Acordam, em conferência, na 5ª Secção do Tribunal da Relação de Lisboa:
I- Relatório
O Exmo. Sr. Presidente da Junta de Freguesia de ... (Lisboa), por decisão proferida a 10/03/2025 aplicou à arguida “AA”, uma coima no valor de €.: 2.000,00, pela prática, no dia .../.../2025, a título doloso, da contraordenação prevista e punida nos termos conjugados dos artigos 10º, n.º 1, alínea d), e 28º, n.º 1, alínea b), ambos do Decreto-Lei 48/2011, de 01.04.
Desta decisão a arguida “AA”, interpôs recurso de impugnação judicial.
Distribuídos os autos ao Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa - Juízo Local de Pequena Instância Criminalidade de Lisboa – Juiz 5, foi o recurso admitido.
Não se realizou a audiência de julgamento, porquanto o tribunal entendeu que a mesma não se afigurava necessária e o Ministério Público e a impugnante não se opuseram a este entendimento.
Em 10/10/2025, foi proferida sentença com o seguinte dispositivo:
“Termos em que:
a) Se declara verificada a nulidade insanável prevista no artigo 119º, alínea e), do Código de Processo Penal, aplicável «ex vi» artigo 41º do RGCO, por falta de competência, em razão da matéria, do(a) Exmo.(a) Sr.(a) Presidente da Junta de Freguesia de ... (Lisboa), para aplicar coima no âmbito da contraordenação prevista e punida nos termos conjugados dos artigos 10º, n.º 1, alínea d), e 28º, n.º 1, alínea b), ambos do Decreto-Lei 48/2011, de 01.04:
b) Ao abrigo do disposto no artigo 64º, n.º 3, do RGCO, aplicado por analogia, se determina que, após o trânsito em julgado da presente decisão, os presentes autos seja objecto de arquivamento”.
I.2- Recurso da decisão
Inconformado com tal decisão dela interpôs recurso o Ministério Público com os fundamentos expressos nas motivações dos quais extraíram as seguintes conclusões (transcrição):
“1. Nos presentes autos foi interposto recurso de uma decisão administrativa proferida pelo Exmo. Sr. Presidente da ... (Lisboa), que aplicou à arguida uma coima no valor de 2.000,00€ (dois mil euros) pela prática, no dia .../.../2025, de uma contraordenação p. e p. pelos artigos 10.º, n.º 1, al. d), e 28.º, n.º 1, al. b), ambos do Decreto-Lei 48/2011, de 01/04.
2. O tribunal a quo considerou que a decisão administrativa proferida pela autoridade administrativa, Presidente da Junta de Freguesia de … (Lisboa), padecia de nulidade insanável, pelo facto de ter sido proferida por entidade que não disponha de competência para decidir e aplicar a coima em causa, pela prática de uma contraordenação prevista no referido Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01/04, por tal competência se encontrar atribuída ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa.
3. Por força do disposto nos artigos 33.º e 34.º, do RGCO, o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias competem às autoridades administrativas determinadas pela lei que prevê e sanciona as contraordenações.
4. Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01/04, que veio simplificar o regime de acesso e de exercício de diversas actividades económicas no âmbito da iniciativa Licenciamento zero, estabeleceu no seu art.º 28.º, n.º 4, que, “a instrução dos processos cabe aos municípios, cabendo a aplicação da coima ao presidente da câmara municipal”.
5. No entanto, a Lei n.º 56/2012, de 08/11, procedeu à “reorganização administrativa de Lisboa, através da definição de um novo mapa da cidade, de um quadro específico das competências próprias dos respetivos órgãos executivos, bem como dos critérios de repartição de recursos entre o município e as freguesias do concelho” (cf. art.º 1.º, n.º 1).
6. Na verdade, a reorganização administrativa de Lisboa obedeceu aos “princípios da descentralização administrativa e da subsidiariedade, através de um modelo específico de distribuição de tarefas e responsabilidades entre os órgãos municipais e os órgãos das freguesias, que visa confiar as competências autárquicas ao nível da administração mais bem colocado para as prosseguir com racionalidade, eficácia e proximidade aos cidadãos” (cf. art.º 3, n.º 1).
7. Sendo certo que o meio primordial pelo qual se implementou a referida descentralização administrativa foi através da atribuição legal de novas competências às juntas de freguesia, conforme previsto pelo art.º 4.º, al. b), da Lei n.º 56/2012.
8. Na verdade, o art.º 12.º, n.º 1, al. g), da Lei n.º 56/2012, veio estabelecer que “além das competências próprias de que dispõem, nos termos da legislação em vigor, (…), as juntas de freguesia do concelho de Lisboa passam a ter ainda as seguintes competências próprias: (…) g) Atribuir licenças de utilização/ocupação da via pública, licenças de afixação de publicidade de natureza comercial, quando a mensagem está relacionada com bens ou serviços comercializados no próprio estabelecimento ou ocupa o domínio público contíguo à fachada do mesmo, licenças de atividade de exploração de máquinas de diversão, licenças para recintos improvisados e licenças de atividades ruidosas de caráter temporário que se encontrem previstas nos regulamentos municipais e nos termos aí consagrados, e cobrar as respetivas taxas aprovadas em Assembleia Municipal”;
9. Mais estabelece o n.º 2 do referido normativo legal que, “as juntas de freguesia do concelho de Lisboa têm ainda competência para a fiscalização, o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias relativas às competências próprias referidas no número anterior, nos termos dos respetivos regimes jurídicos setoriais”.
10. Deste modo, a competência para a aplicação de coimas no âmbito de tal diploma legal, que respeitem às competências próprias das juntas de freguesia, compete ao respectivo presidente da junta de freguesia, na cidade de Lisboa.
