0293/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório O MUNICÍPIO DE BARCELOS, requerido no processo de intimação em que é requerente A… , devidamente identificada nos autos, interpôs o presente recurso para UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA, formulando as seguintes conclusões: A - No Acórdão em apreço decidiram os doutos Julgadores a quo negar provimento ao recurso interposto pelo Requerido e manter a sentença recorrida que intimou o Requerido a praticar o acto legalmente devido (deliberação favorável do âmbito do processo de licenciamento em causa). B - Ora, o acórdão em apreço ao negar provimento ao recurso interposto pelo Requerido fundamenta-se essencialmente nos seguintes aspectos: 1 - O último acto a ser notificado à recorrida é de a mesma, no prazo de 20 dias apresentar os elementos referidos nos ofícios – alargamento do caminho – de modo a que o processo possa ser deferido, mas sendo tal condicionamento manifestamente ilegal nenhum óbice existe que seja proferido deferimento ao licenciamento aqui em causa. Este entendimento contraria jurisprudência do TCA-Sul (Ac. de 29/9/2005, proc. N.º 1012/05) e do Supremo (Ac. de 29/4/2004, proc. N.º 407/04) que entendem que a apreciação da legalidade das decisões administrativas proferidas nos procedimentos de licenciamento não cabem no âmbito deste meio de impugnação judicial de intimação; 2 - Apesar de estarmos perante um acto de legalização de obra e não de licenciamento e de os prazos e imposições deste não se aplicarem, nada impede que a Recorrida não tenha direito à prática do acto. Este entendimento contraria jurisprudência unânime no sentido de que os processos de legalização de obras clandestinas não estavam sujeitos a prazos e consequentemente não se poderia pedir a intimação para a prática de acto devido prevista no art. 112º RJUE (entre outros o Ac. do TCA – Norte de 14/7/2005, proc. 682/04.4 BEBGR Ac STA de 14/2/2004, proc. 1550/03). C - No domínio da mesma legislação que regula a intimação para a prática de um acto devido no âmbito dos procedimentos de obras (art. 112º do RJUE) o acórdão - objecto decidiu que apesar do ora Recorrente ter conseguido demonstrar que condicionou a aprovação do pedido da Requerente ao alargamento de um caminho, o pedido da Requerente tinha que ser deferido por este acto ser ilegal. D - Pelo seu lado, os acórdãos fundamento entendem que neste meio processual não cabe a apreciação da legalidade de acto praticado pela Autoridade recorrida, pelo que se for praticado no decurso do procedimento um acto lesivo dos interesses do Requerente deste meio processual, a sua impugnação deve ser feita através de acção administrativa especial. E - Entendemos que os acórdãos fundamentos fazem uma interpretação correcta do sentido e alcance do meio processual de intimação previsto no art. 112° do RJUE. F - O princípio da tipicidade dos meios processuais impõem que a Recorrida utilizasse dentro dos meios legalmente previstos o mais adequado à pretensão de tutela que formula. G - Por isso, se no decurso for praticado um acto lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (neste caso alegadamente um acto que impôs o alargamento de um caminho) e a Requerente pretenda reagir contra ele, nada impede que o faça, mas fora do processo de intimação judicial, pois a apreciação do acto praticado pela Autoridade requerida não cabe no âmbito do processo de intimação, pelo que a sua impugnação deve ser feita através do meio processual previsto na lei para obter a sua anulação - a acção administrativa especial. H - No presente caso os órgãos do Recorrente não se abstiveram de praticar o acto legalmente devido. Porém, ao imporem como condição do licenciamento o alargamento do caminho decidiram de forma desfavorável à pretensão da Recorrida. I - Por estes motivos, ao considerar que “nenhum preceito legal concede ao Recorrente a possibilidade de fazer depender o deferimento da licença de obras aqui em causa ao alargamento de um caminho, pelo que tal condicionamento é manifestamente ilegal”, o acórdão-objecto viola o disposto no art. 112° do RJUE, o art. 46° n° 1, al. a) do CPTA e os princípio da tipicidade dos meios processuais. J- Quanto à questão de saber se os procedimentos de legalização de obras clandestinas poderiam ser objecto do pedido de intimação previsto no art. 112° do RJUE, o acórdão-objecto chegou à conclusão de os prazos e imposições do procedimento de licenciamento não se aplicam ao processo de legalização, mas dela não retirou as mesmas consequências dos acórdãos fundamento, pois estes decidiram que este meio processual de intimação previsto no art. 122° do RJUE depende do pressuposto processual de ter decorrido o tempo que a lei concede à Administração para decidir. L - Se as normas do RGEU aplicáveis aos pedidos de legalização não impõem à administração prazo para decidir como se pode considerar preenchido o pressuposto processual de ter sido ultrapassado o prazo de decisão? M - Aliás, se os arts. 165° e 167° do RGEU não impõem qualquer prazo para a Recorrente decidir o pedido de legalização seria aplicável o art. 109° do C.P.A. que impõe o indeferimento tácito da pretensão da Recorrida decorridos que sejam 90 dias. N - Pelo que o acórdão-objecto ao considerar que a Recorrida poderia usar o presente meio contencioso previsto no art. 112° RJUE para obter a legalização da construção viola claramente o disposto no art. 111°, al. a) do RJUE e o art. 109° do C.P.A. A requerente A… , respondeu formulando, por seu turno as conclusões seguintes: I - Relativamente ao douto Acórdão - Fundamento do STA, de 29/04/2004, não se verifica identidade relativamente à questão em causa, ou seja, a questão de saber se o pedido de intimação para a prática do acto legalmente devido, previsto no art. 112º do RJUE, permite ao Tribunal