246/23.3BECTB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A falta de verba para fazer face aos custos inerentes ao desenvolvimento da actividade de empresa constitui um juízo conclusivo que, para caracterizar uma situação de prejuízos de difícil reparação, deve estar suportado por factos concretos, indiciariamente demonstrados, constituindo a alegação dos mesmos um ónus do requerente da providência cautelar.

II- A alegação de que a requerente presta serviços de assistência técnica e distribuição de medicamento apícola a 257 apicultores num total de 12709 colónias é manifestamente insuficiente para concluir que a compensação da dívida a que se reporta o acto suspendendo com quantias a pagar futuramente à requerente pela requerida determina a falta de verba para fazer face aos custos inerentes ao desenvolvimento da actividade da requerente.

III- Para chegar a tal conclusão, urgia, designadamente, alegar factos demonstrativos de que aquelas quantias eram essenciais à manutenção da actividade da requerente, o que passaria pela caracterização da sua situação económica e patrimonial, de modo que se pudesse fazer um juízo de prognose quanto ao impacto da eventual execução coerciva do acto suspendendo na parte em que determinou a reposição das quantias recebidas anteriormente pela requerente.

ACÓRDÃO

Acordam, em conferência, os juízes do Tribunal Central Administrativo Sul:

I- RELATÓRIO

P… – A… da Floresta, instaurou processo cautelar contra o INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P., pedindo a suspensão da eficácia da decisão do Presidente do seu Conselho Directivo que determinou a reposição da quantia de € 33.118,14, no âmbito do processo n.º 587/2023/PRV/DEV (Programa Apícola nacional – 2021).

Pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco foi proferida sentença a julgar procedente o processo cautelar, tendo sido decretada a providência cautelar requerida.

O requerido interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:

“A. Relativamente ao requisito do periculum in mora, o Tribunal a quo considerou-o verificado, porquanto: “Conforme se extrai do documento constante na alínea D) do probatório, a actividade da Requerente é suportada em grande medida pelos apoios recebidos pela Entidade Requerida.

B. Do conteúdo da alínea D) do probatório não se consegue concluir que a actividade da Recorrida “é suportada em grande medida pelos apoios recebidos pela Entidade Requerida”.

C. Nem o documento junto a fls. 17 e 18 dos autos tem esse efeito, correspondendo a um mero pedido de pagamento sem alguma pertinência, especialmente para compreender qual a proporção da actividade da Recorrida suportada pelo Recorrente.

D. Não foi trazido aos autos qualquer elemento probatório inteiramente demonstrativo da existência de prejuízos de difícil reparação, donde não existem elementos que permitam aferir qual a situação económica da ora Recorrida, atual e conjeturada, sendo, portanto, inverificável o periculum in mora;

E. Sumário do Acórdão do TCA Norte (Proc. 00187/22.1BEVIS), de 25/11/2022: “Compete ao requerente de uma providência cautelar alegar factos que importem a verificação do requisito periculum in mora, seja na vertente de receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, sendo certo e consabido que não são as meras conclusões ou proposições conclusivas que podem substanciar esse requisito; o que pode ser objecto de prova, seja documental ou mesmo testemunhal, são factos, não conclusões”.

F. No que tange ao requisito do fumus bonis juris, consta da sentença o seguinte: “Realizando uma análise meramente perfunctória, a exigida na presente sede cautelar, verifica-se desde logo que a candidatura da Requerente ao Programa Apícola Nacional encontra-se no âmbito de aplicação da mencionada Portaria, pelo que beneficia da aplicação da derrogação das obrigações específicas constantes no artigo 2.º do mesmo diploma.

G. É certo que a Portaria n.º 105-B/2020, de 30 de abril, prevê no artigo 2.º, a derrogação das obrigações específicas dos beneficiários da ação 1.1 estipuladas no artigo 12.º da Portaria n.º 325 -A/2019, de 20 de setembro. Contudo, o normativo é apenas aplicável ao PAN de 2020 que decorreu entre 01/08/2019 e 31/07/2020.

H. A Portaria n.º 273-B/2020, de 25 de novembro, estabelece medidas excecionais e temporárias no âmbito da pandemia COVID-19, aplicáveis ao PAN de 2021 que decorreu entre 01/08/2020 e 31/07/2021.

