0708/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A infracção disciplinar pressupõe, além de outros requisitos, a culpa do agente, a qual só se verifica quando o (i) o agente seja imputável, (ii) tenha agido com dolo ou negligência e (iii) não existam causas de exclusão da culpa;

II- Age com negligência a Magistrada do Ministério Público que, no âmbito do reexame dos pressupostos da prisão preventiva, promoveu que os arguidos aguardassem os ulteriores termos processuais em prisão preventiva, não tendo atentado que, à data desse despacho, já tinha decorrido o prazo máximo legalmente permitido para a prisão preventiva;

III- Embora relevantes na determinação concreta da pena, não são circunstâncias dirimentes da responsabilidade disciplinar (não exigibilidade de conduta diversa – art. 32º, al. d) do Est. Disciplinar) as condições (excesso de processos e penosas condições de trabalho) em que tal promoção foi proferida, nem a reconhecida qualidade funcional da Magistrada, dado que perante a gravidade das consequências de um erro nesse domínio, é normalmente exigível (isto é exigível a um Magistrado de diligência média naquela situação concreta) a verificação efectiva da subsistência dos pressupostos da prisão preventiva.

Acordam, no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., Procuradora – Adjunta, no Tribunal da Comarca de Silves, recorreu para este Supremo Tribunal da deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, de 23 de Janeiro de 2003, que indeferiu a sua reclamação de deliberação da Secção Disciplinar do mesmo Conselho que lhe aplicou a pena disciplinar de advertência.

1.2. Pelo acórdão de fls. 90-103, foi negado provimento ao recurso.

1.3. Inconformada, a recorrente vem impugnar aquele aresto, concluindo nas respectivas alegações:

“1- Entendeu o Tribunal a quo negar provimento ao Recurso Contencioso de Anulação interposto da Deliberação de 23 de Janeiro de 2003, proferida pelo Plenário do Conselho Superior do Ministério Público que indeferiu a Reclamação de Deliberação da Secção Disciplinar do mesmo Conselho que, na sequência de Processo Disciplinar, aplicou à Recorrente a pena de advertência.

2- Não se conforma a Recorrente com tal Deliberação, razão pela qual vem interposto o presente Recurso Jurisdicional.

3- Efectivamente, e contrariamente às conclusões alcançadas pela Decisão Recorrida, o Acórdão, de 23 de Janeiro de 2003, proferido pelo Exmo. Plenário do Conselho Superior do Ministério Público é manifestamente ilegal.

4- Na verdade, entendeu a Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público “...considerar verificada a infracção disciplinar por violação de zelo, ...“

5- Desde logo, o Acórdão da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público de 11 de Julho de 2001 é nulo, por omissão de pronúncia, e acha-se inquinada pelo vício de forma, por falta de fundamentação e erro sobre os pressupostos de facto e de direito.

6- E ao confirmar a Deliberação reclamada, absorveu a Deliberação do Plenário do Exmo. CSMP os vícios que inquinavam o Acórdão da Secção Disciplinar do C.S.M.P

7- Por outro lado, e para além dos indicados vícios que absorveu, ainda, a Deliberação do Plenário do Exmo. CSMP de os vícios próprios, e que, por si só, determinam a sua destruição.

8- De facto, a Deliberação Recorrida, em momento algum aprecia todos e cada um dos fundamentos da Reclamação apresentada pela ora Recorrente.

9- Pelo que, ao não pronunciar-se sobre questões que tinha de ponderar e apreciar, a Deliberação Recorrida é nula nos termos do Art. 668°, n.°1, al. d), do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do Art. 1° da L.P.T.A., aplicável por força do disposto no Art. 216° do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público, igualmente, por este motivo.

10- Por outro lado, teria a Entidade Recorrida não só que apreciar todos e cada um dos fundamentos da Reclamação, mas teria, ainda, que revelar externamente os factos que levaram a Deliberação Recorrida a afastar os fundamentos invocados na Reclamação apresentada e, consequentemente, a negar provimento à referida Reclamação, o que não sucedeu.

11- Razão pela qual padece o Acto Recorrido, igualmente, do vício de falta de fundamentação, igualmente, por este motivo.

