046732 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Quando fundamentada na circunstância de o sindicato e os trabalhadores grevistas não estarem a cumprir com o dever legal de assegurar os serviços mínimos, a requisição civil deve ser ordenada exclusivamente a essa finalidade, pelo que há-de compreender apenas as medidas necessárias à correcção da legalidade violada. II - Salvo casos excepcionais, não é legal a requisição civil que abranja a totalidade dos trabalhadores grevistas e que os sujeite ao exercício das funções que habitualmente exercem na empresa, em virtude de isso estar para além dos limites do que é necessário, adequado e proporcional, e ser susceptível de ferir a componente nuclear do direito à greve.

- I - Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção: O SINDICATO NACIONAL DOS MAQUINISTAS DOS CAMINHOS DE FERRO PORTUGUESES , com sede em Lisboa, recorre contenciosamente do acto de requisição civil dos trabalhadores da CP, Caminhos de Ferro Portugueses, EP, constante da Portaria nº 245-A/2000 , de 3.3, publicada no D. R., I série B, de 3.5.00. Interpõe o recurso contra o Ministro do Equipamento Social e o Ministro do Trabalho e Solidariedade . Na resposta, apresentada conjuntamente, vieram as entidades recorridas sustentar a legalidade do acto impugnado, bem como levantar as questões prévias da ilegitimidade passiva e da extinção da instância por inutilidade da lide, as quais vieram a ser decididas pelo acórdão interlocutório de fls. 60, no sentido da respectiva improcedência. Ordenada a citação da contra-interessada CP – Caminhos de Ferro Portugueses, EP, veio esta contestar, defendendo também a legalidade do acto e a improcedência do recurso. Houve alegações, contra-alegações e alegações complementares. Nas suas alegações, o recorrente terminou enunciando as seguintes conclusões: O recorrente elaborou e fez publicar, em 13 de Abril de 2000, um pré aviso de greve dos trabalhadores seus representados, a qual teria lugar nos dias 28, 29 e 30 de Abril e 2, 3, 4 e 5 de Maio de 2000; O conteúdo do aviso de greve é o que consta dos autos, junto como doc. 2 à Petição de Recurso; No pré aviso de greve o recorrente manifestou a garantia de que os trabalhadores seus representados cumpririam os serviços mínimos necessários para assegurar os interesses socialmente relevantes, à segurança e manutenção dos equipamentos e de instalações, tudo a avaliar no caso concreto. Os trabalhadores cumpriram a greve decretada nos dias 28, 29 e 30 de Abril, 2 de Maio e em parte do dia seguinte, dia 3 de Maio de 2000. Na sequência da resolução do Conselho de Ministros nº 21-A/2000, de 3 de Maio, o Governo autorizou Suas Excelências os Ministros do Equipamento Social e do Trabalho e Solidariedade a efectuarem a requisição civil por meio de Portaria, o que veio a suceder, naquele mesmo dia, através da Portaria 245-A/2000 , 3 de Maio. A requisição civil foi feita por um período inicial de trinta dias, automaticamente renováveis, devendo cessar só quando viesse a ser publicado diploma revogatório. A revogação da requisição civil ocorreu com a publicação da Portaria 570/2000 , 8 de Agosto, isto é, três meses e cinco dias depois da efectivação da requisição civil. A requisição civil abrangeu todos os trabalhadores atingidos pelo pré aviso de greve e a mesma determinou que deveriam ser asseguradas todas as funções que habitualmente lhes estavam cometidas no âmbito da estrutura organizativa da CP, bem como dos deveres a que estavam obrigados de acordo com a lei e o contrato. Não está provado que a greve tivesse causado grave lesão do interesse público. Foi feito o pré aviso com antecedência superior ao previsto na Lei; Foram indicados os dias e as condições de paralização; Foram indicados os motivos do recurso a esta forma de pressão; Foi manifestada a garantia de execução de serviços mínimos, nomeadamente os necessários à satisfação de necessidades sociais impreteríveis. As autoridades recorridas e o Governo nunca identificaram o que consideravam como sendo serviços mínimos a assegurar durante a greve. O recurso à requisição civil, no caso de trabalhadores em greve, não pode afectar o núcleo essencial do direito. A requisição civil, em caso de trabalhadores em greve, apenas pode atingir aqueles que sejam necessários à execução de serviços mínimos indispensáveis para assegurar necessidades sociais impreteríveis. Pelo acto recorrido foram requisitados todos o trabalhadores grevistas. Pelo acto recorrido todos os trabalhadores foram obrigados a exercer funções que habitualmente lhes estão cometidas, e não apenas os necessários que visassem a execução de serviços mínimos. Pelo acto recorrido os trabalhadores foram impedidos do recurso à greve por um período de três meses e cinco dias, limitativo da liberdade negocial. O acto recorrido viola o artº 1º , nº 1 e nº 2 do Dec.