fixar o conteúdo material do acto. Pois: tal acórdão aborda superficialmente esta questão, não efectuando qualquer análise específica da mesma, limitando-se a remeter para os doutos Acórdãos do STA de 10/09/2003 e de 23/05/2002, não contendo quaisquer argumentos de fundo a favor de uma questão que nos parece – salvo melhor opinião – em aberto. ora os dois Acórdãos para os quais o Acórdão-Fundamento remete também não analisam a questão em causa: com efeito, o douto Acórdão do STA de 23/05/2002 nem sequer chega a analisar essa questão, reproduzindo en passant jurisprudência estritamente confinada ao processo de intimação judicial para emissão de alvará, no domínio da Lei Antiga, limitando-se a concluir que, em face da falta de um pressuposto processual, “fica prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas pelo recorrente”; por outro lado, o douto Acórdão do STA de 10/09/2003 também não conhece detidamente essa questão, deixando apenas implícito o entendimento sufragado pelo ora Recorrente, mas num caso diverso: a entidade administrativa emitiu acto expresso em sentido contrário na pendência do pedido de intimação. De resto, este último Acórdão é, igualmente, proferido num quadro distinto do dos autos, visto que ali se considerou ter existido um prévio indeferimento do projecto de arquitectura, sendo, ainda, que o aí Recorrente não indicou, no seu pedido, o conteúdo do “acto devido” que pretendia ver emitido. nenhuma das demais posições jurisprudenciais invocadas pelo Recorrente, ao longo do processo, chegam a conhecer e a analisar verdadeiramente a questão em causa; neste Acórdão-Fundamento de 29/04/2004 deste STA, o aí Requerente não fixou o conteúdo do acto legalmente devido cuja prática peticionou, ao contrário da ora Recorrida que pediu a condenação do Recorrente à prática do acto legalmente devido, que concretizou: “o deferimento do pedido de licenciamento pendente”. neste Acórdão-Fundamento de 29/04/2004 deste STA houve acto administrativo final e expresso, emitido no decurso da acção, o que não sucedeu no Acórdão-Objecto, em que o Recorrido jamais praticou qualquer outro acto no decurso do processo. II - Importa sublinhar que a questão de saber se o acto final do procedimento foi, ou não, praticado pelo Recorrente está DEFINITIVAMENTE JULGADA pelo Acórdão-Objecto, estando arredada do âmbito do presente recurso para uniformização de jurisprudência. No entanto e sem prescindir: o Recorrido nunca praticou o acto final em falta, ao qual não correspondem as notificações que davam conta da necessidade de contemplar o alargamento do caminho; a decisão que subordina a emissão do acto final favorável à verificação de determinadas condições constitui um acto retentivo, que, embora desfavorável ao interesse da Recorrida, não põe – ostensivamente – fim ao procedimento administrativo, antes o condicionando a determinado evento; todos os actos anteriores que condicionavam o deferimento final à questão do alargamento do caminho (maxime o despacho do Sr. Vereador de 13/06/2005 – doc. 14 junto com o requerimento inicial), embora dotados de eficácia externa, não careciam de ser impugnados para efeitos do presente procedimento; nos termos do art. 51º n.º 3 do CPTA a emissão de tal acto destacável não impede o interessado de impugnar o acto final (que não existiu) com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento. não ficou provado que a Recorrida fosse notificada para reformular o projecto de arquitectura, o que o Recorrente persiste falsamente em alegar; de resto, tal questão em nada se repercute no projecto de arquitectura aprovado expressamente, recordando-se que a moradia e muro da Recorrida são realidades centenárias, tratando-se de obra de mera remodelação, sem qualquer interferência na sua implantação, cércea e demais características fundamentais; nenhum dos factos provados permite sustentar uma revogação tácita da aprovação do projecto de arquitectura; não resultou provado qualquer comportamento concludente donde a revogação se pudesse inferir minimamente, a qual sempre seria extemporânea, por decurso dos prazos previstos no art. 141º do CPA . III - Relativamente ao douto Acórdão-Fundamento proferido pelo TCA Sul em 29/09/2005: não se verificava um caso de omissão do dever legal de decidir, ou seja, não se estava perante o “silêncio da administração” tendo a entidade requerida praticado um acto administrativo com um conteúdo desfavorável à posição do aí requerente; o douto Acórdão não analisa a questão com um mínimo de profundidade, limitando-se a concluir no sentido visado pelo Recorrente, sem explicar minimamente o porquê de tal conclusão, ao contrário do Acórdão-Objecto de analisa especificadamente a questão. (Quanto ao mérito da questão): IV - Do preâmbulo ao Decreto-Lei n.º 555/99 , de 16/12, apenas resulta que o procedimento do art. 112º substitui (ou, melhor dito, absorve) a intimação judicial para a emissão de alvará, “como instrumento privilegiado de protecção jurisdicional” e que pode ser suscitado no caso de mero silêncio da administração, sem necessidade de ficcionar actos tácitos. V - Contudo, não se afirma que tal procedimento constitui uma mera forma de ultrapassar a questão da ausência de deferimento tácito (reconhecendo-se, no entanto, que ainda assim teria interesse e efeito útil, embora muito menor do que aquele que cremos que o Legislador lhe quis emprestar). VI - Do ponto de vista do argumento literal, afigura-se que este aponta mais consistentemente no sentido de que o Tribunal pode não só intimar a entidade Administrativa a emitir o acto em falta mas, mais do que isso, fixar-lhe um conteúdo material, decisório, proferindo uma decisão de mérito, em função do pedido que lhe seja dirigido e em função do que os autos o habilitem a decidir; o Legislador deu uma ênfase notória à expressão “acto legalmente devido”, desde logo na epígrafe do art. 112º do RJUE, o que reitera no final do n.