01038/15 - Supremo Tribunal Administrativo

Nem é certa nem provável a procedência de uma pretensão de condenação do Conselho Superior do Ministério Público a colocar um procurador-adjunto, como efectivo, de acordo com as preferências por si manifestadas para o movimento, numa das comarcas que não obtiveram o preenchimento dos lugares mínimos de procuradores-adjuntos estabelecidos no Mapa V do DL nº49/2014, de 27.03.

I. Relatório

1. A……………., procurador-adjunto, devidamente identificado nos autos, pede a este Supremo Tribunal Administrativo [STA] que, como preliminar de «acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido» a intentar oportunamente, condene o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO [CSMP] a «adoptar a decisão de colocar o requerente como efectivo, de acordo com as preferências por si manifestadas no requerimento do movimento e bem assim com os critérios de colocação legalmente definidos, numa das instâncias das comarcas que não lograram obter o preenchimento dos lugares mínimos de procuradores-adjuntos estabelecidos no Mapa V do DL nº49/2014, de 27 de Março» [ver folha 27 dos autos].

2. Alicerça esta pretensão cautelar antecipatória na alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, ou, caso assim não se entenda, na alínea c) do nº1 e no nº2 do mesmo artigo [ver folhas 6 a 28 dos autos].

3. O CSMP opôs-se a tal pretensão por entender que não se preenchia qualquer um dos requisitos necessários ao julgamento da sua procedência [ver folhas 396 a 417 dos autos].

4. Sem «vistos» prévios, atenta a natureza urgente do processo [ver artigo 36º nº2 do CPTA], importa fixar a matéria de facto pertinente, e sumariamente provada, bem como apreciar e decidir a pretensão do requerente à luz dos «critérios» fixados para esse efeito no artigo 120º do CPTA.

II. De Facto

São os seguintes os factos articulados pelas partes, pertinentes para a decisão cautelar, e considerados sumariamente provados nos autos:

1- A……………… é procurador-adjunto, colocado no ano judicial de 2014-2015 na Comarca ……… – Extensão de ………. – ver documento de folhas 32 a 56];

2- Em 27.05.2015, através de Aviso publicado no site do CSMP, foi determinado «[n]os termos do artigo 133º, nº2, do Estatuto do Ministério Público [Lei nº60/98, de 27 de agosto] e do artigo 20º do Regulamento Interno da Procuradoria Geral da República, publicado no D.R., IIª Série, nº50, de 28 de fevereiro de 2002, […] que até ao dia 14 de julho de 2015 se proceder[ia] a movimento extraordinário de magistrados do Ministério Público, abrangendo transferências e eventuais promoções a procurador-geral adjunto, transferências, colocações e eventuais promoções a procurador da República e, ainda, colocações de procuradores-adjuntos, o qual ficará condicionado à cabimentação das verbas necessárias» - ver documento de folhas 57 a 89 dos autos;

3- No mesmo «Aviso», foi ainda divulgada a lista de lugares para concurso «para além dos que resultam do próprio movimento» - ver documento de folhas 57 a 89 dos autos;

4- Em 07.06.2015, o ora requerente apresentou o seu requerimento para ser movimentado de ………….., nos termos e com as preferências que do mesmo constam – ver documento de folhas 90 a 107 dos autos;

5- Em 17.06.2015, foi divulgado pelo CSMP, no Sistema de Informação do Ministério Público [SIMP], o «Anteprojeto do Movimento Extraordinário de Magistrados do Ministério Público» para o ano de 2015-2016, no qual o ora requerente constatou que não tinha sido movimentado – ver documento de folhas 108 a 121 dos autos;

6- Em 21.06.2015, o ora requerente, não se conformando com esse resultado, «reclamou» do referido «Anteprojeto» junto dos Membros Permanentes do CSMP, alegando, além do mais, os fundamentos que constam do ponto I dessa «reclamação», que se dão aqui por integralmente reproduzidos – ver documentos de folhas 122 a 129 dos autos;

