0844/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Nos termos e para os efeitos previstos no art°. 1° da Lei n° 5/2001, de 2 de Maio, é equiparável a serviço docente o desempenho profissional de uma auxiliar de educação, no exercício de facto das funções de educadora de infância, não obstante estar de direito posicionada como técnica auxiliar de 2ª classe.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

1.1. A…, residente na Rua …, nº …, …, Oeiras, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho de 25 de Outubro de 2002 do Secretário de Estado da Administração Educativa que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho do Director Regional de Educação de Lisboa que negou o pedido de contagem de tempo de serviço prestado de 1 de Setembro de 1983 a 1 de Julho de 1985, para efeito da aplicação da Lei 5/2001 de 2 de Maio.

Por acórdão de 11 de Março de 2004, o Tribunal Central Administrativo concedeu provimento ao recurso contencioso.

Inconformado, o Secretário de Estado da Administração Educativa recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

a) O douto Acórdão agravado padece de vício de violação do artigo 1º da Lei nº 5/2001, de 2 de Maio, ao fazer uma interpretação extensiva da vontade do legislador,

b) É clara e inequívoca a vontade do legislador de restringir o âmbito de aplicação da norma em causa ao tempo prestado na categoria de auxiliar de educação, excluindo dos seus efeitos o tempo de serviço prestado como detentor de outra categoria, ainda que no exercício das funções de auxiliar de educação;

c) O douto Acórdão em crise não atentou, como devia, na natureza excepcional da citada lei em relação ao princípio geral de progressão em qualquer categoria, firmando-se numa interpretação que afronta a jurisprudência consolidada por esse douto Tribunal na matéria.

1.2. A recorrente contenciosa contra – alegou propugnando a manutenção da decisão judicial.

1.3. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos:

“Na linha do parecer emitido pela Magistrada do Ministério Público junto do TCA afigura-se-nos que o acórdão sob recurso deverá ser mantido.

Conforme consta da matéria de facto dada como provada, a recorrente concluiu o curso auxiliar de educação de infância em 31.07.1975, e, como a Junta de Freguesia em causa não dispunha de quadro de funcionários, a única forma de obter as verbas destinadas aos vencimentos das educadoras e das auxiliares de educação era atribuir-lhes uma categoria que tivesse cabimento no quadro de funcionários da Câmara, pelo que foi atribuída à recorrente a categoria de técnica auxiliar de 2ª classe.

Ora, tal como pondera o citado parecer: o legislador da Lei nº 5/2001, de 02.05, ao referir como requisito necessário à contagem do tempo de serviço a categoria de auxiliar de educação, não pode ter querido excluir casos como o da recorrente, uma vez que tal categoria não pode ser vista em termos formais mas sim em termos substantivos, ou seja, integrada por profissionais com as habilitações necessárias para o exercício de funções de auxiliar de educação, consideradas “por condicionalismos vários, conjunturalmente análogas às dos educadores de infância”, tal como se refere no Despacho nº 52/80, de 12.06; as razões que justificaram que o legislador, excepcionalmente, permitisse a contagem do tempo de serviço prestado numa categoria para efeitos de progressão noutra categoria, são de atender também no caso da recorrente, sob pena de ser violado o espírito daquela Lei.

Haverá, assim, que proceder a uma interpretação extensiva da referida Lei, a qual é admitida pelo art. 11º do CC.

É irrelevante, por outro lado, o apelo feito pela entidade recorrente a um parecer do Conselho Consultivo da PGR e a vários acórdãos deste STA, dado serem anteriores à Lei nº 5/2001.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se o acórdão recorrido.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1. A recorrente concluiu o curso auxiliar de educação de infância da Escola Elvira Laura Costeira EM em 31/7/75.

2. A recorrente, na qualidade de auxiliar de educação, exerceu funções na Junta de Freguesia de Oeiras de 1/9/83 a 31/7/85 na Creche Jardim de Infância … que se encontrava sob gestão da Junta (fls. 31 aqui rep.)