I. Sendo este o período alvo de controlo por parte da IGAMAOT, onde não se estabelecem derrogações acerca das obrigações específicas dos beneficiários, em concreto, no que se refere à obrigação incumprida e prevista no artigo 12.º da Portaria n.º 325 -A/2019, de 20 de setembro.

J. O Recorrente, na qualidade de organismo pagador certificado pela UE, teve em conta a legislação comunitária e nacional, atuando em conformidade com os normativos aplicáveis ao período em causa, pelo que, dada a falta de probabilidade séria da existência do direito invocado - fumus boni juris -, a providência cautelar deveria ter tombado também neste segmento.

K. Sobre o requisito da ponderação entre interesse privado e interesse público, a sentença determinou: “Na presente fase, em que cumpre aquilatar provisoriamente a situação em análise, não se vislumbram que danos possam resultar para o interesse público se a situação se mantiver até à decisão que venha a ser proferida no âmbito do processo principal. Com efeito, tendo o valor já sido atribuído não se vislumbram prejuízos que daí advenham para o erário público, o que já não se verifica para a Requerente para quem reembolsar o valor em causa nesta fase acarretará danos de difícil reparação. Por outro lado, se a Requerente não vier a obter provimento na sua pretensão na acção principal, então terá que proceder à devolução do valor em causa, pelo que nenhum prejuízo subsiste para a Requerida”.

L. Sucede que, na ponderação entre interesse privado e interesse público, estando em causa ajudas comunitárias deverá prevalecer o interesse público, nomeadamente através da recuperação de montantes indevidamente pagos, dado que há sempre o risco da inexequibilidade da quantia cuja devolução foi exigida.

M. Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 14/7/2016 (Proc. n.º 13412/16): “No caso sub judice, em que estão em causa dinheiros públicos atribuídos por subsídios concedidos por fundos comunitários, impõe-se às autoridades que façam prevalecer o direito comunitário sobre o direito nacional, qualquer que seja a natureza da norma comunitária em apreço e a do direito nacional em questão, cabendo assim ao juiz o cumprimento na ordem interna das normas e princípios de direito comunitário — cfr. neste sentido o Acórdão Van Gend en Loos, o Acórdão Costa/End e o Acórdão Simmenthal, e a nível nacional, Acórdãos do Pleno do STA, de 6/10/2005, 6/12/2005, 29/3/2007, proferidos no âmbito dos Proc. nº 2037/02, 328/02 e 61/05, respectivamente. Assim, na ponderação entre o interesse privado e o interesse público, estando em causa ajudas comunitárias é de prevalecer o interesse público, nomeadamente através da recuperação de quantias antecipadamente pagas, tanto mais que subsiste o risco de perda da quantia cuja devolução foi exigida”.

N. Termos em que deve ser revogada a sentença proferida pelo Tribunal Fiscal de Castelo Branco no âmbito dos presentes autos pela não verificação de qualquer dos três requisitos cumulativos legalmente exigidos para o decretamento de providência cautelar administrativa.”

Notificada das alegações apresentadas, a requerente, ora recorrida, não contra-alegou.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso por concordar com os fundamentos e o sentido decisório da sentença recorrida.

Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), importa apreciar e decidir.

II- QUESTÕES A DECIDIR

A questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento por não estarem verificados os pressupostos de decretamento das providências cautelares.

III- FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A sentença recorrida fixou os seguintes factos, que considerou provados:

A) Em data não apurada a Requerida remeteu comunicação à Requerente informando-a da sua intenção de determinar a reposição da ajuda indevidamente recebida, relativa à acção 1.1., por incumprimento do número mínimo de horas de divulgação, no montante de € 33.118,14, concedendo-lhe o prazo de 10 dias úteis para informar por escrito o que lhe oferecer. (Cfr. documento a fls. 22 e 23 do Processo administrativo Instrutor junto aos autos)

B) Em data não apurada a Requerente exerceu o seu direito de audiência prévia, pugnando pelo arquivamento do procedimento e pela não condenação da mesma à devolução das quantias objecto da proposta de decisão. (Cfr. documento a fls. 6 a 11 do Processo Administrativo Instrutor junto aos autos)