11. O Decreto-Lei n.º 48/2011, veio simplificar “o regime de ocupação do espaço público, da afixação e da inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, no âmbito da iniciativa «Licenciamento zero», destinada a reduzir encargos administrativos sobre as empresas”, substituindo o licenciamento por uma mera comunicação prévia (cf. art.º 1.º n.os 1 e 2).
12. Atento o objecto e o âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 48/2011, que visa simplificar o regime da ocupação do espaço público, substituindo-se o licenciamento por uma mera comunicação prévia e simplificar o regime da afixação e da inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, podemos concluir, de forma clara e evidente, que o mesmo se insere no âmbito de aplicação do disposto no art.º 12.º, n.º 1, al. g), da Lei n.º 56/2012, de 08/11, ou seja, o regime plasmado no Decreto-Lei n.º 48/2011, integra o núcleo de competências próprias da junta de freguesia, no que concerne ao município de Lisboa.
13. É irrazoável a afirmação de que a competência das juntas de freguesia possa abranger apenas a atribuição de licenças de utilização/ocupação da via pública e de licenças de afixação de publicidade de natureza comercial, mas não abranja a competência para receber/processar a mera comunicação prévia em substituição daquele mesmo licenciamento para os mesmos fins.
14. É nosso entendimento que, a competência para o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas, no âmbito das contraordenações previstas no Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01/04, compete ao Presidente da Junta de Freguesia e não ao Presidente da Câmara Municipal, por imposição do art.º 12.º, nºs 1, al. g), 2, da Lei n.º 56/2012, de 08/11, que instituiu uma reorganização administrativa de Lisboa e uma redefinição das competências entre a câmara municipal de Lisboa e as juntas de freguesia deste município.
15. Com a aprovação da Lei n.º 85/2015, de 07/08, foi introduzido o n.º 2 no art.º 12.º, da Lei n.º 56/2012, que veio atribuir aos presidentes das juntas de freguesia do município de Lisboa a competência para a aplicação das coimas relativas às competências próprias, derrogando e afastando a aplicação do disposto no art.º 28.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 48/2011, no que respeita à área territorial da cidade de Lisboa.
16. Existe uma antinomia normativa entre o art.º 28.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 48/2011 (que atribui a competência para a instrução dos processos e aplicação das coimas ao presidente da câmara municipal), e o art.º 12.º n.º 2, da Lei n.º 56/2012 (que atribui a competência para a instrução dos processos e aplicação das coimas ao presidente da junta de freguesia).
17. Os critérios de resolução de antinomias normativas são a hierarquia, a especialidade e a cronologia entre as normas. No caso dos autos, é de afastar o critério da hierarquia, porquanto as normas em apreço são de igual hierarquia.
18. Porém, afigura-se-nos que, entre ambas as normas, existe uma relação de especialidade, em função do diferente âmbito de aplicação territorial de cada norma; é que, o art.º 12.º, n.º 2, da Lei n.º 56/2012, consubstancia uma norma especial – atenta a aplicação restringida à área territorial da cidade de Lisboa – relativamente à norma geral prevista no art.º 28.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 48/2011 (aplicável a todo o território nacional). Destarte, considerando o princípio lex specialis derogat legi generali, deverá entender-se que o art.º 12.º, n.º 2, da Lei n.º 56/2012, derrogou o art.º 28.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 48/2011 (quanto à sua aplicação ao município de Lisboa).
19. Ainda que assim não se entenda, sempre se deverá lançar mão do critério cronológico, na medida em que, o art.º 12.º, n.º 2, da Lei n.º 56/2012, foi aditado pela Lei n.º 85/2015, de 07/08, pelo que é posterior ao art.º 28.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 48/2011, derrogando-o tacitamente (no que concerne à sua aplicação ao município de Lisboa).
20. Deste modo, impõe-se concluir que, a resolução do conflito entre ambas as normas e respectivos diplomas legais de que emanam, deverá solucionar-se no sentido de que, a competência para aplicar coimas no âmbito das contraordenações previstas no Decreto-Lei n.º 48/2011, compete ao presidente da junta de freguesia – na área da cidade de Lisboa – e não ao presidente da câmara municipal.
21. Contrariamente ao propugnado na decisão recorrida, não se verifica a invocada nulidade do procedimento contraordenacional por falta de competência do Presidente da ... (Lisboa) para aplicação da coima em causa nos presente autos.
22. Ora, andou mal o tribunal a quo ao proferir decisão em que declarou verificada a nulidade insanável prevista no art.º 119.º, al. e), do Código de Processo Penal, aplicável ex vi do art.º 41.º, do RGCO, por falta de competência, em razão da matéria, do(a) Exmo.(a) Sr.(a) Presidente da ... (Lisboa), para aplicar uma coima no âmbito de contraordenações previstas no Decreto-Lei 48/2011, de 01/04, e, em consequência, determinar o arquivamentos destes autos, devendo a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que declare a inexistência da invocada nulidade da decisão administrativa por ter por ter sido emanada por quem tinha competência para o acto, e condene a arguida pela prática da contraordenação p. e p. pelos artigos 10.º, n.º 1, al. d), e 28.º, n.º 1, al. b), ambos do Decreto-Lei 48/2011, de 01/04.
O recurso foi admitido, com subida imediata, nos autos e efeito devolutivo.
Uma vez remetido a este Tribunal, a Ex.ª Senhora Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer aderindo à resposta do Mº Público em 1ª Instância, concluindo pela procedência do recurso.
Proferido despacho liminar e colhidos os “vistos”, teve lugar a conferência.
