035738 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É aplicável às alegações no âmbito do recurso de anulação (artº. 67º. do RSTA) a norma do artº. 684º., nº. 3, do Cód. Proc. Civil.

II- A apreciação em recurso de anulação de qualquer vício do acto pressupõe a sua invocação em termos processualmente relevantes, pelo que, se no caso em apreciação, nenhum o foi, não se pode colocar a questão de o Tribunal apreciar qualquer vício do acto com fundamento na sua pretensa nulidade.

Acordam no pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., melhor identificada nos autos, veio recorrer para a 1ª. Secção do despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, de 17/7/94, o qual declarou a incompatibilidade parcial do alvará nº. 16/89, emitido pela Câmara Municipal de Albufeira, com o Plano Regional do Ordenamento do Território do Algarve (PROTAL) na área do loteamento que se sobrepõe à Reserva Ecológica Nacional.

Seguido o processo o seu curso, a fls. 560, o Exmº. Relator do mesmo ordenou a notificação da recorrente “para alegações ”.

Veio então esta última apresentar a peça processual de fls. 562/573, por ela apelidada de “ alegações complementares, nos termos do artº. 52º. da L.P.T.A. ”.

Aberta “vista” no processo ao Exmº. magistrado do Mº. Pº. junto da Secção, foi por ele elaborado parecer no sentido de o recurso contencioso dever ser julgado deserto, uma vez que a recorrente contenciosa não ter no caso apresentado alegações nos termos do artº. 67º. do Regulamento deste STA, não podendo ser qualificadas como tais as alegações complementares apresentadas por aquela.

Proferiu então o Exmº. Relator o seu despacho de fls. 685, no qual decidiu não julgar deserto o recurso contencioso por falta de alegações.

Inconformado, reclamou de tal despacho para a conferência o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, reclamação essa que foi indeferida pelo acórdão da Secção, de fls. 708 e segts., de 10/7/97, que manteve o acima referido despacho do relator de fls. 685 e segts

Recorreu então aquele Secretário de Estado de tal acórdão para este Tribunal Pleno, apresentando a sua alegação de fls. 731, na qual concluiu pela forma constante de fls. 735-737.

Recebido tal recurso com subida deferida, correu depois seus termos o recurso contencioso, vindo, a final, a ser proferido o acórdão da Secção, de 5/11/98 (fls. 770 e segts.), o qual decidiu negar provimento ao recurso.

Dessa decisão interpôs então a recorrente contenciosa recurso jurisdicional para este Tribunal Pleno, alegando nos termos de fls. 810 e formulando a final as conclusões de fls. 841 a 847.

Contra-alegou a autoridade recorrida, defendendo o improvimento de tal recurso.

E da mesma opinião é o Exmº. magistrado do Mº. Pº. junto da Secção no seu parecer de fls. 867-868.

Colhidos os vistos legais e redistribuído que foi o processo ao presente relator, cumpre decidir.

Como resulta da exposição acabada de fazer, mostram-se interpostos para este Tribunal Pleno, dois recursos jurisdicionais.

O primeiro, interposto de fls. 717 pelo Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, tendo por objecto o acórdão da Secção, de 10/7/97 (fls. 708 e segts.), o qual indeferiu a reclamação da mesma autoridade para a conferência do despacho do relator da Secção, de 19/2/97 (fls. 685 e segts.) que não julgou deserto o recurso contenciosa por falta de alegações, mantendo tal despacho.

Quanto ao segundo recurso jurisdicional interposto para este Tribunal Pleno, foi-o pela recorrente contenciosa a fls. 805, e versa o mesmo sobre o acórdão da Secção de 5/11/98 (fls. 770 e segts.) que, a final, veio a negar provimento ao recurso contencioso.

Na apreciação destes dois recursos jurisdicionais, importa começar pelo primeiro.

