concessão para fora dos limites do território sob a jurisdição do Município de Viseu;

- No plano do objecto do contrato, a modificação verificada concretizou-se na mera “extensão da área geográfica da concessão”, extensão do âmbito de uma concessão que é um dos casos exemplares de modificação de contratos - sem esquecer que tal modificação, ou “qualquer alteração à oferta definida no presente contrato”, estava expressamente prevista no seu art. 8°, ou ainda que o sentido e a racionalidade do contrato não residiam na outorga de “concessões de carreiras” (quatro, dez, doze ou vinte) mas, em bloco, na concessão do serviço público municipal de transportes;

- A modificação operada não transformou o inicial Contrato de Concessão do Serviço Público de Transportes Urbanos de Viseu num contrato misto, de mistura de duas concessões, uma (inicial) de transportes urbanos e outra (posterior) de transportes locais, pelo que:

- O acto recorrido e objecto do Recurso Contencioso de Anulação de cuja sentença, que o declarou nulo, ora se recorre, não padece de qualquer vício, nomeadamente do vício de incompetência absoluta, por falta de atribuições - sabendo-se que os municípios detêm a competência exclusiva em matéria de gestão de transportes adentro da sua área geográfica.

- Ao decidir em sentido contrário, e de modo assaz simplista…, a sentença recorrida não fez a correcta e exigível subsunção do direito aplicável, não especificou os fundamentos de facto e de direito que justificassem a decisão e não se pronunciou sobre as questões que lhe caberia apreciar - violando, assim, o expressamente estatuído nos artigos 659°, nºs 1 e 2, 660°, n.º 2 do CPC e artigos 20°, n.º 1 e 268° da CRP sendo, em consequência, nula (cfr. artigo 668°, n.°1, alíneas b) e d)).

- A sentença recorrida remete - muito embora com a mera referência, em abstracto, para o “disposto no Dec. Lei 37.272”... - para o RTA, pretendendo que se apliquem os artigos 90° e 98° deste Diploma, decidindo, assim, contra legem (cfr. LBSTT e Lei n.º 169/99).

- Estas normas do RTA quando interpretadas no sentido de permitirem a concessão, por parte da Administração Central, de um serviço público de transportes, a mera solicitação do interessado, sem precedência de concurso público, exclusivo e renovável automaticamente, violam notoriamente o disposto nos artigos 61°, n.º 1 e 241º da CRP.

- Da mesma forma, a aplicação das mesmas normas com a mesma interpretação viola, também, as Directivas Comunitárias n.º 92/50/CEE, de 18 de Junho de 1992, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 97/52/CE, 93/38/CEE, de 14 de Junho de 1993, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 98/4/CE, sendo também inconstitucionais por violarem o art.° 8.°, n.º 4 da CRP (Princípio do Primado do Direito da União Europeia).

Não houve contra-alegação.

A Ex.ª Magistrada do Mº Pº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido de que a sentença não é nula, mas deve ser revogada.

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

1- Por deliberação de 22/4/2002, a entidade recorrida, ratificou a criação das carreiras de serviço público de transporte nºs. 19 e 23, entre Viseu – Real Famalicão e Viseu – Boaldeia, respectivamente, cuja exploração foi concessionada à recorrida particular “empresa B…, Lda“, que se haviam iniciado, a titulo experimental, em 19/10/2001 e 3/12/2001, respectivamente.

2- Pelo ofício nº 019476, de 6/9/2001, a Câmara Municipal de Viseu, solicitou ao Director - Geral de Transportes Terrestres autorização para a criação de uma nova linha de transporte público urbano, entre Viseu e a localidade de Famalicão, com a extensão de 17,5 Km, a ser explorados pelos STUV (concessionários à Empresa B…, Lda”), que não obteve qualquer resposta.

3- As linhas de transportes públicos, nºs. 19 e 23, referidas em 1., abrangem ou inserem-se em áreas ou localidades fora do perímetro urbano de Viseu.

Passemos ao direito.

O recurso contencioso dos autos acometeu a deliberação da CM Viseu, de 22/4/2002, que criou duas carreiras de serviço público de transporte a explorar pela empresa que já era a concessionária do serviço de transportes urbanos da cidade. Nesse recurso, a ora recorrida imputou ao acto os vícios de incompetência, por só a DGTT ser competente para a criação das carreiras, e de violação de lei, por omissão de concurso público e por ofensa dos seus direitos adquiridos. O Mm.º Juiz «a quo» conheceu apenas daquele vício formal; e, considerando que o licenciamento e a concessão das carreiras incumbia à DGTT, concluiu que a CM Viseu agira fora das atribuições municipais e que, por isso, o acto era nulo nos termos do art. 133º, n.º 2, al. b), do CPA.

O presente recurso jurisdicional diz que a sentença é nula, por falta de fundamentação e por omissão de pronúncia, e que sofre de erro de julgamento, já que o acto se inscreveria nas atribuições municipais.