II- Objeto do recurso
De acordo com a jurisprudência fixada pelo Acórdão do Plenário das Secções do STJ de 19.10.1995 (in D.R., série I-A, de 28.12.1995), o âmbito do recurso define-se pelas conclusões que o recorrente extrai da respetiva motivação, sem prejuízo, contudo, das questões de conhecimento oficioso, designadamente a verificação da existência dos vícios indicados no nº 2 do artigo 410º do Código de Processo Penal – sendo certo que, em conformidade com o disposto no artigo 75º, nº 1 do RGCO, nos recursos dos processos de contraordenação a 2ª instância apenas conhece de direito.
No caso, o recorrente invoca a incompetência do órgão presidente da Junta de Freguesia para decidir e aplicar coima pela prática de contraordenação prevista no Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, por tal competência se encontrar atribuída ao presidente da câmara.
III- Fundamentação
Da decisão recorrida consta entre o mais o seguinte (transcrição):
“1) Relatório:
A sociedade impugnante constituída sob a firma “AA” (doravante, designada apenas como “impugnante”), NIPC …, intentou o presente recurso de impugnação judicial (fls. 42 a 52) da decisão proferida, no dia 10.03.2025, pela autoridade administrativa Exmo. Sr. Presidente da ... (Lisboa) (fls. 33 a 40, frente), que lhe aplicou uma coima no valor de € 2.000,00, pela prática, no dia 15.01.2025, a título doloso, da contraordenação prevista e punida nos termos conjugados dos artigos 10º, n.º 1, alínea d), e 28º, n.º 1, alínea b), ambos do Decreto-Lei 48/2011, de 01.04.
Pedindo que (fls. 52, verso):
“Nestes termos, deverá a decisão impugnada revogada, a recorrente absolvida e, consequentemente, os presentes autos arquivados.” (transcrição «ipsis verbis»).
Para tanto, apresentou as seguintes conclusões, que se transcrevem «ipsis verbis” (transcrição):
“a) Do art. 41º do Regime Geral das Contraordenações resulta que, ao proferir decisão que aplique uma sanção acessória, a entidade administrativa estará sujeita aos mesmos deveres que a entidade competente para o processo criminal na fundamentação de decisão judicial, ou seja, será ainda aplicável subsidiariamente à Decisão Administrativa o disposto nos artigos 283º, n.º 3, 374º, n.º 2 e 3 e 379.º, n.º 1, al. a) do CPP, preceitos que dispõem acerca do circunstancialismo de tempo, de modo e de lugar na fundamentação, bem como a estatuição de sanção para o incumprimento deste dever – a nulidade das próprias decisões;
b) Parece que o direito de defesa da recorrente, consagrado no art. 32.º, n.º 10 da Constituição da República Portuguesa, que o estende ao direito contraordenacional, por muito sumário e expedito que este se apresente, não poderá ser exercido plenamente porquanto não estão estabelecidos todos os factos relevantes para a Decisão, pelo que não pode ser avaliada a justiça da condenação;
c) Verificado que a Decisão não cumpre essas exigências de fundamentação e que no processo criminal a omissão relativa à falta de fundamentação da sentença é cominada, como se disse, com a nulidade desta (arts. 283.º, n.º 3, 374.º, n.º 2 e 379.º, n.º 1, al. a), todos do CPP), conclui-se que a Decisão ora impugnada deveria ter sido devidamente fundamentada, arguindo-se desde já a nulidade da mesma por não respeitar as normas já enunciadas;
d) Aliás, a fundamentação de direito constante da Decisão limita-se a afirmar que “face ao exposto, não pode deixar de se imputar à ora arguida a prática da contraordenação em apreço e de lhe assacar a responsabilidade dela emergente, aplicando-se uma coima que tem como principal finalidade a proteção dos bens jurídicos e a intimidação para a prática de futura infrações”, quando inexiste nos autos referência a qualquer atividade ou facto que consubstancie a conclusão de que a RECORRENTE atuou com dolo, sendo o dolo um conceito jurídico que carece de ser factualmente integrado, constituindo a imputação subjetiva do facto ao arguido o elemento fulcral do processo penal e contraordenacional, algo que a Decisão descurou;
e) Pelo exposto, a omissão de fundamentação de decisão da autoridade administrativa gera a nulidade da mesma, nulidade essa determinada pelos já citados arts. 283.º, n.º 3, 374.º, n.º 2 e 379, n. º1, al. a), todos do CPP, ex vi art. 41º do Regime Geral das Contraordenações, que expressamente se argui, com as devidas consequências legais, devendo ser ordenado o respetivo arquivamento dos Autos;
f) A Decisão Administrativa foi emitida e assinada pelo Presidente da ..., ao abrigo do disposto no artigo 18.º, n.º 1 p) da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro;
g) Porém, neste caso, a competência para a emissão da Decisão, com a consequente aplicação de uma coima, era do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, que poderia delegar nos restantes membros da Câmara Municipal (artigo 28.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril e artigo 35.º, n.º 2 n) da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro);
h) Tratando-se a Decisão Administrativa de um ato administrativo tem de respeitar o disposto no Código de Procedimento Administrativo, nomeadamente no seu art. 151.º, devendo incluir, entre outros, “a indicação da autoridade que o pratica e a menção da delegação ou subdelegação de poderes, quando exista”;
i) Sendo que essa indicação deve ser feita “de forma clara, de modo a poderem determinar-se de forma inequívoca o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do ato administrativo”;
j) Ora, não tendo o Presidente da Junta de Freguesia de … competência para a prática do ato, estamos perante uma situação de incompetência absoluta;
k) Ademais, apesar da Lei n.º 56/2012, de 8 de novembro, no seu artigo 12.º n.º 1 atribuir às juntas de freguesia do conselho de Lisboa a competência para “g) Atribuir licenças de utilização/ocupação da via pública”, isso não significa que a fiscalização e o respectivo regime sancionatório estejam a cargo destes órgãos;
l) Aliás, a fiscalização e a consequente aplicação do regime sancionatório continuam a pertencer à Câmara Municipal de Lisboa;
m) Especificamente de acordo com o artigo 28.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, “a instrução dos processos cabe aos municípios, cabendo a aplicação da coima ao presidente da câmara municipal”.