E, nesse âmbito, deverão desde logo afastar-se as questões prévias que ao seu conhecimento suscitou a recorrente contenciosa nas suas contra-alegações de fls. 742 e segts.

São elas constituídas desde logo pelo facto de o subscritor do requerimento do recurso jurisdicional agora em causa – o de fls. 717, como se disse – ter sido a própria autoridade recorrida no recurso contencioso, o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, quando, segundo defende a recorrente contenciosa nas suas contra-alegações ao recurso jurisdicional agora em apreciação, tal requerimento de interposição do recurso só poderia ser subscrito, não por aquela autoridade, mas apenas por advogado por ela constituído ou por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico designado para esse efeito, como preceitua o nº. 1 do artº. 26º. da LPTA.

Segundo este normativo, “a autoridade recorrida pode produzir alegações e exercer quaisquer outros poderes processuais correspondentes aos dos demais recorridos, incluindo o de impugnar as decisões proferidas no recurso contencioso, desde que os respectivos actos processuais sejam praticados por advogado ou por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico designado para o efeito”.

Mas, do preceito acabado de transcrever apenas resulta que os poderes processuais a exercer pela autoridade recorrida no recurso contencioso podem ser exercidos por advogado por ele constituído ou por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico para o efeito designado pelo mesmo, e não que tais poderes não possam ser também pessoalmente exercidos por aquela autoridade.

Na verdade, segundo o nº. 2 do artº. 32º., do Cód. Proc. Civil, aplicável supletivamente por força do artº. 1º. da L.P.T.A., ainda que seja obrigatória a constituição de advogado, “as próprias partes podem fazer requerimentos em que se não levantem questões de direito”.

Ora, mesmo que porventura se entenda que no actual sistema do contencioso administrativo português, a autoridade recorrida não tenha, no recurso de anulação, a posição de “parte” no processo, sempre o apontado regime do nº. 2 do artº. 32º. poderá ser-lhe aplicável, por interpretação extensiva, se não analógica, do mesmo preceito.

Improcede, deste modo, a assim enunciada questão prévia, suscitada nas contra-alegações de fls. 742 e segts. da recorrente contenciosa relativamente ao recurso interposto a fls. 717 pela autoridade recorrida.

Mas ainda suscita aquela recorrente contenciosa uma segunda questão prévia no âmbito do mesmo recurso jurisdicional.

Consiste ela em o acórdão nele impugnado – o acórdão da Secção, de 10/7/97, de fls. 708 e segts. – ter sido proferido, segundo se alega, em 2º. grau de jurisdição, e por via disso não admitir o mesmo recurso jurisdicional para este Tribunal Pleno, nos termos da al. a) do artº. 103º., da L.P.T.A., a qual configura como uma das situações em que não é admissível recurso dos acórdãos do STA aquela em que os mesmos tenham decidido “em segundo grau de jurisdição”.

Só que tal situação não é a que se verifica quanto ao apontado acórdão de 10/7/97.

É que tendo o mesmo, como já se disse, apreciado reclamação para a conferência relativa ao despacho do Exmº. Relator junto da Secção, de fls. 685 e segts., reclamação essa da autoridade recorrida (fls. 691 e segts.), foi tal aresto produzido em 1º. grau de jurisdição, uma vez que as decisões do relator não integram, para esse efeito, qualquer grau de jurisdição, pois que em caso de reclamação o órgão colegial que é o STA chama a si um poder de decisão que apenas é seu e não do relator.

Improcede pois, também, esta questão prévia, nada impedindo, assim, que se conheça do recurso jurisdicional tendo por objecto o referido acórdão da Secção de 10/7/97 (fls. 708 e segts.), interposto pela autoridade recorrida.

O que nesse aresto se decidiu foi pela não deserção do recurso contencioso por falta de alegações, secundando-se o despacho do relator de fls. 685-686 que entendeu valerem as alegações de fls. 562 e segts. da recorrente contenciosa como alegações apresentadas nos termos do artº. 67º. do Regulamento deste STA.