3. Como esta Junta não tinha um quadro de funcionários, a única maneira de obter as verbas destinadas aos vencimentos das educadoras e das auxiliares de educação era atribuir-lhes uma categoria que tivesse cabimento no quadro de funcionários da Câmara, pelo que foi atribuída à recorrente a categoria de Técnica Auxiliar de 2ª Classe.

4. De 1/10/83 a 31/7/85 a recorrente frequentou com aproveitamento o curso de promoção a educadora de infância, ao abrigo do Despacho nº 52/80, de 12/6.

5. Em 8/7/02 requereu à Senhora Directora Regional de Educação de Lisboa a contagem, para efeito de aplicação da Lei 5/01 de 2/5 do tempo de serviço que prestou, no período de 1/9/83 a 31/7/85 na Junta de Freguesia de Oeiras.

6. Sobre o mesmo foi prestada a informação nº 336/DSRH/1º Ciclo/GA de 12/8/02, junto de fls. 17 a 19 dos autos e aqui rep., no sentido de que o tempo em causa não pode ser considerado por não ter sido prestado na categoria de auxiliar de educação.

7. Com este fundamento foi indeferida a pretensão da requerente, por despacho do DGRL de 19/8/02 (fls. 17).

8. A aqui recorrente interpôs recurso hierárquico para o Ministro da Educação em 30/9/02.

9. Sobre este foi proferida a Informação 452/DSRH/1º Ciclo/GA junta de fls. 10 a 13 dos autos e aqui rep., no sentido de que não lhe pode ser considerado para a progressão na carreira o tempo prestado na categoria de Técnica Auxiliar de 2ª Classe, porque esta categoria não se encontra prevista na Lei 5/2001.

10. Em 31/10/02 a entidade recorrida profere sobre aquela informação o seguinte despacho: “Concordo, pelo que indefiro”.

2.2. O DIREITO

2.2.1. Decorre do relatado que, no presente recurso jurisdicional, a disputa das partes está circunscrita à interpretação da Lei nº 5/2001, de 2 de Maio.

É este o texto:

Artigo 1º

É equiparado a serviço efectivo em funções docentes, para efeitos de progressão na carreira, o tempo de serviço prestado na categoria de auxiliar de educação pelos educadores de infância habilitados com os cursos de promoção a educadores de infância a que se refere o despacho nº 52/80, de 12 de Junho, nos termos do artigo seguinte.

Artigo 2º

A contagem do tempo de serviço a que se refere o artigo anterior determina a mudança para o escalão correspondente.

O que importa saber é se a recorrente contenciosa deve, ao abrigo desta lei, como pretende, ver contado, para efeitos de progressão na categoria de educadora de infância, o tempo em que prestou serviço na categoria de técnica auxiliar de 2ª classe. A pretensão assenta nos factos descritos em 2. e 3. do probatório e que aqui recordamos:

“2. A recorrente, na qualidade de auxiliar de educação, exerceu funções na Junta de Freguesia de Oeiras de 1/9/83 a 31/7/85 na Creche Jardim de Infância … que se encontrava sob gestão da Junta.

3. Como esta Junta não tinha um quadro de funcionários, a única maneira de obter as verbas destinadas aos vencimentos das educadoras e das auxiliares de educação era atribuir-lhes uma categoria que tivesse cabimento no quadro de funcionários da Câmara, pelo que foi atribuída à recorrente a categoria de Técnica Auxiliar de 2ª Classe.

No quadro descrito, a interessada requereu à autoridade ora recorrente que aquele tempo de serviço fosse contado, ao abrigo da Lei nº 5/2001, para efeitos de progressão na carreira. A pretensão foi indeferida com fundamento em que o tempo em causa não pode ter tal relevo, por não ter sido prestado na categoria de auxiliar de educação.

2.2.2. O acórdão recorrido julgou ilegal o indeferimento, decisão cuja justificação, no essencial, se passa a transcrever:

“(…) A entidade recorrida entende que a Lei 5/2001 tem apenas como destinatários os educadores de infância habilitados com os referidos cursos que tenham exercido exclusivamente com a categoria de auxiliar de educação e não com outra categoria, muito menos a carreira técnica.

