577/15.6BELRA - Tribunal Central Administrativo Sul

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul: I A....... intentou, em 30.3.2015, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, ação administrativa especial contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P., pedindo a anulação do despacho de 19.12.2014, que determinou a sua colocação em situação de requalificação, e da deliberação de 29.12.2014, que aprovou a lista nominativa dos trabalhadores colocados em situação de requalificação, bem como a condenação daquela entidade a pagar-lhe todas as diferenças remuneratórias que deixou de auferir em resultado da requalificação. * Por sentença proferida em 6.12.2019 o tribunal a quo julgou a ação procedente. * Inconformada, a Entidade Demandada interpôs recurso daquela sentença, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem: 1. A Autora A......., interpôs ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos contra o ISS, IP, com vista à obtenção de decisão de declaração de anulabilidade dos atos requalificadores e a “(…) condenação do Instituto Segurança Social, I.P. reconstituir a situação da Autora como se nunca tivesse sido colocada em situação de requalificação até à data em que foi definitivamente integrada, no dia 27 de setembro de 2016, com todas as consequências legais (…).” 2. Por sentença notificada ao ora recorrente, em 10 de dezembro de 2019, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria decidiu julgar procedente a ação, considerando que os atos impugnados se encontram feridos pelos vícios de violação de lei, forma e falta de fundamentação decorrentes incumprimento do artigo 338.º, n.º 1, alínea d) da e 245.º da LGTFP, em sede de participação das associações sindicais, da falta de fundamentação que afeta a audiência prévia e fere o estudo de avaliação organizacional no processo de requalificação exigidas pelos nos n.º 2 e no n.º 7 do artigo 257.º, também da LGTFP, o que determina a sua anulação e conduz, nos termos da decisão, à condenação do Réu reconstituir a situação da Autora como se nunca tivesse sido colocada em situação de requalificação até à data em que foi definitivamente integrada, no dia 27 de setembro de 2016, com todas as consequência legais. 3. Não obstante o Tribunal a quo na sentença conclui e bem pela improcedência dos vícios demais vícios assacados aos atos impugnados na petição inicial, designadamente a desconformidade à Diretiva do Conselho n.º 2001/23/CE, de 12/03/2001, à inconstitucionalidade e ao abuso de direito. 4. Contudo, não pode o Réu ISS, IP., ora Recorrente, conformar-se com esta decisão relativamente ao provimento do pedido da Recorrida. 5. Relativamente aos apontados vícios de violação de lei, de forma e de falta de fundamentação do processo de requalificação, não colhe, nem poderá colher a fundamentação aduzida pelo Ilustre Tribunal a quo, conforme abundantemente se expôs, pois que toda a documentação que conforma o procedimento aponta, precisamente, no sentido contrário, respeitando-se os diversos normativos legais da LTFP. 6. Julgou, assim mal o Tribunal a quo ao determinar na sentença ora recorrida a procedência dos vícios de forma, violação de lei e de falta de fundamentação, por ser manifesto o cumprimento de todos os ditames legais. 7. Desde logo, no que respeita ao cumprimento das regras da notificação nos termos dos art.º 100º e ss. do CPA, resulta sobejamente demonstrado, através dos documentos que compõem o processo administrativo junto aos autos, que a Recorrida foi notificada de que todos os documentos referentes ao processo de racionalização de efetivos se encontravam à sua disposição junto do Centro Distrital, para efeitos de consulta e/ou obtenção de cópia. 8. A Recorrida foi formal e legalmente notificada para exercer o seu direito de audiência antes da tomada de decisão final, tendo-lhe sido concedido prazo suficiente para alegar o que tivessem por conveniente. 