º 1 e 2, 5, 6 e 9. Se a intenção do Legislador fosse um mero suprimento do silêncio da Administração utilizaria expressões como “o acto em falta” ou equivalente. VII -A interpretação sustentada pelo Recorrente limita a tutela jurisdicional, relativamente ao âmbito pretendido pelo Legislador; se é certo que não a elimina – pois sempre poderão ser accionados os meios gerais de reacção contra um acto decisório potencialmente “indevido”, não existe – salvo melhor opinião – qualquer razão válida para vedar uma definição do conteúdo do acto a um Órgão de Soberania com as inerentes funções e poderes jurisdicionais; quanto mais não fosse, por elementares razões de economia processual. VIII - A reforma do contencioso administrativo consagrou determinados princípios de reforço da tutela jurisdicional efectiva, assumindo – designadamente – que fosse possibilitado aos interessados que “num único processo possam ser suscitadas todas as questões que o particular entenda necessárias para a tutela da sua pretensão”; “paralelamente, estão subjacentes à reforma do contencioso administrativo objectivos de celeridade, simplificação e flexibilidade processual (…)” – cfr. “Reforma do Contencioso Administrativo”, edição do Ministério da Justiça, 2003, pág. 21. IX - Acresce que, conforme se sustenta no Acórdão do TCA Norte, de 14/07/2005, “a intimação pretendida nesta acção é um meio de natureza igual à “condenação à prática do acto devido” cujos pressupostos estão enunciados no art. 67º do CPTA. Ora, tal procedimento – que usa a mesma terminologia do “acto devido” – permite inequivocamente uma decisão que fixe o conteúdo material do acto, o que se afigura incontroverso. Não se justifica – no entender da Recorrida – razões para uma dualidade de critérios, permitindo-se uma decisão judicial que fixe o conteúdo do acto num caso e recusando-se no outro, sem qualquer argumento jurídico de fundo; tal dualidade de critérios traduz-se numa relutância incompreensível em deixar o Poder Judicial imiscuir-se licitamente na actividade Administrativa. X - Não constitui, pois, o meio processual previsto no art. 112º do RJUE uma mera forma de resolver a questão da ausência de deferimento tácito para os processos sujeitos a licenciamento, sendo uma variável, em matéria urbanística, do meio processual previsto no art 67º do CPTA, que admite a fixação do conteúdo do acto, muito mais vasto do que a extinta “intimação para passagem de certidão” que consumiu. XI - Como oportunamente transcreve o douto Acórdão-Objecto, “no entanto, é relativamente aos poderes de pronúncia que este recurso ao CPTA é mais prodigioso, na medida em que permite concluir que ao juiz não é apenas admissível condenar “neutralmente” a autoridade recorrida a decidir num determinado prazo, mas também graduar os termos da sua decisão, com conformidade com o disposto no art. 71º do CPTA. De facto, tanto na intimação como na acção de condenação à prática de um acto administrativo devido, o poder característico e irrenunciável do juiz é, precisamente, o poder de condenação, sendo que são permitidos vários graus de intervenção e de conformação judicial, na medida em que o juiz tanto pode determinar a prática de um acto em geral, sem se pronunciar sobre o conteúdo que lhe deve ser imprimido, como pode estabelecer as vinculações que impendem sobre o mesmo, como ainda determinar o conteúdo preciso do acto, mas apenas nos casos em que, em virtude da aplicação de critérios jurídicos acessíveis ao juiz, ele possa concluir que existe uma única decisão legalmente possível” - cfr. Castanheira Neves, Paula Oliveira e Dulce Lopes, em anotação ao art. 112º do RJUE. XII - De resto, o acórdão-objecto, fundamenta-se, ainda, na orientação do Acórdão do STA de 20/10/04 e respectiva anotação na RLJ 3934, pág. 34º, que corrobora o entendimento sustentado pela ora Recorrida. XIII - Não é correcto afirmar-se que o pedido de legalização de obra não é disciplinado pelo RJUE, mas sim pelo RGEU, XIV - As alusões jurisprudenciais em causa (Acórdãos-fundamento de 14/07/2005 do TCA Norte e Acórdão do STJ de 01/04/2004), além de terem sido produzidas na sequência de um quadro legislativo diverso (o Decreto-Lei n.º 445/91 , de 20/11) afiguram-se fora do contexto dos presentes autos e, porventura, algo deturpadas no seu sentido útil. XV - Até porque as mesmas decisões (v.g. douto Acórdão do STA de 01/04/2004 – proc. 1550/03) se circunscrevem à questão do deferimento tácito e aos mecanismos de reposição coerciva da situação anterior à intervenção clandestina, razão pela qual se afirma que os normativos aplicáveis são os constantes dos arts. 165º e 167º do RGEU, os quais se cingem aos mecanismos sancionatórios contra uma intervenção ilegal. XVI - A intervenção da Recorrida não constitui propriamente uma obra “clandestina”, sendo uma mera remodelação de uma habitação centenária (cuja existência é documentalmente provada, pelo menos, desde 1937 - cfr. doc. 3 junto com o requerimento inicial). XVII - Não se afigura razoável que o processo de legalização de obra realizada sem licença não se discipline, quanto à sua tramitação, pelo RJUE, mas pelo RGEU: os arts. 165º e 167º do RGEU limitam-se a regular aspectos estritamente sancionatórios (no entender da Recorrida implicitamente revogados pelo RJUE). XVIII - Mesmo o interessado que, por qualquer razão, efectua uma intervenção não licenciada e que a pretende legalizar a posteriori deverá dispor de um processo administrativo que lhe dê as mesmas garantias procedimentais relativamente às atribuídas a um interessado cumpridor que não iniciou a obra. XIX - Desde logo por elementares razões que decorrem do princípio da igualdade de tratamento, constitucionalmente consagrado: não é pelo facto