7- Em 23.06.2015, em sessão do Plenário do CSMP, foram discutidas várias questões relativas ao Movimento Extraordinário de Magistrados do Ministério Público para o ano de 2015-2016, sendo que «relativamente ao ante-projeto do movimento que foi divulgado, foram recebidas dezenas de comentários/reclamações, [em que] (…) o grupo de trabalho apenas encontrou fundamento em duas delas», que não a do requerente – ver documento de folhas 130 a 138 dos autos;

8- Em 24.06.2015, o grupo de trabalho do Movimento em causa deu ao requerente a seguinte resposta: «Quanto à questão que coloca no ponto I, informa-se que os lugares em apreço não foram preenchidos por decisão do CSMP, face à conhecida carência de magistrados, e após análise das necessidades existentes, ao abrigo do artigo 15º, nº4, do Regulamento de Movimentos, tal como efectuado em movimentos anteriores» - ver documento de folhas 122 a 124 dos autos;

9- Em 24.06.2015 foi divulgado pelo CSMP, no SIMP, o «Projecto Final do Movimento Extraordinário de Magistrados do Ministério Público» para o ano de 2015-2016, no qual o ora requerente constatou que não tinha sido movimentado – ver documento de folhas 139 a 153 dos autos;

10- Em 26.06.2015, o ora requerente apresentou «Reclamação para o Plenário do CSMP», peticionando, com base nos fundamentos que foram expostos na mesma, a «coloca[ção] numa das vagas a concurso previstas no DL nº49/2014, de 27.03, não preenchidas, e para as quais» tinha concorrido, «à frente daquela em que fi[cou] colocado (rectius em que [se] manteve)» e invocando ainda as circunstâncias da sua vida pessoal e familiar à luz do artigo 136º do EMP – ver documentos de folhas 154 a 162 dos autos;

11- Em 30.06.2015, em sessão do Plenário do CSMP [cujo extracto de acta apenas foi notificado ao requerente em 24.07.2015 e após ter sido solicitado], foi decidido, entre o demais e no que reporta ao Movimento Extraordinário de Magistrados do Ministério Público para o ano de 2015-2016, que:

«O Conselho aprovou o movimento, com as abstenções dos Drs. B………….., C………….. e D………….., nos termos do projecto final apresentado e divulgado, tendo a sequência das operações realizadas no movimento de magistrados sido a seguinte:

[…]

e) Transferências de procurador-adjunto, nos termos das disposições conjugadas do artigo 120º do Estatuto do Ministério Público, bem como do artigo 3º do Regulamento de Movimentos de Magistrados do Ministério Público;

[…]

O Conselho aprovou ainda os lugares preenchidos no movimento, nomeadamente as novas vagas abertas no decurso do movimento que não resultaram de transferências e o não preenchimento de algumas vagas abertas no decurso do movimento, conforme consta do aviso de movimento previamente deliberado por este Conselho, face ao actual contexto de carência de magistrados, e após análise das necessidades existentes, ao abrigo do artigo 15º, nº4, do Regulamento de Movimentos.

[…]

Relativamente aos destacamentos, o Conselho aprovou os destacamentos constantes do mapa anexo, nos termos do artigo 138º, nº1, do Estatuto do Ministério Público, a vigorar até à produção de efeitos do próximo movimento geral de magistrados.

O Conselho aprovou, ainda, os destacamentos constantes do mapa anexo por motivos graves de saúde, própria ou de familiar, devidamente documentados, ao abrigo do artigo 136º, nº1, do Estatuto do Ministério Público.

[…]

No que concerne aos restantes pedidos de destacamento, o Conselho indeferiu os mesmos, não obstante a compreensibilidade dos motivos invocados, por ter sido entendido que não se mostram reunidos os requisitos para aplicação do artigo 136º, nº1, do Estatuto do Ministério Público, de acordo com os critérios objectivos e muito restritivos que têm sido adoptados pelo Conselho Superior nesta matéria. Assim, foram apreciados e indeferidos os seguintes pedidos de destacamento:

[…]

b) Pedido de destacamento apresentado pelo procurador-adjunto colocado em …………., Lic. A……………….