n) Porquanto, nos termos do referido artigo 28.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, conjugado com o disposto no artigo 35.º, n.º 2, al. n) da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, a entidade competente para aplicar a coima seria o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, podendo este delegar esse poder em qualquer outro membro da câmara municipal.
o) Assim, mesmo que se entendesse que o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa pudesse delegar poderes para o acto, teria de constar da Decisão a delegação de poderes, o que não acontece, pelo que a Decisão é nula, nos termos do disposto no artigo 161.º, n.º 2 b) do Código de Procedimento Administrativo;
p) A recorrente não se conforma com a Decisão, não aceitando os factos constantes da mesma, pelo que impugna para todos os efeitos legais, o auto de contraordenação e a Decisão, designadamente por não concretizarem o facto efetivamente praticado e todas as circunstâncias relevantes para a consideração da justiça da presente acusação, inviabilizando qualquer possibilidade de defesa da RECORRENTE;
q) A recorrente é uma pessoa coletiva que se dedica ao exercício da atividade de exploração de estabelecimentos de restauração e bebidas;
r) A recorrente é uma pessoa coletiva muito zelosa no que diz respeito ao cumprimento das suas obrigações e responsabilidades;
s) Por isso mesmo, não pode a recorrente aceitar a aplicação de qualquer coima, visto que não praticou a infração de que vem acusada, nomeadamente a ocupação do espaço público com mobiliário urbano não autorizado;
t) A recorrente efetuou a comunicação prévia exigida por lei, tendo obtido a devida autorização, através do processo n.º 4175/LZ/2024.
u) A recorrente utilizou mais espaço do que o que lhe foi autorizado no âmbito do referido processo;
v) Pelo que não pode a recorrente ser condenada pela prática da referida contraordenação;
w) Até porque não existem provas a sustentar a acusação;
x) Vigora, na ordem jurídica portuguesa, o princípio in dubio pro reu, segundo o qual o julgador deve pronunciar-se de forma favorável ao arguido, em caso de dúvida sobre os factos;
y) Sendo que o referido princípio se aplica não só ao processo penal, mas também ao processo contraordenacional;
z) Ora, não existindo nenhuma prova que demonstre a prática da contraordenação de que a recorrente vem acusada, o julgador não pode ter a certeza sobre os factos decisivos para a decisão da causa;
aa) Desta forma, a recorrente não poderá vir a ser condenada no âmbito do presente processo contraordenacional, sob pena de violação do direito fundamental à presunção de inocência;
bb) Caso a situação descrita pela acusação tenha efetivamente ocorrido, não poderá a recorrente ser condenada pela prática de tal infração, visto que não praticou os factos de que vem acusada;
cc) A recorrente não atuou deliberada e conscientemente, não tendo violado qualquer procedimento quanto à ocupação de espaço público com mobiliário urbano, pelo que a sua conduta não representa um comportamento doloso, sendo que a recorrente apenas poderia ser responsabilizada se tivesse agido com dolo ou negligência, o que não ocorreu;
dd) A recorrente não obteve nenhum benefício económico, benefício esse que, apesar de ter sido alegado na Decisão Administrativa, não foi provado;
ee) Ainda que sem conceder, e por mero exercício de patrocínio, no limite, a recorrente apenas deverá ser sancionada, no máximo, com uma admoestação escrita, nos termos do artigo 51.º do Regime Geral das Contraordenações, uma vez que a infração alegadamente cometida é de reduzida gravidade.” (transcrição «ipsis verbis»).
Foi proferido despacho a admitir o presente recurso (fls. 66).
Não se realizou a audiência de julgamento, porquanto o tribunal entendeu que a mesma não se afigurava necessária e o Ministério Público e a impugnante não se opuseram a este entendimento.
2) Questão prévia da incompetência, em razão da matéria, do(a) Exmo.(a) Sr.(a) Presidente da Junta de Freguesia ... (Lisboa), para aplicar coima no âmbito da contraordenação prevista e punida nos termos conjugados dos artigos 10º, n.º 1, alínea d), e 28º, n.º 1, alínea b), ambos do Decreto-Lei 48/2011, de 01.04:
Alega a impugnante que: “Porém, neste caso, a competência para a emissão da Decisão, com a consequente aplicação de uma coima, era do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa.”
Cumpre apreciar.
Sob a epígrafe “Regra da competência das autoridades administrativas”, preceitua o artigo 33º do Regime Geral das Contraordenações, vulgo RGCO, aprovado pelo Decreto-Lei 433/82, de 27.10:
“O processamento das contra-ordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias competem às autoridades administrativas, ressalvadas as especialidades previstas no presente diploma.”
Por sua vez, sob a epígrafe “Competência em razão da matéria”, prescreve o artigo 34º do RGCO:
“1- A competência em razão da matéria pertencerá às autoridades determinadas pela lei que prevê e sanciona as contra-ordenações.
2- No silêncio da lei serão competentes os serviços designados pelo membro do Governo responsável pela tutela dos interesses que a contra-ordenação visa defender ou promover.