-Lei 637/74 , 20 de Novembro. Viola o artº 8º , nº 4 da Lei 65/77 , 26 de Agosto. Ambos por interpretação e aplicação contrária à Constituição da República. Viola o artº 57º e artº 56, nº 3 da CRP. Viola os princípios da proporcionalidade e da adequação, princípios fundamentais da Administração Pública, previstos no artº 266 da CRP”. Nas contra-alegações, o Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação extraiu as seguintes conclusões: Não obstante a garantia, nesse sentido, prestada pelo Sindicato recorrente, não foram prestados os serviços mínimos a que, nos termos do n.º 1 do art.º 8º da Lei da Greve, estavam os trabalhadores obrigados a assegurar, durante a mesma, e que eram indispensáveis à satisfação de necessidades sociais impreteríveis; Assim se passou nos dias 28, 29 e 30 de Abril, 2 e parte do dia 3 de Maio, com grave lesão de necessidades sociais impreteríveis, como, aliás foi amplamente noticiado nos meios de comunicação social, pelo que a lesão foi pública e notória; O n.º 2 da Portaria n.º 245-A/2000 de 3 de Maio não se reporta, como indica o recorrente a todas as funções habitualmente cometidas, mas àquelas que, dentro da estrutura organizativa da empresa, figurassem na competência de cada trabalhador, cabendo à empresa, nos termos do n.º 4 da mesma Portaria, a distribuição dos trabalhadores na escalas de serviço; A C.R.P. do mesmo passo que consagra constitucionalmente o direito à greve condiciona o seu exercício, impõe obrigações e restringe-o em situações especiais, como a que se verificou com a adopção da medida prevista no DL 637/74 de 20 de Novembro. Os trabalhadores cumpriram voluntariamente o estabelecido durante a requisição, propiciando, assim, o recomeço das negociações, por que pugnavam durante a greve”. Contra-alegando, concluiu o Secretário de Estado do Trabalho: Dá-se por integralmente reproduzido o conteúdo da resposta oportunamente elaborada à petição inicial do presente recurso. Assim, apesar da declaração do Sindicato, constante do pré-aviso, de que “não deixará, aliás como tem feito, de ter em atenção a satisfação das necessidades sociais impreteríveis que eventualmente venham a ocorrer, tomando as medidas práticas que, para tal se venham a revelar necessárias, em concreto”, não foram prestados os serviços mínimos, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 8º da Lei nº 65/77 , de 26 de Agosto. Com efeito, assim aconteceu nos dias 28, 29 e 30 de Abril, 2 de Maio e parte do dia 3 do mesmo mês, causando grave lesão do interesse público e dos utentes, como foi público e notório. Na verdade, foi então reconhecida a necessidade de se proceder à requisição civil, tal como estabelece o Decreto-Lei nº 637/74 , de 20 de Novembro, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 21-A/2000, de 3 de Maio e publicação da Portaria nº 245-A/2000 , de 3 de Maio. Ora, a CRP (artigo 57º) tal como consagra o direito à greve, condiciona o seu exercício, impondo obrigações e limitando-o em situações especiais, como a que se verificou no caso sub judice, sendo necessário proceder-se à requisição civil, medida prevista no Decreto-Lei nº 637/74 , de 20 de Novembro. Por outro lado, o acto recorrido não violou o princípio da proporcionalidade e da adequação ou outro dispositivo legal ou constitucional. Assim, improcedem todos os motivos de impugnação invocados pelo recorrente, não existindo qualquer vício susceptível de afectar o acto recorrido”. O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir. - II - Com interesse para a decisão, consideram-se provados os seguintes factos: Em 13.4.00, o recorrente elaborou e fez publicar um pré-aviso de greve dos trabalhadores seus representados, a ter lugar nos dias 28, 29 e 30 de Abril de 2000, 2, 3, 4 e 5 de Maio do mesmo ano, implicando a respectiva paralização, e cujo conteúdo se dá como reproduzido, com referência ao doc. de fls. 12 dos autos. A concluir esse pré-aviso, afirmava-se: “ O SMAQ não deixará, aliás como sempre tem feito, de ter em atenção a satisfação de necessidades sociais impreteríveis que eventualmente venham a ocorrer, tomando as medidas práticas que, para tal, se venham a revelar necessárias, em concreto ” (fls. 13). Os trabalhadores cumpriram a paralização decretada nos