Quem foi o relator do acórdão 0138/10?

O relator foi Valente Torrão, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0138/10?

O acórdão foi proferido em 28 de abril de 2010.

Acórdão STA (2010) — Taxa de publicidade

Sumário

I - As quantias cobradas ao abrigo dos artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa pela colocação de reclamos luminosos em prédios pertença de particulares não são taxas, por ausência de contrapartida prestada pelo município, devendo ser vistas como impostos. II - Não tendo tais encargos sido criados por diploma emanando da Assembleia da República ou pelo Governo devidamente credenciado por aquela, devem as normas que os criaram ser consideradas organicamente inconstitucionais. III - Sendo inconstitucionais as normas em que a liquidação assentou, não pode manter-se a decisão recorrida que julgou a impugnação improcedente com base nessas normas e no pressuposto da sua constitucionalidade que expressamente declarou.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo I. A..., LDA, veio recorrer da decisão do Mmº Juiz do Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou improcedente a impugnação judicial por ela deduzida contra a liquidação e cobrança de taxa de licenciamento de uma tela publicitária, relativa aos meses de Junho e Julho de 2006 no montante de € 24.502,20, apresentando para o efeito, alegações nas quais conclui: Iª). A RECORRENTE é uma sociedade comercial que se dedica à prestação de serviços na área da publicidade e de marketing, concepção e produção de artes gráficas, projectos, consultoria e representações. IIª). No âmbito dessa sua actividade, a RECORRENTE, faz exploração comercial de publicidade, designadamente, através da afixação de suportes publicitários em empenas cegas ou fachadas laterais de edificações particulares sedeadas na cidade de Lisboa. IIIª). A mencionada forma de exploração de publicidade está sujeita ao regime previsto na Lei n.º 97/88, de 17.08, alterado pela Lei n.º 23/2000, de 23.08, o qual estabelece que a afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial, encontra-se, sujeita às regras gerais sobre publicidade, estando dependente de licenciamento prévio a conferir pelas câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental. IVª). A RECORRENTE com vista à obtenção do licenciamento necessário para o exercício da sua actividade comercial, apresentou junto do Departamento de Gestão de Espaços Públicos da Câmara Municipal de Lisboa, um pedido de licenciamento necessário para a colocação de uma tela publicitária que foi afixada na edificação sita na Av.... nº. ...- Av. de ... nr. ... em Lisboa. Vª). Tendo sido proferido, competente despacho de deferimento do pedido de licenciamento formulado pela RECORRENTE, para a afixação do suporte publicitário. VIª). Em virtude do deferimento do pedido de licenciamento, da colocação de telas em espaços de domínio exclusivamente privado, a RECORRENTE procedeu ao levantamento da licença, e consequentemente, à liquidação das taxas respectivas. VIIª). Em 05.06.2007, a RECORRIDA remeteu à RECORRENTE, a factura nr. 40000046560, emitida em 31.05.2007, para pagamento de dotações orçamentais, no montante total €24.502,20 e com data limite de pagamento designada para o dia 2007.06.29. VIIIª). A RECORRIDA liquidou as mencionadas dotações no montante total de € 24.502,20, contudo, a RECORRENTE considera que a obrigação pecuniária subjacente é ilegal e inconstitucional, pelo que não lhe é exigível. IXª). Pois, apesar de a RECORRIDA designar, o tributo de taxa, o mesmo, não é susceptível de se enquadrar no mencionado tipo tributário, já que tem o carácter de um verdadeiro imposto, sendo assim ilegal a sua criação, face ao estatuído no artº 165°, n.º 1, al. i) da CRP. Xª). Com efeito, a supra referida quantia liquidada, não tem carácter de taxa, mas sim de imposto, já que, no âmbito do respectivo licenciamento não se verificou qualquer contrapartida prestada pela RECORRIDA à RECORRENTE, ou tão pouco a remoção de qualquer obstáculo jurídico. XIª). Ora, a taxa exigida pela RECORRIDA, pela afixação de publicidade em prédios particulares, sem que se prove qualquer contrapartida prestada pelo município ao sujeito passivo, deve ser qualificada como imposto face à Constituição. XIIª). A Sentença da 1ª Unidade Orgânica do Tribunal Tributário de Lisboa, proferida em 30.06.2008, no âmbito do Processo nr. 175/07, veio estabelecer que as taxas são prestações pecuniárias devidas por uma prestação especial - actuação oficial ou actividades assimiláveis - da Administração, ou pela utilização de instalações de locais públicos. XIIIª). Nos termos da supra mencionada sentença, o que distingue a taxa do imposto é a sua ligação com uma contraprestação determinável das instituições jurídico-públicas. XIVª). Ora, no caso em apreço não se verifica a existência desse vínculo porque: a. não foi feita utilização de anúncios num espaço publico; b. não foi prestada qualquer contrapartida por parte da Câmara que, como assinala, por exemplo, o AC. TC. n° 313/92 de 6 de Outubro (Proc. 435/91), e reafirma o AC. TC. 453/03 de 14 de Outubro (Proc. 410/03), mesmo nas hipóteses em que a actividade dos particulares sofre uma limitação, aqueloutra actividade estadual, consistente na retirada do obstáculo à mencionada limitação mediante o pagamento de um tributo, é visto pela doutrina como uma imposição de uma taxa somente desde que tal retirada se traduza na dação de possibilidade de utilização de um bem público ou semi-público. XVª). Não havendo qualquer oneração especial de um serviço público, nem qualquer utilização de um bem público ou semi-público, dado que o local pertence a particulares, terá de se considerar o tributo em causa como um imposto. XVIª). Na verdade estabelece o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 34/04, de 14 de Janeiro, proferido no âmbito do Proc. 33/03, que “trata-se, assim (a orientação jurisprudencial no sentido da inconstitucionalidade orgânica das ditas “taxas de publicidade”), jurisprudência constante, e, aliás, quase unânime deste Tribunal (…) que cumpre reiterar nos presentes autos, pois não se deparam argumentos susceptíveis de alterar o decidido - não sendo este o caso, designadamente, da ideia de que o anunciante, ao afixar a publicidade em fachadas de prédios, de sua propriedade ou devidamente autorizado pela proprietário, estaria a fazer uma utilização ou “ocupação” do “espaço público”, ou de qualquer bem semi-público, como o ambiente. Como se afirmou nesse Acórdão n° 437/03, não se divisa no caso de qualquer contrapartida específica, na utilização de um bem semi-público, para a remuneração periódica da mera permanência do reclamo e friso em questão”. XVIIª). Também reforçando este entendimento, de qualificação deste tipo de tributos como imposto e retirando daí as inevitáveis consequências do ponto de vista da constitucionalidade, vide por exemplo o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19.02.2003, proferido no âmbito do Proc. 01930/02, “I - Os tributos denominados “taxas” cobrados pela Câmara Municipal de Lisboa relativamente a instalação de reclamos em prédios urbanos são, à face da Constituição, de qualificar como impostos. II - Como assim, a sua criação através de diploma não legislativo e não emitido pela Assembleia da República ou pelo Governo devidamente credenciado viola o preceituado nos artigos 106°, 2 e 168°, 1, i) da CRP, versão de 1982”. XVIIIª). Ainda no mesmo sentido, vd. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10/12/2003 (Proc. 026820): “- As quantias cobradas ao abrigo dos artigos 3° e 16° do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, pela colocação de reclamos luminosos em prédios pertença de particulares não são taxas, por ausência de contrapartida prestada pelo município, devendo ser vistas como impostos. II - Não tendo tais encargos sido criados por diploma emanado da Assembleia da República ou pelo Governo devidamente credenciado por aquela, devem as normas que os criaram ser consideradas organicamente inconstitucionais”. XIXª). Assim, sendo o tributo cobrado, pela instalação de mensagens publicitárias em prédios urbanos particulares, qualificado como imposto, verifica-se que o mesmo deveria estar sujeito ao princípio da legalidade de reserva de lei formal constante do artigo 165°, n° 2, alínea i) da CRP. XXª). Todavia, a possibilidade de cobrança de tributos pela instalação de mensagens publicitárias em prédio urbanos particulares, foi criada por meio de um diploma não legislativo, ferido de inconstitucionalidade, por violar os arts. 103°, n.º 2 e 165°, n.º 2, alínea i) da Constituição da República Portuguesa. XXIª). Com efeito, a inconstitucionalidade dos supra mencionados artigos 3° e 16° do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, foi já declarada pelo Tribunal Constitucional em diversos Acórdãos, como sejam, os Acórdãos nrs. 558/98, publicado no D.R. II Série, de 11/11/1998, n.º 63/99, publicado no D.R. II Série, de 31/03/99, 32/2000, 346/2001 e 437/2003, publicado no D.R. II SÉRIE, de 14/02/2004. XXIIª). No mesmo sentido, tem vindo a pronunciar-se o Supremo Tribunal Administrativo nos Acórdãos nrs. 021278 de 22/06/99, 025815 de 14/03/2001, 01930/02 de 19/02/2003, 026820, de 12/10/2003, 01931/02, de 26/11/2003, 01931/02, de 11/04/2004, 01167/04, de 26/01/2005, 01176/04, de 18/05/2005 e 0379/06, de 15/02/2007. XXIIIª). E isto, porque, conforme referido supra, nos termos do disposto do art. 165°, nr. 1, al. i) da CRP, a criação de impostos é da exclusiva competência legislativa da Assembleia da República, salvo autorização do Governo. XXIVª). Perante o exposto, conclui-se que, por via de normas manifestamente ilegais e inconstitucionais, pretende a RECORRIDA, locupletar-se à custa da RECORRENTE, exigindo-lhe o pagamento de uma elevada quantia pecuniária que sabe não lhe ser devida. XXVª). Com efeito, não pode deixar de se concluir que a respectiva imposição tem de obedecer aos ditames que pela Lei Fundamental são dirigidos aos impostos. XXVIª). Nos termos do disposto do artigo 135° do Cód. de Procedimento Administrativo, “são anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção”. XXVIIª). Assim sendo, o acto de liquidação e cobrança ora reclamado, constitui um acto afectado pelo vício da anulabilidade. XXVIIIª). Assim, deverá o acto tributário reclamado ser anulado, e em consequência, ser anulada a taxa publicitária liquidada à IMPUGNANTE, através da factura nr. 40000046560, por manifesta ilegalidade e inconstitucionalidade das normas que a geraram. Termos em que deverá ser dado provimento ao recurso, em consequência, manifesta inconstitucionalidade e ilegalidade das normas que geraram os tributos liquidados e cobrados à impugnante deverá ser declarada, a anulação do acto tributário e administrativo de liquidação e cobrança dos mesmos, decidindo V. Exas no sentido do provimento do presente recurso, conforme é do direito e da justiça! II. Em contra alegações, o recorrido veio concluir pela forma seguinte: 1.ª) Ao contrário do entendimento pugnado pela Recorrente e como se havia já defendido na Contestação, a impugnação Judicial de cuja decisão final vem interposto o presente é manifestamente improcedente; 2.ª) Como afirma a douta Sentença recorrida, está em causa nos autos a liquidação de taxa decorrente da emissão de licença de publicidade, solicitada pela ora Recorrente, para afixação de tela publicitária em empena ou fachada de edifício particular, sito na Av. ..., n.º ..., que torneja para a Av. ..., n.º ..., nos meses de Junho e Julho de 2006; 3.ª) No entendimento adoptado pela douta decisão objecto do presente, a aqui Recorrida, ao proceder à verificação do respeito dos princípios a que deve obedecer e dos condicionalismos que deve observar a actividade publicitária e ao subsequente juízo de conformidade e emissão da correspondente licença, não deixa de prestar ao particular/Recorrente um serviço que lhe é especificamente dirigido e do qual este retira uma utilidade própria; 4.ª) Como bem denota a douta Sentença recorrida, a própria Recorrente reconhece tal realidade, desde a Petição Inicial; 5.