É manifesta a falta de razão da recorrente quanto à nulidade da sentença. «Primo», a previsão do art. 668º, n.º 1, al. b), do CPC supõe uma falta absoluta de fundamentação. Ora, a sentença «sub judicio», embora sucintamente, enunciou os motivos de facto e de direito de que extraiu a pronúncia derradeira. Assim, e contendo ela as premissas da sua decisão, não se nos depara a anomalia (essencialmente lógico-formal) denunciada – nem a nulidade que lhe seria consequente. «Secundo», é inequívoco que a sentença não decidiu todas as questões colocadas no processo. Mas o Mm.º Juiz «a quo» não tinha de resolver as questões cuja decisão estivesse prejudicada pela solução dada a outras (art. 660º, n.º 2, do CPC). Ora, ao dar primazia ao conhecimento do vício conectado com a incompetência absoluta e ao entender que ele se verificava, o Sr. Juiz ficou dispensado de enfrentar quaisquer questões referentes a outros vícios (cfr., a propósito, o art. 57º da LPTA) – cujo conhecimento ficou prejudicado. Sendo assim, a circunstância de as não ter conhecido não gera a nulidade por omissão de pronúncia, prevista no art. 668º, n.º 1, al. d), do CPC. E também soçobra a denúncia de que a sentença incorreu nessa nulidade por não ter ponderado se os arts. 90º e 98º do RTA eram inconstitucionais ou incompatíveis com outros referentes do ordenamento jurídico. É que tal questão não fora, em rigor, posta nos autos; pois, se é verdade que a recorrida particular aludira ao assunto na sua contestação, também é certo que só o fez para desvalorizar as concessões das carreiras da aqui recorrida e, portanto, a posição desta – e não em termos reveladores do propósito de assim directamente discutir e afastar o vício de «incompetência». Ora, se tais inconstitucionalidades e ilegalidades não integravam a temática trazida pelos intervenientes processuais e relacionada com esse vício, o pormenor de a sentença as não ter tratado ao conhecer dele, mesmo podendo fazê-lo «ex officio», não configura uma nulidade por omissão de pronúncia – como decorre da conjugação dos arts. 660º, n.º 2, e 668º, n.º 1, al. d), do CPC.

Assente que a sentença não padece das nulidades arguidas, resta ver se ela andou bem ao julgar que o Município de Viseu carecia de atribuições para proceder à criação das duas carreiras em causa no processo. Tratava-se de duas linhas de transportes públicos que, como mostra a factualidade provada, abrangiam «áreas ou localidades fora do perímetro urbano de Viseu». E, na óptica do Mm.º Juiz «a quo», o respectivo «licenciamento e concessão» cabia à DGTT, «ex vi» do Regulamento de Transportes em Automóveis (RTA, constante do Decreto n.º 37.272, de 31/12/48).

Todavia, o próprio RTA evidencia que a sentença está errada – sendo inútil recolher o subsídio de quaisquer outros diplomas legais. Com efeito, o art. 98º do RTA, após estabelecer o princípio de que «a outorga de concessões compete ao Ministro das Comunicações», dispõe que a «concessão compete às respectivas câmaras municipais» em certos casos, nos quais se incluem as concessões de carreiras que, indo além da área das sedes dos concelhos, atinjam «povoações vizinhas, quando justificadas razões de ordem económica, social ou de política de transportes imponham a sua exploração concertada ou conjunta com os serviços» explorados naquela área. É nesta hipótese, prevista na al. c) do artigo, que se incluem as duas linhas presentemente em causa. Ora, o § 1.º desse art. 98º estatui que, «nos casos previstos nas alíneas b) e c), deverão as câmaras municipais previamente requerer ao Ministro das Comunicações autorização para usarem a respectiva competência, em petição fundamentada em que se demonstre o seu interesse como eficiente instrumento de coordenação regional de transportes públicos»; e o § 2.º do art. 98º do RTA preceitua que «as deliberações das câmaras municipais respeitantes a outorga de concessões carecem, para se tornarem executórias, de aprovação do Ministro das Comunicações».

Nesta conformidade, não pode duvidar-se que a CM Viseu tinha a «competência» que o art. 98º expressamente lhe reconhece. E, se a tinha, mesmo que dependente de autorização – o que indicia uma modalidade de tutela (art. 242º da CRP) – torna-se impossível sustentar que o domínio em que se exerceria essa competência extravasava das atribuições municipais; pois é descabido pensar que as competências legalmente deferidas aos órgãos de um ente público superam ou excedem os fins ultimamente cometidos à pessoa colectiva.

Portanto, a própria lei aplicada pela sentença admitia que a recorrente dispunha de competência para a prática do acto; e isso significava a existência de atribuições municipais na matéria, posto que as competências seguem as atribuições, só sendo concebíveis na medida em que estas previamente existam. Assente, deste modo, que o acto se inseria nas atribuições municipais, fica afastada a possibilidade de o considerar nulo por a elas ser estranha; pelo que não ocorre o vício tido por invalidante e a sentença tem de ser revogada, devendo os autos baixar à 1.ª instância para aí se prosseguir no conhecimento do recurso contencioso.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, em revogar a sentença recorrida e em determinar que os autos voltem ao TAC de Coimbra para que, com observância do art. 57º da LPTA e sem prejuízo de hipotéticas questões obstativas, se conheça das demais matérias suscitadas no recurso contencioso e ainda não decididas.

Sem custas.

Lisboa, 14 de Julho de 2008. – Madeira dos Santos (relator) – Santos Botelho – Costa Reis.