9. É a própria Lei no artº. 70º, alínea d), do CPA, que prevê que as notificações podem ser feitas sob a forma de edital, quando o número de interessados torne inconveniente outra forma de notificação, o que se verificou in casu. 10. Como se retira dos artigos 100º e 101º do anterior CPA, a administração não se encontra obrigada a enviar, a cada um dos interessados, todos os elementos necessários à sua pronúncia, mas sim, a fornecer, disponibilizar os referidos elementos, o que se cuidou de fazer. 11. Assim, o direito à audiência de interessados foi assegurado nos seus termos mais amplos e em todos os seus pressupostos, tendo sido igualmente respeitados todos os normativos legais e imperativos constitucionais existentes, mormente o consagrado no art.º 267º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa. 12. Mais encontra-se devidamente fundamentada a previsão do desajuste de pessoal afeto à carreira de Docente no mapa comparativo referente ao Centro Distrital de Leiria que integrava o estudo de avaliação organizacional. 13. Após o ISS, I.P. ter determinado a realização de todas as diligências e operações tendentes à avaliação dos respetivos recursos humanos face às necessidades de funcionamento dos serviços, e após ter elaborado um estudo de avaliação organizacional, concluiu que o pessoal que lhe era afeto, se encontrava manifestamente desajustado às suas necessidades permanentes e à prossecução dos seus objetivos. 14. Relativamente ao apontado vício de falta de fundamentação do processo de requalificação, também não colhe, nem poderá colher a fundamentação aduzida pelo Ilustre Tribunal a quo, conforme abundantemente se expôs, pois que toda a documentação que conforma o procedimento aponta, precisamente, no sentido contrário, respeitando-se os diversos normativos legais da LTFP. 15. De resto na notificação dirigida à Recorrida, em cumprimento do art. 100º do anterior CPA, fez-se constar que aquele integrava uma carreira em que deixara de ter enquadramento nas necessidades dos serviços. 16. No que tange ao prazo para audiência das associações sindicais, o Tribunal a quo laborou em erro, decidindo de modo pouco acertado sobre o prazo para as associações sindicais se pronunciarem, sempre se dirá que, nos termos do artigo 338.º, alínea d) da LTFP, não se encontra estabelecido qualquer prazo. 17. No entanto, não se poderá olvidar que as associações sindicais já acompanhavam todo o processo há algum tempo, são sendo, desse modo, “virgens” no assunto e no procedimento que se encontrava a decorrer. 18. E, nestes casos, deve entender-se que o prazo deve ser o conveniente face à urgência da situação e o suficiente para compreender e poder responder à Administração Pública, não se devendo descorar que os sindicatos já haviam, inclusive, reunido com o Vogal do Conselho Diretivo responsável pelo Pelouro dos Recursos Humanos, tempos antes, onde se fez um prévio enquadramento e se tinha informado que o ISS, IP ia entrar em processo de racionalização, não se vislumbrando, desse modo, que a concessão de um maior prazo, por força do estabelecido no artigo 338.º, alínea d) da LTFP, pudesse fazer diferença. 19. Assim, estando-se perante um processo especial, seguirá um regime específico e não o regime geral que as associações sindicais alegam que lhes deveria ter sido concedido o prazo de 10 dias úteis, previsto no artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo, que é aplicável aos procedimentos gerais e não especiais. 20. E, sempre se dirá que se tivesse sido coartado o direito de pronúncia, as associações sindicais não se teriam pronunciado como se pronunciaram, sendo as suas pronúncias demonstrativas de que compreenderam o teor da notificação que lhes foi feita, devendo-se considerar que a audiência dos interessados, num processo administrativo especial, foi respeitada. 21. Relativamente ao apontado vício de falta de fundamentação do processo de requalificação, também não colhe, nem poderá colher a fundamentação aduzida pelo Ilustre Tribunal a quo, conforme abundantemente se expôs, pois que toda a documentação que conforma o procedimento aponta, precisamente, no sentido contrário, respeitando-se os diversos normativos legais da LTFP. 22. Sendo certo que o próprio (INA) Direção Geral para a Qualificação e Emprego Público e a Direção Geral da Administração e Emprego Público acompanharam o procedimento, nunca tendo sido apontada qualquer falta de fundamentação que pudesse inquinar todo o processo. 