Tudo porque nas aludidas alegações de fls. 562 e segts. as mesmas foram, pela própria recorrente contenciosa, apelidadas de “ complementares ”, invocando-se a esse respeito o artº. 52º. da L.P.T.A., que às mesmas se refere.

Não obstante isto, o acórdão da Secção de 10/7/97, ora recorrido, tal como o havia feito o despacho do Exmº. Relator de fls. 685 então reclamado, entenderam que tais alegações deviam ser consideradas como alegações nos termos do artº. 67º. do citado Regulamento.

Para isso fizeram uma interpretação da substância das mesmas alegações, concluindo – tendo em conta todo o circunstancialismo processual do caso – estar-se na presença de alegações formuladas ao abrigo do artº. 67º. daquele Regulamento, e não de alegações complementares, previstas no artº. 52º. da L.P.T.A

Trata-se pois de um julgamento que assenta na apreciação de matéria de facto, para a qual, como é sabido, não é, em princípio, competente este Tribunal Pleno.

Improcedem assim todas as conclusões do recurso tendo por objecto o acórdão da Secção, de 10/7/97 (fls. 708 e segts.).

Entremos, agora, na apreciação do recurso, interposto, como se disse, pela recorrente contenciosa, do acórdão, também da secção, de 5/11/98 (fls. 770 e segts.).

Semelhante aresto, como já se disse, apreciou o mérito do recurso contencioso dos autos.

Só que o mesmo, ao fazê-lo, assentou previamente em dois pressupostos que considerou como assentes.

O primeiro é que a recorrente contenciosa, nas alegações que apresentou no âmbito do recurso contencioso, restringiu tacitamente o objecto inicial deste, nos termos do nº. 3 do artº. 684º. do Cód. Proc. Civil, que considerou aplicável ao caso, isto porque assim também o entendeu o aresto da Secção, em tais alegações a recorrente tinha deixado de se reportar aos vícios que havia arguido na sua petição, aos mesmos se não referindo de modo específico nas conclusões que formulou na mesma peça processual.

Daí que o mesmo acórdão tenha pois considerado como abandonados todos esses vícios, não conhecendo consequentemente dos mesmos.

O segundo pressuposto em que depois tal aresto se fundou consistiu em ter entendido que o único vício que por direitas contas a recorrente contenciosa invocava nas suas já referidas alegações constituía um vício novo, no sentido de que ela – por deter ao tempo os necessários elementos – já o podia ter arguido na sua petição de recurso, o que não tinha feito, e daí que se não pudesse conhecer de tal vício, como o mesmo aresto veio a decidir.

Significa isto que semelhante acórdão se considerou, com base nos fundamentos expostos, impedido de conhecer de qualquer dos vícios imputados ao acto impugnado pela recorrente contenciosa.

É contra semelhante decisão que a mesma agora se insurge.

Vejamos se bem.

Apreciemos primeiro se aquela, nas suas alegações produzidas perante a Secção ao abrigo do artº. 67º. do Regulamento deste Supremo Tribunal, levou às conclusões dessa peça processual a arguição dos vícios que em sede da sua petição de recuso contencioso havia oportunamente suscitado.

Na verdade, se a resposta a esta pergunta for afirmativa, desinteressa apurar se, no caso, como defende a mesma recorrente, o disposto no nº. 3 do artº. 684º. do Cód. Proc. Civil é aplicável por via supletiva ao abrigo do artº. 1º. da L.P.T.A., uma vez que nessa hipótese se não conheceria a questão da restrição tácita do âmbito do recurso.

Analisemos, pois, as conclusões da alegação de fls. 562 e segts

Em tal peça processual, nas conclusões A) a G), a recorrente invoca o vício resultante de a chamada III fase do aldeamento de A..., por se ter iniciado antes da entrada em vigor do PROTAL e se não encontrar a essa mesma data suspensa, era de considerar compatível com tal Plano (nos termos do nº. 4 do artº. 1º. do DL nº. 351/93, de 7/10).