3- Os dirigentes dos serviços aos quais tenha sido atribuída a competência a que se refere o número anterior podem delegá-la, nos termos gerais, nos dirigentes de grau hierarquicamente inferior.” (Nota: sublinhado inserto pelo tribunal).
Por outro lado, sob a epígrafe “Finalidades admissíveis”, prescreve o artigo 10º do Decreto-Lei 48/2011, de 01.04:
“1- O interessado na exploração de um estabelecimento deve usar o «Balcão do empreendedor» para declarar que pretende ocupar o espaço público, entendido como a área de acesso livre e de uso colectivo afecta ao domínio público das autarquias locais, para algum ou alguns dos seguintes fins:
(…).
d) Instalação de vitrina e expositor;
(…).”
Por fim, sob a epígrafe “Regime sancionatório”, estatui o artigo 28º do Decreto-Lei 48/2011, de 01.04 (na redacção introduzida pelo artigo 7º do Decreto-Lei 10/2015, de 16.01, que entrou em vigor no dia 01.03.2015 - cf. artigo 17º, n.º 1, deste decreto-lei):
“1- Sem prejuízo da punição pela prática de crime de falsas declarações e do disposto noutras disposições legais, constitui contra-ordenação:
(…).
b) A não realização da comunicação prévia prevista n.º 1 do artigo 10º, punível com coima de (euro) 700,00 a (euro) 5 000,00, tratando-se de uma pessoa singular, ou de (euro) 2 000,00 a (euro) 15 000,00, no caso de se tratar de uma pessoa coletiva;
(…).
4- A instrução dos processos cabe aos municípios, cabendo a aplicação da coima ao presidente da câmara municipal.” (Nota: sublinhado inserto pelo tribunal).
Ou seja, dos segmentos sublinhados dos normativos legais acima transcritos assevera-se que, salvo melhor opinião, a competência para aplicar uma coima, no âmbito das contra-ordenações previstas no Decreto-Lei 48/2011, de 01.04, pertence ao presidente da câmara municipal, a não ser que este a tenha delegado.
Esta competência, que é própria de um presidente de uma câmara municipal (no caso, da CML), radica no artigo 35º, n.º 2, alínea n), da Lei 75/2013, de 12.09, que, entre outras situações, estabeleceu o regime jurídico das autarquias locais, e que sob a epígrafe “Competências do presidente da câmara municipal”, dispõe:
“2- Compete ainda ao presidente da câmara municipal:
(…).
n) Determinar a instrução dos processos de contra-ordenação e aplicar as coimas, com a faculdade de delegação em qualquer dos outros membros da câmara municipal.”
No caso em apreço, a decisão final administrativa que aplicou à impugnante uma coima, pela prática da contra-ordenação prevista e punida nos termos conjugados dos artigos 10º, n.º 1, alínea d), e 28º, n.º 1, alínea b), ambos do Decreto-Lei 48/2011, de 01.04, foi proferida pelo(a) Exmo.(a) Sr.(a) Presidente da ... (Lisboa), conforme acima já evidenciado.
Deste modo, assegura-se que a decisão de aplicação da coima em causa foi proferida por um decisor que não dispunha de competência para tal, sendo certo que:
- O facto de o artigo 18º, n.º 1, alínea p), da Lei 75/2013, de 13.09, estabelecer que “Compete ao presidente da junta de freguesia: Determinar a instrução dos processos de contra-ordenação e proceder à aplicação das coimas;”, em nada contende com a supra aduzida conclusão, na medida em que, tal competência se encontra legalmente prevista para as situações em que um presidente de uma junta de freguesia tem, efectivamente, competência para aplicar coimas, como é o caso das situações expressamente previstas no artigo 12º, n.º 1, da Lei 56/2012, de 08.11 (diploma legal que procedeu à reorganização administrativa de Lisboa, portanto, com um campo de aplicação delimitado ao Município de Lisboa, ao invés dos demais normativos legais mencionados), conforme decorre do n.º 2 deste último normativo legal (“2 - As juntas de freguesia do concelho de Lisboa têm ainda competência para a fiscalização, o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias relativas às competências próprias referidas no número anterior, nos termos dos respectivos regimes jurídicos sectoriais.”, não podendo considerar-se que tal competência radica na alínea g) do n.º 1 do citado artigo 12º, nomeadamente, no segmento (“g) Atribuir licenças de utilização/ocupação da via pública, licenças de afixação de publicidade de natureza comercial, quando a mensagem está relacionada com bens ou serviços comercializados no próprio estabelecimento ou ocupa o domínio público contíguo à fachada do mesmo, …;”), pela simples razão de que, o acima citado Decreto-Lei 48/2011, de 01.04, que visa simplificar o regime de acesso e de exercício de diversas actividades económicas no âmbito da iniciativa «Licenciamento zero», no uso da autorização legislativa concedida pela Lei 49/2010, de 12.11, e pelo artigo 147º da Lei 55-A/2010, de 31.12, não se insere, de todo, no âmbito da evidenciada alínea (explicação: na citada alínea g) prevê-se a atribuição de licenças, sendo que, por contraponto, no âmbito do Decreto-Lei 48/2011, de 01.04, não se prevê a concessão de licenças, mas sim, a obrigação de antes de se iniciar uma determinada actividade que ali esteja prevista, tenha lugar uma mera comunicação prévia, sendo sintomático desta destrinça, a título de mero exemplo, o preceituado no artigo 2º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei 48/2011, de 01.04: “b) É simplificado o regime da ocupação do espaço público, substituindo-se o licenciamento por uma mera comunicação prévia para determinados fins habitualmente conexos com estabelecimentos de restauração ou de bebidas, de comércio de bens, de prestação de serviços ou de armazenagem;”), razão pela qual se encontra expressamente previsto que a competência para aplicação de coimas no âmbito de tal diploma legal compete ao presidente da câmara municipal;