ª) Aceitando, de forma expressa, a descrita realidade, questiona-se de que forma pode a Recorrente, de igual modo, afirmar que a emissão da licença de publicidade não compreende a prestação, por parte do município, de qualquer contraprestação ou a remoção de obstáculo jurídico ao seu comportamento, de que o pagamento da correlativa taxa possa constituir contrapartida; 6.ª) Resulta clara dos presentes autos, nos quais é afirmada pela própria Recorrente, à natureza da actividade que a mesma desenvolve e a razão pela qual promoveu o licenciamento em crise; 7.ª) Ficou provado nos autos que a liquidação foi originada pela emissão de licença, reportada àqueles local e período; 8.ª) Mais, da análise da posição da Recorrente ao longo dos presentes autos e, inclusivamente, das Alegações de Recurso, resulta claro ter a mesma apreendido o regime jurídico da liquidação e cobrança da taxa de publicidade, pecando o seu raciocínio ao desconsiderar os poderes regulamentar e tributário dos municípios, os quais assumem particular relevo na matéria que ora em discussão; 9.ª) A Recorrente apreendeu o regime jurídico da liquidação e cobrança da taxa de publicidade, contudo, reitera-se, erra ao desconsiderar os poderes regulamentar e tributário dos municípios; 10.ª) A Constituição da República Portuguesa consagra, para as autarquias locais, a possibilidade de disporem de poderes tributários próprios, no n.º 4 do artº. 238°, atribuindo, ainda, aos municípios, receitas tributárias próprias, no § único, do artº. 254°; 11.ª) Os municípios dispõem, assim, de poder tributário próprio, de património e finanças próprios e de poder regulamentar, de acordo com, o artº. 241º da Lei Fundamental, a qual os habilita, nos descritos termos e designadamente, a definirem os termos do exercício do referido poder tributário; 12.ª) Os municípios têm legitimidade, não só para liquidarem e cobrarem as taxas que se encontrem previstas na Lei, como é o caso da taxa devida pelo licenciamento de publicidade, como para definirem, de forma geral e abstracta, os termos em que o pretendem fazer; 13.ª) Por seu turno, a LFL concretiza que os municípios podem cobrar taxas por qualquer licença da sua competência, ou por autorizar o emprego de meios de publicidade destinados a propaganda comercial (vd. alínea h), do art. 19.°, da LFL); 14.ª) O Código da Publicidade define publicidade e considera como tal “qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de a) Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços”, não restando dúvidas quanto à natureza publicitária da tela que a Impugnante sujeitou a licenciamento, como, aliás, a mesma admite reiteradamente; 15.ª) A fixação de mensagens publicitárias de natureza comercial, na área de cada município, depende de licenciamento prévio da Câmara Municipal respectiva, nos termos do disposto no artº. 1º, da Lei nº 97/98, de 17 de Agosto, diploma que regula a afixação de tais mensagens e que, para além de remeter o licenciamento da publicidade para competência municipal, atribui à mesma “a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho” (cfr. nº 2 do artº. 1º); 16.ª) Os municípios detêm, pois, não só a competência para licenciar actividades de cariz publicitário como, igualmente, para liquidar e cobrar as taxas inerentes a tais licenciamentos, ao abrigo de normas expressas; 17.ª) No exercício de tais competências, o Município de Lisboa aprovou o Regulamento de Publicidade, publicado por intermédio do Edital n.º 35/92, de 19 de Março, com a redacção dos Editais n.º 42/95, de 25 de Abril e 53/95, publicados respectivamente nos Boletins Municipais n.º 16331, de 12/03/1992, 61, de 25/04/1995, e 66, de 30/05/1995; 18.ª) As taxas concretamente aplicáveis a cada licenciamento são as estabelecidas na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais (TTORM) em vigor aquando do mesmo, nos termos do art. 16° do referido Regulamento; 19.ª) Para os Licenciamentos em crise, as taxas foram liquidadas tendo por base os valores estabelecidos na TTORM em vigor para o ano de 2006, publicada no Boletim Municipal n.º 629, de 9 de Março de 2006 (Edital n.º 12/2006); 20.ª) O aludido Regulamento estabelece que, para a afixação das referidas mensagens publicitárias, em locais públicos ou privados, é sempre necessário o licenciamento prévio respectivo, uma vez que, nos termos do n.º 1 do seu artº. 20º, o mesmo é aplicável a qualquer forma de publicidade de natureza comercial e a todos os suportes de afixação ou inscrição de mensagens publicitárias; 21.ª) Ademais, encontra-se sujeita a Licenciamento prévio da Câmara Municipal a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou dele visíveis, nos termos do n.º 1, do artº. 3º, do mesmo Regulamento; 22.ª) Do Regulamento da Publicidade, em estrita obediência aos ditames que motivaram a atribuição do licenciamento da publicidade aos municípios, constam os limites que o município de Lisboa estabeleceu para o exercício de tais actividades, nos artºs. 4.º a 6º do mencionado Regulamento, dos quais se destacam, a título de exemplo, os atinentes à protecção da estética ou ambiente dos lugares ou da paisagem (artº. 4°), ou a protecção da segurança de pessoas e bens (artº. 6°); 23.ª) Tais limites decorrem directamente da referida Lei 97/98, que regulamenta o sector e atribui à defesa dos mesmos a principal razão de ser da outorga aos municípios das supra descritas atribuições em sede de licenciamento de actividades publicitárias; 24.ª) A necessidade de tal protecção, imprimida pelo legislador, tem origem no facto de a publicidade ter o seu impacto ao nível do domínio público, razão pela qual é exigido o Licenciamento de tal actividade; 25.ª) Ao domínio público pertencem, de acordo com as alíneas d) e f), do n.º 1 e do n.º 2, do art. 84.º, da CRP, todas as vias públicas, designadamente as estradas, as ruas, os passeios, bem como os jardins, os viadutos ou as pontes, cuja protecção e fiscalização o legislador entendeu ser de atribuir aos municípios, os quais as asseguram, mediante a verificação das condições e limites da sua utilização, definidos no âmbito do Licenciamento e de acordo com o artº. 4º da já referida Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto; 26.ª) A contrapartida, para a Recorrente, do pagamento da taxa devida na sequência dos licenciamentos descritos nos autos decorre do facto de os suportes em causa nos mesmos ocuparem o domínio público municipal, porque as mensagens publicitárias são exibidas e visíveis da via pública/domínio público municipal; 27.ª) O licenciamento permite, assim, à Impugnante, o uso privativo do domínio público municipal, em determinados termos, definidos naquele; 28.ª) Com o licenciamento da publicidade, é facultada, ao respectivo requerente, uma utilização individualizada do domínio público, configurada no veicular da mensagem que os clientes da Impugnante pretendem transmitir, aos particulares que circulam no espaço público de onde aquela é visível; 29.ª) O licenciamento da publicidade faculta à Recorrente a exibição da respectiva mensagem junto de potenciais destinatários da mesma e, logo, provoca impacto na via pública, onde é exibida a aludida mensagem, sendo que aquela utilização lhe é permitida, apenas, nos estritos termos que a CML imprimiu ao Licenciamento que deferiu; 30.ª) Tal uso do domínio público, atribuído à Recorrente, permite-lhe usufruir de uma utilidade especial daquele, a qual constitui sua contrapartida, sobretudo quando se considera que constitui o meio através do qual, como se viu, exerce, pelo menos parcialmente, a sua actividade e a distingue, naturalmente, do cidadão que circula na via pública; 31.ª) Por intermédio do licenciamento da publicidade, a CML, entidade competente para o efeito, permite à impugnante um uso privativo do domínio público, titulado pela licença respectiva, uma vez que a afixação se verifica em espaço público, visível da via pública, e porque a apreciação do licenciamento e a concessão da Licença implicam, indubitavelmente, a prestação de um serviço pelo município, razão pela qual são devidas taxas; 32.ª) Ainda que assim não acontecesse, na situação em concreto considerada existe outro dos pressupostos necessários à verificação da tal figura jurídico tributária de taxa, o que se conclui da noção adoptada pelo legislador ordinário, no art. 4º da LGT, no qual, sob a epígrafe “pressupostos dos tributos” se estabelece que “as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares”. 33.ª) A mencionada previsão da LGT identifica três tipos de situações que podem, alternativa e legitimamente, dar origem à liquidação e cobrança de taxas, sendo que o tributo ora em causa configura um deles, uma vez que é liquidado e cobrado como contrapartida pela emissão de licença/remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares; 34.ª) A ser adoptada a posição que a Impugnante pugna, ocorreria inconstitucionalidade, mas por via da clara violação dos poderes tributários e regulamentares, atribuídos pelos artºs. 238.º, n.º 4 e 241º da Constituição da República Portuguesa aos municípios, bem como da respectiva autonomia financeira, igualmente consagrada na Lei Fundamental; 35.ª) Com efeito, caso a licença fosse facultada sem o pagamento de qualquer contrapartida existiria, não só enriquecimento ilegítimo da Impugnante, na medida em que lhe seria possibilitada, não só uma utilização privativa do domínio público municipal, como a remoção de um obstáculo jurídico ao seu comportamento e, ainda, toda uma actividade administrativa do município, relativa à apreciação e tramitação do pedido da impugnante, sem que existisse, para este, a correlativa taxa, como clara violação dos princípios disciplinadores do ordenamento constitucional e jurídico-tributário em vigor, do qual decorre, directa e expressamente, a natureza do tributo liquidado e cobrado à Recorrente, uma vez que a emissão de licença corresponde à remoção de obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares; 36.ª) A liquidação da taxa impugnada é perfeitamente válida e eficaz, actuando a CML, tanto na apreciação e deferimento do pedido de licenciamento que lhe foi dirigido, quanto na Liquidação e cobrança da correspectiva taxa, no exercício de competências que lhe são constitucional e legalmente atribuídas, em consonância com o conceito de taxa adoptado pelo legislador ordinário e de harmonia com regulamentos municipais aprovados na sequência de lei habilitante expressa (não só quanto à previsão do licenciamento como à da liquidação taxas, em concreto); 37.ª) A interpretação que se pugna tem acolhimento na Jurisprudência dos Tribunais Superiores, designadamente nos doutos Acórdãos do STA de 26 de Março de 2003 (Proc. n.º 1931/02), de 15 de Maio de 2002 (Proc. n.º 26820), de 26 de Maio de 1999 (Proc. n.º 23555), ou de 29 de Novembro de 2000 (Proc. n.º 25470), não sendo a tese defendida pela Impugnante, de qualquer modo, unânime. 38.ª) Não reveste natureza de imposto a quantia liquidada e cobrada pela Impugnada, uma vez que a mesma constitui contrapartida da emissão da Licença de publicidade e consequente fruição do espaço público que, por via dela, é facultada à Impugnante; 39.ª) Com a sujeição a licenciamento da publicidade foram os municípios, por Lei, incumbidos da protecção de um bem público, defendendo-o e protegendo-o em cada Licenciamento, pela verificação das condições do mesmo, não enfermando de qualquer vício o Regulamento da Publicidade e a TTORM, por se encontrarem perfeitamente conformes com as Leis que habilitam a CML, no exercício de poder tributário constitucionalmente previsto e legalmente cometido, a cobrar taxas como contrapartida pelo licenciamento de publicidade, mesmo se afixada em imóveis privados, como é o caso dos autos; 40.ª) Os actos questionados nos presentes autos foram praticados de acordo com lei habilitante expressa, no pleno uso das competências atribuídas por lei aos municípios e de acordo com a forma prevista na lei para o efeito, não padecendo de vício ou irregularidade, sendo plenamente válidos e exigíveis, improcedendo na sua totalidade os argumentos invocados pela recorrente. III. O MºPº emitiu o parecer que consta de fls. 192/193, defendendo que “A sentença impugnada deve ser revogada e substituída por acórdão declaratório da procedência da impugnação judicial e anulatório da liquidação da taxa.” IV. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. V. Com interesse para a decisão foram dados como provados em 1ª instância os seguintes factos: 1º). A impugnante submeteu a licenciamento municipal a colocação, nos meses de Junho e Julho de 2006, de uma tela publicitária em empenas ou fachada do edifício sito na Av. ..., n° ... torneja com a Avª. ..., n°...(fls. 156); 2º). Trata-se de um edifício de propriedade particular; 3º). O pedido de licenciamento foi deferido pela Câmara Municipal de Lisboa e a decisão notificada por ofício de 23/03/2006, de que consta, expressa e designadamente, que “as taxas serão emitidas oportunamente” (fls. 160); 4º). Foi liquidada taxa, por “publicidade em lonas ou andaimes de obra (por m2 e por mês)” no montante total de € 24.499,20 e € 3,00 a título de imposto de selo (documento de apuramento de taxas, a fls. s/n do apenso instrutor); 5º). Em seguimento, foi enviada à impugnante a factura nº 40000046560, emitida em 31/05/2007, no montante de € 24.502,20 correspondendo € 3,00 a imposto de selo, com data limite de pagamento em 29/06/2007 (fls. 42); 6º). A impugnante, em 02/07/2007, deduziu reclamação graciosa do acto de liquidação (fls. s/n do apenso de reclamação); 7º). Por despacho de 02/05/2008, a fls. s/n do respectivo apenso, foi a reclamação graciosa indeferida; 8º). Do despacho de indeferimento expresso da reclamação foi a impugnante notificada, por carta registada com A/R, em 07/05/2008 (fls. s/n do apenso de reclamação); 9º). Em 12/05/2008, apresentou a presente impugnação judicial, conforme carimbo aposto a fls. 4; VI. A questão a apreciar no presente recurso, e já muito debatida na jurisprudência, é a de saber se os tributos denominados “taxas” cobrados pela Câmara Municipal de Lisboa relativamente a instalação de publicidade em prédios urbanos particulares constituem, efectivamente, taxas ou se são de qualificar como impostos. A decisão recorrida julgou improcedente a impugnação, considerando tais tributos como taxas, louvando-se nos seguintes argumentos: a) A jurisprudência recente do STA tem sido unânime no entendimento de que a taxa cobrada pela renovação de licença de publicidade em propriedade privada é de qualificar materialmente como imposto, pelo que a sua criação por diploma não legislativo viola comandos constitucionais, nomeadamente os artºs 103º, nº 2 e 165º, nº 1, alínea i) da CRP; b) No caso concreto dos autos, porém, está em causa a emissão de licença de publicidade e não a sua renovação; c) Ora, neste caso, e ao contrário do que acontece com a renovação da licença, o Município presta ao particular uma actividade traduzida na verificação do respeito pelos princípios a que deve obedecer a actividade publicitária e o subsequente juízo de conformidade. Sendo assim, o tributo liquidado pela emissão de licença para instalação de publicidade, ainda que em propriedade privada, tem a natureza de taxa, na medida em que envolve por parte do sujeito activo uma contraprestação. Este entendimento, que merece o apoio do recorrido Município de Lisboa, é refutado pela recorrente e pelo MºPº que entendem, na esteira do Tribunal Constitucional e do STA, que aqueles tributos têm natureza de impostos. Vejamos então qual o entendimento a seguir. VI. 1. As normas que serviram de base às liquidações foram os artºs 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado no Edital n.º 35/92, do Diário Municipal n.º 16.336, de 19.03.92, que estabelecem, respectivamente, o seguinte: “Artigo 3º Licenciamento prévio 1. A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou deles visíveis, fica sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal. 2. Exceptuam-se do disposto no número anterior as marcas, objectos e quaisquer referências a bens ou produtos expostos no interior do estabelecimento. Artigo 16º Taxas 1. São aplicáveis ao licenciamento e renovações previstos neste regulamento as taxas estabelecidas na Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais. 2. Salvo disposição em contrário, as entidades legalmente isentas do pagamento de taxas às autarquias não estão isentas do licenciamento a que se refere este Regulamento”. Ora, estas normas foram já declaradas inconstitucionais por vários arestos do Tribunal Constitucional, nomeadamente pelo Acórdão nº 437/2003, de 30 de Setembro de 2003, proferido no Processo nº 540/02- 2ª Secção. A fundamentação invocada para essa decisão foi a seguinte: “4. O objecto do presente recurso é a apreciação da constitucionalidade das normas constantes dos artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado pelo edital n.º 35/92, que prevêem uma “taxa” pela renovação do licenciamento pela afixação, nos anos de 1997, 1998 e 1999, de um reclamo e friso luminosos nas fachadas de um prédio urbano sito em Lisboa. 5. Importa recordar a jurisprudência deste Tribunal, que, sobre normas que prevêem “taxas de publicidade” análogas à que está em causa, e, mesmo, sobre a que se encontra prevista nas normas ora em questão, se tem pronunciado, uniformemente, sempre no sentido da inconstitucionalidade. Assim, o Acórdão n.º 558/98 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 41º, págs. 55 e segs.) julgou inconstitucional, por violação dos artigos 106º, n.º 2, e 168º, n.º 1, alínea i), da Constituição, a norma constante do artigo 62º do Regulamento e Tabela de Taxas Municipais da Câmara Municipal de Guimarães, em conjugação com a 13ª das Observações consignadas aos artigos 57º a 64º do mesmo Regulamento. Depois de se recordar nesse aresto que a lei prevê uma série de restrições à actividade publicitária, para protecção de interesses de vária ordem, escreveu-se: «(...) 2.2. Simplesmente, não será do simples facto de o licenciamento da actividade publicitária competir, na área dos respectivos municípios, às câmaras municipais, que decorre, desde logo e sem mais, que o tributo cobrado pelas edilidades aos responsáveis pela afixação e inscrição das mensagens de propaganda, haja de ser considerado como uma ‘taxa’. Efectivamente, não passa este Tribunal em claro que, como se disse no citado Acórdão n.º 313/92, ‘mesmo nas hipóteses em que a actividade dos particulares sofre uma limitação, aqueloutra actividade estadual, consistente na retirada do obstáculo à mencionada limitação mediante o pagamento de um tributo, é vista pela doutrina como a imposição de uma «taxa» somente desde que tal retirada se traduza na dação de possibilidade de utilização de um bem público ou semi-público (cfr., sobre o ponto, Teixeira Ribeiro na citada Revista)’, acrescentando-se que, ‘[s]e este último condicionalismo não ocorrer, deparar-se-á uma situação subsumível à existência de um encargo ou de uma compensação, tributo que se aproximará da figura do «imposto» nos termos que a seguir se verão, sem que com isto se queira significar que a imposição de contributo só é recondutível à dicotomia de «taxas» ou «impostos».’ Na realidade, assente uma relação sinalagmática característica da ‘taxa’, o que, como é claro, implica uma contrapartida de diferentes naturezas por parte do ente público impositor do tributo, tem a doutrina entendido que são essencialmente três os tipos de situações em que essa contrapartida se verifica e que se consubstanciam na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado, na utilização, pelo mesmo, de um bem público ou semi-público ou de um bem do domínio público e, finalmente, na remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares (...). Ora, quando em causa se encontra a terceira daquelas situações (rememore-se, a que consiste no levantamento do obstáculo jurídico ao exercício de determinada actividade por parte do tributado), defende a doutrina que o encargo pela remoção – in casu, a concessão de licenciamento para a afixação ou inscrição de publicidade – só pode configurar-se como ‘taxa’ se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem semi-público (vide autores por último citados e Sousa Franco in Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4ª ed., vol. 1, 33, que, em vez de bens semi-públicos, fala de bens colectivos, quer públicos ou privados de uma perspectiva de provisão pública, quer de bens colectivos impuros). Neste contexto, e não olvidando que a norma sub specie se reporta a painéis publicitários afixados ou inscritos, não em quaisquer bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas sim em veículos de transporte colectivo ou em veículos particulares (e são desta última espécie os veículos da recorrente), não se lobriga, por um lado, que forma de utilização de um bem semi-público esteja em causa e, por outro, que o ente tributador venha a ser a ser constituído numa situação obrigacional de assumpção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico. Mas, mesmo que o tributo criado pela norma em análise, possa ser visualizado como aquilo que certa doutrina (designadamente estrangeira) apelida de contribuições especiais ou tributos especiais (cfr. Perez de Ayala e Eusebio Gonzalez, Curso de Derecho Tributário, 1º Tomo, 208), o que é certo é que a doutrina nacional, quase diríamos sine discrepante, tem sustentado que tais contribuições ou tributos não devem, do ponto de vista do seu tratamento, ser vistas diferenciadamente dos ‘impostos’. Em face do exposto, e porque se não vê, por um lado – perspectivando o tributo em causa como um encargo derivado pelo levantamento de obstáculos jurídicos ao exercício ou ao desenvolvimento de uma actividade por parte de um particular – que haja da sua parte a utilização de um bem semi-público (ou colectivo na linguagem de Sousa Franco) e, por outro, que, mesmo na óptica de nos situarmos perante uma contribuição ou um tributo especial, ele devesse ter um tratamento sui generis diferente do que deve ser conferido aos impostos, uma só solução se nos anteolha. É ela a de a respectiva imposição haver de obedecer aos ditames que pela Lei Fundamental são dirigidos aos ‘impostos’. E daí que a norma impositora do encargo em apreciação, porque criada por diploma não emanado pela Assembleia da República (ou pelo Governo devidamente credenciado por aquela), deva ser considerada como enfermando do vício de inconstitucionalidade orgânica.” No Acórdão n.º 63/99 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 42º, págs. 291 e segs.), por sua vez, foi julgada inconstitucional, também por violação dos artigos 106º, n.º 2, e 168º, n.º 1, alínea i), da Constituição (versão de 1982), a norma constante do artigo 18º da Tabela de taxas e outras receitas municipais da Câmara Municipal de Lisboa (publicada no Diário Municipal, 2º suplemento, de 15 de Setembro de 1989). Estava em causa a liquidação de uma quantia, efectuada pela Câmara Municipal de Lisboa, a título de licença sobre um reclamo luminoso, colocado no telhado de um prédio urbano, em Lisboa. Depois de se recordar os fundamentos do citado Acórdão n.º 558/98, acrescentou-se: “não está em causa a utilização de veículos para publicidade, mas a colocação de reclamos luminosos em telhados de prédios urbanos. Tal, porém, em nada impede a aplicação da doutrina fixada no citado Acórdão n.º 558/98, porquanto, também aqui, se não está perante a utilização de bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas sim de bens ou locais pertencentes a particulares, conforme iniludivelmente decorre do disposto no artigo 1344º do Código Civil, já que ‘a propriedade dos imóveis abrange o espaço aéreo correspondente à superfície’. Há, assim, que concluir pela inconstitucionalidade orgânica da norma questionada (no mesmo sentido, cfr. P. Pitta e Cunha, J. Xavier de Basto e A. Lobo Xavier, Os Conceitos de Taxa e Imposto - A propósito de licenças municipais, in Fisco, nº 51-52, Fev./Mar. 93, págs. 13 e segs.).” No Acórdão n.º 33/2000 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 46º, págs. 299 e segs.) foram julgadas inconstitucionais, por violação também das mesmas normas constitucionais, as normas constantes dos artigos 14º e 22º do Regulamento sobre Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa (publicado pelo Diário Municipal, n.