dias 28, 29 e 30 de Abril e 2 de Maio, e ainda (parcialmente) no dia 3 de Maio. Mediante a Resolução do Conselho de Ministros nº 21-A/2000, de 3.5, o Governo reconheceu a necessidade de se proceder à requisição dos trabalhadores da CP aderentes à greve declarada pelo recorrente, e autorizaram os ministros ora recorridos a efectivarem por portaria essa requisição, nos termos do que se acha publicado no D.R., I série B, nº 102, daquela data, e se dá como reproduzido (fls. 11). E através da Portaria nº 245-A/2000 , de 3.5, os Ministros recorridos determinaram a requisição civil dos mesmos trabalhadores, com efeitos imediatos e pelo prazo de 30 dias, prorrogáveis automaticamente por períodos iguais e sucessivos, sem necessidade de qualquer outra formalidade até que lhe seja posto termo por instrumento normativo de valor adequado, e nos demais termos e condições constantes da publicação do mesmo D.R., que igualmente se dão como reproduzidos. (fls. 11). A requisição visou “ a prestação por aqueles trabalhadores das funções que lhes estão habitualmente cometidas no âmbito da estrutura organizativa da CP – Caminhos de Ferro Portugueses, E.P., bem como dos deveres a que estão obrigados nos termos da regulamentação legal e convencional aplicável ” - nº 2º desta Portaria (fls. 11). Em 8.8.00 foi publicada a Portaria nº 570/2000 , pela qual o Governo deu por finda, de imediato, a requisição civil. - III - O recorrente põe em causa a legalidade do acto que procedeu à requisição civil dos trabalhadores da CP aderentes à greve por si decretada, para durar entre 28 de Abril e 5 de Maio de 2000. Em seu entender, a requisição civil violou o preceituado nos arts. 1º, nº 1 e nº 2 do Dec-Lei 637/74, 20.11, 8º, nº 4, da Lei 65/77 , 26.8, bem como os arts. 56º, nº 3, 57º, nº 3 e os princípios da proporcionalidade e da adequação previstos no artº 266º da C.R.P.. Na origem destas violações, estaria a circunstância de o acto recorrido ter determinado a requisição de todos os trabalhadores grevistas, e não apenas dos essenciais à prestação dos serviços mínimos, e de os mesmos terem ficado obrigados a exercer as funções que habitualmente lhes estão cometidas, e não apenas as necessárias à execução desses serviços mínimos. Acresce ainda que, pelo acto recorrido, os trabalhadores foram impedidos do recurso à greve por um período de três meses e cinco dias, limitativo da liberdade negocial. Vejamos se assiste razão ao recorrente. O direito à greve faz parte do acervo de direitos fundamentais que a Constituição garante, desde a sua versão original – art. 57º. Este preceito remete para a lei ordinária a definição das condições de prestação dos serviços necessários à segurança e manutenção de equipamentos e instalações, bem como de “ serviços mínimos indispensáveis para ocorrer á satisfação de necessidades sociais impreteríveis ”. O art. 8º da Lei nº 65/77 , de 26.8 desempenha-se parcialmente dessa missão, ao prescrever do seguinte modo: Art. 8 º Nas empresas ou estabelecimentos que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis ficam as associações sindicais e os trabalhadores obrigados a assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação daquelas necessidades. Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se empresas ou estabelecimentos que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis os que se integram, nomeadamente, em alguns dos seguintes sectores: Correios e telecomunicações; Serviços médicos, hospitalares e medicamentosos; Funerários; Serviços de energia e minas; Abastecimento de águas; Bombeiros; Transportes, cargas e descargas de animais e géneros alimentares deterioráveis. As associações sindicais e os trabalhadores ficam obrigados a prestar, durante a greve, os serviços necessários à segurança e manutenção do equipamento e instalações. No caso do não cumprimento do disposto neste artigo, o Governo poderá determinar a requisição ou mobilização, nos termos da lei aplicável. De notar que a este artigo foram adicionados diversos números pela Lei nº 30/92 , de 20.10, mas tais normas foram julgadas inconstitucionais, com força obrigatória geral, pelo Acórdão do Tribunal Constitucional nº 836/96, de 4.7, tendo este artigo acabado por ficar com a sua redacção originária. Da interacção dos nºs 1 e 4 decorre que pode haver requisição civil quando as associações sindicais e os trabalhadores não assegurem, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis, e que a mesma tem em vista, precisamente, a realização desses serviços. Estes são, por assim dizer, os