Recusado o destacamento pelo Conselho.

[…]

Conforme documentação previamente difundida por todos os membros, na aprovação do movimento foram ainda tidos em consideração todos os comentários e sugestões enviados pelos magistrados do Ministério Público após a publicação do anteprojecto, não sendo relevadas, por inadmissibilidade legal, todas as que não são contempladas no movimento ora aprovado» - ver documentos de folhas 163 a 179 dos autos, dados por integralmente reproduzidos;

12- Em 02.07.2015, foi dado a conhecer no SIMP a configuração final das comarcas após o Movimento Extraordinário de Magistrados do Ministério Público para o ano de 2015-2016, no qual o ora requerente continuou colocado em ……………. – ver documento de folhas 180 a 296 dos autos;

13- Em 04.08.2015, o ora requerente solicitou ao requerido que lhe fosse comunicado o teor da decisão relativa à sua reclamação para o Plenário do CSMP, referida em 10º, juntando cópia da mesma - admitido por acordo conforme artigo 8º da oposição, a folha 398 dos autos, e ainda folha 419 dos autos;

14- Em 31.08.2015, foi publicada em Diário da República, 2ª série, nº169, a Deliberação nº1698/2015 do CSMP referente à aprovação do Movimento Extraordinário de Magistrados do Ministério Público para o ano de 2015-2016, resultando da mesma que o ora requerente não foi movimentado – ver documento de folhas 298 a 305 dos autos;

15- Em 08.09.2015, na sua reunião plenária, o CSMP, sendo-lhe presente o requerimento dito no ponto 13, instruído com cópia da respectiva reclamação, deliberou não conhecer da mesma, por considerar que ela «já foi objecto de decisão e manter inalterada a deliberação deste Conselho de 30.06.2015 que aprovou o Movimento Extraordinário de Magistrados do Ministério Público, publicado no DR nº169, 2ª série, de 31.08.2015» - ver documento de folhas 418 a 421 dos autos;

16- Esta decisão foi notificada ao ora requerente por ofício datado de 09.09.2015 – ver documento de folha 423 dos autos;

17- O ora requerente alega viver em união de facto com E………………, Juíza de Direito, colocada no ano judicial de 2014-2015 no Tribunal Judicial da Comarca ……………, Instância Local de …………… - Secção Cível – ver documento de folhas 305 a 341 dos autos;

18- A Juíza de Direito E……………… concorreu, no âmbito do Movimento Judicial para o ano de 2015-2016, tendo ficado colocada no Tribunal Judicial da Comarca de ………… - Instância Central - Secção Criminal – ver documento de folhas 342 a 356 dos autos;

19- Em 03.07.2015, E……………… encontrava-se grávida de 28 semanas e tinha como data provável de parto o dia 22.09.2015 – documento de folha 358 dos autos;

20- Em Julho de 2015 o ora requerente auferiu a remuneração, líquida, de 3.427,66 € - ver documento de folha 359 dos autos;

21- Em Julho de 2015, a Juíza de Direito E…………… auferiu a remuneração, líquida, de 3.717,18 € - ver documento de folha 360 dos autos;

22- O ora requerente paga a renda mensal de 500,00€ pela sua casa de habitação nos ………. - ver documentos de folhas 361 a 364 dos autos;

23- Em telecomunicações despende a quantia média mensal de 75,00€ - ver documento de folha 365 dos autos;

24- Com a inscrição no Sindicato dos Magistrados do Ministério Público o ora requerente liquida a quantia mensal de 27,00€ - ver documento de folha 367 dos autos;

25- Paga a quantia anual de 137,41€ de seguro automóvel – ver documento de folhas 368 a 371 dos autos;

26- Por cada viagem entre os ……… e Lisboa paga, em média, 134,00€ - ver documentos de folhas 372 e 377 dos autos;

27- Cada viagem entre Lisboa e ………. ronda os 25,00€ - ver documento de folhas 378 a 381 dos autos;

28- O arrendamento de uma habitação na zona centro de …………. ronda os 400,00€ mensais – ver documento de folhas 382 a 388 dos autos.