º 15.616, de 26 de Abril de 1989, com as alterações introduzidas pelo Edital n.º 7/90, de 26 de Fevereiro), e do artigo 18º da Tabela de Taxas, Licenças e outras Receitas Municipais (publicada pelo Edital n.º 100/89, Diário Municipal n.º 15.714, 2º Suplemento, de 15 de Setembro de 1989, com as alterações dos Editais n.ºs 140/89, de 26 de Outubro de 1989, e 26/90, de 16 de Março de 1990). Depois de se recordar passos dos citados arestos do Tribunal Constitucional, e de se notar a similitude com o de 1999, escreveu-se no Acórdão n.º 33/2000: “tratando-se de hipótese inteiramente similar da que foi tratada no acórdão transcrito – reclamos luminosos instalados em telhados de/ou nos próprios prédios urbanos – não se está perante a utilização de bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas de bens ou locais pertencentes a particulares, como resulta do artigo 1344º do Código Civil, pois que ‘a propriedade dos imóveis abrange o espaço aéreo correspondente à superfície’. Acresce que o facto de, no caso em apreço, se tratar de renovações, em nada altera a conclusão a que se chegou quanto à natureza da importância exigida pela Câmara Municipal. De facto, para além de a renovação da licença – se o prazo para que foi concedida for igual ou superior a 30 dias – ser ‘automática e sucessiva’, o Regulamento respectivo determina que a tais renovações se aplica a mesma ‘taxa’ que se exige para o licenciamento: ou seja, à renovação da licença é aplicável a mesma obrigatoriedade de pagamento de uma dada importância a título de ‘taxa’ que é exigida para o licenciamento prévio, que ficam assim totalmente equiparados. No sentido de que este tipo de taxa criado pela norma que vem questionada é inconstitucional, veja-se o trabalho de P. Pitta e Cunha, J. Xavier de Basto e A. Lobo Xavier, Os Conceitos de Taxa e Imposto – A propósito de licenças Municipais, in Fisco, n.º 51-52, Fev.-Mar. 93, pág. 13 e ss). Tem, pois, de se concluir pela inconstitucionalidade orgânica das normas questionadas: os artigos 14º e 22º do Regulamento sobre Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, e o artigo 18º da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais.” E pelo Acórdão n.º 346/2001 (ainda inédito), este Tribunal veio a julgar inconstitucionais, por violação dos artigos 106º, n.º 2, e 168º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, na versão de 1989, os “artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado no Edital n.º 35/92, do Diário Municipal n.º 16336, de 19.03.92” – isto é, exactamente as mesmas normas que estão em causa no presente recurso. Depois de se citar os precedentes referidos, escreveu-se no Acórdão n.º 346/2001: “No presente recurso, não está em causa a utilização de veículos para publicidade, mas a colocação de reclamos luminosos em fachadas de prédios urbanos. Esta diferença não impede, porém, a aplicação da doutrina fixada no mencionado Acórdão n.º 558/98 e depois reiterada nos Acórdãos n.º 63/99 (publicado no Diário da República, II, n.º 76, de 31 de Março de 1999, p. 4769 s) e 32/00 (publicado no Diário da República, II, n.º 57, de 8 de Março de 2000, p. 4574 ss). Com efeito, também no caso dos autos se não está perante a utilização de bens ou locais públicos, mas sim de bens ou locais pertencentes a particulares. Há assim que concluir pela inconstitucionalidade das normas questionadas – na parte em que se referem à tributação da utilização de espaços pertencentes a particulares –, por violação dos artigos 106º, n.º 2, e 168º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, versão de 1989 (artigos 103º, n.º 2, e 165º, n.º 1, alínea i), na versão actualmente em vigor). E, tal como refere o Ministério Público nas alegações produzidas neste Tribunal, ‘não pode relevar o facto de, porventura, a Lei Geral Tributária ter, no artigo 4º, n.º 2, lançado mão de um conceito amplo de taxa, susceptível de abarcar a remoção de quaisquer obstáculos jurídicos ao comportamento dos particulares, mesmo que não lhes consentindo a utilização de bens semi-públicos’, sendo certo que não é lícito ‘interpretar os preceitos e princípios constitucionais em função do direito infraconstitucional em vigor’.” Por último, também o Acórdão n.º 92/2002 (ainda não publicado), desta 2ª Secção, veio julgar organicamente inconstitucionais, por violação do disposto nos artigos 106º, n.º 2 e 168º, n.º 1, alínea i), da Constituição, na versão anterior à Revisão de 1997, as normas dos artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa e 28º da Tabela de Taxas e outras Receitas Municipais da mesma Câmara, remetendo na sua fundamentação para os citados arestos. Todos estes arestos, no sentido da inconstitucionalidade das normas em questão, foram decididos sem qualquer voto de vencido. 6. No presente caso, existindo já dois acórdãos anteriores do Tribunal a julgar inconstitucionais as mesmas normas que estão agora em questão, seria eventualmente caso de proferir decisão sumária, nesse sentido, nos termos do artigo 78º-A, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional, remetendo simplesmente para os fundamentos destes arestos. Em atenção à circunstância de na decisão recorrida se invocarem “novos, e (...) decisivos, argumentos que podem alinhar-se em favor da tese de que o tributo aqui em causa tem a natureza de taxa”, e de “valia jurídico-doutrinária” alegadamente nunca “repudiada, mormente pela nossa jurisprudência constitucional”, afigura-se, porém, que, após alegações, deve passar-se em revista este argumentário. 7. Adiantando a conclusão, entende-se que, mantendo-se o conceito de taxa que vem sendo adoptado por este Tribunal – e seguido nos citados arestos –, nenhum dos argumentos referidos na decisão recorrida justifica a alteração do sentido da jurisprudência constitucional sobre a matéria. É o caso, antes de mais, da referência, feita pelo tribunal a quo, ao conceito de taxa adoptado pela Lei Geral Tributária (artigo 4º, n.º 2). Deve, antes, notar-se que, como refere o Ministério Público e se disse no citado Acórdão n.º 346/2001, tal circunstância não pode ser decisiva, não sendo lícito, logo devido ao princípio da constitucionalidade, que se substitua a aferição da conformidade constitucional do direito ordinário por uma interpretação dos “preceitos e princípios constitucionais em função do direito infraconstitucional em vigor”. Isto, sendo certo, aliás, que a apreciação da questão da constitucionalidade da aludida norma da Lei Geral Tributária não constitui objecto do presente recurso. 8. Afigura-se, igualmente, improcedente a invocação dos limites ao direito de propriedade resultantes das restrições urbanísticas, bem como a alegada existência de uma ocupação do espaço público. Quanto a esta, estando em causa a afixação de um reclamo e de um friso luminosos na fachadas de um prédio urbano (e não, por exemplo qualquer faixa ou pendão que atravesse a rua, ou se suporte, por exemplo, numa instalação pública, como um poste de iluminação), tem de concordar-se com o Ministério Público, quando afirma que tal afixação não constitui qualquer “ocupação” minimamente relevante do “espaço público” – que só poderia ser o espaço aéreo. Aliás, como também salienta o recorrente, por tal lógica poder-se-ia “tributar” com “taxas” qualquer saliência arquitectónica ou outra instalação de prédio particular que também sobressaísse do edificado e “invadisse” (mesmo que em poucos centímetros da fachada) ligeiramente tal “espaço aéreo do domínio público”. Esta alegada intromissão, pela afixação de um reclamo e de um friso na fachada – intromissão, aliás, dada como facto notório pelo tribunal recorrido – não apresenta, pois, à luz dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da adequação, o mínimo de relevância indispensável. No presente caso, não se encontra, aliás, qualquer elemento concreto que permita afirmar a existência de uma intromissão no espaço público, para além do referido “facto notório” e da consideração genérica, apoiada na invocação dos limites ao direito de propriedade resultantes das restrições urbanísticas, de que tal espaço aéreo, para além do edificado, seria de considerar espaço público. Ora, independentemente da apreciação da valia de eventuais teses doutrinárias nesse sentido – e, também, da sua coerência com a consideração de que o jus aedificandi não é elemento essencial do direito de propriedade –, importa recordar – como se recordou nos citados arestos anteriores relativo às “taxas” em questão –, não só o princípio, estabelecido no artigo 1344º do Código Civil, de que “a propriedade dos imóveis abrange o espaço aéreo correspondente à superfície”, como que o plano da tributação é distinto do da polícia ou controlo do ambiente ou das regras urbanísticas. Como refere o recorrente nas suas alegações, não se põe em questão que, “no exercício das tarefas cometidas às autarquias em sede de licenciamento de edificações urbanas, devam ser submetidas necessariamente a licenciamento ou autorização quaisquer inovações que alterem a estética visível das fachadas de imóveis pertencentes a particulares”. Os critérios gerais para esse licenciamento encontram-se previstos no artigo 4º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, que regulou a afixação e a inscrição de mensagens de publicidade e propaganda (sobre a afixação ou inscrição de publicidade na proximidade das estradas nacionais fora dos aglomerados urbanos, v. o Decreto-Lei n.º 105/88, de 24 de Abril), incluindo “não provocar obstrução de perspectivas panorâmicas ou afectar a estética ou o ambiente dos lugares ou da paisagem”, “não prejudicar a beleza ou o enquadramento de monumentos nacionais, de edifícios de interesse público ou outros susceptíveis de ser classificados pelas entidades públicas”, “não causar prejuízos a terceiros”, e não afectar a segurança ou a circulação – v. também distinguindo a taxa pela afixação de publicidade e imposição de coimas pela falta do respectivo licenciamento, os Acórdãos n.ºs 434/2002 e 270/2003 (o primeiro publicado no Diário da República, II série, de 17 de Dezembro de 2002). Ora, a tutela dos valores ambientes e urbanísticos efectua-se pelo licenciamento. Não se divisa, porém, a existência de qualquer contrapartida específica, na utilização de um bem semipúblico, para a remuneração periódica da mera permanência do reclamo e friso em questão. A periodicidade da remuneração, em contraste com a permanência da afixação, implica, como nota o recorrente, “que a taxa periodicamente devida não tem qualquer conexão relevante com a tutela dos valores estéticos e ambientais”, e antes corresponde a uma “remuneração” de uma inexistente utilização de bens semipúblicos. Pode, aliás, também duvidar-se da consideração de que o “ambiente” seria o “bem semipúblico” cuja fruição constituiria a contrapartida proporcionada pela entidade pública que cobra a “taxa”. Na verdade, tal bem não só não é fruto apenas da actividade da entidade que efectua este licenciamento específico, mas de muitos outros factores, como é fruído genericamente por todos os cidadãos, não sendo objecto de uma contrapartida específica a favor do anunciante. Improcede, pois, também a consideração de que a entidade pública que cobra a “taxa” o faz em contrapartida da utilização de qualquer bem semipúblico pelo particular anunciante, bem com a possibilidade de, por esta razão, qualificar o presente tributo como taxa”. Em face do que ficou escrito neste aresto e em muitos outros citados pelo MºPº no seu parecer de fls. 192, temos de concluir pela natureza de imposto dos tributos em causa nos autos e, por isso pela inconstitucionalidade das normas acima transcritas do Regulamento de Publicidade. Assim sendo, as liquidações foram ilegais pelo que têm de ser anuladas, merecendo, por isso, provimento o recurso. VII. Nestes termos e pelo exposto, acorda-se em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e julgar procedente a impugnação. Custas pelo recorrido neste Supremo tribunal e em 1ª instância, fixando-se em 1/8 a procuradoria. Lisboa, 28 de Abril de 2010. – Valente Torrão (relator) – Isabel Marques da Silva – Brandão de Pinho.