pressupostos especiais, ou específicos da requisição civil de trabalhadores em greve. Mas esses pressupostos carecem de ser integrados e conciliados com os da requisição civil regulada na nossa lei com um carácter mais geral, podendo também abranger, além de pessoas, serviços públicos e empresas, e ter por objecto a prestação de serviços ou a utilização temporária de quaisquer bens – cf. o Dec-Lei nº 637/74 , de 20.11. Deste diploma, importa sobretudo reter o seu art. 1º, que estabelece o seguinte: Art. 1 º A requisição civil compreende o conjunto de medidas determinadas pelo Governo necessárias para, em circunstâncias particularmente graves, se assegurar o regular funcionamento de serviços essenciais de interesse público ou de sectores vitais da economia nacional. A requisição civil tem um carácter excepcional, podendo ter por objecto a prestação de serviços, individual ou colectiva, a cedência de bens móveis ou semoventes, a utilização temporária de quaisquer bens, os serviços públicos e as empresas públicas de economia mista ou privadas. De sublinhar o facto de ser a própria lei a apregoar o “carácter excepcional” da requisição civil, o que se justifica por esta representar, de facto, uma restrição de peso ao exercício do direito de greve, pois possui a virtualidade de se sobrepor ao exercício de um direito constitucionalmente garantido. O art. 4º desta lei faz depender a requisição civil de um acto de prévio reconhecimento da sua necessidade, o qual é da competência do Conselho de Ministros. Neste caso, esse acto foi praticado através da Resolução do Conselho de Ministros nº 21-A/2000, a que se refere o ponto 4. da matéria de facto (fls. 11). Passando a analisar o conteúdo do acto recorrido, verifica-se que ele começa por se estribar nos fundamentos desse prévio (embora publicado no mesmo dia) acto de reconhecimento da necessidade de requisitar. Percorrendo a ponte que liga os dois actos, observa-se que o pressuposto-base em que ambos assentam é o de que, no decorrer da greve (que então ia já no 6º dia) o Sindicato recorrente e os trabalhadores grevistas não vinham a “assegurar os serviços mínimos” a que estavam “legalmente obrigados”, de harmonia com o previsto no art. 8º , nº 1, da Lei nº 65/77 . O recorrente, embora realce o facto de no pré-aviso de greve se ter comprometido a adoptar medidas para acorrer a “necessidades sociais impreteríveis”, acaba por não impugnar frontalmente a exactidão deste pressuposto, pois não afirma claramente, nem se empenha em provar que esses serviços mínimos estavam realmente a ser realizados. O que defende é que esse pressuposto somente permitiria a prática dum acto diferente, que seria, não a requisição de todos os trabalhadores grevistas (por isso ser medida desproporcionada e contrária à lei da greve), mas unicamente dos indispensáveis à realização dos serviços mínimos. Pelo mesmo motivo, a requisição não devia obrigar os trabalhadores às funções que lhes estavam “habitualmente cometidas”, mas apenas às necessárias à execução dos serviços mínimos. Há que reconhecer a boa razão do recorrente. Quando a requisição civil se fundar na violação do dever dos trabalhadores e seus sindicatos de assegurar a prestação dos serviços mínimos, tem de entender-se que os efeitos da requisição devem compreender apenas o necessário a repor a legalidade violada. Constituindo uma resposta à não organização de serviços mínimos, a requisição deve ser, toda ela, ordenada à finalidade de realização desses serviços, quer quanto à quantidade e qualidade dos trabalhadores abrangidos, quer quanto à delimitação das tarefas a que ficam adstritos. O incumprimento daquele dever por parte dos trabalhadores não os converte, ipso facto , em alvo de uma requisição indiscriminada, abatendo-se sobre a sua pessoa como se de uma sanção administrativa se tratasse. A requisição civil que extravasar desse alcance correctivo dos reflexos sociais da greve irá atingir o núcleo essencial do direito à greve, abandonando a sua única matriz admissível, que é a do estritamente necessário para salvaguardar outros direitos e interesses igualmente valiosos e protegidos pelo ordenamento constitucional. O conflito de direitos que justifica a compressão do direito à greve, a benefício do regular funcionamento de serviços essenciais ou sectores vitais da economia, não pode ser dirimido à custa da retirada da dimensão mínima do direito à greve, que estaria posto em causa com a requisição de todos os trabalhadores para o desempenho das suas tarefas normais, como se greve não existisse. Nem superado com desrespeito dos limites da necessidade, adequação e proporcionalidade, a que toda a actividade discricionária da Administração se acha subordinada – Constituição, art. 266º, nº 2, e CPA, art. 5º. Não será fácil estabelecer em que consistem os serviços mínimos que o legislador quis prever. Mas é fora de dúvida que algo terá que os distinguir dos serviços em época de normalidade. Na definição do Parecer da PGR, nº 86/82 (BMJ, 325/247), retomada noutros Pareceres, como os nºs 1131, de 18.1.99 e 1165, de 13.7.00, e aceite pela Jurisprudência deste Supremo Tribunal (v. Acs. de 26.11.95, proc.