C) Em 25 de Julho de 2023 a Entidade Requerida proferiu decisão determinando à Requerente a reposição da quantia de € 33.118,14 relativamente ao Programa Apícola Nacional – ano apícola de 2021, concedendo um prazo de 30 dias para a reposição voluntária, findo o qual será a mesma compensada com todos e quaisquer apoios que lhe venham a ser atribuídos em pagamentos futuros. (Cfr. documento a fls. 11 a 16 junto com a Petição Inicial)

D) A Requerente submeteu pedido de pagamento junto da Requerida no âmbito do Programa Nacional para Apoio ao Sector da Apicultura, com execução financeira de 1 de Janeiro de 2023 a 31 de Julho de 2023, no valor de € 20.866,26, no âmbito dos serviços de assistência técnica aos apicultores e organizações de apicultores, reportando-se tal valor pagamento se serviços de dois técnicos afectos a 100% a tais funções. (Cfr. documento a fls. 17 e 18 dos autos)

IV- FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

A sentença recorrida julgou verificados os pressupostos cumulativos previstos no artigo 120.º do CPTA para o decretamento da providência cautelar requerida: a suspensão da eficácia da decisão do Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., que determinou a reposição da quantia de € 33.118,14, no âmbito do processo n.º 587/2023/PRV/DEV (Programa Apícola nacional – 2021).

O recorrente reage contra a sentença recorrida por entender não estarem verificados os pressupostos de decretamento das providências cautelares.

Vejamos.

Como resulta do n.º 1 do artigo 112.º do CPTA, o processo cautelar caracteriza-se pela sua adequação – de modo a evitar o periculum in mora -, utilidade – a fim de prevenir a inutilidade da sentença a proferir no processo principal, por infrutuosidade ou retardamento -, instrumentalidade - na medida em que depende da existência de uma acção principal, a propor ou já proposta -, pela provisoriedade da decisão - uma vez que esta não se destina a resolver definitivamente o litígio -, e pela sumariedade - porque implica uma summaria cognitio da situação através de um processo simplificado e célere.

Os pressupostos do decretamento das providências cautelares constam do artigo 120.º do CPTA, cujos n.ºs 1 e 2 estabelecem o seguinte: “1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente. 2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.”

Assim, a adopção de providências cautelares depende da verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: (i) periculum in mora, ou seja, fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal; e (ii) fumus boni iuris, ou seja, probabilidade de procedência da pretensão formulada no processo principal. Todavia, ainda que verificados tais pressupostos, as providências cautelares são recusadas “quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.”

Em suma, a não verificação do periculum in mora ou do fumus boni iuris determina o indeferimento da providência; caso se verifiquem cumulativamente tais pressupostos – e só apenas nesse caso -, importa proceder à referida ponderação de interesses públicos e privados em presença e, decorrendo da mesma que os danos que resultariam da concessão da providência se mostram superiores aos que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências, o Tribunal indefere a providência.

Assim, cabe, antes de mais, apurar se se verifica o pressuposto do periculum in mora e, caso se conclua pelo respectivo preenchimento, partir para a aferição dos demais pressupostos (do fumus boni iuris e da ponderação de interesses).

O requisito do periculum in mora encontrar-se-á preenchido sempre que exista fundado (e não meramente eventual ou hipotético) receio – traduzido numa probabilidade forte - de que a decisão do processo principal não venha a tempo de tutelar adequadamente a pretensão objecto do litígio, seja por inutilidade – decorrente da constituição de uma situação de facto consumado -, seja pela produção de prejuízos de difícil reparação, ou seja, “(…) sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspetivar a criação de uma situação de impossibilidade da restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.” – cfr. Mário Aroso de Almeida/Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, 4.ª edição, p. 972.

Concluindo pela verificação do requisito do periculum in mora, a sentença recorrida discorre nos seguintes termos:

“No caso em apreço, tendo em conta que o que se encontra em causa é um pedido de restituição de certo montante financeiro, cumpre verificar quais os efeitos na esfera jurídica da Requerente, e se estes conduzem a uma situação de facto consumado ou susceptível de causar prejuízos de difícil reparação, conforme exige o já mencionado n.º 1 do artigo 120.º do C.P.T.A.