Referências Legais

Legislação Nacional

AC TC PROC540/02 DE 2003/09/30.

Sumário

II- Não tendo tais encargos sido criados por diploma emanando da Assembleia da República ou pelo Governo devidamente credenciado por aquela, devem as normas que os criaram ser consideradas organicamente inconstitucionais.

III- Sendo inconstitucionais as normas em que a liquidação assentou, não pode manter-se a decisão recorrida que julgou a impugnação improcedente com base nessas normas e no pressuposto da sua constitucionalidade que expressamente declarou.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

I. A..., LDA, veio recorrer da decisão do Mmº Juiz do Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou improcedente a impugnação judicial por ela deduzida contra a liquidação e cobrança de taxa de licenciamento de uma tela publicitária, relativa aos meses de Junho e Julho de 2006 no montante de € 24.502,20, apresentando para o efeito, alegações nas quais conclui:

Iª). A RECORRENTE é uma sociedade comercial que se dedica à prestação de serviços na área da publicidade e de marketing, concepção e produção de artes gráficas, projectos, consultoria e representações.

IIª). No âmbito dessa sua actividade, a RECORRENTE, faz exploração comercial de publicidade, designadamente, através da afixação de suportes publicitários em empenas cegas ou fachadas laterais de edificações particulares sedeadas na cidade de Lisboa.

IIIª). A mencionada forma de exploração de publicidade está sujeita ao regime previsto na Lei n.º 97/88, de 17.08, alterado pela Lei n.º 23/2000, de 23.08, o qual estabelece que a afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial, encontra-se, sujeita às regras gerais sobre publicidade, estando dependente de licenciamento prévio a conferir pelas câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental.

IVª). A RECORRENTE com vista à obtenção do licenciamento necessário para o exercício da sua actividade comercial, apresentou junto do Departamento de Gestão de Espaços Públicos da Câmara Municipal de Lisboa, um pedido de licenciamento necessário para a colocação de uma tela publicitária que foi afixada na edificação sita na Av.... nº. ...- Av. de ... nr. ... em Lisboa.

Vª). Tendo sido proferido, competente despacho de deferimento do pedido de licenciamento formulado pela RECORRENTE, para a afixação do suporte publicitário.

VIª). Em virtude do deferimento do pedido de licenciamento, da colocação de telas em espaços de domínio exclusivamente privado, a RECORRENTE procedeu ao levantamento da licença, e consequentemente, à liquidação das taxas respectivas.

VIIª). Em 05.06.2007, a RECORRIDA remeteu à RECORRENTE, a factura nr. 40000046560, emitida em 31.05.2007, para pagamento de dotações orçamentais, no montante total €24.502,20 e com data limite de pagamento designada para o dia 2007.06.29.

VIIIª). A RECORRIDA liquidou as mencionadas dotações no montante total de € 24.502,20, contudo, a RECORRENTE considera que a obrigação pecuniária subjacente é ilegal e inconstitucional, pelo que não lhe é exigível.

IXª). Pois, apesar de a RECORRIDA designar, o tributo de taxa, o mesmo, não é susceptível de se enquadrar no mencionado tipo tributário, já que tem o carácter de um verdadeiro imposto, sendo assim ilegal a sua criação, face ao estatuído no artº 165°, n.º 1, al. i) da CRP.

Xª). Com efeito, a supra referida quantia liquidada, não tem carácter de taxa, mas sim de imposto, já que, no âmbito do respectivo licenciamento não se verificou qualquer contrapartida prestada pela RECORRIDA à RECORRENTE, ou tão pouco a remoção de qualquer obstáculo jurídico.

XIª). Ora, a taxa exigida pela RECORRIDA, pela afixação de publicidade em prédios particulares, sem que se prove qualquer contrapartida prestada pelo município ao sujeito passivo, deve ser qualificada como imposto face à Constituição.

XIIª). A Sentença da 1ª Unidade Orgânica do Tribunal Tributário de Lisboa, proferida em 30.06.2008, no âmbito do Processo nr. 175/07, veio estabelecer que as taxas são prestações pecuniárias devidas por uma prestação especial - actuação oficial ou actividades assimiláveis - da Administração, ou pela utilização de instalações de locais públicos.

XIIIª). Nos termos da supra mencionada sentença, o que distingue a taxa do imposto é a sua ligação com uma contraprestação determinável das instituições jurídico-públicas.

XIVª). Ora, no caso em apreço não se verifica a existência desse vínculo porque:

a. não foi feita utilização de anúncios num espaço publico;

b. não foi prestada qualquer contrapartida por parte da Câmara que, como assinala, por exemplo, o AC. TC. n° 313/92 de 6 de Outubro (Proc. 435/91), e reafirma o AC. TC. 453/03 de 14 de Outubro (Proc. 410/03), mesmo nas hipóteses em que a actividade dos particulares sofre uma limitação, aqueloutra actividade estadual, consistente na retirada do obstáculo à mencionada limitação mediante o pagamento de um tributo, é visto pela doutrina como uma imposição de uma taxa somente desde que tal retirada se traduza na dação de possibilidade de utilização de um bem público ou semi-público.

XVª). Não havendo qualquer oneração especial de um serviço público, nem qualquer utilização de um bem público ou semi-público, dado que o local pertence a particulares, terá de se considerar o tributo em causa como um imposto.

XVIª). Na verdade estabelece o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 34/04, de 14 de Janeiro, proferido no âmbito do Proc. 33/03, que “trata-se, assim (a orientação jurisprudencial no sentido da inconstitucionalidade orgânica das ditas “taxas de publicidade”), jurisprudência constante, e, aliás, quase unânime deste Tribunal (…) que cumpre reiterar nos presentes autos, pois não se deparam argumentos susceptíveis de alterar o decidido - não sendo este o caso, designadamente, da ideia de que o anunciante, ao afixar a publicidade em fachadas de prédios, de sua propriedade ou devidamente autorizado pela proprietário, estaria a fazer uma utilização ou “ocupação” do “espaço público”, ou de qualquer bem semi-público, como o ambiente. Como se afirmou nesse Acórdão n° 437/03, não se divisa no caso de qualquer contrapartida específica, na utilização de um bem semi-público, para a remuneração periódica da mera permanência do reclamo e friso em questão”.

XVIIª). Também reforçando este entendimento, de qualificação deste tipo de tributos como imposto e retirando daí as inevitáveis consequências do ponto de vista da constitucionalidade, vide por exemplo o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19.02.2003, proferido no âmbito do Proc. 01930/02, “I - Os tributos denominados “taxas” cobrados pela Câmara Municipal de Lisboa relativamente a instalação de reclamos em prédios urbanos são, à face da Constituição, de qualificar como impostos. II - Como assim, a sua criação através de diploma não legislativo e não emitido pela Assembleia da República ou pelo Governo devidamente credenciado viola o preceituado nos artigos 106°, 2 e 168°, 1, i) da CRP, versão de 1982”.

XVIIIª). Ainda no mesmo sentido, vd. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10/12/2003 (Proc. 026820): “- As quantias cobradas ao abrigo dos artigos 3° e 16° do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, pela colocação de reclamos luminosos em prédios pertença de particulares não são taxas, por ausência de contrapartida prestada pelo município, devendo ser vistas como impostos. II - Não tendo tais encargos sido criados por diploma emanado da Assembleia da República ou pelo Governo devidamente credenciado por aquela, devem as normas que os criaram ser consideradas organicamente inconstitucionais”.

XIXª). Assim, sendo o tributo cobrado, pela instalação de mensagens publicitárias em prédios urbanos particulares, qualificado como imposto, verifica-se que o mesmo deveria estar sujeito ao princípio da legalidade de reserva de lei formal constante do artigo 165°, n° 2, alínea i) da CRP.

XXª). Todavia, a possibilidade de cobrança de tributos pela instalação de mensagens publicitárias em prédio urbanos particulares, foi criada por meio de um diploma não legislativo, ferido de inconstitucionalidade, por violar os arts. 103°, n.º 2 e 165°, n.º 2, alínea i) da Constituição da República Portuguesa.

XXIª). Com efeito, a inconstitucionalidade dos supra mencionados artigos 3° e 16° do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, foi já declarada pelo Tribunal Constitucional em diversos Acórdãos, como sejam, os Acórdãos nrs. 558/98, publicado no D.R. II Série, de 11/11/1998, n.º 63/99, publicado no D.R. II Série, de 31/03/99, 32/2000, 346/2001 e 437/2003, publicado no D.R. II SÉRIE, de 14/02/2004.

XXIIª). No mesmo sentido, tem vindo a pronunciar-se o Supremo Tribunal Administrativo nos Acórdãos nrs. 021278 de 22/06/99, 025815 de 14/03/2001, 01930/02 de 19/02/2003, 026820, de 12/10/2003, 01931/02, de 26/11/2003, 01931/02, de 11/04/2004, 01167/04, de 26/01/2005, 01176/04, de 18/05/2005 e 0379/06, de 15/02/2007.

XXIIIª). E isto, porque, conforme referido supra, nos termos do disposto do art. 165°, nr. 1, al. i) da CRP, a criação de impostos é da exclusiva competência legislativa da Assembleia da República, salvo autorização do Governo.

XXIVª). Perante o exposto, conclui-se que, por via de normas manifestamente ilegais e inconstitucionais, pretende a RECORRIDA, locupletar-se à custa da RECORRENTE, exigindo-lhe o pagamento de uma elevada quantia pecuniária que sabe não lhe ser devida.

XXVª). Com efeito, não pode deixar de se concluir que a respectiva imposição tem de obedecer aos ditames que pela Lei Fundamental são dirigidos aos impostos.

XXVIª). Nos termos do disposto do artigo 135° do Cód. de Procedimento Administrativo, “são anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção”.

XXVIIª). Assim sendo, o acto de liquidação e cobrança ora reclamado, constitui um acto afectado pelo vício da anulabilidade.

XXVIIIª). Assim, deverá o acto tributário reclamado ser anulado, e em consequência, ser anulada a taxa publicitária liquidada à IMPUGNANTE, através da factura nr. 40000046560, por manifesta ilegalidade e inconstitucionalidade das normas que a geraram.

Termos em que deverá ser dado provimento ao recurso, em consequência, manifesta inconstitucionalidade e ilegalidade das normas que geraram os tributos liquidados e cobrados à impugnante deverá ser declarada, a anulação do acto tributário e administrativo de liquidação e cobrança dos mesmos, decidindo V. Exas no sentido do provimento do presente recurso, conforme é do direito e da justiça!