de ter efectuado uma intervenção clandestina – cuja culpa não se pode presumir - que o particular merece ser tratado de forma desigual, entregue a um procedimento ad hoc sem regras, prazos ou garantias procedimentais mínimas. XX - Sob pena de a tentativa de legalização constituir um vazio de procedimento exposto ao arbítrio, humores e caprichos da administração. XXI - Considerar o RJUE inaplicável a obras de legalização de construções não licenciadas sempre constituiria uma solução desadequada, criando situações altamente iníquas. Pois: o RJUE é muito mais expedito, célere e dissuasor que o RGEU (arts. 165º e 167º), desde logo em matéria do quantum das coimas (incomensuravelmente mais elevado) e da dispensa de recurso ao Tribunal para a ordem de demolição, além de que aquele RJUE possui normas muito mais apuradas do ponto de vista técnico-jurídico, designadamente em matéria de embargo (art. 102º), ao passo que o RGEU exigia deliberação camarária para que o mesmo pudesse produzir os seus efeitos imediatos. o RGEU é francamente mais favorável aos infractores que levam a cabo obras clandestinas do que o RJUE o que, igualmente, implicaria uma clamorosa violação do princípio da igualdade, aplicando-se os dois regimes distintos a situações de reposição coerciva. XXIII - O entendimento perfilhado pelo Recorrente constitui uma violação directa do art. 13º n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, sendo, consequentemente, inconstitucional, o que se invoca expressamente desde já e para todos os efeitos legais, por duas ordens de razões: em primeiro lugar, tal acarretaria um regime sancionatório muito mais benéfico para os possuidores de “construções clandestinas”, conforme supra explicitado; em segundo lugar, porque deixaria, no mais, totalmente desprotegidos os possuidores de “construções clandestinas”, no caso de pretenderem a legalização das suas obras, sem qualquer regime legal especial que vinculasse a administração a decidir, sujeitando-os – pelo menos (?) - às regras gerais do Código do Procedimento Administrativo que não dispõe de uma tutela de interesses urbanísticos sequer comparável à constante do RJUE. XXIV - A jurisprudência invocada pelo Recorrente não pode ser, pois, no sentido de considerar inaplicável o RJUE a processos ditos de “legalização”, mas apenas excluí-los do mecanismo do deferimento tácito – interpretação, ainda assim, discriminatória e questionável. XXV - Até porque o RJUE tem normas que ostensivamente se aplicam a construções “totalmente clandestinas”: veja-se, a título exemplificativo, o seu art. 98º n.º 1 al. a) e art. 102º n.1. XXVI - O RGEU não possui normas em vigor que disciplinem a tramitação da legalização de obras pré-executadas sem licenciamento, importando aplicar – ao menos por analogia – o RJUE. XXVII - Pelo que não é lícito concluir que o pedido de legalização de obra realizada sem licença não é disciplinada pelas normas do actual RJUE, mas “que tem de ser enquadrado pelas pertinentes normas do RGEU (arts. 165º e 167º)” o que, de resto – salvo melhor opinião - não resulta da jurisprudência citada no douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 14/07/2005 que, certamente, não equacionou a questão com o alcance que parece ter exprimido. XXVIII - Independentemente de aferirmos se o processo em causa foi devidamente tramitado como processo de licenciamento, em lugar de ser tramitado como processo de autorização (ou até meramente sujeito a simples comunicação prévia), não é lícito ao Recorrente prevalecer-se implicitamente dessa distinção para afastar a aplicabilidade do meio processual objecto dos autos já que, de acordo com a matéria de facto provada, sempre tratou o processo administrativo como um verdadeiro licenciamento strictu sensu. XXIX - O art. 109º do CPA - que não fixa directamente o prazo para a administração decidir - estabelece apenas a faculdade de o interessado presumir indeferida a pretensão, a fim de poder exercer o respectivo meio legal de impugnação. XXX - Trata-se pois, de uma mera faculdade e não um dever, ao contrário do que o Recorrido pressupõe, sendo lícito ao interessado não a exercer e optar por utilizar outro meio processual que não o impugnatório, conforme é o caso dos autos. XXXI - Mesmo a aceitar-se que aos processos de legalização não se aplica o RJUE – o que não se concede – sempre existiria um prazo legal de 90 dias para decidir acerca da pretensão da Recorrida, emergente do Código do Procedimento Administrativo, como se infere indirectamente do seu art. 108º n.º 2. TERMOS EM QUE deve o presente recurso para uniformização de jurisprudência ser decidido, julgando-se correcta a interpretação e aplicação do art. 112º do RJUE subjacente ao douto Acórdão-Objecto, fixando-se a jurisprudência no seguinte sentido: o meio processual previsto no art. 112º do RJUE não se limita à condenação da Administração para a prática de um acto administrativo em falta, mas permite fixar o sentido material e decisório do mesmo; o processo administrativo de legalização a posteriori de intervenções realizadas sem o prévio licenciamento ou autorização municipal, dever-se-á reger pelo disposto no RJUE, designadamente quanto aos meios processuais aí consagrados, verificando-se nestes processos o dever legal de decidir nos mesmos prazos contemplados para a generalidade dos processos de licenciamento. O recurso foi admitido e ordenada a remessa a este Supremo Tribunal. O M.P. foi notificado nos termos e para os efeitos do art. 146º, n.