23. E, no que respeita à eventual reintegração e reconstituição jurídico-laboral, a nossa jurisprudência e doutrina têm-se pronunciado, uniformemente, no sentido de que, na ausência de serviço efetivamente prestado, a Administração não tem o dever de pagar ao funcionário os correspondentes vencimentos ou diferenças salariais, sendo certo que devem ser salvaguardadas as fases que a lei estabeleceu para os trabalhadores em situação de requalificação. 24. Porquanto o direito à remuneração é um direito sinalagmático (que depende diretamente da prestação efetiva de trabalho, salvaguardadas as situações específicas legalmente assinaladas, como sucede no presente caso e de modo faseado). 25. O que nos levará a considerar que, por tudo o quanto foi alegado, a sentença recorrida fez uma interpretação errada da legislação que aplicou, violando-a da forma como a interpretou, pelo que deverá ser revogada. Termos em que deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida na parte em que declarou a existência dos vícios apontados, ou pelo menos, na parte em que condenou o Réu ISS, IP. ao pagamento dos diferenciais remuneratórios. E deverá, consequentemente, ser o recorrente ISS, IP. absolvido de todos os pedidos, com as legais consequências. por ser da mais elementar JUSTIÇA! * A Recorrida não apresentou contra-alegações. * Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer. * Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento. II Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, não podendo este tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam do conhecimento oficioso (cf. artigos 144.º/2 e 146.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 608.º/2, 635.º/4 e 5 e 639.º/1 e 2 do Código de Processo Civil), as questões que se encontram submetidas à apreciação deste tribunal consistem em determinar se a sentença recorrida errou na apreciação: a) Dos alegados vícios de violação do dever de fundamentação e de preterição da audiência prévia; b) Do alegado vício de violação do direito de participação das associações sindicais; c) Dos efeitos da anulação. III Nos termos do artigo 663.º/6 do Código de Processo Civil, remete-se para a matéria de facto constante da sentença recorrida. IV Dos alegados vícios de violação do dever de fundamentação e de preterição da audiência prévia 1. A presente questão já foi objeto de inúmeros acórdãos dos tribunais de apelação, todos transitados em julgado. A sentença recorrida decidiu nessa linha. Do seu discurso fundamentador extrai-se, nomeadamente, o seguinte: «No caso particular do processo de reafectação de trabalhadores, estabelece o artigo 251.º, n.º 1 da LGTFP, na redação dada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, resulta que “o processo de reafetação de trabalhadores ou colocação em situação de requalificação inicia-se com a entrada em vigor do diploma orgânico do serviço integrador ou com o ato que procede à reorganização de serviços ou à racionalização de efetivos”. Nos termos do n.º 2 do mesmo artigo resulta ainda que “o dirigente máximo do serviço, ouvido o dirigente máximo do serviço extinto por fusão ou reestruturado, nas situações aplicáveis, elabora um mapa comparativo entre o número de efetivos existentes no órgão ou serviço e o número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências e para a realização de objetivos”, sendo que, de acordo com o n.º 3 do mesmo artigo, “o número de postos de trabalho necessários é definido de forma fundamentada e em conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes”. No caso dos presentes autos, compulsado o estudo de avaliação organizacional e o mapa comparativo anexo, melhor descritos no probatório, resulta com manifesta clareza que não se encontram devidamente fundamentadas ou elencadas as razões que determinaram a fixação do número de postos de trabalho naqueles termos. Na verdade, atento dos mencionados documentos, não é possível ao Tribunal determinar quais foram os critérios e os procedimentos adotados pelo Instituto da Segurança Social, I. P. que que estiveram na base da determinação do número concreto de postos de trabalho necessários para cada um dos serviços e quais os postos de trabalho a extinguir, por excessivos. Na verdade, da consulta aos referidos documentos, resulta apenas a descrição de fatores (endógenos e exógenos) que estiveram na base da decisão de se dar início ao processo de racionalização de efetivos. Ora, o artigo 251.