A Requerente assentou a sua posição, no que se refere à verificação do periculum in mora, na circunstância de a Requerida ter indicado ir operar a compensação com todos e quaisquer apoios que lhe venham a ser atribuídos em pagamentos futuros, o que a colocará na situação de absoluta impossibilidade de dar cumprimento ao seu objecto social, nomeadamente de conseguir manter todo o trabalho desenvolvido pelos técnicos que combatem os problemas que a vespa está a causar na região.

Nos presentes autos a Entidade Requerida informou, na decisão em causa, que caso a Requerente não realizasse o pagamento cuja restituição foi exigida iria compensar tal valor com pagamentos futuros que lhe fossem devidos.

Conforme se extrai do documento constante na alínea D) do probatório, a actividade da Requerente é suportada em grande medida pelos apoios recebidos pela Entidade Requerida, de onde se pode concluir que caso esta compense o valor em causa com pagamentos futuros que se mostrem devidos, a Requerente pode ver-se sem verba financeira para fazer face aos custos inerentes ao desenvolvimento da sua actividade, nomeadamente o pagamento de salários dos seus técnicos.

Assim, tal factualidade é por si só idónea a permitir concluir que ocorrerão prejuízos de difícil reparação caso não seja decretada a presente providência cautelar.

Pelo que, se conclui verificado o primeiro requisito para a concessão da providência, ou seja, o periculum in mora.”

Ou seja, entendeu o Tribunal a quo que, impondo o acto suspendendo a restituição de certo montante financeiro, sob pena de a entidade requerida compensar tal valor com pagamentos futuros que fossem devidos à requerente, e resultando do documento constante na alínea D) do probatório, que a actividade da requerente é suportada em grande medida pelos apoios recebidos pela entidade requerida, caso esta proceda à referida compensação, a requerente pode ver-se sem verba financeira para fazer face aos custos inerentes ao desenvolvimento da sua actividade, nomeadamente o pagamento de salários dos seus técnicos, o que consubstancia uma situação de prejuízos de difícil reparação.

Atacando o assim decidido, alega o recorrente requerido que não se verifica o requisito do periculum in mora, em virtude de não resultar, nem do conteúdo da alínea D) do probatório, nem do documento junto a fls. 17 e 18 dos autos, que a actividade da recorrida “é suportada em grande medida pelos apoios recebidos pela Entidade Requerida”, correspondendo aquele documento a um mero pedido de pagamento sem qualquer pertinência, especialmente para compreender qual a proporção da actividade da recorrida suportada pela entidade recorrente, não tendo sido trazidos aos autos elementos que permitam aferir qual a sua situação económica.

Vejamos.

Reconduzindo-se o periculum in mora ao fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, para que o mesmo se mostre verificado, impõe-se tal demonstração.

No caso, referindo-se ao periculum in mora, a requerente alega – nos arts. 22 a 25 do r.i. - que a não concessão da presente providência cautelar a impedirá de prestar serviços de assistência técnica e distribuição de medicamento apícola a 257 apicultores num total de 12709 colónias, mantendo o trabalho desenvolvido pelos técnicos junto dos apicultores, o que só lhe é possível em razão dos apoios prestados pelo IFAP, por força da compensação com todos e quaisquer apoios que lhe venham a ser atribuídos em pagamentos futuros, concretamente, os pedidos de pagamento pendentes referentes a 1- Medida Técnicos: 20.866,26€ - A receber: 18.779,63€; - Medida medicamento: 35.607,00€ - A receber: 31.488,34€; - Medida Análises: 447,00€ - A receber: 378,90€.

Sucede que a situação que o Tribunal a quo reconduz a prejuízos de difícil reparação assenta num juízo conclusivo não suportado por qualquer factualidade alegada pela requerente: a falta de verba para fazer face aos custos inerentes ao desenvolvimento da sua actividade, nomeadamente o pagamento de salários dos seus técnicos. Com efeito, a requerente limita-se a alegar, de forma conclusiva e genérica, que, caso a dívida em causa seja compensada com valores que lhe seriam pagos futuramente pela entidade requerida, ficará aquela impedida de prestar serviços de assistência técnica e distribuição de medicamento apícola a 257 apicultores num total de 12709 colónias, mantendo o trabalho desenvolvido pelos técnicos junto dos apicultores. Todavia, a requerente não concretiza tal alegação, não especificando de que modo é que a falta de verbas a impede de prestar os referidos serviços, não quantificando tais serviços nem, tão-pouco, os trabalhadores que tem ao seu serviço e custos associados. Efectivamente, nos termos da alínea g) do n.º 3 do artigo 114.º do CPTA, no requerimento cautelar deve o requerente especificar os fundamentos do pedido (correspondentes à causa de pedir), os quais se reconduzem aos factos concretos e às regras de direito aptos a demonstrar os requisitos cujo preenchimento se impõe para o decretamento das providências cautelares requeridas, impendendo sobre o requerente o ónus da respectiva alegação. E sem a alegação de tais factos, não é possível concluir – ainda que perfunctoriamente – que a falta de pagamentos futuros à requerente por parte da entidade requerida, a coloca numa situação de falta de verba para custear o desenvolvimento da sua actividade.