II. Em contra alegações, o recorrido veio concluir pela forma seguinte:

1.ª Ao contrário do entendimento pugnado pela Recorrente e como se havia já defendido na Contestação, a impugnação Judicial de cuja decisão final vem interposto o presente é manifestamente improcedente;

2.ª Como afirma a douta Sentença recorrida, está em causa nos autos a liquidação de taxa decorrente da emissão de licença de publicidade, solicitada pela ora Recorrente, para afixação de tela publicitária em empena ou fachada de edifício particular, sito na Av. ..., n.º ..., que torneja para a Av. ..., n.º ..., nos meses de Junho e Julho de 2006;

3.ª No entendimento adoptado pela douta decisão objecto do presente, a aqui Recorrida, ao proceder à verificação do respeito dos princípios a que deve obedecer e dos condicionalismos que deve observar a actividade publicitária e ao subsequente juízo de conformidade e emissão da correspondente licença, não deixa de prestar ao particular/Recorrente um serviço que lhe é especificamente dirigido e do qual este retira uma utilidade própria;

4.ª Como bem denota a douta Sentença recorrida, a própria Recorrente reconhece tal realidade, desde a Petição Inicial;

5.ª Aceitando, de forma expressa, a descrita realidade, questiona-se de que forma pode a Recorrente, de igual modo, afirmar que a emissão da licença de publicidade não compreende a prestação, por parte do município, de qualquer contraprestação ou a remoção de obstáculo jurídico ao seu comportamento, de que o pagamento da correlativa taxa possa constituir contrapartida;

6.ª Resulta clara dos presentes autos, nos quais é afirmada pela própria Recorrente, à natureza da actividade que a mesma desenvolve e a razão pela qual promoveu o licenciamento em crise;

7.ª Ficou provado nos autos que a liquidação foi originada pela emissão de licença, reportada àqueles local e período;

8.ª Mais, da análise da posição da Recorrente ao longo dos presentes autos e, inclusivamente, das Alegações de Recurso, resulta claro ter a mesma apreendido o regime jurídico da liquidação e cobrança da taxa de publicidade, pecando o seu raciocínio ao desconsiderar os poderes regulamentar e tributário dos municípios, os quais assumem particular relevo na matéria que ora em discussão;

9.ª A Recorrente apreendeu o regime jurídico da liquidação e cobrança da taxa de publicidade, contudo, reitera-se, erra ao desconsiderar os poderes regulamentar e tributário dos municípios;

10.ª A Constituição da República Portuguesa consagra, para as autarquias locais, a possibilidade de disporem de poderes tributários próprios, no n.º 4 do artº. 238°, atribuindo, ainda, aos municípios, receitas tributárias próprias, no § único, do artº. 254°;

11.ª Os municípios dispõem, assim, de poder tributário próprio, de património e finanças próprios e de poder regulamentar, de acordo com, o artº. 241º da Lei Fundamental, a qual os habilita, nos descritos termos e designadamente, a definirem os termos do exercício do referido poder tributário;

12.ª Os municípios têm legitimidade, não só para liquidarem e cobrarem as taxas que se encontrem previstas na Lei, como é o caso da taxa devida pelo licenciamento de publicidade, como para definirem, de forma geral e abstracta, os termos em que o pretendem fazer;

13.ª Por seu turno, a LFL concretiza que os municípios podem cobrar taxas por qualquer licença da sua competência, ou por autorizar o emprego de meios de publicidade destinados a propaganda comercial (vd. alínea h), do art. 19.°, da LFL);

14.ª O Código da Publicidade define publicidade e considera como tal “qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de a) Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços”, não restando dúvidas quanto à natureza publicitária da tela que a Impugnante sujeitou a licenciamento, como, aliás, a mesma admite reiteradamente;

15.ª A fixação de mensagens publicitárias de natureza comercial, na área de cada município, depende de licenciamento prévio da Câmara Municipal respectiva, nos termos do disposto no artº. 1º, da Lei nº 97/98, de 17 de Agosto, diploma que regula a afixação de tais mensagens e que, para além de remeter o licenciamento da publicidade para competência municipal, atribui à mesma “a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho” (cfr. nº 2 do artº. 1º);

16.ª Os municípios detêm, pois, não só a competência para licenciar actividades de cariz publicitário como, igualmente, para liquidar e cobrar as taxas inerentes a tais licenciamentos, ao abrigo de normas expressas;

17.ª No exercício de tais competências, o Município de Lisboa aprovou o Regulamento de Publicidade, publicado por intermédio do Edital n.º 35/92, de 19 de Março, com a redacção dos Editais n.º 42/95, de 25 de Abril e 53/95, publicados respectivamente nos Boletins Municipais n.º 16331, de 12/03/1992, 61, de 25/04/1995, e 66, de 30/05/1995;

18.ª As taxas concretamente aplicáveis a cada licenciamento são as estabelecidas na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais (TTORM) em vigor aquando do mesmo, nos termos do art. 16° do referido Regulamento;

19.ª Para os Licenciamentos em crise, as taxas foram liquidadas tendo por base os valores estabelecidos na TTORM em vigor para o ano de 2006, publicada no Boletim Municipal n.º 629, de 9 de Março de 2006 (Edital n.º 12/2006);

20.ª O aludido Regulamento estabelece que, para a afixação das referidas mensagens publicitárias, em locais públicos ou privados, é sempre necessário o licenciamento prévio respectivo, uma vez que, nos termos do n.º 1 do seu artº. 20º, o mesmo é aplicável a qualquer forma de publicidade de natureza comercial e a todos os suportes de afixação ou inscrição de mensagens publicitárias;

21.ª Ademais, encontra-se sujeita a Licenciamento prévio da Câmara Municipal a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou dele visíveis, nos termos do n.º 1, do artº. 3º, do mesmo Regulamento;

22.ª Do Regulamento da Publicidade, em estrita obediência aos ditames que motivaram a atribuição do licenciamento da publicidade aos municípios, constam os limites que o município de Lisboa estabeleceu para o exercício de tais actividades, nos artºs. 4.º a 6º do mencionado Regulamento, dos quais se destacam, a título de exemplo, os atinentes à protecção da estética ou ambiente dos lugares ou da paisagem (artº. 4°), ou a protecção da segurança de pessoas e bens (artº. 6°);

23.ª Tais limites decorrem directamente da referida Lei 97/98, que regulamenta o sector e atribui à defesa dos mesmos a principal razão de ser da outorga aos municípios das supra descritas atribuições em sede de licenciamento de actividades publicitárias;

24.ª A necessidade de tal protecção, imprimida pelo legislador, tem origem no facto de a publicidade ter o seu impacto ao nível do domínio público, razão pela qual é exigido o Licenciamento de tal actividade;

25.ª Ao domínio público pertencem, de acordo com as alíneas d) e f), do n.º 1 e do n.º 2, do art. 84.º, da CRP, todas as vias públicas, designadamente as estradas, as ruas, os passeios, bem como os jardins, os viadutos ou as pontes, cuja protecção e fiscalização o legislador entendeu ser de atribuir aos municípios, os quais as asseguram, mediante a verificação das condições e limites da sua utilização, definidos no âmbito do Licenciamento e de acordo com o artº. 4º da já referida Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto;

26.ª A contrapartida, para a Recorrente, do pagamento da taxa devida na sequência dos licenciamentos descritos nos autos decorre do facto de os suportes em causa nos mesmos ocuparem o domínio público municipal, porque as mensagens publicitárias são exibidas e visíveis da via pública/domínio público municipal;

27.ª O licenciamento permite, assim, à Impugnante, o uso privativo do domínio público municipal, em determinados termos, definidos naquele;

28.ª Com o licenciamento da publicidade, é facultada, ao respectivo requerente, uma utilização individualizada do domínio público, configurada no veicular da mensagem que os clientes da Impugnante pretendem transmitir, aos particulares que circulam no espaço público de onde aquela é visível;

29.ª O licenciamento da publicidade faculta à Recorrente a exibição da respectiva mensagem junto de potenciais destinatários da mesma e, logo, provoca impacto na via pública, onde é exibida a aludida mensagem, sendo que aquela utilização lhe é permitida, apenas, nos estritos termos que a CML imprimiu ao Licenciamento que deferiu;

30.ª Tal uso do domínio público, atribuído à Recorrente, permite-lhe usufruir de uma utilidade especial daquele, a qual constitui sua contrapartida, sobretudo quando se considera que constitui o meio através do qual, como se viu, exerce, pelo menos parcialmente, a sua actividade e a distingue, naturalmente, do cidadão que circula na via pública;

31.ª Por intermédio do licenciamento da publicidade, a CML, entidade competente para o efeito, permite à impugnante um uso privativo do domínio público, titulado pela licença respectiva, uma vez que a afixação se verifica em espaço público, visível da via pública, e porque a apreciação do licenciamento e a concessão da Licença implicam, indubitavelmente, a prestação de um serviço pelo município, razão pela qual são devidas taxas;

32.ª Ainda que assim não acontecesse, na situação em concreto considerada existe outro dos pressupostos necessários à verificação da tal figura jurídico tributária de taxa, o que se conclui da noção adoptada pelo legislador ordinário, no art. 4º da LGT, no qual, sob a epígrafe “pressupostos dos tributos” se estabelece que “as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares”.

33.ª A mencionada previsão da LGT identifica três tipos de situações que podem, alternativa e legitimamente, dar origem à liquidação e cobrança de taxas, sendo que o tributo ora em causa configura um deles, uma vez que é liquidado e cobrado como contrapartida pela emissão de licença/remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares;

34.ª A ser adoptada a posição que a Impugnante pugna, ocorreria inconstitucionalidade, mas por via da clara violação dos poderes tributários e regulamentares, atribuídos pelos artºs. 238.º, n.º 4 e 241º da Constituição da República Portuguesa aos municípios, bem como da respectiva autonomia financeira, igualmente consagrada na Lei Fundamental;

35.ª Com efeito, caso a licença fosse facultada sem o pagamento de qualquer contrapartida existiria, não só enriquecimento ilegítimo da Impugnante, na medida em que lhe seria possibilitada, não só uma utilização privativa do domínio público municipal, como a remoção de um obstáculo jurídico ao seu comportamento e, ainda, toda uma actividade administrativa do município, relativa à apreciação e tramitação do pedido da impugnante, sem que existisse, para este, a correlativa taxa, como clara violação dos princípios disciplinadores do ordenamento constitucional e jurídico-tributário em vigor, do qual decorre, directa e expressamente, a natureza do tributo liquidado e cobrado à Recorrente, uma vez que a emissão de licença corresponde à remoção de obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares;

36.ª A liquidação da taxa impugnada é perfeitamente válida e eficaz, actuando a CML, tanto na apreciação e deferimento do pedido de licenciamento que lhe foi dirigido, quanto na Liquidação e cobrança da correspectiva taxa, no exercício de competências que lhe são constitucional e legalmente atribuídas, em consonância com o conceito de taxa adoptado pelo legislador ordinário e de harmonia com regulamentos municipais aprovados na sequência de lei habilitante expressa (não só quanto à previsão do licenciamento como à da liquidação taxas, em concreto);

37.ª A interpretação que se pugna tem acolhimento na Jurisprudência dos Tribunais Superiores, designadamente nos doutos Acórdãos do STA de 26 de Março de 2003 (Proc. n.º 1931/02), de 15 de Maio de 2002 (Proc. n.º 26820), de 26 de Maio de 1999 (Proc. n.º 23555), ou de 29 de Novembro de 2000 (Proc. n.º 25470), não sendo a tese defendida pela Impugnante, de qualquer modo, unânime.

38.ª Não reveste natureza de imposto a quantia liquidada e cobrada pela Impugnada, uma vez que a mesma constitui contrapartida da emissão da Licença de publicidade e consequente fruição do espaço público que, por via dela, é facultada à Impugnante;

39.ª Com a sujeição a licenciamento da publicidade foram os municípios, por Lei, incumbidos da protecção de um bem público, defendendo-o e protegendo-o em cada Licenciamento, pela verificação das condições do mesmo, não enfermando de qualquer vício o Regulamento da Publicidade e a TTORM, por se encontrarem perfeitamente conformes com as Leis que habilitam a CML, no exercício de poder tributário constitucionalmente previsto e legalmente cometido, a cobrar taxas como contrapartida pelo licenciamento de publicidade, mesmo se afixada em imóveis privados, como é o caso dos autos;

40.ª Os actos questionados nos presentes autos foram praticados de acordo com lei habilitante expressa, no pleno uso das competências atribuídas por lei aos municípios e de acordo com a forma prevista na lei para o efeito, não padecendo de vício ou irregularidade, sendo plenamente válidos e exigíveis, improcedendo na sua totalidade os argumentos invocados pela recorrente.