- O facto de o artigo 12º do Decreto-Lei 10/2015, de 16.01 (diploma legal este que alterou o Decreto-Lei 48/2011, de 01.04), prever, sob a epígrafe “Exercício de competências pelas freguesias”: “O disposto no presente decreto-lei não prejudica o exercício de competências por parte das freguesias, nos termos das Leis n.os 75/2013, de 12 setembro, e 56/2012, de 8 de novembro.”, tal-qualmente, em nada contende com a supra aduzida conclusão, pois que, por um lado, a alusão ao segmento “no presente decreto-lei” se refere ao Decreto-Lei 10/2015, de 16.01 e não ao Decreto-Lei 48/2011, de 01.04 (explicação: não existe qualquer erro na utilização da palavra “presente”, em razão do artigo 16º do mesmo diploma legal referir “Os processos contraordenacionais que se encontrem pendentes em fase de instrução à data da entrada em vigor do presente decreto-lei devem ser decididos pela entidade originariamente competente.”), ou seja, a menção ao segmento “no presente decreto-lei” prende-se com o facto de o Decreto-Lei 48/2011, de 01.04 ter previsto, nele próprio, alterações de competência), e, por outra banda, a alusão à Lei 75/2013, de 12.09, é redundante, dado que, esta lei prevê no seu artigo 16º as competências da junta de freguesia, o mesmo sucedendo com a Lei 56/2012, neste caso, no arriba citado artigo 12º, sendo que, em nenhum destes dois diplomas legais as competências aí previstas são afastadas pelo prescrito no Decreto-Lei 10/2015, de 16.01.
A consequência legal da falta de competência, em razão da matéria, para aplicar uma coima no âmbito de um processo de contraordenação é a nulidade insanável prevista no artigo 119º, alínea e), do Código de Processo Penal, aplicável «ex vi» artigo 41º do RGCO, a qual é de conhecimento oficioso em qualquer fase do procedimento (cf. citado artigo 119º).
Assim, esta situação implica, por si só, que o tribunal não conheça das demais questões que por via da delimitação do objecto do recurso operada pelas conclusões da impugnante haveria que conhecer e decidir.
Deste modo, infra, face às alternativas plasmadas no artigo 64º, n.º 3, do RGCO, impõe-se declarar verificada a nulidade insanável acima evidenciada e, em consequência, determinar que, após o trânsito em julgado da presente decisão, os presentes autos seja objecto de arquivamento”.
IV- Da nulidade da decisão administrativa
O Recorrente, nas conclusões do recurso, fixa o objecto de apreciação requerida na seguinte questão:
- Incompetência do órgão presidente da Junta de Freguesia para decidir e aplicar coima pela prática de contraordenação prevista no referido Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, por tal competência se encontrar atribuída ao presidente da câmara;
Invoca o recorrente que não se verifica a nulidade insanável prevista no artigo 119º, alínea e), do Código de Processo Penal, aplicável «ex vi» artigo 41º do RGCO, por falta de competência, em razão da matéria, do(a) Exmo.(a) Sr.(a) Presidente da ... (Lisboa), para aplicar coima no âmbito da contra-ordenação prevista e punida nos termos conjugados dos artigos 10º, n.º 1, alínea d), e 28º, n.º 1, alínea b), ambos do Decreto-Lei 48/2011, de 01.04.
A contraordenação em causa encontra-se prevista nos artigos 10º, nº 1, al. b) e 28º, nº 1, al. e), ambos do Decreto-Lei nº 48/2011, de 1 de Abril.
Nos normativos citados prevê-se que
(…)
“O art.º 10º:
1- O interessado na exploração de um estabelecimento deve usar o «Balcão do empreendedor» para declarar que pretende ocupar o espaço público, entendido como a área de acesso livre e de uso colectivo afecta ao domínio público das autarquias locais, para algum ou alguns dos seguintes fins:
a) (…)
b) Instalação de esplanada aberta;
(…)
E o art.º 28º que:
(…)
1- Sem prejuízo da punição pela prática de crime de falsas declarações e do disposto noutras disposições legais, constitui contraordenação:
(…)
e) O cumprimento fora do prazo do disposto no n.º 7 do artigo 12.º, punível com coima de (euro) 100,00 a (euro) 500,00, tratando-se de uma pessoa singular, ou de (euro) 400,00 a (euro) 2 000,00, no caso de se tratar de uma pessoa coletiva;
(…)
O referido Decreto-Lei, como se afirma, visou simplificar o regime de acesso e de exercício de diversas actividades económicas no âmbito da iniciativa «Licenciamento Zero», desde logo no que tange à utilização privada de espaço público.
De facto, e como diz o Recorrente:
“(…)
Dispõe o artigo 33º do RGCO, sob a epígrafe “Regra da Competência das Autoridades Administrativas” que: “o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias competem às autoridades administrativas, ressalvadas as especialidades previstas no presente diploma”.
Por sua vez, estatui o artigo 34º do RGCO que:
“1- A competência em razão da matéria pertencerá às autoridades determinadas pela lei que prevê e sanciona as contra-ordenações.
2- No silêncio da lei serão competentes os serviços designados pelo membro do Governo responsável pela tutela dos interesses que a contraordenação visa defender ou promover.
3- Os dirigentes dos serviços aos quais tenha sido atribuída a competência a que se refere o número anterior podem delegá-la, nos termos gerais, nos dirigentes de grau hierarquicamente inferior.”.
