00704/08.0BECBR - Tribunal Central Administrativo Norte

I. A fixação dos objectivos de cada ciclo anual de gestão/avaliação, para efeitos do SIADAP, obedece a regras previstas na lei, das quais resulta que os mesmos devem estar correctamente formulados, e assentar em indicadores claros, de compreensão fácil a todos os intervenientes envolvidos no procedimento avaliativo;

II. Sob pena de ser desvirtuada a finalidade da avaliação, os objectivos que forem fixados para cada ciclo deverão evitar, quanto possível, formulações geradoras de dúvidas e potenciadoras de avaliações subjectivas, desde logo porque assim o impõe o imperativo constitucional da igualdade de tratamento de todos os avaliados.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

O Município de Coimbra vem interpor recurso jurisdicional da sentença [datada de 11.12.2009] pela qual o Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Coimbra o condenou a atribuir o nível 5 ao objectivo nº1 fixado à sua funcionária M…, e a atribuir-lhe a nota de avaliação final quantitativa e qualitativamente decorrente dessa atribuição - a sentença recorrida foi proferida no âmbito de acção administrativa especial em que a dita M… demanda o Município de Coimbra pedindo ao tribunal a anulação do despacho de 14.04.2008 do Presidente da Câmara Municipal de Coimbra [CMC], e a sua substituição por outro que, atribuindo o nível 5 ao objectivo nº1, lhe conceda, em conformidade, a avaliação justa e a classificação final de Muito Bom.

Conclui assim as suas alegações:

1- A decisão recorrida, ao considerar suficiente para concretização do 1º objectivo, o elemento prazo de envio dos mapas, faz interpretação meramente literal desse objectivo;

2- Não atendendo ao seu racional;

3- A decisão proferida encontra-se suficientemente fundamentada, permitindo à destinatária do acto perceber o seu sentido e a razão do mesmo;

4- A decisão recorrida está ferida de vício de erro nos pressupostos de facto, violação de lei [Regulamento de Avaliação e Desempenho, aprovado pelo DL nº19-A/2004 e artigos 124º e 125º do CPA].

Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida.

A recorrida M… contra-alegou, concluindo deste jeito:

1- A sentença recorrida não enferma de vício, nomeadamente de erro nos pressupostos de facto e violação da lei;

2- A recorrida superou, comprovadamente, o objectivo nº1 atentos os exactos termos e condições em que ele se encontrava fixado. Admitiu-o expressamente a própria recorrente, por intermédio da sua avaliadora;

3- Os mapas foram enviados dentro dos prazos estipulados, e em termos de, face aos indicadores de medida e aos critérios de superação previamente fixados ter superado o objectivo;

4- Todos os identificados mapas foram preenchidos e enviados, sem erros e/ou omissões, pela recorrida, à Divisão de Contabilidade, excepto no período em que ela esteve de férias [excepção prevista na própria discrição do objectivo];

5- O alegado erro ou incorrecção, consubstanciado na omissão do registo da data do termo de um contrato por parte do profissional do sector de Pessoal/Cadastro, a quem, na circunstância, cabiam tais tarefas, erro ou incorrecção que viria a conduzir ao processamento indevido de um vencimento, é imputável apenas àquele sector, sendo a ora recorrida totalmente alheia a essa ocorrência;

6- Em todo o caso, e sem prescindir, se as razões expendidas não bastassem para a recorrida ter visto procedido o seu pedido, sempre se reitera a opinião ineliminável de que sempre se estaria na presença de um objectivo sem controlo, nos termos já nesta sede doutrinalmente referidos, constatação que em circunstância alguma poderia condicionar de forma negativa o seu desempenho.

Termina pedindo a confirmação da sentença recorrida.

O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] pelo não provimento do recurso jurisdicional.