III. O MºPº emitiu o parecer que consta de fls. 192/193, defendendo que “A sentença impugnada deve ser revogada e substituída por acórdão declaratório da procedência da impugnação judicial e anulatório da liquidação da taxa.”

IV. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

V. Com interesse para a decisão foram dados como provados em 1ª instância os seguintes factos:

1º . A impugnante submeteu a licenciamento municipal a colocação, nos meses de Junho e Julho de 2006, de uma tela publicitária em empenas ou fachada do edifício sito na Av. ..., n° ... torneja com a Avª. ..., n°...(fls. 156);

2º . Trata-se de um edifício de propriedade particular;

3º . O pedido de licenciamento foi deferido pela Câmara Municipal de Lisboa e a decisão notificada por ofício de 23/03/2006, de que consta, expressa e designadamente, que “as taxas serão emitidas oportunamente” (fls. 160);

4º . Foi liquidada taxa, por “publicidade em lonas ou andaimes de obra (por m2 e por mês)” no montante total de € 24.499,20 e € 3,00 a título de imposto de selo (documento de apuramento de taxas, a fls. s/n do apenso instrutor);

5º . Em seguimento, foi enviada à impugnante a factura nº 40000046560, emitida em 31/05/2007, no montante de € 24.502,20 correspondendo € 3,00 a imposto de selo, com data limite de pagamento em 29/06/2007 (fls. 42);

6º . A impugnante, em 02/07/2007, deduziu reclamação graciosa do acto de liquidação (fls. s/n do apenso de reclamação);

7º . Por despacho de 02/05/2008, a fls. s/n do respectivo apenso, foi a reclamação graciosa indeferida;

8º . Do despacho de indeferimento expresso da reclamação foi a impugnante notificada, por carta registada com A/R, em 07/05/2008 (fls. s/n do apenso de reclamação);

9º . Em 12/05/2008, apresentou a presente impugnação judicial, conforme carimbo aposto a fls. 4;

VI. A questão a apreciar no presente recurso, e já muito debatida na jurisprudência, é a de saber se os tributos denominados “taxas” cobrados pela Câmara Municipal de Lisboa relativamente a instalação de publicidade em prédios urbanos particulares constituem, efectivamente, taxas ou se são de qualificar como impostos.

A decisão recorrida julgou improcedente a impugnação, considerando tais tributos como taxas, louvando-se nos seguintes argumentos:

a) A jurisprudência recente do STA tem sido unânime no entendimento de que a taxa cobrada pela renovação de licença de publicidade em propriedade privada é de qualificar materialmente como imposto, pelo que a sua criação por diploma não legislativo viola comandos constitucionais, nomeadamente os artºs 103º, nº 2 e 165º, nº 1, alínea i) da CRP;

b) No caso concreto dos autos, porém, está em causa a emissão de licença de publicidade e não a sua renovação;

c) Ora, neste caso, e ao contrário do que acontece com a renovação da licença, o Município presta ao particular uma actividade traduzida na verificação do respeito pelos princípios a que deve obedecer a actividade publicitária e o subsequente juízo de conformidade.

Sendo assim, o tributo liquidado pela emissão de licença para instalação de publicidade, ainda que em propriedade privada, tem a natureza de taxa, na medida em que envolve por parte do sujeito activo uma contraprestação.

Este entendimento, que merece o apoio do recorrido Município de Lisboa, é refutado pela recorrente e pelo MºPº que entendem, na esteira do Tribunal Constitucional e do STA, que aqueles tributos têm natureza de impostos.

Vejamos então qual o entendimento a seguir.

VI.1. As normas que serviram de base às liquidações foram os artºs 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado no Edital n.º 35/92, do Diário Municipal n.º 16.336, de 19.03.92, que estabelecem, respectivamente, o seguinte:

“Artigo 3º

Licenciamento prévio

1. A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou deles visíveis, fica sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal.

2. Exceptuam-se do disposto no número anterior as marcas, objectos e quaisquer referências a bens ou produtos expostos no interior do estabelecimento.

Artigo 16º

Taxas

1. São aplicáveis ao licenciamento e renovações previstos neste regulamento as taxas estabelecidas na Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais.

2. Salvo disposição em contrário, as entidades legalmente isentas do pagamento de taxas às autarquias não estão isentas do licenciamento a que se refere este Regulamento”.

Ora, estas normas foram já declaradas inconstitucionais por vários arestos do Tribunal Constitucional, nomeadamente pelo Acórdão nº 437/2003, de 30 de Setembro de 2003, proferido no Processo nº 540/02- 2ª Secção.

A fundamentação invocada para essa decisão foi a seguinte:

“4. O objecto do presente recurso é a apreciação da constitucionalidade das normas constantes dos artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado pelo edital n.º 35/92, que prevêem uma “taxa” pela renovação do licenciamento pela afixação, nos anos de 1997, 1998 e 1999, de um reclamo e friso luminosos nas fachadas de um prédio urbano sito em Lisboa.

5. Importa recordar a jurisprudência deste Tribunal, que, sobre normas que prevêem “taxas de publicidade” análogas à que está em causa, e, mesmo, sobre a que se encontra prevista nas normas ora em questão, se tem pronunciado, uniformemente, sempre no sentido da inconstitucionalidade.

Assim, o Acórdão n.º 558/98 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 41º, págs. 55 e segs.) julgou inconstitucional, por violação dos artigos 106º, n.º 2, e 168º, n.º 1, alínea i), da Constituição, a norma constante do artigo 62º do Regulamento e Tabela de Taxas Municipais da Câmara Municipal de Guimarães, em conjugação com a 13ª das Observações consignadas aos artigos 57º a 64º do mesmo Regulamento. Depois de se recordar nesse aresto que a lei prevê uma série de restrições à actividade publicitária, para protecção de interesses de vária ordem, escreveu-se:

«(...)

2.2. Simplesmente, não será do simples facto de o licenciamento da actividade publicitária competir, na área dos respectivos municípios, às câmaras municipais, que decorre, desde logo e sem mais, que o tributo cobrado pelas edilidades aos responsáveis pela afixação e inscrição das mensagens de propaganda, haja de ser considerado como uma ‘taxa’.

Efectivamente, não passa este Tribunal em claro que, como se disse no citado Acórdão n.º 313/92, ‘mesmo nas hipóteses em que a actividade dos particulares sofre uma limitação, aqueloutra actividade estadual, consistente na retirada do obstáculo à mencionada limitação mediante o pagamento de um tributo, é vista pela doutrina como a imposição de uma «taxa» somente desde que tal retirada se traduza na dação de possibilidade de utilização de um bem público ou semi-público (cfr., sobre o ponto, Teixeira Ribeiro na citada Revista)’, acrescentando-se que, ‘[s]e este último condicionalismo não ocorrer, deparar-se-á uma situação subsumível à existência de um encargo ou de uma compensação, tributo que se aproximará da figura do «imposto» nos termos que a seguir se verão, sem que com isto se queira significar que a imposição de contributo só é recondutível à dicotomia de «taxas» ou «impostos».’

Na realidade, assente uma relação sinalagmática característica da ‘taxa’, o que, como é claro, implica uma contrapartida de diferentes naturezas por parte do ente público impositor do tributo, tem a doutrina entendido que são essencialmente três os tipos de situações em que essa contrapartida se verifica e que se consubstanciam na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado, na utilização, pelo mesmo, de um bem público ou semi-público ou de um bem do domínio público e, finalmente, na remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares (...).

Ora, quando em causa se encontra a terceira daquelas situações (rememore-se, a que consiste no levantamento do obstáculo jurídico ao exercício de determinada actividade por parte do tributado), defende a doutrina que o encargo pela remoção – in casu, a concessão de licenciamento para a afixação ou inscrição de publicidade – só pode configurar-se como ‘taxa’ se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem semi-público (vide autores por último citados e Sousa Franco in Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4ª ed., vol. 1, 33, que, em vez de bens semi-públicos, fala de bens colectivos, quer públicos ou privados de uma perspectiva de provisão pública, quer de bens colectivos impuros).

Neste contexto, e não olvidando que a norma sub specie se reporta a painéis publicitários afixados ou inscritos, não em quaisquer bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas sim em veículos de transporte colectivo ou em veículos particulares (e são desta última espécie os veículos da recorrente), não se lobriga, por um lado, que forma de utilização de um bem semi-público esteja em causa e, por outro, que o ente tributador venha a ser a ser constituído numa situação obrigacional de assumpção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico.

Mas, mesmo que o tributo criado pela norma em análise, possa ser visualizado como aquilo que certa doutrina (designadamente estrangeira) apelida de contribuições especiais ou tributos especiais (cfr. Perez de Ayala e Eusebio Gonzalez, Curso de Derecho Tributário, 1º Tomo, 208), o que é certo é que a doutrina nacional, quase diríamos sine discrepante, tem sustentado que tais contribuições ou tributos não devem, do ponto de vista do seu tratamento, ser vistas diferenciadamente dos ‘impostos’.

Em face do exposto, e porque se não vê, por um lado – perspectivando o tributo em causa como um encargo derivado pelo levantamento de obstáculos jurídicos ao exercício ou ao desenvolvimento de uma actividade por parte de um particular – que haja da sua parte a utilização de um bem semi-público (ou colectivo na linguagem de Sousa Franco) e, por outro, que, mesmo na óptica de nos situarmos perante uma contribuição ou um tributo especial, ele devesse ter um tratamento sui generis diferente do que deve ser conferido aos impostos, uma só solução se nos anteolha. É ela a de a respectiva imposição haver de obedecer aos ditames que pela Lei Fundamental são dirigidos aos ‘impostos’.

E daí que a norma impositora do encargo em apreciação, porque criada por diploma não emanado pela Assembleia da República (ou pelo Governo devidamente credenciado por aquela), deva ser considerada como enfermando do vício de inconstitucionalidade orgânica.”

No Acórdão n.º 63/99 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 42º, págs. 291 e segs.), por sua vez, foi julgada inconstitucional, também por violação dos artigos 106º, n.º 2, e 168º, n.º 1, alínea i), da Constituição (versão de 1982), a norma constante do artigo 18º da Tabela de taxas e outras receitas municipais da Câmara Municipal de Lisboa (publicada no Diário Municipal, 2º suplemento, de 15 de Setembro de 1989). Estava em causa a liquidação de uma quantia, efectuada pela Câmara Municipal de Lisboa, a título de licença sobre um reclamo luminoso, colocado no telhado de um prédio urbano, em Lisboa. Depois de se recordar os fundamentos do citado Acórdão n.º 558/98, acrescentou-se:

“não está em causa a utilização de veículos para publicidade, mas a colocação de reclamos luminosos em telhados de prédios urbanos. Tal, porém, em nada impede a aplicação da doutrina fixada no citado Acórdão n.º 558/98, porquanto, também aqui, se não está perante a utilização de bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas sim de bens ou locais pertencentes a particulares, conforme iniludivelmente decorre do disposto no artigo 1344º do Código Civil, já que ‘a propriedade dos imóveis abrange o espaço aéreo correspondente à superfície’.

Há, assim, que concluir pela inconstitucionalidade orgânica da norma questionada (no mesmo sentido, cfr. P. Pitta e Cunha, J. Xavier de Basto e A. Lobo Xavier, Os Conceitos de Taxa e Imposto - A propósito de licenças municipais, in Fisco, nº 51-52, Fev./Mar. 93, págs. 13 e segs.).”