12- De facto, e perante as circunstâncias concretas que rodearam a prolação da promoção em causa, é inexorável concluir pela inexigibilidade de conduta diversa pela Recorrente.

13- E se atendermos, para além disso, ao Registo Disciplinar da aqui Recorrente, às informações da hierarquia, à classificação obtida, tudo isto, leva a concluir em sentido diametralmente oposto ao Acórdão do Exmo. CSMP e, ao Acórdão ora Recorrido.

14- Pelo que é inexorável concluir pelo não preenchimento do elemento subjectivo da infracção disciplinar.

15- Relevando todas as circunstâncias que rodearam o caso concreto não como circunstâncias atenuantes da medida da pena, mas sim como circunstâncias dirimentes da responsabilidade disciplinar, nos termos do Art.° 32°, al.d) do Estatuto Disciplinar dos Funcionários Agentes da administração Central Regional e Local.

16- De todo o exposto resulta que é manifesta e ostensiva a ilegalidade do Acto Recorrido.

17- E ao decidir de forma diversa da aqui defendida pela Recorrente, e ao negar provimento ao Recurso Contencioso de Anulação interposto, violou o Acórdão Recorrido o disposto nos Artigos 124° e 125° do CPA, Artigos 3°, n.°1 e 6 e Art.° 32°, al.d) do Estatuto Disciplinar.

18- Pelo que deve ser concedido provimento ao presente Recurso Jurisdicional e revogada a Decisão Recorrida, com todas as legais consequências”.

1.4. Não foram apresentadas outras alegações.

1.5. O EMMP emitiu o seguinte parecer:

“Considerando que a recorrente, no âmbito do presente recurso jurisdicional, se limita a reiterar a argumentação em que fundamentou o recurso contencioso oportunamente interposto e sobre o qual nos pronunciámos no parecer junto a fls. 90 e 91, e dado que o acórdão recorrido, largamente coincidente com o sentido daquele nosso parecer, nos não merece censura, somos de parecer que o presente recurso não merece provimento”.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar decidir.

2.

2.1. O aresto considerou a seguinte factualidade:

«a) A recorrente é Magistrada do Ministério Público, tendo desempenhado as suas funções nas seguintes comarcas:

- por Despacho de 27/7/92 veio a ser colocada, em Regime de Estágio na Comarca do Seixal;

- em finais de 1992, início de 1993, veio a ser colocada na Comarca de Santarém, em Regime de Pré –Afectação;

- e em 1993 foi colocada na Comarca de Santa Cruz das Flores, onde permaneceu até início de 1994, altura em que foi colocada no Comarca da Horta. - Em 1998;

b) a Recorrente foi sujeita a Inspecção Extraordinária, tendo o respectivo Relatório concluído pela atribuição da Classificação de mérito "Bom Com Distinção", e que veio a ser homologada pelo Conselho Superior do Ministério Público;

c) Igualmente, foram desde sempre atribuídas pela hierarquia informações positivas ao trabalho desenvolvido pela aqui Recorrente, e sempre acima da média informações, aliás confirmadas pelo Procurador-Geral Distrital;

d) em 11 de Junho de 2001 a Secção disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público tomou a seguinte deliberação:

“(…) Dando sequência ao deliberado no acórdão desta Secção Disciplinar, de 12 de Julho de 2000 (fls. 133), foi instaurado procedimento disciplinar contra a Procuradora-Adjunta Lic. A..., tendo sido deduzida a acusação de fls. 147 segs., que aqui se dá por integralmente reproduzida, onde lhe é imputado o facto de, em promoção datada de 27 de Setembro de 1999, no processo comum n.º 87/99.7 do 2º Juízo da comarca de Silves, onde se encontrava colocada, ter promovido que os arguidos aguardassem os ulteriores termos processuais em prisão preventiva, não tendo atentado que, à data desse despacho, se tinham completado já dezoito meses desde o momento em que a sanção lhes fora aplicada. Dessa promoção resultou que o Mo Juiz considerou que se mantinham inalterados os pressupostos de aplicação da medida de coacção, motivo por que o arguido ... se manteve em excesso de prisão preventiva até 18 de Outubro de 1999, data em que foi posto à ordem doutro processo, em cumprimento de pena, e o arguido ..., até 15 de Novembro de 1999, quando o magistrado judicial se apercebeu do excesso de prisão preventiva, que foi, quanto ao primeiro, de 1 mês e 20 dias e, quanto ao segundo, de 2 meses e 18 dias. Tal conduta foi considerada violadora do dever geral de zelo.