De Facto

São os seguintes os factos que foram considerados provados na sentença recorrida:

1- A autora é funcionária do Município de Coimbra, com a categoria de Assistente Administrativa Especialista [por acordo];

2- Para o ano de 2007 foram fixados 3 objectivos na sua avaliação de desempenho. Consta do 1º objectivo: “Ponderação 35,00%” “Enviar à Divisão de Contabilidade até 5 dias antes do terminus do prazo limite do pagamento, os mapas TSU, CGA e DREC, excepto nos meses de férias. Supera claramente se enviado antes de 10 dias” [folha 21 e documento do PA];

3- No objectivo nº2 vem referido: “Ponderação 30,00%” “Enviar sem anomalias ou erros, até ao dia 18 de cada mês, o processamento dos vencimentos à Divisão de Contabilidade. Supera claramente o objectivo se em > 6 meses o envio de 2 ou mais dias antes” [folha 21 e documento do PA];

4- Na avaliação de desempenho da autora, para o ano de 2007, no objectivo nº1, foi assinalado o quadrado referente ao Nível 3 [cumpriu o objectivo] [folha 21], tendo tido como avaliação final a expressão quantitativa de 3,9 e qualitativa de BOM [folha 24], com homologação em 17.03.08 [folha 26];

5- A autora reclamou da homologação da avaliação referente ao ano de 2008 [folhas 17 e seguintes] [embora seja referido aqui o ano 2008, é patente que se trata do ano 2007, conforme resulta ostensivo de folha 17 dos autos];

6- Na resposta a essa reclamação veio a avaliadora [M…] referir: “Na sua reclamação a avaliada sente-se injustiçada pelo facto de não ter obtido a classificação nível 5 no objectivo nº1, apresentando para tanto documentação comprovativa do cumprimento e superação dos prazos, que aceitamos. No entanto para superar e obter uma avaliação de nível 5 não basta cumprir e superar os objectivos nos prazos estipulados. E necessário que o trabalho seja extremamente rigoroso e não apresente qualquer erro ou anomalia, em suma que esteja perfeito. Constata-se, o título exemplificativo, que um erro no processamento de vencimentos ocorrido no mês de Junho de 2007, levou a uma rectificação dos mapas para a Segurança Social. A superação clara do objectivo, pressupõe e exige, que todo o trabalho, para além do cumprimento dos prazos, seja executado com rigor e qualidade, o que não aconteceu. Perante estes factos não nos parece injusta ou haver erro na avaliação devendo manter-se em nosso entender a classificação de 3,9, Bom” [folha 16];

7- O Conselho de Coordenação de Avaliação da DMAF, na acta da reunião de 11.04.08, vem referir: Analisada a reclamação apresentada pela avaliada M…, o Conselho apreciou o seu teor e parecer da Sra. Avaliadora. Quanto ao objectivo nº1, em que a avaliada alega ter superado, e face ao parecer da avaliadora constata-se, a título exemplificativo, que um erro no processamento de vencimentos ocorrido no mês de Junho de 2007 levou a rectificação posterior dos mapas enviados para a Segurança Social. A remessa inicial dos mapas evidenciava erros que implicaram a devolução e correcção posterior dos mesmos, com a entrega definitiva fora dos prazos estipulados para a superação, pelo que se entende que a superação clara de qualquer objectivo pressupõe e exige a superação plena e permanente dos requisitos de qualidade, o que não se verificou, a título exemplificativo no documento em anexo. Fica assim demonstrado que a reclamante não superou claramente o objectivo, pelo que a comissão delibera por maioria, com a abstenção da Chefe de Divisão de Gestão e Formação de Recursos Humanos, Dra. M…, por ter sido a avaliadora, não dar provimento à reclamação apresentada, mantendo assim a avaliação que lhe foi atribuída [folhas 14 e 15];

8- Sobre a acta da reunião referida anteriormente e informação nº21705/208, de 14.04.2008, proferiu o Presidente da Câmara Municipal de Coimbra este despacho: “Entendemos pelas razões apresentadas decorrentes da Acta da Reunião do Conselho de Avaliação, negar provimento às reclamações apresentadas” [folha 13];

9- A autora remeteu ao TSU e CGA os mapas referentes ao ano de 2007, conforme Mapa de folhas 27 e seguintes;

10- Com data de 10.07.2007 foi elaborada informação nº46/2007 da Divisão de Gestão Formação de Recursos Humanos [Sector de Cadastro de folha 75 que aqui se dá como inteiramente reproduzida].