No Acórdão n.º 33/2000 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 46º, págs. 299 e segs.) foram julgadas inconstitucionais, por violação também das mesmas normas constitucionais, as normas constantes dos artigos 14º e 22º do Regulamento sobre Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa (publicado pelo Diário Municipal, n.º 15.616, de 26 de Abril de 1989, com as alterações introduzidas pelo Edital n.º 7/90, de 26 de Fevereiro), e do artigo 18º da Tabela de Taxas, Licenças e outras Receitas Municipais (publicada pelo Edital n.º 100/89, Diário Municipal n.º 15.714, 2º Suplemento, de 15 de Setembro de 1989, com as alterações dos Editais n.ºs 140/89, de 26 de Outubro de 1989, e 26/90, de 16 de Março de 1990). Depois de se recordar passos dos citados arestos do Tribunal Constitucional, e de se notar a similitude com o de 1999, escreveu-se no Acórdão n.º 33/2000:

“tratando-se de hipótese inteiramente similar da que foi tratada no acórdão transcrito – reclamos luminosos instalados em telhados de/ou nos próprios prédios urbanos – não se está perante a utilização de bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas de bens ou locais pertencentes a particulares, como resulta do artigo 1344º do Código Civil, pois que ‘a propriedade dos imóveis abrange o espaço aéreo correspondente à superfície’.

Acresce que o facto de, no caso em apreço, se tratar de renovações, em nada altera a conclusão a que se chegou quanto à natureza da importância exigida pela Câmara Municipal. De facto, para além de a renovação da licença – se o prazo para que foi concedida for igual ou superior a 30 dias – ser ‘automática e sucessiva’, o Regulamento respectivo determina que a tais renovações se aplica a mesma ‘taxa’ que se exige para o licenciamento: ou seja, à renovação da licença é aplicável a mesma obrigatoriedade de pagamento de uma dada importância a título de ‘taxa’ que é exigida para o licenciamento prévio, que ficam assim totalmente equiparados.

No sentido de que este tipo de taxa criado pela norma que vem questionada é inconstitucional, veja-se o trabalho de P. Pitta e Cunha, J. Xavier de Basto e A. Lobo Xavier, Os Conceitos de Taxa e Imposto – A propósito de licenças Municipais, in Fisco, n.º 51-52, Fev.-Mar. 93, pág. 13 e ss).

Tem, pois, de se concluir pela inconstitucionalidade orgânica das normas questionadas: os artigos 14º e 22º do Regulamento sobre Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, e o artigo 18º da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais.”

E pelo Acórdão n.º 346/2001 (ainda inédito), este Tribunal veio a julgar inconstitucionais, por violação dos artigos 106º, n.º 2, e 168º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, na versão de 1989, os “artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado no Edital n.º 35/92, do Diário Municipal n.º 16336, de 19.03.92” – isto é, exactamente as mesmas normas que estão em causa no presente recurso. Depois de se citar os precedentes referidos, escreveu-se no Acórdão n.º 346/2001:

“No presente recurso, não está em causa a utilização de veículos para publicidade, mas a colocação de reclamos luminosos em fachadas de prédios urbanos. Esta diferença não impede, porém, a aplicação da doutrina fixada no mencionado Acórdão n.º 558/98 e depois reiterada nos Acórdãos n.º 63/99 (publicado no Diário da República, II, n.º 76, de 31 de Março de 1999, p. 4769 s) e 32/00 (publicado no Diário da República, II, n.º 57, de 8 de Março de 2000, p. 4574 ss). Com efeito, também no caso dos autos se não está perante a utilização de bens ou locais públicos, mas sim de bens ou locais pertencentes a particulares.

Há assim que concluir pela inconstitucionalidade das normas questionadas – na parte em que se referem à tributação da utilização de espaços pertencentes a particulares –, por violação dos artigos 106º, n.º 2, e 168º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, versão de 1989 (artigos 103º, n.º 2, e 165º, n.º 1, alínea i), na versão actualmente em vigor).

E, tal como refere o Ministério Público nas alegações produzidas neste Tribunal, ‘não pode relevar o facto de, porventura, a Lei Geral Tributária ter, no artigo 4º, n.º 2, lançado mão de um conceito amplo de taxa, susceptível de abarcar a remoção de quaisquer obstáculos jurídicos ao comportamento dos particulares, mesmo que não lhes consentindo a utilização de bens semi-públicos’, sendo certo que não é lícito ‘interpretar os preceitos e princípios constitucionais em função do direito infraconstitucional em vigor’.”

Por último, também o Acórdão n.º 92/2002 (ainda não publicado), desta 2ª Secção, veio julgar organicamente inconstitucionais, por violação do disposto nos artigos 106º, n.º 2 e 168º, n.º 1, alínea i), da Constituição, na versão anterior à Revisão de 1997, as normas dos artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa e 28º da Tabela de Taxas e outras Receitas Municipais da mesma Câmara, remetendo na sua fundamentação para os citados arestos.

Todos estes arestos, no sentido da inconstitucionalidade das normas em questão, foram decididos sem qualquer voto de vencido.

6. No presente caso, existindo já dois acórdãos anteriores do Tribunal a julgar inconstitucionais as mesmas normas que estão agora em questão, seria eventualmente caso de proferir decisão sumária, nesse sentido, nos termos do artigo 78º-A, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional, remetendo simplesmente para os fundamentos destes arestos.

Em atenção à circunstância de na decisão recorrida se invocarem “novos, e (...) decisivos, argumentos que podem alinhar-se em favor da tese de que o tributo aqui em causa tem a natureza de taxa”, e de “valia jurídico-doutrinária” alegadamente nunca “repudiada, mormente pela nossa jurisprudência constitucional”, afigura-se, porém, que, após alegações, deve passar-se em revista este argumentário.

7. Adiantando a conclusão, entende-se que, mantendo-se o conceito de taxa que vem sendo adoptado por este Tribunal – e seguido nos citados arestos –, nenhum dos argumentos referidos na decisão recorrida justifica a alteração do sentido da jurisprudência constitucional sobre a matéria.

É o caso, antes de mais, da referência, feita pelo tribunal a quo, ao conceito de taxa adoptado pela Lei Geral Tributária (artigo 4º, n.º 2). Deve, antes, notar-se que, como refere o Ministério Público e se disse no citado Acórdão n.º 346/2001, tal circunstância não pode ser decisiva, não sendo lícito, logo devido ao princípio da constitucionalidade, que se substitua a aferição da conformidade constitucional do direito ordinário por uma interpretação dos “preceitos e princípios constitucionais em função do direito infraconstitucional em vigor”. Isto, sendo certo, aliás, que a apreciação da questão da constitucionalidade da aludida norma da Lei Geral Tributária não constitui objecto do presente recurso.

8. Afigura-se, igualmente, improcedente a invocação dos limites ao direito de propriedade resultantes das restrições urbanísticas, bem como a alegada existência de uma ocupação do espaço público.

Quanto a esta, estando em causa a afixação de um reclamo e de um friso luminosos na fachadas de um prédio urbano (e não, por exemplo qualquer faixa ou pendão que atravesse a rua, ou se suporte, por exemplo, numa instalação pública, como um poste de iluminação), tem de concordar-se com o Ministério Público, quando afirma que tal afixação não constitui qualquer “ocupação” minimamente relevante do “espaço público” – que só poderia ser o espaço aéreo. Aliás, como também salienta o recorrente, por tal lógica poder-se-ia “tributar” com “taxas” qualquer saliência arquitectónica ou outra instalação de prédio particular que também sobressaísse do edificado e “invadisse” (mesmo que em poucos centímetros da fachada) ligeiramente tal “espaço aéreo do domínio público”. Esta alegada intromissão, pela afixação de um reclamo e de um friso na fachada – intromissão, aliás, dada como facto notório pelo tribunal recorrido – não apresenta, pois, à luz dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da adequação, o mínimo de relevância indispensável.

No presente caso, não se encontra, aliás, qualquer elemento concreto que permita afirmar a existência de uma intromissão no espaço público, para além do referido “facto notório” e da consideração genérica, apoiada na invocação dos limites ao direito de propriedade resultantes das restrições urbanísticas, de que tal espaço aéreo, para além do edificado, seria de considerar espaço público.

Ora, independentemente da apreciação da valia de eventuais teses doutrinárias nesse sentido – e, também, da sua coerência com a consideração de que o jus aedificandi não é elemento essencial do direito de propriedade –, importa recordar – como se recordou nos citados arestos anteriores relativo às “taxas” em questão –, não só o princípio, estabelecido no artigo 1344º do Código Civil, de que “a propriedade dos imóveis abrange o espaço aéreo correspondente à superfície”, como que o plano da tributação é distinto do da polícia ou controlo do ambiente ou das regras urbanísticas.

Como refere o recorrente nas suas alegações, não se põe em questão que, “no exercício das tarefas cometidas às autarquias em sede de licenciamento de edificações urbanas, devam ser submetidas necessariamente a licenciamento ou autorização quaisquer inovações que alterem a estética visível das fachadas de imóveis pertencentes a particulares”. Os critérios gerais para esse licenciamento encontram-se previstos no artigo 4º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, que regulou a afixação e a inscrição de mensagens de publicidade e propaganda (sobre a afixação ou inscrição de publicidade na proximidade das estradas nacionais fora dos aglomerados urbanos, v. o Decreto-Lei n.º 105/88, de 24 de Abril), incluindo “não provocar obstrução de perspectivas panorâmicas ou afectar a estética ou o ambiente dos lugares ou da paisagem”, “não prejudicar a beleza ou o enquadramento de monumentos nacionais, de edifícios de interesse público ou outros susceptíveis de ser classificados pelas entidades públicas”, “não causar prejuízos a terceiros”, e não afectar a segurança ou a circulação – v. também distinguindo a taxa pela afixação de publicidade e imposição de coimas pela falta do respectivo licenciamento, os Acórdãos n.ºs 434/2002 e 270/2003 (o primeiro publicado no Diário da República, II série, de 17 de Dezembro de 2002).

Ora, a tutela dos valores ambientes e urbanísticos efectua-se pelo licenciamento. Não se divisa, porém, a existência de qualquer contrapartida específica, na utilização de um bem semipúblico, para a remuneração periódica da mera permanência do reclamo e friso em questão. A periodicidade da remuneração, em contraste com a permanência da afixação, implica, como nota o recorrente, “que a taxa periodicamente devida não tem qualquer conexão relevante com a tutela dos valores estéticos e ambientais”, e antes corresponde a uma “remuneração” de uma inexistente utilização de bens semipúblicos.

Pode, aliás, também duvidar-se da consideração de que o “ambiente” seria o “bem semipúblico” cuja fruição constituiria a contrapartida proporcionada pela entidade pública que cobra a “taxa”. Na verdade, tal bem não só não é fruto apenas da actividade da entidade que efectua este licenciamento específico, mas de muitos outros factores, como é fruído genericamente por todos os cidadãos, não sendo objecto de uma contrapartida específica a favor do anunciante.

Improcede, pois, também a consideração de que a entidade pública que cobra a “taxa” o faz em contrapartida da utilização de qualquer bem semipúblico pelo particular anunciante, bem com a possibilidade de, por esta razão, qualificar o presente tributo como taxa”.

Em face do que ficou escrito neste aresto e em muitos outros citados pelo MºPº no seu parecer de fls. 192, temos de concluir pela natureza de imposto dos tributos em causa nos autos e, por isso pela inconstitucionalidade das normas acima transcritas do Regulamento de Publicidade.

Assim sendo, as liquidações foram ilegais pelo que têm de ser anuladas, merecendo, por isso, provimento o recurso.

VII. Nestes termos e pelo exposto, acorda-se em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e julgar procedente a impugnação.

Custas pelo recorrido neste Supremo tribunal e em 1ª instância, fixando-se em 1/8 a procuradoria.

Lisboa, 28 de Abril de 2010. – Valente Torrão (relator) – Isabel Marques da Silva – Brandão de Pinho.

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