0312/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Lei 97/88 de 17 de Agosto veio atribuir às Câmaras Municipais o poder de licenciar e aprovar a afixação de publicidade na área do respectivo concelho sem prejuízo da intervenção obrigatória através da emissão do respectivo parecer de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos.

II- Por força desta alteração legal a aprovação e licenciamento que antes estava cometida às JAE e hoje EP foi derrogada cabendo-lhes agora a emissão prévia de parecer obrigatório.

III- Após a entrada em vigor da Lei 97/88 as EP deixaram de ter competência para liquidar e cobrar as taxas correspondentes aos licenciamentos que agora são da competência das Câmaras.

IV- A liquidação e cobrança de tais taxas pelas EP está por isso ferida de ilegalidade.

Acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

RELATÓRIO:

Não se conformando com a sentença do TAF de Beja que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por A……………., Ldª pedindo a anulação da liquidação da taxa efectuada por Estradas de Portugal EPE no montante de € 6.112,45 e relativa à instalação de publicidade veio Estradas de Portugal dela interpor recurso para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo concluindo assim as suas alegações:

1- A recorrida defende que a EP não tem competência para licenciar a publicidade em causa nos autos nem tão pouco proceder à cobrança de qualquer taxa uma vez que a entidade competente para o licenciamento da publicidade é a Câmara Municipal de Beja.

2- O Tribunal "a quo" entendeu que aqueles vícios se verificavam e declarou nulo o acto de liquidação e cobrança de taxa e em consequência considerou que a taxa liquidada é geradora de dupla tributação

3- Resulta da legislação actualmente em vigor que:

a) Fora dos aglomerados urbanos o legislador não permite a afixação de publicidade pelo que a questão do licenciamento só se coloca nos casos de excepção ao regime de proibição (alínea a) do artigo 4º do DL 105/98-

b) Dentro dos aglomerados urbanos existe um concurso aparente ou real de competências sobre o licenciamento da publicidade apesar de ser evidente que os terrenos à margem das estradas nacionais estão dentro da zona de protecção sobre os quais se verificam permissões condicionadas à aprovação autorização ou licença da JAE (faixa de respeito) (cf. alínea b) do artigo 3º do Decreto – Lei n.º 13 /71

4- Por sua vez a competência da recorrente para conceder licença e liquidar as taxas devidas pela implantação de publicidade decorre da conjugação das disposições do DL 13/71 e da Lei 97/88 isto é:

a) O Decreto-Lei 13/71 no seu artigo 10.º n.º1 al.a) estabelece que depende de aprovação ou licença da EP a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade comercial ou não numa faixa de 100 metros para além da zona “non aedificandi” respectiva contanto que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada.

b) O artigo 15 n.º 1 al.j) do mesmo diploma legal determina que para cada autorização ou licença emitida pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade +e devida uma taxa de €56,79 por cada metro quadrado ou fracção dos mesmos.

c) A Lei n.º 97/88 no artigo 1º n.º1 prevê que a afixação de mensagens publicitárias obedece às regras gerais sobre publicidade e depende de licenciamento prévio das autoridades competentes.

d) No numero 2 daquele artigo 1º é dito que “sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades compete às câmaras municipais ---”

e) A lei 97/88 tal como o anterior Dec Lei 637/76 não revogou o DL n.º13/71 quanto ao poder concedido às JAE hoje EP para licenciar a aposição de publicidade na denominada zona de protecção à estrada e cobrar a respectiva taxa cf. artigos 1º 2º 3º 10º e 15º todos do DL 13/71.

5- E mesmo que se aceite a concorrência de duas competências (duas jurisdições) com a intervenção de duas entidades distintas no mesmo procedimento ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura

6- Assim compete às Câmaras Municipais a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental nos termos do n.º2 do artigo 1.º da Lei 97/88 enquanto à recorrente lhe cabe averiguar se a estrada ou a perfeita visibilidade do trânsito não são afectadas (cf. n-º1do artigo 12 do DL 13/71 de 23 Janeiro

7- É que os serviços prestados pelas Câmaras e pela EP não são os mesmos pelo que se não podem confundir

8- Por isso a intenção do legislador ao publicar o DL 637/76 e depois a lei 97/88 foi inequivocamente a der salvaguardar o regime especial previsto nas normas de protecção às estradas nacionais mais propriamente o DL 13/71 de 23 Janeiro.

9- Assim o regime estabelecido pelo DL 13/71 vigora e aplica-se a todas as estradas sob jurisdição da EP.

10- As normas do DL 13/71 relativas à afixação de publicidade nos prédios confinantes com as estradas nacionais estão em vigor pelo que nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 10 desse diploma legal a EP é órgão competente para licenciar publicidade numa faixa de 100 metros para além da zona de servidão non aedificandi das estradas sob sua jurisdição e liquidar a taxa prevista na alínea j) do artigo 15 não havendo assim duplicação de colecta.

11- Admitindo mesmo que a técnica legislativa utilizada aquando da elaboração do DL 637/76 e posterior Lei 97/88 não tenha sido a melhor e que o legislador distraído não tenha procedido à revogação expressa das normas que supostamente pretendia ver revogadas desde 1976 ou pelo menos desde 1988 designadamente os artigos 8 n.º1 al f) 10 n.º1 al b) e 15 n.º1 al. j do DL 13/71 conforme defende a mais recente jurisprudência do STA devemos forçosamente questionar porque não procedeu a essa revogação expressa posteriormente.

12- Pois várias foram as oportunidades para o efeito designadamente com a publicação do DL 105/98 de 24 Abril em 2006 e Lei n.º30/2006 de 11 Julho em 2008 e DL 83/2008 de 20 Maio especialmente com a publicação do DL 48/2011 de 01 Abril sanando assim definitivamente a questão.

13- Aliás tendo-se debruçado em 2006 com a publicação da Lei 30/2006 que procede à conversão em contra-ordenações das contravenções e transgressões em vigor sobre a questão da afixação de publicidade ao revogar expressamente o DL 637/76 estranhamos que não tenha também revogado expressamente as normas do DL 13/71 alegadamente revogas tacitamente.

14- Estranhamos também se a intenção de revogar essas normas que

O silêncio se mantenha em 2011 sendo que desde pelo menos 200 as regras de logística para a elaboração dos actos normativos do Governo que constam Conselho de Ministros aprovado pela Resolvidas do Conselho de Ministros nº 126-A/2004 impõem que as revogações sejam expressas e discriminem as disposições revogados cf. artigo 8º nº1 do Anexo às regra de Legística.

15- Tendo as regras de legística sido aprovadas para facilitar a compreensão dos textos normativos qualquer que seja o universo dos seus destinatários e favorecer a certeza segurança jurídicas não é de todo plausível que a distracção do legislador tenha sido tal que o conduz a fazer tábua rasa dos mais elementares princípios que ele próprio estabeleceu quando esses princípios são de difícil aplicação e sem qualquer tipo de custos para o erário público.

16- Na medida em que o artigo 9 do CC prevê que na fixação do sentido e alcance da lei o interprete deve presumir que o legislador sobe exprimir o seu pensamento em termos de idade não podemos deixar de concluir que ao não proceder à revogação expressa das normas do DL 13/71 relativas à fixação da publicidade apesar de a isso estar obrigado este nunca pretendeu revogá-las mantendo-se as mesmas em vigor para a totalidade das estradas sob a jurisdição da EP.

17- Mais, o abuso de linguagem ou a utilização menos rigorosa de conceitos -por vezes é feita referência a autorização em vez de licença – não faz desaparecer do ordenamento jurídico a alínea b) do n.º 1 do artigo 10 do DL 13/71 que como sobejamente demonstrado se encontra em vigor e aplica-se à questão “sub judice” uma vez que o seu âmbito de aplicação é a totalidade das estradas sob jurisdição da recorrente.

18- Acresce que o facto de o Dec. Lei 25 2004 de 24 Janeiro ter actualizado expressamente as taxas a pagar pelas autorizações e licenças concedidas pela EP (incluindo as relativas à publicidade) traduz a inequívoca intenção do legislador em manter a mencionada habilitação legal concedida pelo DL 13/71.

19- Ao decidir como decidiu o Tribunal “a quo” violou designadamente o constante dos artigos 1 3 10 n.º 1 al. b) 15 n.º1 al. j) todos do DL 13/71 bem como os artigos 1 e 2 da Lei 97/88 de 19 Agosto.

Deve a sentença ser revogada e substituída por outra que declare a recorrente com competência para a prática do acto que por tal razão é válido.

Não houve contra alegações

O Mº Pº neste Supremo Tribunal pronuncia-se no sentido da improcedência do recurso

Colhidos os vistos cumpre decidir

FUNDAMENTAÇÃO:

De facto:

Foi a seguinte matéria de facto que o Tribunal “a quo” deu como provada e que as partes não questionaram:

1 A impugnante foi notificada em 21 09 2011 pela Direcção Regional de Beja da EP SA nos seguintes termos :

Assunto: instalação de Publicidade IP2 / Km 344,250 lado esquerdo.

Constata a fiscalização deste Direcção de Estradas a existência de suportes publicitários no local supra mencionado em Beja sem que para o efeito esteja o interessado munido da respectiva autorização emitida pela EP.

Para efeito de autorização da publicidade e reunindo estas condições para ser legalizada ao abrigo do estipulado na lei 97/88 de 19 de Agosto ficam V Exas notificados para no prazo de 10 dias requererem a sua legalização e procederem ao pagamento da taxa no valor de € 6019,74 consignada no n.º 1 alínea j) do artigo 15 do DL 13/71 de 23 Janeiro actualizada nos termos do DL 25/2004 de 24 Janeiro conforme cálculo em anexo.

A referida importância deverá ser liquidada nesta Delegação Regional através de cheque visado ou transferência bancária NIB ……………… no prazo de 10 dias.

De Direito:

Foi perante esta factualidade que o Mº juiz “a quo” analisando a legalidade da taxa impugnada considerou que a entidade liquidadora “in casu” a EPE não tinha já competência para liquidar as taxas de publicidade nas situações referidas no artigo 10 n.º 1 l b) do DL 13/71 de 23 de Janeiro dado que com a entrada em vigor da lei 97/88 de 17 de Agosto o licenciamento da publicidade ficou sujeito a licenciamento das Câmaras Municipais na área da sua circunscrição geográfica nos termos do n.º 1 do artigo 1º desta Lei.

Considerou o Tribunal “a quo” que muito embora a Lei 97/88 não tenha revogado expressamente o DL 13/71 nem sequer alguma das suas normas há todavia que concluir que do confronto das normas dos artigos 1º e 2º da Lei 97/88 que estes preceitos estão em contradição com artigo 10 n.º 1 al b) do DL n.º13/71 na parte em que o artigo 10 comete à EP na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona “non aedificandi” a competência para aprovação e licenciamento.

Donde concluiu o mº juiz “a quo”que muito embora seja de considerar o princípio de que a lei geral não derroga norma especial em situação de idêntica hierarquia de normas o certo é que isso só ocorre se outra não for a intenção inequívoca do legislador.

E considerando que fora vontade inequívoca do legislador regular de forma diferente a fixação da publicidade atribuindo o licenciamento de forma universal na área do concelho às respectivas Câmaras Municipais considerou que as normas em contradição do artigo 10 do DL 13/71 se devem ter por tacitamente revogadas.

E sendo assim, falecia às EP competência para liquidar a taxa ora impugnada o que determinava a sua ilegalidade.

Concedeu por isso procedência à impugnação e anulou a liquidação da taxa impugnada.

E contra esta decisão que se insurge a recorrente que como se vê das suas alegações e conclusões de recurso sustenta a manutenção na ordem jurídica das normas do DL 13/71 que se julgaram revogadas afirmando que não era essa a intenção do legislador que se o tivesse querido teria até tido várias oportunidades para o ter feito expressamente de acordo aliás com a resolução do Conselho de Ministros.

A que tudo acresce o facto de o legislador no DL 25/2004 ter vindo actualizar essas mesmas taxas sem ter revogado o DL 13/71.

Pesem embora as razões invocadas pelo recorrente há que referir desde já que ao mesmo não assiste razão.

A questão objecto de recurso foi já objecto de apreciação desta Secção do Contencioso Tributário e também pela Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal tendo sobre ela tomado posição unânime no sentido de que com a entrada em vigor da Lei 97/88 de 17 de Agosto falece à recorrente competência para licenciar a publicidade bem como a cobrança das taxas correspondentes na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona “non aedificandi” que é agora da competência das Câmaras Municipais.

Chamamos à colacção o acórdão da Secção do Contencioso Tributário deste STA que se debruçou sobre situação idêntica e cuja doutrina perfilhamos que passamos a transcrever:

Tal como decorre da leitura da sentença recorrida, a questão em debate na presente impugnação judicial é a de saber se as Estradas de Portugal, S.A., têm competência para licenciar e taxar a afixação de publicidade afixada em zona de protecção à estrada nacional (formada pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito, sendo estas últimas constituídas pelos terrenos limítrofes até 100 metros para além da zona non aedificandi, tal como definido pelo Dec. Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro).

Na sentença recorrida deu-se como assente o facto de o acto impugnado não se basear em estar a publicidade afixada em plena zona de estrada nacional, onde a sociedade anónima Estradas de Portugal, S.A. (doravante, EP) tem pleno domínio, mas sim afixada em zona de protecção à estrada nacional, onde a EP não tem esse poder de domínio, mas tão só de jurisdição com vista à preservação da faixa de protecção. Nesse enquadramento factual, julgou-se que a EP não tinha competência para a liquidação de taxas quando a publicidade é afixada em zona de protecção à estrada nacional.

Para assim se decidir, argumentou-se, em suma, que as normas do Dec. Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, foram revogadas pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

«O artigo 10º do DL nº 13/71 de 28/1 conferia ao tempo dos actos impugnados, à EP - E.P.E, como sucessora legal da JAE, competência para autorizar a implantação de tabuletas ou objectos de Publicidade numa faixa de 100 m para cada lado da zona non aedificandi, da estrada nacional Em plena concordância com esta conferência, o artigo 15º do mesmo diploma legal fixava e fixa o valor das taxas a cobrar por cada autorização quejanda

Todavia, o DL nº 97/88, de 17 de Agosto (artigos 1º e 2º), cometeu às câmaras municipais “sem prejuízo da intervenção necessária de outras entidades”, a competência para licenciar a afixação de publicidade na área do respectivo concelho, estipulando, porém, que “a deliberação (...) deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente (...) a Junta Autónoma de Estradas”.

Daqui resulta que a JAE, tal como os seus legais sucessores, a não ser no espaço da Zona da Estrada, em que tem pleno domínio, deixou de ter competência para autorizar a afixação de publicidade na Zona de protecção das estradas nacionais Na parte do seu dispositivo incompatível com os artigos 10 e 2° do DL n° 97/88, o artigo 100 do DL n° 13/71 está, afinal, tacitamente revogado.

À Impugnante no que à faixa de protecção concerne, compete agora emitir parecer obrigatório, parecer que, ao que decorre do nº 2 do DL nº 97/88, deve ser solicitado pela Câmara Municipal.».

questão a decidir neste recurso é, como vimos, a de saber quem é a entidade competente para licenciar e, consequentemente, tributar a afixação de tabuletas de publicidade na zona de protecção das estradas nacionais.

Trata-se de questão que actualmente tem obtido resposta idêntica tanto na Secção de Contencioso Tributário (na vertente da tributação do licenciamento) como na Secção de Contencioso Administrativo (na vertente do licenciamento em si), como se pode ver pelos acórdãos proferidos por esta Secção de 26/06/2013, no rec. nº 0232/13, e de 4/06/2014, no rec. nº 01730/13, e pela Secção de Contencioso Administrativo de 20/02/2014, nos recs. nºs 01854/13; 01597/13; 01786/13; 01814/13; 01340/13; 01415/13; 01813/13; 01500/13; 0604/13; 01417/13; 0983/13; de 20/03/2014, no rec. nº 01500/13; de 20/03/2014, no rec. nº 01814/13; de 3/04/2014, nos recs. nº 01815/13; 01896/13; 01600/13; 01741/13; 01792/13; 01499/13; 01556/13; 024/14; de 15/05/2014, nos recs. nº 0133/14; 0135/14; 0140/14; 01516/13; de 29/04/2014, no rec. nº 073/14, e de 26/06/2014, no rec. nº 0232/13, traduzindo uma jurisprudência que actualmente se pode considerar consolidada.

Esta resposta foi inicialmente dada pelo referido acórdão desta Secção no recurso nº 0232/13, cuja fundamentação sufragamos na íntegra, e que posteriormente foi acolhida pela Secção de Contencioso Administrativo.

Nesse acórdão deixou-se explicitado o seguinte:

«3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.

Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:

a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi;

b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.

O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”

Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”.

Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva.

Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88).

Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.

No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.”

Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório.

Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei.

Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.)

Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente.

Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa.

Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer.

No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.”

Concluindo-se que “(…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009)”.

Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos.

Vejamos.

3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”.

Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos.

Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes.

As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”.

Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.

Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.

Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não.

No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.».

Por conseguinte, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer.

E limitando-se a competência da recorrente (EP) à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, não lhe pode competir a iniciativa de liquidar as taxas por tal licenciamento ser agora da competência das Câmaras Municipais.

Concordando com a doutrina anteriormente exposta apenas há que referir que o argumento invocado pelo recorrente no sentido de que o DL 13/71 permanece em vigor já que se assim não fosse o legislador o teria revogado expressamente por ter tido várias ocasiões para o poder ter feito não é de modo algum convincente pois aqueles que sustentam tese oposta poderiam igualmente argumentar que se o legislador não toma posição contrária à tantas vezes sustentada nas várias decisões dos Tribunais é porque está de acordo com elas e com a consequente interpretação dos diplomas em causa.

E se como diz a recorrente o Decreto Lei 25/2004 de 24 de Janeiro, que operou a actualização das taxas a pagar pelas autorizações e licenças para implantação de tabuletas ou objectos de publicidade concedidas pela EP, traduz a intenção inequívoca de o legislador manter em vigor o DL 13/71 há, apenas, como sustenta o Mº Pº neste Supremo, que interpretar esse mesmo diploma legal e retirar dele o sentido útil da norma que procede a tal actualização tendo em conta a conjugação das áreas de competência das duas entidades –EP e Câmaras Municipais -competindo a estas o licenciamento da publicidade comercial nas áreas dos respectivos concelhos nos termos dos já referidos artigos 1º n.º1 e 2.º n.ºs 1 e 2 da Lei 97/88 de 17 Agosto e às EP o licenciamento de publicidade não comercial na área da sua jurisdição nos termos do DL 330/90 de 23 de Outubro

DECISÃO:

Tendo a sentença recorrida como se deixou já referido decidido face à factualidade dada como provada de acordo com a jurisprudência uniforme de que o acórdão transcrito é reflexo, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 10 de Setembro de 2014. - Fonseca Carvalho (relator) – Dulce Neto – Francisco Rothes.