Por outro lado, a factualidade em que assenta a sentença para concluir pela verificação de uma situação de prejuízos de difícil reparação não se encontra indiciariamente demonstrada nos autos. Efectivamente, para além de não resultar do probatório que a requerente tem trabalhadores ao seu serviço, quais os custos que a requerente tem com o desenvolvimento da sua actividade, nem quais as fontes de receita ou os subsídios que aufere, como bem alega o recorrente, do documento a que se reporta a alínea D) do probatório não se retira que a actividade da requerente é suportada em grande medida pelos apoios recebidos pela entidade requerida. Com efeito, consubstancia o mesmo um mero “pedido de pagamento” que a requerente dirigiu à entidade requerida em 03.08.2023, no âmbito do “Programa Nacional para Apoio ao Sector da Apicultura”, referente ao período compreendido entre 01.01.2023 e 31.07.2023, que nada diz acerca da situação económico-financeira da requerente, situação esta que, aliás, não foi alegada de forma minimamente concretizada.

Assim, a falta de verba para fazer face aos custos inerentes ao desenvolvimento da actividade de empresa constitui um juízo conclusivo que, para caracterizar uma situação de prejuízos de difícil reparação, deve estar suportado por factos concretos, indiciariamente demonstrados, constituindo a alegação dos mesmos um ónus do requerente da providência cautelar.

Por fim, resta dizer que a factualidade alegada pela requerente a propósito do requisito do periculum in mora – que a mesma presta serviços de assistência técnica e distribuição de medicamento apícola a 257 apicultores num total de 12709 colónias - ainda que fosse demonstrada – e não foi -, é manifestamente insuficiente para concluir – como fez a sentença recorrida – que a compensação da dívida a que se reporta o acto suspendendo com quantias a pagar futuramente à requerente pela requerida determina a falta de verba para fazer face aos custos inerentes ao desenvolvimento da actividade da requerente. Na verdade, para chegar a tal conclusão, urgia, designadamente, alegar factos demonstrativos de que aquelas quantias eram essenciais à manutenção da actividade da requerente, o que passaria pela caracterização da sua situação económica e patrimonial, de modo que se pudesse fazer um juízo de prognose quanto ao impacto da eventual execução coerciva do acto suspendendo na parte em que determinou a reposição das quantias recebidas anteriormente pela requerente, factualidade que não se retira nem da alegação da requerente nem do probatório.

Assim, embora a sentença tenha identificado uma situação de prejuízos de difícil reparação, não se provou qualquer facto a esse respeito, sem que as partes tenham posto em causa a decisão da matéria de facto, pelo que não se mostra verificado o requisito do periculum in mora, tendo o Tribunal a quo incorrido em erro de julgamento.

Aqui chegados, e atenta a circunstância de os pressupostos de concessão das providências cautelares serem de verificação cumulativa, não há que avançar para análise dos demais pressupostos.

Termos em que se impõe julgar o presente recurso procedente e, em consequência, revogar a sentença recorrida e, em substituição, indeferir a providência cautelar requerida.

V- DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso interposto e, em consequência, revogar a sentença recorrida, decidindo, em substituição, julgar improcedente a providência cautelar requerida de suspensão da eficácia da decisão do Presidente do seu Conselho Directivo que determinou a reposição da quantia de € 33.118,14, no âmbito do processo n.º 587/2023/PRV/DEV (Programa Apícola nacional – 2021).

Custas pela recorrida.

Lisboa, 20 de Setembro de 2024

Joana Costa e Nora (Relatora)

Ricardo Ferreira Leite

Carlos Araújo