º, n.º 3 da LGTFP, na redação em vigor à data dos factos, exigia expressamente a definição fundamentada do número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências da entidade. Esta exigência impunha, por isso, a explicitação dos critérios que determinaram o apuramento daquele número, como seja, por exemplo, através da indicação das concretas tarefas de cada um dos serviços abrangidos ou do volume de trabalho existente, em função das características de cada serviço. Assim, verifica-se que a Entidade Demandada, compulsado o estudo de restruturação organizacional e o mapa de postos de trabalho anexo, não deu cumprimento ao disposto no artigo acima citada, o que significa que os atos impugnados, por consequente dos atos contidos nos artigos 251.º, n.º 1, n.º 2 e n.º 3 da LGTFP, também se encontram feridos de vício de forma, por falta de fundamentação. O mesmo entendimento é sufragado também pela jurisprudência de onde resulta que: “(…) -dos elementos que, em jeito de fundamentação, o Recorrente juntou aos actos impugnados não se retira quais as razões que sustentam a impossibilidade de a SCML prolongar/renovar as situações de cedência de pessoal, tal como não esclarece o número de trabalhadores pertencentes ao seu mapa de pessoal que ali se mantém em funções, nem tão-pouco quais os critérios de selecção que, nos vários estabelecimentos, foram adoptados com vista à identificação dos trabalhadores cuja actividade teria de cessar; -para além disso, o mapa comparativo é totalmente omisso no que respeita aos critérios e procedimentos adoptados para determinar o número concreto dos postos de trabalho que foram considerados em cada um dos serviços, não contendo, igualmente, a apresentação de uma análise do fluxo de trabalho de cada um dos serviços envolvidos; -ademais a associada do aqui Recorrido não foi notificada de quaisquer elementos que a contivessem, pelo que, como bem decidiu o Tribunal a quo, não lhe é possível perceber as razões, de facto e de direito, que a conduziram à requalificação”, (cf. Acórdão do TCA Norte de 25 de Maio de 2019, processo n.º 00462/15.1BECBR). Por fim, relativamente à falta de audiência prévia entende - se que, apesar de não ter sido privada de se pronunciar antes de proferida a decisão final, a verdade é que não foram remetidos à Autora todos os elementos, devidamente fundamentados, para que se pudesse pronunciar e rebater a decisão a tomar pela Entidade Demandada. O que significa que o seu direito de audiência prévia ficou irremediavelmente comprometido. Nestes termos, e em face do exposto, procedem os invocados vícios de forma, o que gera a anulabilidade dos atos impugnados, nos termos gerais do artigo 135.º do CPA». 2. Este entendimento sedimentou-se como jurisprudência uniforme dos tribunais centrais administrativos. Poderão ver-se, entre outros, os seguintes: · Tribunal Central Administrativo Sul: o Acórdão de 11.7.2024, processo n.º 740/15.0BELRA o Acórdão de 29.2.2024, processo n.º 1145/15.8 BEALM o Acórdão de 29.2.2024, processo n.º 999/15.2BELSB · Tribunal Central Administrativo Norte: o Acórdão de 18.6.2021, processo n.º 00268/15.8BEAVR o Acórdão de 22.1.2021, processo n.º 01053/15.2BEPRT o Acórdão de 27.11.2020, processo n.º 01162/15.8BEPRT Da alegada violação do direito de participação das associações sindicais 1. Também esta questão já foi objeto de inúmeros acórdãos dos tribunais de apelação, todos transitados em julgado. A sentença recorrida decidiu nessa linha, com o discurso fundamentador do qual se extrai o seguinte: «Dispõe o artigo 56.º, n.