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.

II. A autora da acção administrativa especial pediu ao tribunal que anulasse o acto de 14.04.2008 do Presidente da Câmara Municipal de Coimbra [CMC], e o substituísse por outro que lhe atribuísse o nível 5 no objectivo nº1, e a avaliasse e classificasse em conformidade.

Para tanto, imputa ao acto impugnado erro nos pressupostos de facto, porque a justificação da entidade ré para lhe dar a nota que deu [nível 3], e que consistiu em erro no preenchimento de mapas, não lhe poderá ser assacada. Entende que, no processo de avaliação de 2007, superou claramente o objectivo nº1, pelo que lhe deve ser atribuída a nota correspondente.

O tribunal de primeira instância deu-lhe razão, e procedeu o seu pedido de condenação à prática de acto devido, ou seja, condenou a entidade autárquica a atribuir-lhe o nível 5 referente ao objectivo nº1, com a atribuição da nota final correspondente, em termos quantitativos e qualitativos.

Desta decisão judicial vem discordar o Município de Coimbra que, como recorrente, lhe imputa erro de julgamento de direito.

Uma vez que o ora recorrente não põe em causa a factualidade provada, nem na sua fidelidade nem na sua suficiência, e tão pouco imputa qualquer nulidade à sentença recorrida, temos que o objecto deste recurso se reduz à apreciação do alegado erro de julgamento de direito.

III. O tribunal a quo julgou procedente a acção com os seguintes fundamentos, que vale a pena rever na sua totalidade:

[…] A autora vem imputar ao despacho impugnado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, que cumpre analisar.

O sistema de avaliação e desempenho na Administração Pública era, à data dos factos, regulamentado pela Lei nº10/2004, de 22 de Março, que no seu artigo 13º referia que o procedimento de avaliação compreende, entre outras, a fase de definição de objectivos e resultados a atingir.

A Lei nº10/2004, foi regulamentada através do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio, tendo sido aplicada à Administração Local através do Decreto Regulamentar nº6/2006, de 20 de Junho.

De acordo com o artigo 2º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio [diploma a que pertencerão os artigos mencionados sem origem do diploma], a avaliação de desempenho integra, entre outros, a componente objectivos que têm como finalidade …comprometer os trabalhadores com os objectivos estratégicos da organização e responsabilizar pelos resultados, promovendo uma cultura de qualidade, responsabilização e optimização de resultados… [artigo 3º nº1].

Os objectivos são da responsabilidade de cada organismo, num máximo de cinco e um mínimo de três, e devem ser acordados entre avaliador e avaliado, prevalecendo, em caso de discordância, a posição do avaliador [artigos 3º nº1 alíneas a) b) e d)].

A definição dos objectivos deve ser clara e dirigida aos principais resultados a obter pelo colaborador no âmbito do plano de actividades do respectivo serviço [artigo 3º nº1 alínea c)].

Cada objectivo é aferido em 3 níveis, referindo-se o nível 5, a quem superou claramente o objectivo.

Analisando agora a nossa situação concreta, verifica-se que à autora foram fixados 3 objectivos, constando como objectivo nº1 Enviar à Divisão de Contabilidade até 5 dias antes do terminus do prazo limite do pagamento, os mapas TSU, CGA e DREC, excepto nos meses de férias. Supera claramente se enviado antes de 10 dias [nº2 do probatório].