A arguida respondeu, nos termos da contestação de fls. 159 segs., tendo indicado prova testemunhal que foi produzida.

Foi elaborado pelo Exmo Inspector o relatório final de fls. 369, onde conclui pela existência da infracção, bem como de diversas circunstâncias com potencialidade fortemente atenuadora, motivo por que propõe que seja aplicada a pena de 10 dias de multa, suspensa na sua execução por dois anos.

2. A análise dos autos, revela-nos que não foi posta em causa a materialidade dos factos susceptíveis de serem qualificados como infracção disciplinar.

Provadas ficaram, porém, as muito difíceis condições de trabalho com que a Ex.ma Procuradora-Adjunta se teve de defrontar, factualidade que já constava da acusação, mas que foram ampliadas na defesa, a saber: ter interrompido as férias judiciais de Verão para deduzir acusação num inquérito complexo e volumoso por tráfico de estupefacientes, associação criminosa e branqueamento de capitais, com arguido preso, onde revelou grande interesse no acompanhamento da investigação e preocupação com a observância do prazo de duração máxima da prisão preventiva; encontrar-se sozinha na comarca, cujo volume de serviço era muito elevado e que foi aumentado com cerca de 400 processos que provieram do extinto Tribunal de Círculo, dos quais 213 eram da jurisdição crime; ter conseguido manter o serviço rigorosamente em dia, apesar do seu grande volume, até à colocação de um outro magistrado do Ministério Público; ter-se mostrado sempre muito preocupada e atenta no cumprimento dos prazos de prisão preventiva; estar grávida de 5 meses, o que lhe causava perturbação e cansaço físico; ter boas referências da hierarquia que a consideram uma magistrada cuidadosa e diligente, competente e zelosa.

3. Na sua contestação, depois de defender que um simples erro não pode, só por si, revelar negligência e desinteresse pelo cumprimento dos deveres do seu cargo, põe em causa a existência de infracção disciplinar, por falta do elemento subjectivo, pois agiu com o grau de diligência que as circunstâncias lhe impunham, inexistindo qualquer violação do dever de zelo.

Pese embora o que consta da contestação, forçoso é concluir que a Lic. A..., quando interveio nos autos na vista que lhe foi aberta, promoveu que os arguidos continuassem em prisão preventiva, por não estarem alterados os pressupostos da medida de coacção, sem ter verificado, como devia, qual a data em que se tinha iniciado a prisão preventiva e qual o prazo que até então decorrera e se estava concluído, ou prestes a tal, o prazo máximo de prisão preventiva para aquela fase processual. Ora é iniludível que a tomada de posição nos termos do art. 213º do Código de Processo Penal não é um acto meramente formal, tabelar, mas destina-se a garantir que, alterados os pressupostos da prisão preventiva, a mesma deva cessar. Ora, ao não verificar os prazos decorridos, a arguida foi negligente, revelou falta de diligência, tanto mais que, com a sua promoção processual, poderia induzir o magistrado judicial em erro, como aconteceu, erro que teve consequências num bem precioso para o homem, a sua liberdade.

Todavia, as circunstâncias concretas em que actuou, nomeadamente o cansaço físico decorrente da gravidez, acentuado por umas férias judiciais menos retemperadoras, bem como o grande volume de serviço com que se via defrontada, que quis manter em dia, podem explicar que momentaneamente tenha sido menos cuidadosa. O seu erro, na verdade, não se coaduna com a sua personalidade enquanto magistrada, aferida quer pela classificação de serviço que possui, que, apesar de ser a primeira, é já de mérito, quer pelas boas informações que os seus superiores hierárquicos sobre ela têm prestado, considerando-a magistrada diligente, cuidadosa, competente e zelosa.