º 1 do CPTA, não tendo intervindo no recurso. Pelo Relator do processo foi proferido o despacho de fls. 637 ordenado a notificação do recorrente para “eleger apenas um acórdão fundamento, para cada uma das questões fundamentais de direito que em seu entender foram decididas contraditoriamente”. A fls. 643 o recorrente veio expor o seguinte: “1- Quanto à primeira questão fundamental (relativa à apreciação da legalidade das decisões administrativas proferidas nos procedimentos de licenciamento no âmbito do processo urgente de intimação para a prática de acto devido previsto no art. 112º do RJUE) indica-se como acórdão fundamento o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29/4/2004, processo nº 407/04 (junto como documento n.º 1); 2 - Quanto à segunda questão fundamental de direito (relativa à questão de saber se o pedido de legalização de obra realizada sem licença é regulado pelas normas, nomeadamente os prazos, do actual RJUE) indica-se como Acórdão fundamento o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 14/7/2005, proc. 682/04.BEBRG (junto como doc. n.º 3). O processo teve vista simultânea dos Ex.mos Senhores Conselheiros Adjuntos (art. 92º, 1 do CPTA). Fundamentação Matéria de facto A matéria de facto relevante para julgamento das questões colocadas ao Pleno da 1ª Secção é a seguinte: a) No acórdão objecto deste recurso foram dados como provados os seguintes factos: 1º. - A Requerente apresentou no dia 28 de Setembro de 2001 no Requerido, um projecto de remodelação da sua habitação (a que foi dado o nº. 750/01), de que é proprietária, sita no …, freguesia de Igreja Nova – Cfr. fls. 1 a 32 do P.A e fls. 46 a 54 dos autos. 2º. - Pelo ofício nº. 11724, a Requerente foi notificada em 16 de Novembro de 2001, do teor da informação datada de 22 de Outubro de 2001 - Cfr. fls. 34 a 36 do P.A. 3º. - Da informação datada de 27 de Junho de 2003, vem constante que a Requerente não deu seguimento à informação referida no nº. anterior, e que as obras não se encontram licenciadas - Cfr. fls. 43 do P.A. 4º. - A Requerente apresentou no dia 31 de Julho de 2003 ao Requerido, resposta ao ofício referido supra em 2º., referindo que a inscrição do seu prédio na matriz predial ocorreu no ano de 1937 e que o artigo 62º. do PDM só é aplicado a prédios posteriores a 1951- Cfr. fls. 45 a 52 do P.A. 5º. - A Requerente apresentou ao Requerido no dia 24 de Setembro de 2003, um requerimento solicitando a reapreciação do processo de licenciamento (a que foi dado o nº. 750/01-R) – Cfr. fls. 74 do P.A. 6º. - Pelo ofício nº. 12830, datado de 21 de Agosto de 2003, a Requerente foi notificada do teor da informação datada de 5 de Agosto de 2003 - Cfr. fls. 53 e 54 do P.A.- e de que o procedimento foi julgado deserto, nos termos do artigo 111º . do CPA , mais devendo apresentar novas peças desenhadas. 7º. - Pelo ofício nº. 15048, a Requerente foi notificada em 6 de Outubro de 2003, do teor da informação datada de 29 de Setembro de 2003 - Cfr. fls. 75 e 76 do P.A.- e nomeadamente, para fazer prova da inscrição do prédio na matriz. 8º. - A Requerente apresentou no dia 21 de Outubro de 2003 ao Requerido, resposta ao ofício referido supra (nº. 15048), referindo que a inscrição da habitação na matriz predial ocorreu no ano de 1937 - Cfr. fls. 77 a 82 do P.A. 9º. - No dia 27 de Outubro de 2003, foi prestada a informação de aprovação do projecto de arquitectura, e de que foi aprovado por despacho datado de 30 de Outubro de 2003 - Cfr. fls. 83 e 88 do P.A. 10º. - Na sequência de ofício da Junta de freguesia de Igreja Nova, em que era suscitada a necessidade da existência de uma baia de estacionamento para o local, foi prestada a informação datada de 27 de Novembro de 2003 - Cfr. fls. 90 e 91 do P.A . 11º. - Pelo ofício nº. 18591, a Requerente foi notificada em 4 de Dezembro de 2003, do teor do despacho datado de 28 de Novembro de 2003, no sentido de apresentar, na sequência do contido no ofício nº. 16905 de 6/11/2003, juntamente com os projectos de especialidades, proposta de alargamento do caminho - Cfr. fls. 92 do P.A. 12º. - A Requerente apresentou no dia 28 de Janeiro de 2004 no Requerido, os projectos de especialidades remodelação da sua habitação (a que foi dado o nº. 750/01-R), sita no …, freguesia de Igreja Nova – Cfr. fls. 1 a 32 do P.A. 13º. - Pelo ofício nº. 3050, a Requerente foi notificada em 18 de Fevereiro de 2004, do teor da informação datada de 9 de Fevereiro de 2004, no sentido de que, quanto aos projectos de especialidades, o parecer emitido pelas DAS é favorável, mas que se continuava a aguardar resposta da Requerente quanto ao alargamento do caminho público a sul, por forma a ter o perfil mínimo de 3,25 metros ao eixo da via - Cfr. fls. 190 e 191 do P.A. 14º. - Quanto ao alargamento do caminho, a Requerente apresentou no dia 20 de Julho de 2004 o requerimento a fls. 196 a 198 do P.A. 15º. - Pelo ofício nº. 18146, a Requerente foi notificada em 14 de Setembro de 2004, do teor do despacho datado de 9 de Setembro de 2004, no sentido de que a Câmara Municipal entendia que atentas as características do caminho, o mesmo deve ser alargado, condicionando o licenciamento da via - Cfr. fls. 202 e 203 do P.A. 16º. - Pelo ofício nº. 23359, a Requerente foi notificada em 9 de Novembro de 2005, conforme a seguir se extrai: “… para no prazo de 20 dias apresentar os elementos referidos nos ofícios – alargamento do caminho -, de modo a que o processo possa ser deferido e a licença de obras levantada …” - Cfr. fls. 208 do P.A. 17º. - A Requerente apresentou no dia 5 de Dezembro de 2005 a exposição a fls. 212 a 219 do P.A., à qual foi dada resposta pelo ofício nº. 26545 de 20 de Dezembro de 2005 - Cfr. fls. 216 do P.A. 18º. - Nos termos do doc. a fls. 111 a 121 dos autos, a Câmara Municipal de Barcelos, em reunião de 29/11/2002, redistribuiu as funções pelos membros do executivo, nos termos decididos na deliberação tomada na reunião datada de 11/01/2002. 