º nº 32.181, e 16.5.96, proc.º nº 34.395), serviços mínimos são unicamente os “ necessários e adequados para que a empresa ou estabelecimento ponha à disposição dos utentes aquilo que, como produto da sua actividade, eles tenham necessidade de utilizar ou aproveitar imediatamente por modo a não deixar satisfazer, com irremediável prejuízo, uma necessidade primária ”. É certo que não pode determinar-se, aprioristicamente, a quantidade e a qualidade das prestações mínimas, pois isso há-de depender das circunstâncias concretas de cada caso. Mas, como se diz no citado Parecer de 13.7.00, “ manter os serviços mínimos não poderá, salvo excepcionalidade técnica, entender-se como funcionamento normal, já que, por natureza, os sacrifícios e inconvenientes estão inexoravelmente ligados ao exercício do direito de greve ”. É, realmente, de admitir que haja casos extremos em que não seja possível reduzir a certo limite os níveis de produção, e em que, portanto, a manutenção de mínimos tenha forçosamente de equivaler à normalidade da produção. Mas essa será sempre uma situação muito excepcional, que decerto se não verificava neste caso, pois doutro modo o acto de requisição e a Resolução que o preparou teriam incluído essa justificação. Para além disso, nada aponta no sentido de que o serviço de comboios não pudesse ser reduzido a níveis básicos de utilização, permitindo prevenir situações de dano social irremediável. De resto, os termos da Resolução do Conselho de Ministros que reconheceu a necessidade da requisição civil inculcam que os serviços mínimos, na óptica do Governo, diriam respeito ao “tráfego ferroviário suburbano”. Assim sendo, não se tornaria necessário requisitar todos os trabalhadores em greve, nem se mostraria adequada aos fins em vista a respectiva sujeição às tarefas que habitualmente desempenhavam. Na linha do que foi decidido por este Supremo Tribunal em hipóteses afins (cf. os citados Acs. de 16.5.96 e 15.4.97) deve entender-se que a demasiada amplitude com que no acto impugnado se efectuou a requisição civil dos trabalhadores aderentes à greve decretada pelo recorrente é susceptível de ferir o núcleo do direito, não deixando espaço útil ao respectivo exercício. Finalmente, o recorrente alega que a requisição civil teve a duração excessiva de 3 meses e 5 dias, o que resultaria de ter sido decretada “por tempo indeterminado”. Efectivamente, e de acordo com o nº 7º da Portaria, a requisição civil foi feita pelo período de “ 30 dias, prorrogável automaticamente por períodos iguais e sucessivos, sem necessidade de qualquer outra formalidade até que lhe seja posto termo por instrumento normativo de valor adequado .” Por outro lado, uma requisição civil deste tipo será necessariamente temporária, e daí que o art. 4º, nº 4., al. a), do D-L nº 637/74 estabeleça que a portaria de requisição deve indicar a duração da requisição. Todavia, o facto de a Portaria em questão não ter fixado um limite máximo de duração da requisição civil não autoriza a concluir que ela se destinava a vigorar por tempo indeterminado. Tem de interpretar-se no sentido de essa duração ser condicionada pela duração da greve cujos efeitos visava minorar, vigorando apenas pelo tempo necessário em função da evolução da mesma greve, e nunca podendo ultrapassar o respectivo termo. Esta alegação é, assim, insubsistente. Mas as demais são, como se viu, procedentes, levando a concluir que o acto recorrido é ilegal, visto violar o disposto nos arts. 8º , nº 4, da Lei nº 65/77 , de 26.8 e 1º, nºs 1 e 2, do Dec-Lei nº 637/74, de 20.11 – quando interpretados segundo os princípios de necessidade, adequação e proporcionalidade, e à vista do princípio da excepcionalidade da restrição aos direitos fundamentais (art. 18º, nºs 2 e 3, da C.R.P.). Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto recorrido. Sem custas. Lisboa, 21 de Maio de 2003. J. Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Abel Atanásio