A autora remeteu à Divisão de Contabilidade, no ano de 2007, os mapas referidos no objectivo nº1 antes dos 10 dias do terminus do prazo limite [nº9 do probatório], ou seja, superou claramente este objectivo que lhe tinha sido traçado, pelo que deveria ter sido avaliada, neste âmbito, com o nível 5, o que não aconteceu, dado que lhe foi atribuído o nível 3 [nº4 do probatório].

Sustenta a entidade demandada, na fundamentação do acto impugnado, que a autora teria remetido um mapa com erro no mês de Junho de 2007, o que levou a que o mesmo tivesse que ser rectificado posteriormente, e que a remessa inicial dos mapas evidenciava erros [nº7 do probatório].

Em primeiro lugar é de referir que o objectivo nº1 fixado à autora refere exclusivamente o envio de determinados mapas à Divisão de Contabilidade, até cinco dias antes do terminus do prazo limite do pagamento. Superava claramente o objectivo se o envio fosse remetido até 10 dias antes. Ora, a fixação deste objectivo apenas tem a ver com os prazos de envio dos mapas e não com a forma como os mesmos devem ser preenchidos. Aliás da descrição do objectivo não se pode concluir que o preenchimento dos mapas estivesse a cargo da autora, pelo que nunca poderia ser esta a responsável pelo seu correcto preenchimento. A autora apenas tinha de os remeter num determinado prazo. Se cumpriu com o estipulado, então cumpriu o objectivo, ou mesmo superou-o, conforme o caso. Se não foi definido como meta para o cumprimento deste objectivo o correcto preenchimento dos mapas, não pode agora vir a entidade demandada invocar esse facto para sustentar que a autora não o superou.

De notar que o objectivo nº2 fixado à autora já refere, expressamente, não apenas o envio do processamento dos vencimentos à Divisão de Contabilidade, mas o envio sem anomalias ou erros. Ou seja, não basta a mera remessa de determinados mapas, como consta do objectivo nº1, mas que esses mapas não contenham erros ou anomalias. Esta questão não vem consagrada no objectivo nº1.

De acrescentar que a entidade demandada também não fundamenta a sua decisão de forma clara e objectiva. Na verdade refere, em termos genéricos, que a remessa inicial dos mapas evidenciava erros, mas não se sabe quais, nem quando, nem que erros. Aliás esta fundamentação aparece desgarrada, sem qualquer base factual. Depois, como já verificámos, da descrição do objectivo não se conclui ser a autora a responsável pelo preenchimento dos mesmos. Por outro lado a questão referida pela avaliadora, e que foi retomada pelo Conselho de Coordenação, do erro no processamento de vencimentos ocorrido no mês de Junho, não se encontra provado que o mesmo fosse da responsabilidade da autora, tendo aliás o mesmo sido assumido por um técnico superior de outra área [nº10 do probatório].

Assim sendo, se a autora remeteu, no ano 2007, à Divisão de Contabilidade, os mapas referidos no objectivo nº1, até 10 dias antes do terminus do prazo limite do pagamento, não há dúvidas que superou claramente o objectivo. Conclui-se, assim, que procede o vício de violação de lei invocado, por erro nos pressupostos de facto, pelo que a autora deveria ter sido pontuada com o nível 5 no objectivo nº1, devendo, assim, proceder a presente acção.

Esta decisão está correcta, e está bastante bem fundamentada, pelo que pouco importa estar a repetir argumentos já apresentados, ou a, perdoe-se o plebeísmo, estar a chover no molhado.

Apenas nos permitimos chamar a atenção para dois aspectos que consideramos importantes, um deles que releva do mérito da acção, o outro que tem a ver com o objecto deste recurso jurisdicional.