Assim, nos termos dos citados normativos, o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias competem às autoridades administrativas determinadas pela lei que prevê e sanciona as contraordenações.
Sendo que o art.º 28º, nº 4 do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01/04 estabelece que:
(…)
“4- A instrução dos processos cabe aos municípios, cabendo a aplicação da coima ao presidente da câmara municipal.”
(…)
Olhando para este normativo, pareceria simples concluir como decidiu o Tribunal recorrido.
No entanto, como flui da motivação do recurso interposto pelo Ministério Público, a questão não será de líquida percepção.
Relembrando o já referido nos artigos 33º e 34º do RGCO, do seu teor retira-se que para fugir ao regime geral que aquelas normas estabelecem, aliás em linha com o que flui do artigo 28º suprarreferido, no seu nº 4, tem o diploma em causa de prever directamente o afastamento deste princípio.
No entanto, como vimos, o diploma em causa prevê nessa norma precisamente a competência do Presidente da Câmara.
Mas o recorrente invoca que não, que um diploma posterior permite percepcionar que a competência pertence ao Presidente da Junta de Freguesia.
Aceitando-se que o artigo 9º do Código Civil ainda continue a fazer sentido nestes tempos, importa, como tal, procurar a coerência do sistema.
Veja-se.
A Lei nº 56/2012 de 8 de Novembro, que o recorrente cita, veio reorganizar administrativamente Lisboa, ou seja, e como ali se afirma no nº 1 do seu art.º 1, procedeu à reorganização administrativa de Lisboa, através da definição de um novo mapa da cidade, de um quadro específico das competências próprias dos respetivos órgãos executivos, bem como dos critérios de repartição de recursos entre o município e as freguesias do concelho.
E também é certo que esta Lei é posterior ao Decreto-Lei nº 48/2011 de 1 de Abril e, aliás, têm valor jurídico diverso.
O referido Decreto-Lei, como ali também se afirma, simplifica o regime de acesso e de exercício de diversas actividades económicas no âmbito da iniciativa «Licenciamento zero».
Estando em causa uma contraordenação que pune a instalação, em espaço público, de equipamento afecto ao exercício da actividade privada comercial, a concessão das respectivas licenças ou o destino do simples manifesto de instalação é, consoante a natureza do equipamento e tipo de implantação, da competência da Junta de Freguesia ou/e da Câmara Municipal, conforme parece decorrer da conjugação dos citados diplomas, desde logo com os regulamentos municipais e das Juntas, mas também com o que resulta do Decreto-Lei nº 57/2019 de 30 de Abril.
De facto, como refere o recorrente, a Lei nº56/2012, de 8 de Novembro, procedeu à “reorganização administrativa de Lisboa, através da definição de um novo mapa da cidade, de um quadro específico das competências próprias dos respetivos órgãos executivos, bem como dos critérios de repartição de recursos entre o município e as freguesias do concelho” – artigo 1º, nº1 daquele diploma.
Esta reorganização administrativa, conforme resulta dos artigos 2º e 3º da citada Lei, veio responder a uma exigência de modernização e de adaptação do modelo de governo da cidade, obedecendo aos “princípios da descentralização administrativa e da subsidiariedade, através de um modelo específico de distribuição de tarefas e responsabilidades entre os órgãos municipais e os órgãos das freguesias, que visa confiar as competências autárquicas ao nível da administração mais bem colocado para as prosseguir com racionalidade, eficácia e proximidade aos cidadãos”.
E o meio primordial pelo qual se implementou esta descentralização administrativa foi através da atribuição de novas competências às Juntas de Freguesia, conforme se alude no artigo 4º, alínea b) desta Lei.
Assim, o artigo 12.º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º 56/2012, veio estabelecer que: “além das competências próprias de que dispõem, nos termos da legislação em vigor, (…), as juntas de freguesia do concelho de Lisboa passam a ter ainda as seguintes competências próprias:
(…)
g) Atribuir licenças de utilização/ocupação da via pública, licenças de afixação de publicidade de natureza comercial, quando a mensagem está relacionada com bens ou serviços comercializados no próprio estabelecimento ou ocupa o domínio público contíguo à fachada do mesmo, licenças de atividade de exploração de máquinas de diversão, licenças para recintos improvisados e licenças de atividades ruidosas de caráter temporário que se encontrem previstas nos regulamentos municipais e nos termos aí consagrados, e cobrar as respetivas taxas aprovadas em Assembleia Municipal”.
E estabelece o n.º 2 desse mesmo artigo 12.º da referida Lei n.º 56/2012 que: “as juntas de freguesia do concelho de Lisboa têm ainda competência para a fiscalização, o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias relativas às competências próprias referidas no número anterior, nos termos dos respetivos regimes jurídicos setoriais (…)”.
Neste esforço de simplificação, mas também de descentralização de competências, algumas das competências dos órgãos do poder local foram também alteradas, para melhor concretização dos objectivos de simplificação e descentralização, aliás em linha com o que resultava já, por exemplo, das obrigações decorrentes da Directiva nº 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Dezembro.
Aliás, esse esforço ficou patente na aprovação, adiante, do Decreto-Lei nº 57/2019 de 30 de Abril, que procedeu à transferência de competências dos municípios para os órgãos das Freguesias e deixou evidenciado preambularmente que:
“(…) o reforço da autonomia local é concretizado não só através da descentralização de competências da Administração direta e indireta do Estado para as autarquias locais e para as suas estruturas associativas, mas também através da redistribuição de competências entre a Administração autárquica.
Sendo as freguesias as autarquias locais cujos órgãos se encontram mais próximos dos cidadãos, o Programa do XXI Governo Constitucional preconiza a afirmação do seu papel como polos essenciais da democracia de proximidade e da igualdade no acesso aos serviços públicos, procurando, também, contribuir para o desenvolvimento das regiões mais periféricas e do interior, assim assegurando uma maior coesão territorial.
Usando o processo de reorganização administrativa de Lisboa como referência, pretende-se que as freguesias exerçam competências em domínios que hoje são atribuídas apenas por delegação legal, por vezes ao sabor de estratégias políticas meramente conjunturais.
Neste sentido, o presente Decreto-Lei concretiza a Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, a qual estabelece o reforço de várias competências das freguesias em domínios integrados na esfera jurídica dos municípios”.
Veio este diploma determinar que:
“Artigo 2º - Transferência de Competências
1- É da competência dos órgãos das freguesias:
a) (…)
g) A utilização e a ocupação da via pública”;
(…)
Artigo 3º - Exercício das Competências
Todas as competências previstas no presente Decreto-Lei são exercidas pelas juntas de freguesia, sem prejuízo da intervenção das assembleias de freguesia nos casos legalmente prescritos”.
Atento a que o artigo 12º, nº 1, al. g) da Lei nº 56/2012 já estabelecia que: “além das competências próprias de que dispõem, nos termos da legislação em vigor, (…), as juntas de freguesia do concelho de Lisboa passam a ter ainda as seguintes competências próprias:
(…)
g) Atribuir licenças de utilização/ocupação da via pública, licenças de afixação de publicidade de natureza comercial, quando a mensagem está relacionada com bens ou serviços comercializados no próprio estabelecimento ou ocupa o domínio público contíguo à fachada do mesmo, licenças de atividade de exploração de máquinas de diversão, licenças para recintos improvisados e licenças de atividades ruidosas de caráter temporário que se encontrem previstas nos regulamentos municipais e nos termos aí consagrados, e cobrar as respetivas taxas aprovadas em Assembleia Municipal”, e que o nº 2 do mesmo preceito dispunha já que: “(…) as juntas de freguesia do concelho de Lisboa têm ainda competência para a fiscalização, o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias relativas às competências próprias referidas no número anterior, nos termos dos respetivos regimes jurídicos setoriais (…)”.
De todo o acervo legal resulta que aquela simplificação e descentralização, concorrendo num novo espaço de competências reorganizadas e redistribuídas, atribui competência à Junta de Freguesia, ao seu Presidente, para fiscalizar, daí decorrendo as consequentes acções.
Atento o concreto âmbito de aplicação do Decreto-Lei nº 48/2011 de 01 de Abril, não vemos sequer qualquer contradição nesta conclusão.
No entanto, e ainda como refere o Recorrente, nem faz sequer muito sentido que “a competência das juntas de freguesia possa abranger apenas a atribuição de licenças de utilização/ocupação da via pública e de licenças de afixação de publicidade de natureza comercial, mas não abranja a competência para receber/processar a mera comunicação prévia em substituição daquele licenciamento para os mesmos fins”.
Entendendo-se, assim, como competência própria da Junta de Freguesia aquela citada, e atento o nº 2 do artigo 12º da Lei nº 56/2012, que foi acrescentado pela Lei nº 85/2015 de 07 de Agosto, ficou clarificada a atribuição aos Presidentes de Juntas de Freguesia do Município de Lisboa da competência para a aplicação das coimas relativas ao exercício das competências próprias, o que implicaria, mesmo a entender-se existir aqui uma área conflituante, e como diz o Recorrente, uma derrogação da aplicação do disposto no artigo 28º, nº 4 do DL nº 48/2011, no que respeita à área territorial da cidade de Lisboa.
No entanto, como se deixou antes dito, da análise concreta dos diplomas, sobretudo quando visto o âmbito de intervenção dos mesmos, ou seja, a finalidade concreta a que se destinam, num quadro alargado de políticas que têm de se integrar no complexo normativo interno, mas também no que resulta imposto pelas normas de direito da UE, não se evidencia uma disfuncionalidade e nem se mostra aparente qualquer conflito ou sobreposição, resultando aquela competência clarificada.
Concluindo-se no sentido do recurso, não se verifica a nulidade do procedimento contraordenacional por falta de competência do Presidente da Junta de Freguesia para aplicação da coima em causa nos presente autos, o que impõe, concedendo provimento à pretensão recursiva, que se revogue a decisão recorrida que declarou aquela falta de competência em sede de apreciação prévia, devolvendo os autos à primeira instância para que decida sobre a impugnação recursiva quanto ao demais do seu objecto.
V- Decisão:
Pelo exposto, acordam os Juízes da 5ª secção deste Tribunal da Relação de Lisboa em julgar provido o recurso, revogando a decisão que declarou a nulidade insanável (do artigo 119º, al. e) do Cód. Proc. Penal, aplicável por força do artigo 41º do RGCO) por falta de competência, em razão da matéria, do Presidente da Junta de Freguesia de Lisboa para aplicar coimas no âmbito das contraordenações previstas no Decreto-Lei nº 48/2011 de 1 de Abril e, em consequência, ordenar a devolução dos autos à primeira instância para que se pronuncie sobre a restante parte da impugnação que lhe foi dirigida.
Sem custas.
Lisboa, 10 de Fevereiro de 2026
(texto elaborado e revisto pela relatora - artigo 94.º, n.º 2, do Código de Processo Penal]
Os Juízes Desembargadores
Susana Maria Godinho Fernandes Cajeira (Relatora)
Manuel José Ramos da Fonseca (1º Adjunto)
Sandra Oliveira Pinto (2º Adjunto)
