01564/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Não é de admitir revista quando tendo o acórdão recorrido apreciado concretamente a matéria de facto e o regime legal ao abrigo do qual foi praticado o administrativo cuja suspensão se pedia, e tendo concluído que a pretensão a formular no processo principal era manifestamente improcedente, a crítica que lhe vem dirigida se centra em apreciação de ordem genérica quanto ao requisito do fumo de bom direito e não sobre os concretos elementos levados em conta pelo acórdão para concluir ser manifesto que não havia esse fumo.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A………………., Lda e B………………. intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga providência cautelar contra o Instituto de Seguros de Portugal, SA com o pedido de decretamento de suspensão de eficácia da decisão de revogação de inscrição como mediador de seguros da primeira requerente.

1.2. O TAF de Braga por sentença de 22/02/2013 (fls. 66-78) julgou procedente o pedido e suspendeu a eficácia daquela revogação de inscrição.

1.3. O Instituto de Seguros de Portugal, SA recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 12/07/2013 (fls. 123-140), julgou procedente o recurso e revogou a sentença.

1.3. É desse acórdão que as requerentes vêm, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, requerer a admissão de recurso de revista. Nos termos das recorrentes, «A questão de direito que ora se submete à apreciação […] consiste na apreciação dos requisitos previstos no artigo 120.º do CPTA, relativos ao “fumus boni iuris” e do “periculum in mora” para a concessão da providência cautelar de suspensão da eficácia de actos, pelo que a admissão da revista se mostra claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

1.4. O Instituto de Seguros de Portugal, SA sustenta que não deverá ser conhecido o recurso por não preencher os requisitos do artigo 150.º do CPTA.

Vejamos.

2.1. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada no acórdão recorrido.

2.2. O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado, como as partes reconhecem, a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma «válvula de segurança do sistema» que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos.

2.3. No caso dos presentes autos, o TAF julgou que não se verificava a previsão do artigo 120.º, n.º 1, a), do CPTA, mas passando à análise dos pressupostos do artigo 120.º, n.º 1, b), julgou-os preenchidos e julgou, ainda, não se verificarem as circunstâncias que nos termos do n.º 2 do mesmo artigo poderiam justificar a recusa da providência.

Já o TCA julgou que era manifesta a falta de fundamento da pretensão, pelo que se dispensou de analisar os demais requisitos.

Pelo que se acaba de dizer logo se vê que não é elemento relevante de discussão neste recurso o “periculum in mora”. É que ele não foi objecto de discussão e apreciação no acórdão recorrido exactamente por ter concluído, primariamente, que não havia fumo de bom direito, dispensando-se de analisar o demais.

2.4. Quanto ao fumus boni iuris

A divergência que se observa entre as instâncias não tem a densidade que se poderia pensar.

Na verdade, a sentença do TAF enunciou os dois elementos em que se decompõe, conforme o artigo 120.º, n.º 1, b), do CPTA: ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal, e ser manifesta a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento de mérito.

Quanto a esta segunda, que apreciou em primeiro lugar, julgou não serem evidentes questões que obstassem ao conhecimento de mérito.

E quanto à primeira, que analisou em segundo lugar, ponderou:

«Aqui “a lei basta-se com um juízo negativo de não improbabilidade para fundar a concessão de uma providência conservatória.”

O mesmo é dizer que não é preciso que o juiz cautelar fique com a convicção da probabilidade da pretensão seja procedente, bastando que não seja “manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal”.

A este respeito, cumpre dizer que, se, por um lado, não é possível concluir estarmos perante um acto manifestamente ilegal, por outro lado, considerando a factualidade apurada, o bloco legal aplicável e a ilegalidade que lhe vem assacada, também não é possível concluir estar-se perante uma situação que revele de forma patente, evidente e perfeitamente clara, que o acto em crise é inatacável.

Assim sendo, resulta evidente concluir-se que tal incerteza acerca da legalidade da actuação visada nos autos não é compatível com o juízo de manifesta falta de fundamento da pretensão formulada no processo principal que a lei exige na norma da al. b) do n 1 do art. 120º do CPTA, para não decretar a providência».