III. De Direito

1. Embora o requisito mais característico da tutela cautelar, atendendo à sua natureza e causa final, seja o do «periculum in mora», certo é que nenhuma providência cautelar poderá ser concedida pelo tribunal sem que se verifique o «fumus boni juris» [alíneas a), b) e c) do nº1 do artigo 120º do CPTA].

A tutela do risco resultante da demora na decisão do processo principal não vai ao ponto de proteger demandas juridicamente infundamentadas, muito menos temerárias.

Assim, e ao nível do «bom direito», a providência cautelar é adoptada «Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente» [alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA].

Neste caso, sendo possível ao julgador cautelar, com os dados de que dispõe, formular esse «juízo de certeza», a providência cautelar independentemente de ser conservatória ou antecipatória deverá ser concedida. É a própria reposição da legalidade que o impõe, sem necessidade de mais.

Mas poderá bastar um juízo de mera aparência de «bom direito», se acabar por ser acompanhado da verificação de «periculum in mora» e da «ponderação de interesses e danos» favorável ao requerente cautelar.

No caso, como o dos autos, em que é formulada uma pretensão cautelar de natureza antecipatória, esse «juízo de aparência» terá de ser positivo, ou seja, deverá ser possível ao julgador cautelar concluir, com os dados de que dispõe, que é «provável que a pretensão […] a formular» no processo principal «venha a ser julgada procedente» [2ª parte da alínea c) do nº1 do artigo 120º do CPTA].

2. A pretensão que o ora requerente cautelar vai deduzir na acção especial para condenação à prática de acto devido, que irá intentar, é, sem dúvida, idêntica à que agora solicita a título cautelar, ou seja, que o aí réu CSMP seja condenado a proferir decisão que o coloque «como efectivo, de acordo com as preferências por si manifestadas no requerimento do movimento e bem assim com os critérios de colocação legalmente definidos, numa das instâncias das comarcas que não lograram obter o preenchimento dos lugares mínimos de procuradores-adjuntos estabelecidos no Mapa V do DL nº49/2014, de 27.03».

Ou seja, e no caso de deferimento desta pretensão cautelar antecipatória, que o mantenha, agora a título definitivo, no lugar que lhe coube a título cautelar.

Para tanto, o requerente cautelar ataca a «deliberação do Plenário do CSMP, de 30.06.2015», que aprovou o «Movimento Extraordinário» em causa [ver ponto 11 do provado], fazendo-o com base em violação do dever de decidir a sua reclamação de 26.06.2015 [ver ponto 10 do provado], ou, caso se entenda que houve decisão, com base em falta de fundamentação da mesma.

E para além desta omissão de decidir, ou de fundamentar o decidido, defende o requerente cautelar que a sua «reclamação» devia e deve ser deferida pois que isso mesmo é imposto pela interpretação e aplicação, ao seu caso, do artigo 8º do DL nº49/2014, de 27.03, conjugado com o artigo 136º, nº1, do Estatuto do Ministério Público [EMP aprovado pela Lei nº60/98, de 27.08].

Em seu entender, aquelas ilegalidades são manifestas, e a obrigação de deferir a sua reclamação, que se traduz na procedência da sua pretensão de prática de acto legalmente devido, surge como «evidente» aos olhos do julgador cautelar [alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA]. De todo em todo, é pelo menos «provável» que venha a ser julgada procedente [2ª parte da alínea c) do nº1 do artigo 120º do CPTA].

3. Numa abordagem «perfunctória», como é a da tutela cautelar, resulta desde logo pouco credível a tese do requerente sobre a alegada violação do dever de decidir a sua reclamação, ou, caso contrário, do dever de a fundamentar.