19º. - O Requerimento inicial que motiva este processo cautelar deu entrada neste Tribunal no dia 6 de Abril de 2006. no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29/4/2004, processo nº 407/04, foram dados como provados os seguintes factos: Em 26.02.2003, o Requerente, na qualidade de proprietário de um terreno sito na Av. ..., no ..., solicitou à Autoridade Requerida um pedido de aprovação de um projecto de arquitectura tendente ao licenciamento das obras de construção a efectuar na sua propriedade. O pedido de aprovação do projecto de arquitectura foi instruído com a calendarização da execução da obra, a estimativa do custo total da obra, a memória descritiva e justificativa, as peças desenhadas, a planta de localização, o extracto da planta de zonamento e de ordenamento do PDM e termo de responsabilidade do projecto de arquitectura. Em 20.03.2003, a solicitação da CMM, o Requerente entregou nos Serviços impresso estatístico do IME e certidão da Conservatória do Registo Predial actualizada. Por despacho de 26.05.2003, a CMM solicitou aos Requerentes documentos adicionais, os quais foram entregues em 05.06.2003. Face ao silêncio da CMM, desde então, o Requerido interpôs a presente intimação judicial para a prática de acto, nos termos e fundamentos constantes do requerimento de fls.2 e seg., aqui dado por reproduzido na íntegra. A CMM foi notificada para os termos da intimação em 2.1.2004. Em 08.01.04, o Presidente da CMM proferiu despacho, pelo qual determinou a reformulação do projecto, nos termos e fundamentos constantes a fls. 48 dos autos, aqui dados por reproduzidos na íntegra. No Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 14/7/2005, proc. 682/04, foram dados como provados os seguintes factos: Em 03/07/2003, a requerente solicitou a aprovação do projecto de arquitectura relativo ao licenciamento da legalização das obras relativas a um conjunto de edifícios destinados a armazém, garagem, escritórios e instalações sanitárias, realizadas no …., Freguesia da Silva, concelho de Barcelos, inscrito sob os n.ºs … e … na Conservatória do Registo Predial de Barcelos; Relativamente ao pedido de legalização, os serviços camarários, em 01/08/2003, apontaram diversas irregularidades no projecto apresentado, pronunciando-se sobre o seu indeferimento, da seguinte forma: “ A pretensão consiste no pedido de legalização de vários edifícios destinados a armazém, garagem, arrumos e escritórios, localizada em terreno inserido em Espaço Florestal integrado em áreas sem limitações ou com moderadas limitações e intensificação da produção lenhosa, … E espaço florestal não é permitido a instalação de indústrias da classe “2”. Para que a pretensão se possa enquadrar na alínea d) do ponto 5.1. do art. 42º do PDM, o requerente deverá apresentar um documento comprovativo em que o empreendimento em causa seja considerado de interesse municipal uma vez que esta, se localiza em espaço florestal…” Por despacho de 14/08/2003, do Vereador do Planeamento e Gestão Urbanística, no uso de competência subdelegada pelo Presidente da Câmara, foi indeferido o pedido de legalização; Por ofício n.º DPGU-12768, de 20/08/2003, foi comunicado à ora requerente, o seguinte: “No uso das competências em mim delegada, notifico V. Exa., de que foi INDEFERIDA a pretensão, por meu despacho de 2003/08/14, proferido no uso de competência subdelegada pelo Sr. Presidente da Câmara, nos termos da informação prestada por esta Divisão, pelo que, nos termos do n.º 1 do art. 101º do Código do Procedimento Administrativo , dispõe do prazo de 10 dias úteis, a contar da recepção do presente ofício, para se pronunciar acerca de tal indeferimento…”; A requerente, na sequência desta notificação, em 08/09/2003, solicitou a concessão de um prazo de 30 dias para responder a todas as questões colocadas no ofício da Câmara Municipal; Por despacho de 11/09/2003, do Vereador do Planeamento e Gestão Urbanística, o pedido foi deferido; Através do ofício DPGU 13794, de 16/09/2003, foi comunicado à ora requerente o deferimento do pedido do prazo de 30 dias, para responder; Em 22/12/2003, a requerente, reportando-se aos ofícios da C.M. n.º 12768, de 20 de Agosto de 2003 e n.º 15871 de 21 de Outubro de 2003, apresenta um aditamento ao projecto de arquitectura “no qual se responde às questões colocadas”; Sobre este novo aditamento pronunciaram-se os serviços camarários, em informação datada de 27/01/2004, que concluem dever ser indeferida a pretensão; Em 28/01/2004, o Vereador do Planeamento e Gestão Urbanística proferiu despacho sobre a informação referida em IX) com o seguinte teor: “Indeferido. Comunique-se a inf.. (…).” (cfr. fls. 262 do processo administrativo); 11. Por ofício n.º DPGU- 1957 de 03/02/2004, foi comunicado à requerente que “Na sequência do despacho datado de 2004/01/28, do Vereador Eng.º M…, comunica-se a V. Exa., que foi indeferida a pretensão, nos termos da informação prestada por esta Divisão, pelo que, nos termos do n.º 1 do art. 101º do Código do Procedimento Administrativo , dispõe do prazo de 10 dias úteis, a contar da data da recepção do presente ofício, para se pronunciar acerca de tal indeferimento…”. 2.2. Matéria de Direito O presente recurso para uniformização de jurisprudência tem como objecto duas questões fundamentais de direito, relativamente às quais, no entender do recorrente, existiu contradição de julgados: saber se a apreciação da legalidade das decisões administrativas proferidas nos procedimentos de licenciamento ainda cabe no âmbito do meio de impugnação judicial de intimação previsto no art. 112º do RJUE; saber se apesar de estarmos perante um acto de legalização de obra (e não de licenciamento) se aplica o regime previsto no art 112º do RJUE. Impõe-se, em primeiro, lugar apurar se existe a oposição de acórdãos relativamente a cada uma das questões, dado que só nesse caso é admissível o recurso para uniformização de jurisprudência – cfr. art. 152º, 1 do CPTA. 2.2.1. Oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 29-4-2004, quanto à questão de saber se a apreciação da legalidade das decisões administrativas cabe no âmbito do meio judicial de impugnação judicial de intimação previsto no art. 112º do RJUE . O recorrente considera ter havido oposição de acórdãos, alegando em síntese que no acórdão recorrido se entendeu que “ o último acto a ser notificado à recorrida é de a mesma, no prazo de 20 dias apresentar os elementos referidos nos ofícios – alargamento do caminho – de modo a que o processo possa ser deferido, mas sendo tal condicionamento manifestamente ilegal nenhum óbice existe que seja proferido deferimento ao licenciamento aqui em causa. Este entendimento contraria jurisprudência do TCA - Sul (Ac. de 29/9/2005, proc. N.