Poderemos, pois, afirmar que, não obstante a gravidade do facto nas suas consequências, estão reunidas um conjunto de circunstâncias que diminuem acentuadamente a culpa do agente, permitindo uma atenuação extraordinária da pena.

4. Termos em que acordam nesta Secção Disciplinar em considerar verificada a infracção disciplinar por violação do dever profissional de zelo, previsto na alínea b) do número 4 e no número 6 do Estatuto dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pela Lei n° 24/84, de 16 de Janeiro, diploma que é aplicável aos magistrados do Ministério Público nos termos do artigo 216º do Estatuto do Ministério Público, infracção a que cabe pena de multa, conforme se estabelece no art. 181º deste Estatuto.

Todavia, considerando as circunstâncias atenuantes verificadas, acordam na atenuação extraordinária da pena, aplicando à Lic. A... a pena imediatamente inferior, ou seja a de advertência (…)”.

e) Não se conformando com tal Decisão, a aqui Recorrente apresentou a respectiva Reclamação para o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público.

f) Não obstante os fundamentos invocados na Reclamação, veio o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público confirmar a Deliberação reclamada, pela deliberação, ora recorrida, do seguinte teor: “(…) A Exma. Procuradora-Adjunta, Lic. A... reclama da deliberação da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público de 11 de Julho de 2001 que lhe aplicou a pena de "Advertência", em sede de atenuação extraordinária da pena de multa que corresponderia à infracção, caso não tivesse considerado a verificação de circunstâncias atenuantes.

Dos fundamentos da reclamação não resulta nenhuma circunstância que torne inexigível o dever que lhe cabia de verificar os prazos decorridos quando, intervindo nos autos na vista que lhe foi aberta "promoveu que os arguidos continuassem em prisão preventiva, por não estarem alterados os pressupostos da medida de coacção".

Nem, eventualmente, a averiguação de outras responsabilidades de outros agentes processuais afasta ou limita o reconhecimento desta.

Termos em que se confirma a deliberação reclamada. Lisboa, 23 de Janeiro de 2003 (…)”».

2.2. Na alegação, a recorrente aponta diversos vícios ao acto contenciosamente recorrido. Atentos os termos da alegação, entende-se que o faz na perspectiva de cominar erros ao aresto enquanto não julgou verificados aqueles vícios.

E, na verdade, é o aresto que se constitui como objecto directo do recurso jurisdicional.

Mas, porque assim é, os vícios do acto, sendo elementos fundadores dos alegados erros de julgamento, só são pertinentes para o presente recurso enquanto tenham sido apreciados pelo julgado. Aqueles vícios do acto que não foram apreciados pelo aresto só poderiam relevar aqui se viesse assacado ao acórdão omissão de pronúncia, o que não ocorre.

É neste quadro, portanto, que se apreciarão os alegados erros de julgamento.

2.2.1. Alegado erro de julgamento por não ter considerado existir omissão de pronúncia na deliberação recorrida (culminando na conclusão 9 das alegações).

O acórdão, depois de distinguir entre argumentos e questões, para o efeito de afastar da classificação como omissão de pronúncia o não conhecimento de argumentos, afirmou, expressamente, que a deliberação havia apreciado todas as questões que havia de conhecer, conforme se revelava pela alínea d) da matéria de facto, que se fez constar supra. E referiu, ainda:

«Na verdade, e no que respeita às alegadas circunstâncias concretas em que foi proferida a promoção em causa, é manifesto que todas elas foram devidamente tomadas em conta, embora sem o relevo pretendido pela recorrente – cfr., a fase final da deliberação do Conselho Superior do Ministério Público, a fls. 385 dos autos –

“(…) Todavia, as circunstâncias concretas em que actuou, nomeadamente o cansaço físico decorrente da gravidez, acentuado por umas férias judiciais menos retemperadoras, bem como o grande volume de serviço com que se via defrontada, que quis manter em dia, podem explicar que momentaneamente tenha sido menos cuidadosa(…)”. Foi precisamente por ter atendido a tais circunstâncias concretas que a entidade recorrida optou pela “atenuação extraordinária da pena”.