Efectivamente, ele, constatando que não tinha sido movimentado, como queria, reclamou do «Projecto Final» do movimento [pontos 9 e 10 do provado], reivindicando, mais uma vez, pois já o tinha feito relativamente ao «Anteprojecto» [pontos 5 e 6 do provado], a sua colocação, como efectivo, numa das instâncias das comarcas que não lograram obter o preenchimento dos lugares mínimos, para procuradores-adjuntos, decorrentes do artigo 8º do DL nº49/2014, de 27.03, e seu Mapa V, de acordo com as suas preferências, e tendo em conta o estipulado no artigo 136º, nº1 do EMP.

Verificamos, todavia, que à primeira «reclamação» do requerente, dirigida ao «Anteprojecto», o grupo de trabalho do movimento respondeu informando que «os lugares em apreço não foram preenchidos por decisão do CSMP, face à conhecida carência de magistrados, e após análise das necessidades existentes, ao abrigo do artigo 15º, nº4, do Regulamento de Movimentos, tal como efectuado em movimentos anteriores» [ver ponto 8 do provado].

E relativamente à segunda «reclamação», dirigida ao «Projecto Final», consta da «Acta nº23/2015» da sessão do Plenário do CSMP de 30.06.2015 [ver ponto 11 do provado] que a aprovação dos lugares «preenchidos» e «não preenchidos» no movimento teve em conta «o actual contexto de carência de magistrados» e foi feita «após análise das necessidades existentes, ao abrigo do artigo 15º, nº4, do Regulamento de Movimentos» [ver folha 171 dos autos], e consta ainda que o «pedido de destacamento apresentado pelo procurador-adjunto colocado em …………, Licenciado A…………….» foi indeferido, assim como outros, «não obstante a compreensibilidade dos motivos invocados, por ter sido entendido que não se mostram reunidos os requisitos para aplicação do artigo 136º, nº1, do EMP, de acordo com os critérios objectivos e muito restritivos que têm sido adoptados pelo Conselho Superior nesta matéria» [ver folha 174 dos autos].

Ora, perante estes excertos da acta de 30.06.2015, e que estão conjugados de acordo com o melhor sentido do seu respectivo texto, não poderemos deixar de concluir que, apesar de não haver uma referência expressa à «reclamação» do ora requerente, mas apenas referência indirecta, na medida em que se alude à «compreensibilidade dos motivos invocados», houve indeferimento do seu pedido de destacamento, e alicerçado em suficiente fundamentação.

E que esse indeferimento deve ser entendido como envolvendo também a sua reclamação de 26.06.2015 sobressai da reunião Plenária de 08.09.2015, na qual o CSMP considerou que a mesma «já foi objecto de decisão e manter inalterada a deliberação deste Conselho de 30.06.2015 que aprovou o Movimento Extraordinário de Magistrados do Ministério Público» [ponto 15 do provado].

A fundamentação do indeferimento resulta bastante clara, cremos, do contexto dos referidos indeferimentos: tem a ver com a gestão dos quadros do Ministério Público, feita pelo respectivo Conselho Superior, face à escassez de magistrados e às necessidades existentes, e com um juízo, daí decorrente, de que, devido à ponderação desse binómio escassez/necessidades, não se mostrava possível o cumprimento, no caso do requerente, do artigo 136º, nº1, do EMP.

Temos, portanto, que os ataques feitos pelo requerente cautelar à deliberação do Plenário do CSMP, de 30.06.2015, com base em violação do dever de decidir a reclamação e em falta de fundamentação, não configuram, como ele entende, «ilegalidades manifestas», mostrando-se, aliás, invocações bastante frágeis.

4. Mas, independentemente da maior ou menor fragilidade dessas ilegalidades, defende o ora requerente que a sua pretensão condenatória do CSMP encontra sustentação no artigo 8º do DL nº49/2014, de 27.03, e «Mapa V» anexo a esse diploma, e no artigo 136º, nº1, do EMP, de tal forma que é evidente que deve ser julgada procedente.