º 1012/05) e do Supremo (Ac. de 29/4/2004, proc. N.º 407/04) que entendem que a apreciação da legalidade das decisões administrativas proferidas nos procedimentos de licenciamento não cabem no âmbito deste meio de impugnação judicial de intimação ”. Note-se que o condicionamento (alargamento do caminho) no acórdão recorrido foi entendido como não tendo a natureza de acto final: “ Contudo – diz o acórdão – não tendo a aqui recorrida apresentado tais elementos que lhe foram requeridos nem por isso deixou de ter direito a que se profira um acto. Nenhum dos actos praticados pelo recorrente configura uma decisão final desfavorável, ao contrário do que sustenta o mesmo, reportando-se aos actos constantes dos art.s 11º, 13º, 15º e 16º da matéria de facto provada. O acto final do procedimento é aquele eu lhe põe termo, ora, a decisão que subordina a emissão do acto final favorável à verificação de determinadas condições constitui um acto retentivo, que, embora desfavorável da recorrida não põe fim ao procedimento administrativo, antes o condicionando a determinado evento. Sendo que, qualquer acto de procedimento, embora datado de eficácia externa e destacável, não necessita de ser impugnado nos termos do art. 51º, n.º 3 do CPTA não implicando qualquer preclusão. Assim, entendamos que deve ser intimado e não obstante através de um Processo urgente (quando a situação deveria ser a prevista nos artigos 46º e 67º do CPTA) a proferir acto de decisão final no procedimento ”. Da leitura do acórdão recorrido verificamos que se entendeu caber no âmbito do processo de intimação a que alude o art. 112º do RJUE apreciar a natureza jurídica das decisões administrativas, entretanto proferidas, e ordenar a prática do acto devido, num caso em que ainda não tinha sido proferido um acto final do procedimento . No acórdão - fundamento, por seu turno, entendeu-se que a prática de um acto ordenando a reformulação do projecto de arquitectura “ significa que indeferiu o apresentado ”. Daí que a consequência imediata seja “ o imediato indeferimento do pedido de intimação, nos termos do citado n.º 5 do art. 112º do RJUE, como acertadamente se decidiu, sendo certo que a apreciação da legalidade de tal decisão não cabe no âmbito do pedido de intimação ”. Neste acórdão fundamento entendeu-se, assim, que o acto que ordenou a reformulação do projecto de arquitectura, equivalia a um indeferimento da pretensão inicial e, portanto, estava proferido o acto devido. A divergência das decisões radica no relevo atribuído a uma decisão administrativa que ordena a reformulação de um projecto de arquitectura (acórdão fundamento) e a uma decisão administrativa que impõe condições a um pedido de legalização de uma obra (acórdão recorrido). Contudo, as situações de facto não são iguais e, portanto, não podemos sem mais considerar que existe oposição de julgados. Ora, a divergência dos julgamentos em confronto decorre precisamente da diversidade das situações de facto. Note-se que, em suma, no acórdão fundamento, se entendeu ter sido proferido um acto administrativo que indeferia o pedido de licenciamento inicialmente formulado e no acórdão recorrido considerou-se que o acto proferido pela Administração era “retentivo”, isto é, um acto que, não continha ainda a decisão final, adiando a sua prolacção. E por isso entendeu que a requerente apesar de não ter apresentado os elementos que lhe foram solicitados, “ nem por isso deixou de ter direito a que se profira um acto ”. Do exposto resulta que o acórdão recorrido apreciou uma questão que no acórdão fundamento se não colocava, ou seja, saber se deveria ou não ser apreciada a validade de actos interlocutórios que, apesar de dotados de eficácia externa, não configuravam a decisão final do procedimento nem relativamente a eles havia qualquer preclusão. Esta questão não se colocou no acórdão fundamento por se ter entendido que o pedido de licenciamento fora indeferido, ou seja, por se entender que havia sido proferido um acto de indeferimento, cuja não impugnação o tornaria firme na ordem jurídica, pondo assim fim ao procedimento. O acórdão recorrido, por seu turno, também nada disse sobre a possibilidade de conhecer, ou não, os vícios do acto final de um procedimento de licenciamento no âmbito do processo de intimação previsto no art. 112º do RJUE. O que admitiu foi a possibilidade de conhecer da validade dos actos procedimentais – anteriores ao acto final – e que se traduziam em obstáculos e desse modo, retinham, a obtenção de uma decisão final. Assim, quanto a esta questão não se conhecerá do recurso, uma vez que relativamente à mesma não houve contradição de julgados. 