º 2, alínea e) da CRP que “2. Constituem direitos das associações sindicais: (…) e) Participar nos processos de reestruturação da empresa, especialmente no tocante a acções de formação ou quando ocorra alteração das condições de trabalho”. Por seu turno, estabelece o 338.º, n.º 1, alínea d), da LGTFP que “as associações sindicais referidas no artigo anterior têm, nomeadamente, o direito de: (…) d) participar nos procedimentos relativos aos trabalhadores, no âmbito de processos de reorganização de órgãos ou serviços”. No caso dos autos, resulta do probatório que no dia 4 de Novembro de 2011, após a aprovação dos mapas comparativos entre o número de efetivos existentes nos serviços e o número de postos de trabalho necessários à prossecução e exercício das atribuições e competências da Entidade Demandada, esta solicitou, ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do art.º 338.º da LGTFP, à FESAP – Federação de Sindicatos da Administração Pública, ao STE - Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado, à FNSTFPS – Federação Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais e à Fenprof – Federação Nacional dos Professores, ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do art.º 338.º da LGTFP, a emissão de pronúncia sobre o processo de racionalização de efetivos, as quais deveriam ser remetidas até ao dia 7 de Novembro de 2014, pelas 16 horas, para tanto remetendo-lhes a documentação relativa ao processo em causa pronúncia sobre o processo de racionalização de efetivos. Dos autos resultou ainda que no dia 7 de Novembro de 2014 a Federação Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais enviou à Entidade Demandada a sua pronúncia, elaborada em 6 de Novembro de 2014, a qual procedeu, posteriormente, à sua análise em sede de informação elaborada no dia 10 de Novembro de 2014. Daqui resulta, portanto, que as associações sindicais foram efetivamente notificadas para serem ouvidas no procedimento que esteve na origem do processo de requalificação, assim se assegurando a sua participação antes da tomada da decisão final que ocorreu no dia 11 de Novembro de 2014, através da deliberação n.º 206/2014. Para além disso, resultou ainda do probatório que, no âmbito do referido procedimento existiram reuniões prévias com as associações sindicais, onde se adiantou que iria iniciar-se um processo de requalificação e que posteriormente, quando o mesmo estivesse melhor definido nos seus contornos, seriam aquelas convidadas para se pronunciarem. Portanto, da tramitação do procedimento, que envolveu a elaboração do “Estudo de avaliação organizacional – Processo de racionalização de efetivos” e de aprovações sucessivas pelo Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social e pelo Secretário de Estado da Administração Pública, não se pode retirar, sem mais, que a decisão final já estivesse tomada, porquanto tal correspondeu, antes de mais, ao cumprimento dos trâmites previstos nos artigos 245.º e seguintes da LGTFP. De todo o modo, não se ignora que o prazo de três dias concedido às estruturas sindicais para se pronunciarem foi efetivamente curto, o que não se afigura, em princípio, razoável para assegurar o pleno exercício desse direito. A propósito é já abundante a jurisprudência que considerou que o prazo para o estabelecido efeito deveria ser de dez dias, nos termos do artigo 121.º e 122.º do CPA, dada a inexistência de razões de especial urgência que justificassem, no caso concreto, o seu encurtamento (cf., a propósito, os Acórdãos do TCA Norte de 12 de Julho de 2018, processo n.º 01196/15.2BEPRT, de 23 de Novembro de 2018, processo n.º 00473/15.7BECBR, de 23 de Novembro de 2018, processo n.º 00377/15.3BECBR, de 7 de Julho de 2017, processo n.º 01138/15.5BEPRT, de 7 de Dezembro de 2018, processo n.º 00379/15.0BECBR, e de 12 de Janeiro de 2018, processo n.º 00455/15.9BECBR)». 2. Este entendimento - relativamente ao prazo concedido – consolidou-se na jurisprudência dos tribunais centrais administrativos. Poderão ver-se, entre outros, os seguintes: · Tribunal Central Administrativo Sul: o Acórdão de 4.12.2025, processo n.º 1983/15.1BESNT o Acórdão de 13.2.2025, processo n.º 1073/15.7BEALM o Acórdão de 24.4.2024, processo n.º 964/15.0BELSB · Tribunal Central Administrativo Norte: o Acórdão de 24.9.2021, processo n.º 01544/15.5BEBRG o Acórdão de 22.1.2021, processo n.º 01053/15.2BEPRT o Acórdão de 29.5.2020, processo n.º 01245/15.4BEPRT Dos efeitos da anulação 3. Por fim, também esta questão já foi objeto de inúmeros acórdãos dos tribunais de apelação, todos transitados em julgado. A sentença recorrida decidiu de acordo com essa jurisprudência. Do seu discurso fundamentador extrai-se o seguinte: «(…) a pronúncia anulatória do Tribunal envolve para o Instituto da Segurança Social I. P. nos termos do artigo 173.º, n.º 1, do CPTA, o “(…) dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, (…) por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado”. Ou seja, em sede de execução de decisão judicial anulatória de ato administrativo, a Administração tem o dever de praticar todos os atos que se mostrem necessários à reconstituição da situação eventual que existiria sem a ofensa da legalidade contenciosamente declarada. Neste sentido, a Entidade Demandada deve reconstituir todo o percurso profissional da Autora designadamente, mediante a sua readmissão no seu posto de trabalho, na mesma carreira e com as mesmas funções, caso seja possível, bem como proceder ao pagamento dos vencimentos e outros suplementos a que teria direito caso se tivesse mantido ao serviço do Instituto da Segurança Social, I. P., desde a data da produção de efeitos da sua colocação em situação de requalificação até à data da produção de efeitos da sua readmissão, em 27 de Setembro de 2016, descontando apenas as remunerações ou suplementos entretanto auferidas pela Autora com o reinício de funções, em regime de mobilidade, noutros serviços, já na pendência da presente ação, como resulta da factualidade provada. Tal período de tempo em que a Autora esteve em requalificação deverá também ser contado para todos os demais efeitos legais, designadamente de antiguidade, como sendo de prestação de serviço efetivo. O que significa que não procedem, assim, as conclusões a propósito da necessidade sinalagmática do direito à remuneração ou ao abuso de direito invocados pela Entidade Demandada, para efeitos de reconstituição da situação da Autora (cf., a propósito, a fundamentação e o sentido da decisão vertido no Acórdão do TCA Norte de 23 de Novembro de 2018, processo n.º 00377/15.3BECBR). Por fim, em apreço aos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 18 de Dezembro de 2014, processo n.º 06811/10, e de 02 de Junho de 2016, processo n.º 12417/15, entende-se que se a Autora não exerceu, de modo efetivo, as funções correspondentes às remunerações ora devidas, tal situação só ao demandado será imputável, pelo que deverá proceder o pedido condenatório, acrescido do pagamento de juros de mora relativos às diferenças salariais nos termos peticionados, e atentos os factos supervenientes praticados na pendência dos presentes autos, conforme acima fixado». 4. Também este entendimento, que já havia sido adotado em diversos arestos, veio a consolidar-se na jurisprudência dos tribunais centrais administrativos. Poderão ver-se, nomeadamente, os seguintes: · Tribunal Central Administrativo Sul: o Acórdão de 4.12.2025, processo n.º 1983/15.1BESNT o Acórdão de 11.7.2024, processo n.º 740/15.0BELRA o Acórdão de 24.4.2024, processo n.º 964/15.0BELSB · Tribunal Central Administrativo Norte: o Acórdão de 24.9.2021, processo n.º 01544/15.5BEBRG o Acórdão de 22.1.2021, processo n.º 00263/15.7BECBR o Acórdão de 29.5.2020, processo n.º 01245/15.4BEPRT 5. É esta jurisprudência consolidada – relativamente a todas as questões suscitadas - que aqui se segue, tendo também sempre presente que «[n]as decisões que proferir, o julgador terá em consideração todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito» (artigo 8.º/3 do Código Civil). V Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso. Custas a cargo do Recorrente (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil). Lisboa, 18 de dezembro de 2025. Luís Borges Freitas (relator) Maria Helena Filipe Teresa Caiado