Ora, o TCA iniciando a abordagem pela apreciação do fundamento da pretensão, fez logo uma observação quanto à análise da sentença. Disse:

«É certo que em sede cautelar não se visa, nem seria possível, antecipar um juízo exaustivamente fundado sobre a pretensão formulada ou a formular no processo principal, sendo adequada uma análise sumária e perfunctória, designadamente em relação à verificação do requisito “fumus boni juris”.

Mas, embora sumário e perfunctório, tal juízo não pode ser vazio de conteúdo.

Logicamente, a decisão tem que ser fundada em razões alegadas que, segundo os contornos factuais e jurídicos do caso, se revelem concludentes no sentido de permitir antever como previsível, ou não, a manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal.

Ora, salvo o devido respeito, a argumentação transcrita do Tribunal “a quo” reduz-se a uma formulação genérica, abstracta e vazia de conteúdo útil, que não permite fundar a decisão da questão em concreto.

Na realidade, equivale a dizer que dos factos apurados e das normas legais (uns e outras enunciados em geral, sem qualquer especificação) nada se pode concluir sobre a manifesta falta de fundamentação da pretensão formulada ou a formular no processo principal.

E que deste estado primordial de dúvida instaurado de forma dogmática, conclui o TAF resultar verificado o requisito negativo na designada “segunda formulação” do “fumus” prevista no artigo 120º/1/b) CPTA.

Este raciocínio não é sustentável.

Sendo embora uma condição básica da análise (de contrário nem sequer existiria “questão”) a dúvida não pode servir como escapatória, tem que ser enfrentada criticamente, atentando nas específicas razões que as partes trazem aos autos.

Dito de outro modo, o Tribunal não pode refugiar-se numa formulação tabelar que, pelo seu elevado grau de abstração e excessiva abrangência serviria para “resolver” todas as situações independentemente da sua configuração concreta.

Portanto, o problema não está resolvido e cumpre analisar melhor».

A observação efectuada pelo acórdão recorrido não se afigura contestável. É que resulta que efectivamente houve uma simples referência tabelar por parte da sentença, com uma mera formulação de ordem genérica despida de uma individualizada análise do caso concreto.

Por isso, o acórdão passou à sua concreta apreciação.

Fê-lo intentando a integração da concreta factualidade apurada no o direito aplicável:

«Na sentença foi dado como assente e não sofreu impugnação relevante a seguinte matéria de facto:

«[…]

A Requerente não nega a veracidade e exactidão dos pressupostos de facto relevados no acto impugnado, na sua pura materialidade.

Apenas se opõe a que, no circunstancialismo dado, constituam fundamento bastante para justificar o acto administrativo de cancelamento do seu registo de mediadora de seguros, nos termos do artigo 56º/1/c) do DL 144/2006, de 31 de Julho.

Por um lado porque, segundo alega, a não indicação da situação de insolvência não teria sido intencional, antes resultante de “lapso”.

Por outro porque, em sua opinião, a situação de insolvência constituiria um “mero indício da falta de idoneidade, e não um verdadeiro impedimento para a sua inscrição no registo de mediadores”, o que permitiria concluir que “O acto que ordenou o cancelamento do registo de mediador de seguros de A…………….., Lda […] é inválido, pelo fundamento de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto” (cfr. requerimento inicial).

Independentemente da falta de acerto na qualificação do vício invocado, visto que o juízo sobre se determinados factos são idóneos para preencher um requisito normativo é uma questão de direito e não de facto, a consequência sobre a validade do acto seria a mesma, importando apenas reter que é com estes fundamentos — e não com especulações abstractas — que se deve aferir o potencial impugnatório da pretensão da Requerente no processo principal, para efeitos da verificação do requisito “fumus” previsto no artigo 120º/1/b) CPTA.

Afigura-se que esse potencial é manifestamente reduzido.

Quanto ao pretenso lapso

Neste âmbito deve em primeiro lugar repor-se o caso nas suas coordenadas próprias, de onde a argumentação da Requerente pretende com subtileza deslocá-lo (“se não se referiu tal situação apenas se deve a lapso por parte da gerente aqui Requerente, constituindo mera irregularidade”, lê-se no requerimento inicial).

Na verdade não se trata da mera omissão pontual, quiçá por distração, de um qualquer elemento de relevância duvidosa para o registo como mediador de seguros, mas antes de duas declarações expressas (“Não”) deliberadamente apostas no formulário de inscrição, inverídicas, sobre as questões de saber se a Requerente ou alguma entidade de que esta tivesse sido gerente fora declarada insolvente.

É óbvio que essas falsas declarações beneficiavam a declarante. Não só por eliminarem o risco de que a situação de insolvência viesse a ser efectivamente avaliada pelo ISP como indicador relevante de falta de idoneidade da requerente para o exercício da actividade de mediação de seguros, nos termos dos artigos […] do Regime Jurídico de Mediação de Seguros (RJMS), aprovado pelo DL 144/2006, de 31 de Julho. Como ainda por propiciarem antecipar uma decisão favorável à pretensão da requerente, poupando a actividade e o tempo suplementar que a Administração não deixaria de gastar, em ordem à avaliação das causas e repercussões da dita insolvência na decisão final do procedimento.

Neste circunstancialismo seria de extrema ingenuidade aceitar a tese do “lapso” e, como tal, entende-se ser manifesta a probabilidade de improcedência da pretensão que hipoteticamente viesse a ser formulada no processo principal com esse fundamento.

Pretensa violação das normas do RJMS

Como consta de vii) da matéria de facto:

“Por decisão do Director do Departamento de Autorizações e Registos do Instituto requerido, datada de 26 de Outubro de 2012, foi determinado o cancelamento da inscrição nº. ………… da A………………. Lda., no registo de mediadores de seguros na categoria de mediador de seguros ligado, nos ramos Vida e não Vida, nos termos da alínea c) do n.1 do artigo 56 do Decreto-Lei nº. 144/2006, de 31 de Julho, conforme emerge da análise de fls. 48 do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. [acto suspendendo]”

Preceitua essa disposição legal:

“Artigo 56

Cancelamento do registo

1- Sem prejuízo de outras sanções que ao caso couber, o registo do mediador de seguros ou de resseguros é cancelado quando se verifique algum dos seguintes fundamentos:

…

c) A inscrição no registo ter sido obtida por meio de declarações falsas ou inexactas”

Note-se que tal norma se situa na SECÇÃO III (Capítulo IV do RJMS), que trata da “Suspensão e cancelamento” do registo dos mediadores de seguros.

Mas, como se vê do requerimento inicial, a Requerente mais uma vez usou de uma estratégia de “deslocalização” da discussão, centrando-a no artigo 132 do RJMS, que trata das “condições de acesso” à actividade de mediação de seguros e designadamente das circunstâncias impeditivas, como a “falta de idoneidade” decorrente de hipotética situação de insolvência.

Ora, a causa de cancelamento do registo, o fundamento do acto impugnado, residiu em rigor na prestação de declarações falsas para obtenção da inscrição e não a falta de idoneidade da requerente, supostamente indiciada pela situação de insolvência. Fundamento este que o ISP nem sequer abordou no momento próprio, do deferimento do pedido de inscrição da Requerente, exactamente por ter sido induzido em erro pelas falsas declarações dela no sentido de nunca ter ocorrido tal situação.

É óbvio que a declaração da Requerente de nunca ter sido declarada insolvente é ética e juridicamente censurável pelo simples facto de ser falsa, independentemente de a própria situação de insolvência ter sido eventualmente fortuita e não ser em si mesma ética nem juridicamente censurável.

Assim, perante o desvalor axiologicamente autónomo da conduta da Requerente ao prestar as falsas declarações, punível pelo artigo 56º/1/c) do RJS, não há que curar do eventual mérito do seu pedido de inscrição na hipótese de não ter incorrido na conduta censurada.

Em suma, afigura-se também manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal com a invocação deste suposto vício do acto impugnado.

“Fumus boni iuris”

Deste modo, entende-se que são procedentes as conclusões do Recorrente, no sentido de que a sentença errou ao considerar verificado no caso o requisito “fumus boni juris” previsto no artigo 120º/1/b) CPTA».

Pois bem, observa-se que as recorrentes não produzem, verdadeiramente, uma crítica à concreta análise realizada pelo acórdão.

No ataque que dirigem ao acórdão as recorrentes socorrem-se ainda e apenas de uma formulação tabelar, tal como constava da sentença e foi por aquele acórdão criticado.

É o que logo resulta das conclusões da alegação:

«10° Conforme referiu e bem a decisão proferida em 1ª instância, em segunda formulação o preceito legal supra citado exige que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão na acção principal e pelos elementos trazidos aos autos, não é possível concluir estar-se perante uma situação que revele de forma patente, evidente e perfeitamente clara, que o acto em crise é inatacável.

11º pelo que não poderia ter o tribunal a quo concluído que o tribunal a quo incorreu um erro de julgamento relativamente à verificação de todos e de cada um dos requisitos de concessão da providência cautelar no caso concreto.

12º Senão vejamos, Conforme vem perfilhado na jurisprudência, não é necessário um juízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal, basta que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo da requerente ou a falta de pressupostos dos quais dependa a própria obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa, conforme refere o Ac. do STA de 22 de Junho de 2004, processo n.° 493-A/04 e de 3 de Abril de 2008, no processo n° 18/08 em que se assumiu o seguinte:

‘basta que num juízo sumário de probabilidade, seja de admitir que a pretensão formulada ou a formular no processo principal não é inteiramente destituída de capacidade para obter êxito ‒ por um dos vícios imputados ao acto impugnado poder proceder ‒ para que a providência deva ser decretada”

13° Pelo que, tratando-se de factos negativos, não cabia à requerente demonstrar tais factos, conforme vem perfilhado no acórdão do STA de 14 de Julho de 2008 no processo n.º 381/08.

14° Pelo que na dúvida, parece ser por regra de admitir a providência, conforme vem perfilhado no acórdão do TCA Sul de 25 de Outubro de 2007, no processo nº 2942/07, em que se assumiu que:

“afirmar que não é manifesta a falta de fundamento da pretensão no processo principal constitui um comprometimento menor daquilo que se decide no processo cautelar em relação ao que se decidirá a final no processo principal, do que decidir logo no processo que é manifesta a falta de fundamento, pelo que sendo absolutamente discutível qual a solução que deverá ser adoptada pelo tribunal no processo, não existe razão para assumir um compromisso maior do que a simples afirmação de que não é manifesta a falta de fundamento na pretensão deduzida ou a deduzir nesse processo”, o contrário da interpretação efectuada pelo Tribunal Central Administrativo Norte».

As recorrentes não incidiram, portanto, sobre a efectiva e concreta apreciação realizada pelo acórdão, para a rebater. Refugiaram-se em considerações de ordem genérica. Só que era necessário intentar demonstrar, pelo menos, que perante o concretamente apreciado havia violação do regime legal, por não ser manifesta a falta de procedência da sua pretensão. Era necessário que houvesse um mínimo que fosse de crítica à apreciação concreta e localizada que foi realizada pelo acórdão recorrido. Só desse modo se poderia trazer a terreiro que a consideração de falta de fumo estava errada. Mas, como se disse, nenhuma crítica foi feita além das asserções de ordem genérica.

Ora, o acórdão recorrido não afirmou uma tese genérica contrária à tese da necessidade de ser manifesta a falta de fundamento da pretensão para que se pudesse dar por não preenchido o requisito do fumo de bom direito. Considerou e intentou demonstrar que, no caso concreto, era manifesta essa falta de fumo. O contrário é que não vem adequadamente intentado pelas recorrentes.

Na ausência desse efectivo debate, deixa de estar em discussão, diversamente do alegado, qualquer problema para o qual a revista se apresente como claramente necessária para melhor aplicação do direito.

3. Pelo exposto, não se admite a revista.

Custas pelas recorrentes.

Lisboa, 25 de Outubro de 2013. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Vítor Gomes – Rosendo José.