2.2.2. Oposição entre o acórdão recorrido o acórdão proferido pelo TCA-Norte em 14-7-2005, relativamente à questão de saber se apesar de estarmos perante um acto de legalização de obra se aplica o regime o previsto no art. 112º do RJUE. Quanto a esta questão diz o recorrente que “ apesar de estarmos perante um acto de legalização de obra e não de licenciamento e de os prazos e imposições deste não se aplicarem, nada impede que a Recorrida não tenha direito à prática do acto. Este entendimento contraria jurisprudência unânime no sentido de que os processos de legalização de obras clandestinas não estavam sujeitos a prazos e consequentemente não se poderia pedir a intimação para a prática de acto devido prevista no art. 112º RJUE ”. A decisão recorrida, relativamente a esta questão, ponderou o seguinte: “ Ora, no caso concreto, a situação é de omissão na prática de um acto administrativo, pelo que a única questão que se põe é a da existência de prazo pré-fixado para a prática do acto. E não obstante estarmos perante um acto de legalização de obra e não de licenciamento e de os prazos deste não se aplicarem, nada impede que não tenha direito à prática do acto independentemente de condicionada a qualquer prazo, já que foi feito um pedido que exige resposta …”. Como se viu, o acórdão recorrido, entendeu que o pelo facto de estar perante uma situação de “legalização de obra e não de licenciamento e de os prazos deste não se aplicarem” continuava a requerente a ter direito à prática de um acto administrativo. Como estávamos no âmbito de uma acção administrativa especial – condenação à prática de um acto legalmente devido – art. 112º do Dec. Lei 555/99, de 16/12 (RJUE), o sentido do acórdão recorrido é o de que, o facto de estarmos perante um processo de legalização de obra, não afasta a aplicabilidade do regime previsto no art. 112º do RJEU. No acórdão fundamento, relativamente a esta questão, encontramos uma referência na parte em que se expõe o direito aplicável, nestes termos: “… Atente-se, ainda, que constitui entendimento jurisprudencial uniforme o de que o pedido de legalização de obra realizada sem licença não é disciplinado pelas normas do actual RJUE ” (fls. 561). Uma leitura isolada deste excerto pode levar a pensar que houve contradição nas decisões. Mas não houve, como veremos. Anote-se, antes de mais, aquilo que o acórdão decidiu, com o detalhe necessário para recortarmos a proposição jurídica onde assentou a decisão: O TAF de Braga indeferiu o pedido de intimação ao abrigo do art. 112º do RJUE, deduzido contra a Câmara Municipal de Barcelos para “proceder à prática do acto legalmente devido de deferimento/aprovação do projecto de arquitectura…”. No recurso para o TCA o então recorrente insurgiu-se contra o entendimento da sentença, segundo o qual não havia qualquer omissão da CMB que justificasse a intimação (por se ter entendido que havia um acto final indeferindo a pretensão) e insurgiu-se também contra o decidido na sentença, ou seja, a tese segundo a qual, por estar em casa um operação urbanística já realizada não eram de aplicar as normas relativas ao licenciamento. Contudo, o acórdão fundamento no TCA apenas abordou a primeira das questões, considerando que já havia sido proferida uma decisão final, nada dizendo sobre a outra questão, ou seja, sobre a questão de saber em que medida era aplicável o regime (substantivo) do RJUE aos pedidos de legalização de obras. Na verdade, o acórdão decidiu que “… o acto praticado no respectivo procedimento em 28-1-2004 pelo Sr. Vereador da C. M. de Barcelos encerrou o processo de licenciamento, indeferindo o pedido, não podendo qualificar-se o mesmo como um projecto de decisão ” (…) Deste modo, concluiu, que “ tendo já havido a prática do acto devido até ao termo do prazo da resposta, se impunha determinar automaticamente o indeferimento do pedido nos termos do n.º 5 do art. 112ºdo RJUE ”. Do exposto resulta que o acórdão fundamento apesar de ter enunciado a doutrina, segundo a qual, o pedido de legalização de obra realizada sem licença não é disciplinado pelas normas do actual RJUE , deve ser interpretado com algum cuidado, pois, como vimos, acabou por entender aplicável (e aplicou) o regime do art. 112º do RJUE, ou seja, a possibilidade de recorrer à intimação judicial para a prática de actos legalmente devidos, quando estavam em causa pedidos de legalização de obras. Este entendimento mostra-nos que o acórdão fundamento, quando dizia (em tese geral) que o regime do RJUE era inaplicável aos pedidos de legalização de obras não estava a pensar no aspecto adjectivo da questão, ou seja, na utilização do processo de intimação previsto no art. 112º, pois que incluiu e apreciou o pedido nesse âmbito. Ora, foi precisamente este aspecto do regime do RJUE que o acórdão recorrido aplicou, isto é, entendeu que era aplicável o regime adjectivo previsto no art. 112º do RJUE aos procedimentos de legalização de obras e não apenas aos pedidos de licenciamento de obras (não licenciadas). Tanto assim foi que o acórdão teve o cuidado de dizer que não se aplicavam os prazos do processo de licenciamento aos procedimentos de legalização, aceitando, desse modo a tese geral enunciado no acórdão fundamento (“… E não obstante estarmos perante um acto de legalização de obra e não de licenciamento e de os prazos e imposições deste não se aplicarem , nada impede que não tenha direito à prática do acto ….”). Assim, em boa verdade, em ambos os acórdãos se decidiu de modo igual, ou seja, em ambos se admitiu ser aplicável o regime do art. 112º do RJUE aos procedimentos de legalização e obras já efectuadas. Não se verifica, deste modo, a apontada contradição de acórdãos. Dai que também quanto a esta questão se não tomará conhecimento do recurso. Decisão Face ao exposto, os juízes do Pleno da 1ª Secção acordam em não tomar conhecimento do recurso Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 5U. Lisboa, 18 de Outubro de 2007. António Bento São Pedro (relator) - Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – João Manuel Belchior – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos - Jorge Artur Madeira dos Santos – José Cândido de Pinho – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Edmundo António Vasco Moscoso – José António de Freitas Carvalho.