Esse decreto-lei regulamenta a Lei nº62/2013 de 26.08 [Lei da Organização do Sistema Judiciário], e diz no seu artigo 8º o seguinte:

1- O quadro de magistrados do Ministério Público junto do Supremo Tribunal de Justiça, dos tribunais da Relação e dos tribunais judiciais de primeira instância é o que consta do mapa V anexo ao presente decreto-lei, do qual faz parte integrante.

2- Por cada tribunal judicial de primeira instância existe um quadro único de magistrados do Ministério Público, sem prejuízo de poderem ser colocados pelo Conselho Superior do Ministério Público nos concretos departamentos de investigação e acção penal e nas secções ou tribunais de competência territorial alargada.

3- O quadro a que se refere o nº1, previsto para os tribunais da Relação e para os tribunais judiciais de primeira instância, é fixado, em regra, por um intervalo entre um mínimo e um máximo de magistrados do Ministério Público.

4- O quadro de magistrados do Ministério Público pode ser alterado na sequência da revisão trianual dos valores de referência processual, com as devidas adaptações.

5- O Conselho Superior do Ministério Público pode determinar o aumento do número de magistrados do município, dentro do limite máximo de magistrados fixado para a respectiva comarca.

6- Por deliberação do Conselho Superior do Ministério Público, prévia aos movimentos, são identificadas as secções a serem providas em primeira nomeação.

No «Mapa V», anexo ao DL nº49/2014, são fixados os quadros de magistrados do Ministério Público para os diferentes tribunais, sendo os dos tribunais de 2ª instância, e de comarca, estabelecidos entre um número mínimo e um máximo.

Por sua vez, o artigo 136º do EMP, sob e epígrafe de «Regras de colocação e preferência», diz no seu nº1 o seguinte:

1- A colocação de Magistrados do Ministério Público deve fazer-se com prevalência das necessidades de serviço e de modo a conciliar a vida pessoal e familiar dos interessados com a sua vida profissional.

A partir destas normas jurídicas, defende o requerente que o CSMP não poderia ficar aquém do preenchimento do número mínimo de vagas para cada comarca, tal como é fixado no referido mapa V. De tal modo que, havendo várias dessas vagas em comarcas para cujas instâncias concorreu, impunha-se ao CSMP que aí o colocasse de acordo com a ordem das suas preferências. Mais, não o tendo feito, podendo e devendo fazê-lo, desrespeitou o nº1 do artigo 136º do EMP.

A interpretação jurídica feita pelo CSMP é diferente. Sendo um dado público a escassez de magistrados do Ministério Público para preencher os mínimos que são fixados na lei para todos os tribunais de comarca, a ele compete proceder à respectiva gestão de quadros de harmonia com as respectivas necessidades de serviço, tal como resulta dos artigos 15º, nº1, e 27º, alínea a), do EMP. E mais, sendo obviamente de ter em conta, nas colocações, a possibilidade de conciliar a vida pessoal e familiar dos magistrados com a sua vida profissional, tal nunca poderá resultar em prejuízo das necessidades do serviço, pois é isso que resulta da lei e da missão pública da magistratura em causa.

De novo se nos afigura que a pretensão do requerente cautelar, no sentido de ver o CSMP condenado a praticar o acto que ele considera devido, nos termos já delineados, é tudo menos clara, pois não se impõe de forma inequívoca ao jurista, e é, aliás, fortemente fragilizada pela versão jurídica do litígio dada pelo ora requerido.

5. Tendo em conta a matéria de facto sumariamente provada, e o julgamento perfunctório que neste tipo de processo nos é pedido, impõe-se a conclusão de que não se verifica, no caso, o requisito do «fumus boni juris», indispensável, como é sabido, para se poder «julgar procedente» a providência antecipatória solicitada pelo requerente. E isto, tanto ao abrigo da alínea a) como da alínea c) do nº1 do artigo 120º do CPTA.

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos julgar improcedente o pedido cautelar.

Custas pelo requerente.

Lisboa, 1 de Outubro de 2015. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.