O MP, por sua vez, entende que deve ser feita uma interpretação extensiva da referida lei, de forma a englobar quem tinha a categoria de auxiliar de educação e exercia essas funções.

(…)

As normas excepcionais representam um ius singulare de um sector restrito, relativamente a um regime-regra, consagrando para este regime oposto ao regime regra.

E, as normas excepcionais não comportam aplicação analógica, admitindo contudo interpretação extensiva.

(…)

Diferentemente das normas excepcionais as normas especiais não consagram uma disciplina oposta à do direito comum, consagram antes uma disciplina nova ou diferente para um círculo mais restrito de pessoas.

No caso sub judice a relação que poderia existir seria, a nosso ver de excepcionalidade (…)

Contudo, independentemente de classificarmos a relação entre os auxiliares de educação e os restantes profissionais a propósito da contagem do tempo de serviço, como de excepcional ou especial, sempre é admissível a interpretação extensiva.

E, parece-nos que, como muito bem refere o M.P., houve a intenção inequívoca de excluir desta contagem de tempo, os funcionários que exerciam funções pedagógicas junto de grupos de crianças, em idade pré-escolar, sem a categoria de auxiliar de educação (…).

Só que, no caso sub judice, a recorrente exercia as funções de auxiliar de educação, tinha a habilitação para o exercício dessas funções, mas foi-lhe atribuída a categoria de técnica auxiliar de 2ª classe, pois apenas esta categoria tinha cabimento no quadro de funcionários da Câmara.

Pelo que, inequivocamente que o legislador quis incluir na Lei 5/01 esta situação, tendo-se exprimido restritivamente.

Como refere o MP as razões que justificaram que o legislador, excepcionalmente, permitisse a contagem do tempo de serviço prestado numa categoria para efeitos de progressão noutra categoria, são precisamente as que estão em causa no caso da recorrente.

Impõe-se, pois, uma interpretação extensiva do diploma de forma a nele se incluir a situação aqui em causa (…).

O Secretário de Estado da Administração Educativa discorda desta decisão judicial, argumentando, no essencial, que o art. 1º da Lei nº 5/2001, de 2 de Maio, não suporta a interpretação extensiva feita pelo acórdão recorrido, uma vez que “é clara e inequívoca a vontade do legislador de restringir o âmbito de aplicação da norma em causa ao tempo prestado na categoria de auxiliar de educação, excluindo dos seus efeitos o tempo de serviço prestado como detentor de outra categoria, ainda que no exercício das funções de auxiliar de educação”.

Vejamos, então.

2.2.3. Nos termos do DL nº 409/89 de 18 de Novembro, a progressão nos escalões da carreira docente faz-se por decurso de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes” (art. 9º/1), sendo que só os portadores de qualificação profissional para a docência se consideram pessoal docente (art. 3º/1) e se integram na carreira, permanecendo os não habilitados em situação de pré-carreira (art. 6º/1).

Ora, a Lei nº 5/2001 de 2 de Maio, veio conceder uma equiparação a serviço prestado em funções docentes, para efeitos de mudança de escalão, fixando para os destinatários – educadores de infância habilitados com os cursos de promoção a educadores de infância a que se refere o despacho nº 52/80, de 12 de Junho – um regime excepcional no qual, ao contrário do que é regra, releva o tempo de serviço por eles prestado, na qualidade de auxiliares de educação, antes, portanto, de ingressarem na carreira docente.

O diploma teve origem no projecto de Lei nº 219/VIII (publicado no D.A.R., II Série A, nº 47, de 8 de Junho de 2000, página 1592), apresentado com a seguinte exposição de motivos:

“A expansão da educação pré-escolar, ocorrida nos anos 60 e 70, determinou a criação e abertura de um elevado número de jardins-de-infância, creches e infantários em todo o território nacional.