Saber se tais questões foram bem ou mal apreciadas – isto é, saber se tais circunstâncias deveriam levar à exclusão da culpa, e não apenas à atenuação extraordinária da pena - é outra questão (violação de lei) que será oportunamente apreciada, já que esse vício também foi imputado ao acto recorrido”».

A recorrente, na alegação, não enfrenta, directamente, aquela apreciação do tribunal, mas admite-se que o pretende contrariar quando sustenta, no corpo das alegações: “Efectivamente, as circunstâncias em concreto em que foi proferida a Promoção em causa, relevaram apenas enquanto circunstância atenuante extraordinária da pena.

Por outro lado, não foram apreciadas todas as circunstâncias que rodearam os factos imputados à aqui recorrente”.

Ora, o acórdão disse, e bem, que uma coisa é a pronúncia sobre as questões que há que conhecer, outra a bondade dessa pronúncia, dessa apreciação. Esta releva, já, em sede de violação de lei, mas não de omissão de pronúncia.

Assim, neste segmento, não pode proceder a crítica que vem dirigida ao acórdão.

2.2.2. Alegado erro do acórdão por não ter acolhido apontado vício de falta de fundamentação do acto (com melhor síntese na conclusão 11 das alegações).

Ainda aqui, a recorrente não procede a uma directa controvérsia da fundamentação apresentada pelo acórdão para ter considerado improcedente o alegado vício de falta de fundamentação do acto.

Na verdade, o acórdão, depois de outras considerações, concluiu:

“Como se vê, é perfeitamente clara e simples a fundamentação da deliberação: há um facto imputável à recorrente (uma promoção errada – considerando que se mantinham os pressupostos da prisão preventiva, quando já tinha sido excedido o prazo legalmente permitido, ou seja, quando a prisão já era ilegal), mas ao mesmo tempo há um quadro circunstancial, onde tal falta foi cometida (circunstâncias de especial penosidade, e o mérito reconhecido pelos superiores hierárquicos), que motivam a pena concretamente aplicada.

Esta fundamentação é clara, coerente e suficiente, para se compreender a formação da decisão, não só quanto à materialidade da infracção, mas também quanto à escolha da sanção aplicada”.

Ora, a recorrente, no essencial da sua alegação, não refuta directamente a conclusão do tribunal nem as considerações que a precederam. Ela aponta algo que, nessa sede, não foi considerado pelo acórdão, isto é, o facto de a fundamentação apresentada no acto não poder sustentar a decisão.

Mas aí, mais uma vez, está-se noutro nível de viciação do acto, que não o da fundamentação.

Porventura poder-se-á colher uma controvérsia directa do acórdão na seguinte passagem das alegações, embora já quando não está a discutir um problema de fundamentação, mas, sim, o erro nos pressupostos:

«Pelo que, não se alcança o sentido da afirmação contida no Acórdão proferido pela Secção Disciplinar do CSMP em 11 de Julho de 2001, quando se diz:”Ora, ao não verificar os prazos decorridos, a arguida foi negligente, revelou falta de diligência, tanto mais que, com a sua promoção processual, poderia induzir o magistrado judicial em erro, como aconteceu, erro que teve consequência num bem precioso para o homem, a sua liberdade”»

Observa-se que a própria passagem citada pela recorrente revela que nela não pode estar em crise o conhecimento do itinerário da entidade recorrida na produção do acto.

Pode estar, antes, a bondade da sua decisão e do enquadramento jurídico que realizou, mas não a clareza das razões expressadas.

Assim, neste segmento, não pode proceder a crítica que vem dirigida ao acórdão.

2.2.3. Alegado erro do acórdão por não ter acolhido apontado vício de violação de lei do acto (referem-se-lhe, principalmente, as conclusões 12 a 16 das alegações).

A tese que a recorrente defendeu na fase contenciosa, e aqui reitera, é a de que nas circunstâncias concretas que rodearam a prática do facto pela qual foi punida, era-lhe inexigível conduta diversa, que “agiu com o grau de diligência que se lhe impunha” (do corpo das alegações). Assim, defende, verifica-se circunstância dirimente da responsabilidade disciplinar (alínea d) do artigo 32.º do ED) e não mero circunstancialismo atenuativo.