E, na conclusão H) – a última da referida peça processual – escreve o seguinte:

“Razão pela qual acresce ao despacho recorrido de 17 de Julho de 1994, o vício de violação de lei, por inobservância do disposto no nº. 4 do artº. 1º. do DL nº. 351/93 ”.

Ora, da leitura de tal peça processual, bem como das suas conclusões, resulta claramente que a recorrente nenhuma referência faz aos vícios que a seu tempo invocara na sua petição de recurso, não bastando para tal o termo “acresce” constante da conclusão H) – acima transcrito -, que não tem o alcance de uma remissão para os vícios da petição de recurso.

Na verdade, o único vício invocado na aludida peça processual, como bem julgou o aresto agora em apreciação, foi o que consistia na violação, pelo despacho contenciosamente impugnado, do nº. 4 do artº. 1º., do DL nº. 351/93, resultante de a chamada III fase do aldeamento de A..., segundo alegado, se encontrar em execução ao tempo da entrada em vigor daquele diploma.

Ora semelhante vício, como também julgou correctamente o mesmo aresto, podia, não o tendo sido, invocado na petição de recurso.

E isto porque – acrescente-se – se tratava de facto pessoal da própria recorrente, já ocorrido à data da introdução do recurso contencioso.

Conclui-se assim que nas alegações produzidas pela recorrente contenciosa, nos termos do artº. 67º. do Regulamento deste Supremo Tribunal, a mesma, não só abandonou os vícios que na sua petição de recurso havia assacado ao acto impugnado, por aos mesmos se não referir naquela peça processual, como invocou ainda um vício novo – no sentido de não constar da referida petição de recurso – que estava em condições de arguir, se quisesse, em tal petição.

Ora, a jurisprudência de há muito firmada deste Supremo Tribunal é no sentido de em ambas as situações acabadas de apontar que, como se acabou de ver, se verificam no caso sub judice, ocorrer uma preclusão dos poderes cognitivos do Tribunal, que por um lado não pode conhecer de vícios que não foram levados às alegações do recurso contencioso e que por outro não pode apreciar vícios que só nelas foram suscitados quando o podiam ser na respectiva petição de recurso.

Defende contudo a ora recorrente que a primeira destas duas proposições se fundamenta no regime do nº. 3 do artº. 684º., do Cód. Proc. Civil, o qual é inaplicável no âmbito do recurso contencioso de anulação, que corresponde à situação sub judice.

Mas sem razão.

Na sua actual configuração, por uma opção legislativa com raízes que vêm de muito longe, que não interessa agora apreciar, o recurso contencioso de anulação é configurado com um próprio recurso, já que tem por objecto uma primeira definição – acto administrativo – feita numa situação individual e concreta por um órgão administrativo.

Daí que se lhe apliquem, uma vez por remissão directa (caso do artº. 690º. ex vi o artº. 67º. § único do RSTA) e outras por via supletiva, as regras que no Cód. Proc. Civil disciplinam os recursos (artº. 676º. e segts.), tanto mais que, como se sabe, tal aplicação supletiva decorre directamente do artº. 1º. da LPTA.

Ora, se o objecto do recurso resulta delimitado na petição de recurso contencioso (artº. 36º. da LPTA), e se o mesmo se dirige, como no caso, a um acto de órgão da Administração central, tal recurso comporta uma fase de alegações, isto porque, uma vez junta (eventualmente) a resposta da autoridade recorrida e instruído o recurso, tem o recorrente a faculdade de alegar novos vícios (decorrente dos elementos entretanto juntos e de que não tivesse conhecimento), e de conformar a sua posição inicial de acordo com a posição que considere mais adequada à defesa dos seus direitos e interesses.