Contudo, este movimento ascendente de cobertura da educação pré-escolar, baseado na criação e desenvolvimento das infra-estruturas e equipamentos sociais, não foi acompanhado do correspondente aumento do número de educadores de infância considerado indispensável para dar resposta às necessidades sentidas. Neste quadro de enorme escassez de recursos humanos preparados e formados, a saída possível consistiu no recurso às auxiliares de educação que passaram a desenvolver com carácter de regularidade as funções inerentes à categoria de educador de infância, incluindo, nalguns casos, o exercício de cargos de direcção dos estabelecimentos de educação pré-escolar, embora auferindo vencimentos inferiores aos desta categoria profissional.

Trata-se, pois - e é justo reconhecê-lo -, de um grupo profissional cuja utilização pelo sistema permitiu a expansão da educação pré-escolar, que de outro modo teria ficado comprometida.

Dando resposta às justas reivindicações e legítimas expectativas das auxiliares de educação, foi-lhes dada a possibilidade, através de legislação criada para o efeito, de acederem à categoria de educador de infância mediante a frequência de um curso de promoção a educadores. Contudo, o acesso das auxiliares de educação à categoria de educador de infância acabaria por ser legalmente consagrado com efeitos a nível profissional, sem ter em linha de conta o tempo de serviço prestado na categoria de auxiliares de educação.

Através do presente projecto de lei visa o Grupo Parlamentar do PS colmatar esta lacuna e dar acolhimento à pretensão destes trabalhadores e das suas organizações representativas, estabelecendo, designadamente, que o tempo de serviço prestado na categoria de auxiliar de educação dos educadores de infância habilitados com os cursos de promoção seja tido em consideração para efeitos de progressão na carreira docente.”

Posto isto, é inequívoco que a lei tem um âmbito de incidência subjectiva bem delimitado, constituído única e exclusivamente pelos profissionais que acederam à carreira docente, como educadores de infância, mediante a frequência do curso especial de promoção a que alude o despacho n° 52/80, de 12 de Junho. E, como decorre da exposição de motivos supra transcrita, a situação especial destes trabalhadores emergiu num contexto histórico de grande expansão da rede de infra-estruturas e equipamento sociais d educação pré-escolar, mas de grande escassez de educadores de infância, que deu origem a que, durante anos, a única saída possível tivesse sido o recrutamento de auxiliares de educação, passando estes a desenvolver, de facto, com regularidade, as funções inerentes à categoria de educador de infância. No espírito do legislador da Lei n° 5/2001, esteve, sem dúvida, o reconhecimento do valor social do serviço prestado por aqueles trabalhadores, que justificara já, em 1980, a abertura do curso especial de promoção e que, neste momento posterior, quis reforçar mediante a consideração, para efeitos de progressão na carreira docente, do tempo de exercício de facto das funções próprias do cargo de educador de infância. Ou, dito de outro modo, o legislador, teve o intuito de, para todos aqueles que se habilitaram com o curso de promoção a educadores de infância a que se refere o despacho n° 52/80, de 12 de Junho, equiparar a serviço efectivo em funções docentes, todo o tempo de serviço por eles prestado, como educadores de infância de facto no seu anterior estádio profissional.

Ora, tendo a recorrente sido abrangida pelo despacho n° 52/80, ao abrigo do qual ingressou na carreira docente, não pode, o tempo anterior do exercício de facto do cargo de educadora de infância, sob pena de se atraiçoar a vontade do legislador, deixar de ser equiparado a serviço efectivo em funções docentes, independentemente do lugar por ela ocupado nos quadros da autarquia. Esta é a única solução compaginável com a vontade do legislador.

Neste contexto, entendemos, com o acórdão recorrido que, se a letra da lei no cobre a situação, é apenas porque o legislador disse menos do que quis. Pecando o texto por defeito, mesmo tratando-se de uma norma excepcional (art. 11º C. Civil), deve a letra alargar-se de molde a abranger o tempo de serviço em causa, assim lhe dando um alcance conforme ao pensamento legislativo.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 22 de Fevereiro de 2005. - Políbio Henriques (relator) - Rosendo José – António Madureira.