Recorde-se que o facto imputado à recorrente foi o de “em promoção datada de 27 de Setembro de 1999, no processo comum n.º 87/99.7 do 2º Juízo da comarca de Silves, onde se encontrava colocada, ter promovido que os arguidos aguardassem os ulteriores termos processuais em prisão preventiva, não tendo atentado que, à data desse despacho, se tinham completado já dezoito meses desde o momento em que a sanção lhes fora aplicada. Dessa promoção resultou que o Mo Juiz considerou que se mantinham inalterados os pressupostos de aplicação da medida de coacção, motivo por que o arguido ... se manteve em excesso de prisão preventiva até 18 de Outubro de 1999, data em que foi posto à ordem doutro processo, em cumprimento de pena, e o arguido ..., até 15 de Novembro de 1999, quando o magistrado judicial se apercebeu do excesso de prisão preventiva, que foi, quanto ao primeiro, de 1 mês e 20 dias e, quanto ao segundo, de 2 meses e 18 dias”.

Ora, em matéria concernente à privação de liberdade, dificilmente se poderá verificar o respeito da diligência devida quando se promove a manutenção da prisão ultrapassados que estão os prazos legais e sem que surja, nesse específico ponto da contagem do prazo, qualquer dissídio de ordem jurídica (por exemplo, sobre o próprio modo de contagem).

Salvo se no momento da promoção o agente se encontrar nalguma das situações previstas nas alíneas a), b), c), e e), do artigo 32.º do ED, ou outra que se lhes possa equiparar, e nenhuma delas foi enunciada, só circunstâncias de verdadeira excepção permitirão reconduzir a conduta à não exigibilidade de outra.

Mas não se verificam essas circunstâncias.

Disse o aresto impugnado, depois de tecer outras adequadas considerações de enquadramento jurídico:

“Por outro lado, as condições penosas e difíceis em que a recorrente realizou o seu trabalho - designadamente no dia em que proferiu a promoção em causa - o seu apego e qualidade funcional, não afastam a constatação, de que ao promover a manutenção da prisão preventiva, cujo prazo máximo estava esgotado, não teve o cuidado de conferir esse facto.

Esta falta de cuidado configura a violação do dever objectivo de cuidado, inerente à culpa (negligência). Julgamos que esta subsunção é irrefutável. Considerar – como defende a recorrente - que não há violação do dever objectivo de cuidado quando se apreciam os pressupostos de uma prisão preventiva, sem se verificar o tempo de prisão já decorrido, seria esvaziar por completo o conteúdo desse dever. Na condução e intervenção em processos de arguidos presos, a margem de erro permitida não consente que se ultrapassem os limites legais da prisão. O dever objectivo de cuidado é, como vimos, especialmente concretizado, por regras processuais que impõem a reapreciação dos pressupostos da prisão preventiva em curto espaço de tempo – de 3 em 3 meses - cfr. art. 213º, 1 do C. Proc. Penal – e a sua duração máxima – cfr. art. 218º do C. Proc. Penal.

Em condições de trabalho mais intenso ou mais penoso – como a entidade recorrida admitiu ser o caso - não era seguramente exigível à recorrente que despachasse todos os processos, e bem; mas já era normalmente exigível (isto é exigível a uma pessoa de diligência média, colocado naquelas condições do agente) que ao apreciar a verificação dos pressupostos de manutenção de uma prisão preventiva verificasse efectivamente se tal medida de coação devia ou não continuar a ser aplicada.

Nem o volume de serviço, nem o facto do excesso de prisão preventiva não ter sido ainda notado por outros magistrados e funcionários (a culpa de uns não exclui a culpa dos outros) impediam a justa previsão do resultado e a adopção das cautelas devidas”.

Afigura-se, que, também aqui, o acórdão esteve bem.

3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 450 euros;

Procuradoria: 225 euros.

Lisboa, 21 de Março de 2006. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Angelina Domingues – Rosendo José – Adérito Santos – Pais Borges.