É pois – entre outros constantes do Cap. VI do Título II do Livro III do Cód. Proc. Civil – aplicável ao recurso contencioso de anulação a norma do artº. 684º., do mesmo diploma e, também assim, a do seu nº. 3, agora questionada.

A qual, contrariamente ao defendido pelo recorrente, não sofre de inconstitucionalidade, por ofensa do direito de acesso ao direito, no caso por via do recurso contencioso (artºs. 20º. e 268º., nº. 4, da Constituição), que a não tem esse efeito a simples existência de uma fase de alegações no recurso contencioso (no sentido da não inconstitucionalidade do § único do artº. 67º. do RSTA, cfr. o ac. nº. 741/98, de 16/12/98, do T. Const.).

Improcede deste modo a matéria das conclusões A) a H) e J) das alegações do recurso que agora se aprecia (fls. 810 e segts.).

Defende contudo a recorrente que sempre a Secção deveria ter conhecido dos vícios a seu tempo invocados na petição de recurso, uma vez que os mesmos, a procederem, envolveriam a nulidade do acto impugnado, esta sempre de conhecimento oficioso.

Mas também aqui carece de razão a recorrente.

Só que a apreciação pelo Tribunal, em processo impugnatório, de qualquer vício do acto pressupõe a sua alegação em termos processualmente relevantes.

E se nenhum o foi no caso sub judice não se vê como o Tribunal deles pudesse conhecer, isto independentemente de, na tese do recorrente, lhes caber a consequência da nulidade do acto.

Conclusão esta que por paridade de razões se aplica à invocada inconstitucionalidade da norma ou normas ao abrigo das quais o acto impugnado foi praticado.

Improcede assim a matéria das conclusões K) a S) e V) a Z).

Mas defende ainda a recorrente que sempre a Secção deveria – o que não fez – ter convidado a mesma a completar ou esclarecer as conclusões das suas alegações, nomeadamente se pretendia manter (ou abandonar) os vícios que tinha invocado na sua petição de recurso.

Só que não se vê como assim possa ser.

É que de um lado, e como já acima se disse, não há, nas alegações de fls. 562 e segts. – melhor, nas respectivas conclusões – qualquer remissão para o que se havia invocado na petição em matéria de vícios do acto.

Por outro lado, e de modo decisivo, no texto das referidas alegações de fls. 562 e segts., no seu corpo, não existe qualquer referência àqueles vícios: daí que as conclusões – como proposições que encerram o seu sentido – nunca se lhes poderiam referir.

Improcede pois a matéria da conclusão i).

Resta apreciar a questão de saber se o vício – único – invocado nas alegações de fls. 562 e segts., é um vício que a recorrente pudesse ter arguido desde logo na sua petição de recurso, não o podendo fazer mais tarde com aquelas alegações.

Também aqui se acompanha o acórdão da Secção.

Na verdade, aquele vício resultava de a III fase do aldeamento de A..., segundo o que se alegava, ter sido iniciado antes da entrada em vigor do PROTAL e de a essa data se não encontrar suspenso, o que, a verificar-se porventura implicava nos termos do nº. 4 do artº. 1º. do DL nº. 351/93, de 7/10, a compatibilidade das respectivas obras com aquele PROTAL.

Mas, a ser assim, o facto de a fase III do dito aldeamento estar em execução nos termos referidos teria necessariamente de ser do conhecimento pessoal da recorrente, pois se tratava de facto por ela executado.

O que implicava do mesmo passo que ela pudesse ter invocado o correspondente vício na petição de recurso.

O que não fez.

Improcede assim a matéria da conclusão T).

Termos em que se nega provimento a ambos os recursos.

Custas pela recorrente, “ A

Taxa de justiça: € 400.

Procuradoria : € 200.

Lisboa, 28 de Outubro de 2003

Gouveia e Melo - Relator - António Samagaio - Azevedo Moreira - Isabel Jovita - Adelino Lopes - João Cordeiro - Vítor Gomes - Abel Atanásio - Santos Botelho