Cumpre salientar, efectivamente, que a fixação dos objectivos de cada ciclo anual de gestão/avaliação obedece a regras previstas na lei [tendo presente a data do caso em julgamento, referimo-nos à Lei nº10/2004, de 22.03, que cria o sistema integrado de avaliação do desempenho da Administração Pública, revogada condicionalmente pela Lei nº66-B/2007, de 28.12; ao Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14.05, que regulamenta a Lei nº10/2004, no que se refere ao sistema de avaliação do desempenho dos dirigentes de nível intermédio, funcionários, agentes e demais trabalhadores da administração directa do Estado e dos institutos públicos, também revogado condicionalmente pela Lei nº66-B/2007; e Decreto Regulamentar nº6/2006, de 20.06, que adapta o sistema integrado de avaliação do desempenho da Administração Pública à administração local, revogado, condicionalmente, pelo Decreto Regulamentar nº18/2009, de 04.09], das quais resulta que os objectivos devem estar correctamente formulados, e assentar em indicadores claros, de compreensão fácil para todos os intervenientes envolvidos no procedimento avaliativo.

Sob pena de se desvirtuar, directa ou indirectamente, a finalidade visada por esse procedimento, os objectivos que forem fixados para cada ciclo deverão, quanto possível, evitar formulações geradoras de dúvidas e potenciadoras de avaliações subjectivas. Desde logo porque assim o impõe o imperativo constitucional da igualdade de tratamento de todos os avaliados.

No nosso caso, e conforme consta da própria ficha de avaliação da recorrida, a redacção do objectivo nº1 está perfeitamente clara e precisa, porque a meta a atingir, para que o objectivo fosse cumprido, consistia apenas em enviar à Divisão de Contabilidade até 5 dias antes do terminus do prazo limite do pagamento, os mapas TSU, CGA e DREC, sendo certo que supera claramente este objectivo o funcionário que proceda a esse envio antes de 10 dias. Tudo indica, pois, que o ponto fraco que se pretendia superar com o objectivo nº1 era o de pôr fim a atrasos verificados no envio de mapas. Se existissem outros pontos fracos, tais como repetidos erros e anomalias na elaboração dos mapas, isso mesmo deveria ter sido levado, expressamente, ao texto do objectivo nº1, como aliás foi feito no objectivo nº2 [Enviar sem anomalias ou erros, até ao dia 18 de cada mês, o processamento dos vencimentos à Divisão de Contabilidade].

Não é correcto, assim, imputar ao tribunal de primeira instância uma interpretação truncada do objectivo nº1, por ter atendido apenas ao seu teor literal, e não ao racional. Antes pelo contrário, é o próprio elemento racional, entendido como racionalidade jurídica emergente do sistema no seu todo, e a teleologia imanente à gestão/avaliação, que impõe que não se exija do funcionário, para efeitos da sua avaliação, mais do que aquilo que consta, de uma forma certa e clara, do texto dos objectivos que lhe foram propostos.

O segundo aspecto a salientar tem a ver, como dissemos, com o objecto deste recurso jurisdicional.

É patente, do teor argumentativo da sentença recorrida, que o tribunal a quo não deu tratamento autónomo a qualquer vício de forma por falta de fundamentação. Nem tal vício integra a causa de pedir da autora.

Na sentença recorrida apenas se aduzem algumas considerações, sobre a pouco clareza e objectividade das razões apresentadas para a notação feita à autora, como complemento justificativo da procedência do único vício apontado ao acto impugnado: erro sobre os pressupostos de facto.

E foi a procedência deste único vício, como resulta claro do teor vinculado do acto devido, a cuja prática o réu foi condenado, que levou à procedência da acção especial, sendo as considerações tecidas sobre a fundamentação do acto meras razões dessa procedência.

Assim, a este tribunal ad quem cumprirá conhecer, apenas, do erro de julgamento de direito sobre o erro nos pressupostos de facto. O que fez.

Impõe-se, portanto, negar provimento ao recurso, e manter a sentença recorrida.

Decisão

Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente, com taxa de justiça reduzida a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.

D. N.

Porto, 01.10.2010

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro

Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela