Quem foi o relator do acórdão 502/10.0BELRS?

O relator foi Frederico de Frias Macedo Branco, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 502/10.0BELRS?

O acórdão foi proferido em 08 de setembro de 2022.

502/10.0BELRS

Sumário

I – Se é certo que foi a concessionária quem denunciou o contrato vigente de fornecimento de refeições, e que foram os Serviços Sociais quem solicitou a continuação da exploração da cafetaria durante o período necessário à efetivação de nova contratação, o que levou aquela a apresentar proposta para assegurar essa manutenção da exploração da cafetaria, o que passaria pelo aumento dos preços a praticar no valor da refeição completa e da tabela do bar, bem como pelo pagamento de uma verba fixa correspondente aos encargos com o pessoal, o que é facto, é que o acrescido encargo nunca foi aceite, sendo que o convencionado não implicava quaisquer encargos para os SS. II – Decorrendo do contrato que o convencionado não comportava para os SS quaisquer encargos diretos, limitando-se estes a conceder a exploração da cafetaria, mostra-se inaplicável a jurisprudência que entende ser adotável o conceito de “contrato de facto”. III- Por outro lado, nunca haveria lugar a enriquecimento sem causa, pela singela razão que em resultado o convencionado, os SS não recebem quaisquer montantes, sendo que em momento algum os SS aceitaram suportar quaisquer encargos com pessoal, nem obtiveram qualquer beneficio direto com o funcionamento do convencionado, em face do que sempre seria inaplicável o instituto do enriquecimento sem causa – Artº 473º do C. Civil, pois que se não verificou qualquer “enriquecimento” por parte dos SS, em face do que não poderia haver lugar à restituição de algo que nunca foi recebido.

Texto

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I Relatório I... – I....., S.A., intentou Ação Administrativa Comum contra o Estado Português representado pelo Ministério Público, tendente a obter a condenação do Réu no pagamento da quantia relativa ao “fornecimento de refeições e serviços de bar integralmente efetuados e prestados”, por parte dos Serviços Sociais da Administração Pública (SSAP), titulada pelas faturas emitidas entre janeiro de 2008 e maio de 2009, acrescida dos juros moratórios vencidos e calculados sobre a data de vencimento de cada uma das faturas atá à data de apresentação do requerimento de injunção, no valor total de €22.229,53, acrescido de juros de mora vencidos, desde o dia 12 de janeiro de 2010, e vincendos até integral e efetivo pagamento. Havia já, entretanto, sido proferido Despacho Saneador que julgou improcedente as invocadas exceções de incompetência absoluta em razão da matéria e de erro na forma de processo, em 5 de março de 2012, o qual tendo sido objeto de Recurso, determinou decisão deste TCAS em 6 de dezembro de 2017, que negou provimento ao mesmo e confirmou a decisão recorrida. No que aqui releva, inconformado com Sentença proferida em 8 de julho de 2020, através do qual foi julgada improcedente a ação, a I... – I....., S.A., veio interpor recurso jurisdicional da referida decisão, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. Formulou o aqui Recorrente/I... nas suas alegações de recurso, apresentadas em 29 de setembro de 2020, as seguintes conclusões: 1.ª Não andou bem o Tribunal a quo ao decidir julgar improcedente o pedido formulado pelo Autor, ora Recorrente, por considerar que o contrato celebrado entre aquele e os Serviços Sociais da Administração Pública (SSAP) – tendo como objeto o fornecimento de refeições na cantina do edifício da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação – SGMEI) - se manteve em vigor/renovou a partir de 1 de janeiro de 2008, não admitindo quaisquer “encargos diretos” a cargo do contraente público; 2.ª Ao contrário do que resulta da fundamentação de direito constante da douta decisão recorrida, os factos provados demonstram que o contrato celebrado, em 15 de dezembro de 2006, entre o Recorrente e os SSAP, cessou a sua vigência no dia 31 de dezembro de 2007 em virtude de o cocontratante (Autor) se ter oposto à sua renovação nos termos previstos na respetiva Cláusula 7.ª; 3.ª Ficou assente na alínea D) do probatório que, através da carta n.º 1642/GA/IF, com data de 28/11/2007, o Recorrente, invocando um resultado económico abaixo do esperado, se opôs válida e oportunamente à renovação do antedito contrato a que alude a alínea C) do probatório, o qual, como tal, deixou de produzir quaisquer efeitos; 4.ª O simples facto de o Recorrente, a pedido dos SSAP e a pretexto da celebração de um novo contrato para o ano seguinte, não ter deixado de prestar serviços a partir do dia 1 de janeiro de 2008, não permite concluir que o contrato a que alude a alínea C) do probatório “se manteve” (ou se renovou), como se sustenta na douta decisão recorrida; 5.ª Como resulta igualmente do probatório, os próprios SSAP conformaram-se com a cessação do contrato por oposição à sua renovação pelo Recorrente; 6.ª Tanto assim é que, como resulta da alínea E) do probatório, os SSAP, em 15 de janeiro de 2008, solicitaram ao Recorrente que apresentasse as condições para o novo contrato; 7.ª A conformação dos SSAP com a não renovação do contrato decorre ainda, de forma cristalina, do conteúdo do documento n.º 3 da contestação e das anotações nele manuscritas pelos SSAP, datadas de 28 de Dezembro 2007 e de 2 de Janeiro de 2008, nas quais, no seguimento da oposição à renovação, se solicita que seja apresentada nova proposta pelo Recorrente para a prestação do serviço em regime de ajuste direto a partir da data da cessação do contrato anteriormente celebrado e, bem assim, se alude à necessidade de “preparar procedimento de ajuste direto para adjudicação da exploração da cafetaria”; 8.ª Em consequência, como resulta da alínea F) do probatório, o Recorrente apresentou a proposta solicitada, comunicando a intenção de continuar a assegurar o fornecimento do serviço nas condições por si propostas através do seu fax de 17 de janeiro de 2008, nas quais se incluíam, na respetiva remuneração, os “encargos indiretos” que o Tribunal recorrido considerou não serem devidos; 9.ª Como igualmente decorre da alínea G) do probatório, os SSAP chegaram mesmo a solicitar ao Recorrente, no seguimento da apresentação daquela proposta, a apresentação de nota justificativa dos encargos com o pessoal, com especificação da categoria profissional, a fim de procederem à análise da proposta apresentada pelo Recorrente; 10.ª Por aplicação do disposto no artigo 236.º do Código Civil, é forçoso concluir que as declarações negociais das partes (Recorrente e SSAP) evidenciam que ambas consideraram cessado, em 31 de dezembro de 2007, o contrato a que se reporta a alínea C) do probatório; 11.ª Não era, pois, possível concluir, como erradamente se concluiu na sentença recorrida, que tal contrato “se manteve” (v.g. se renovou), muito menos com base em meras declarações negociais dos SSAP proferidas cerca de seis meses depois, quando tais serviços decidiram, em 3 de julho de 2008, rejeitar a proposta solicitada ao Recorrente para a celebração de um novo contrato – cfr. alínea J) do probatório; 12.ª Com o maior respeito, padece, assim, de erro o entendimento sustentado pelo Tribunal recorrido no sentido de que o contrato celebrado em 15 de dezembro de 2006 se renovou em 1 de janeiro de 2008, facto claramente contrariado pelas declarações e condutas das partes contraentes, Recorrente e SSAP; 13.ª Não, podem, assim, os direitos reclamados pelo Recorrente considerar-se vedados por uma norma contratual (Cláusula 7.ª do contrato a que alude a alínea C) do probatório) que já não produzia efeitos no período a que respeitam os valores inscritos nas faturas reclamadas nos presentes autos; 14.ª Em face dos factos dados como provados, devia, assim, o Tribunal recorrido ter considerado que o Recorrente passou, a partir de 1 de janeiro de 2008, a prestar os serviços de restauração na cafetaria do edifício da SGMEI sem título bastante (contrato escrito) para o efeito, daí extraindo as devidas consequências legais; 15.ª A este respeito, preconiza-se que o entendimento sustentado na douta decisão recorrida viola os princípios da confiança e da boa-fé, ao admitir que os SSAP podiam, sem qualquer consequência, declinar, ao fim de cerca de seis meses de prestação continuada de serviços sem título bastante (contrato escrito), a proposta que solicitaram ao Recorrente para a prestação de serviços no ano de 2008 (que lhes foi prontamente apresentada em janeiro daquele ano); 16.ª É merecedora de tutela, ao abrigo dos princípios da confiança e da boa-fé, a conduta do Recorrente ao dar continuidade à execução da sua prestação em vista da celebração de novo contrato a parti de 1 de janeiro de 2008, tendo para o efeito procedido à apresentação de proposta nos termos programados e solicitados pelos SSAP; 17.ª O Recorrente confiou legitimamente que haveria lugar à celebração de um novo contrato com efeitos a partir daquela data, hipótese que -, apesar da insistência daquele e da advertência (feita em março de 2008) de que, na falta de resposta, faturaria os valores em conformidade com a sua proposta -, só veio a ser declinada pelos SSAP cerca de seis meses depois; 18.ª Ademais, durante todo o período a que se reportam as faturas cujos valores são reclamados nos presentes autos - bem sabendo que inexistia já um título bastante para a contratação de tais serviços pelo Recorrente a partir de 1 de janeiro de 2008 -, os SSAP, não só solicitaram, como nunca rejeitaram a prestação de serviços de restauração pelo Recorrente a partir daquela data, mais precisamente durante o período a que se reportam as anteditas faturas; 19.ª Ao considerar que a pretensão do Recorrente não é merecedora de qualquer tutela, o Tribunal recorrido desconsiderou, desde logo, os princípios da confiança e da boa-fé, pelos quais se deve nortear a conduta da Administração Pública, consagrados no artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa; 20.ª A rejeição pelos SSAP da proposta do Recorrente cerca de seis meses depois – quando tais serviços estavam cientes que o Autor continuava, há vários meses, tal como solicitado, a prestar (sem título bastante), os serviços a contratar a partir de 1 de janeiro de 2008 e, bem assim, que o Recorrente, dadas as dificuldades económicas sentidas, já havia advertido desde março daquele ano que iria faturar os serviços em conformidade com a sua proposta –, configura um comportamento que, com o devido respeito, se afigura desleal e incoerente, podendo mesmo configurar uma situação de abuso de direito; 21.ª A rejeição da proposta do Recorrente constituiu uma conduta inesperada e incoerente, tendo aquele confiado, até pelos esclarecimentos pedidos sobre a sua proposta, que os SSAP manteriam a intenção de celebrar novo contrato, em vez de virem posterior e contraditoriamente, recusá-la e ficcionar uma suposta renovação do contrato extinto; 22.ª Temos, pois, que, ao sancionar a conduta dos SSAP, o Tribunal recorrido desconsiderou os princípios da confiança e da boa-fé, pelos quais se deve nortear a conduta da Administração Pública, consagrados no artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa; 23.ª Ao contrário do decidido, devia a conduta dos SSAP, a partir de 3 de julho de 2008, ter sido desconsiderada e bloqueada pelo Tribunal recorrido, por ser inconciliável com a posição que aqueles mesmos serviços vinham assumindo perante o Recorrente; 24.ª Ponderados os interesses em presença, afigura-se desproporcionado e contrário aos princípios da confiança e da boa-fé impedir que o Recorrente tenha direito a receber o correspondente pagamento pelos serviços prestados em conformidade com a sua proposta, o que conduziria a uma vantagem abusiva e injustificada por parte dos SSAP e, consequentemente, do ora Recorrido; 25.ª Acresce que, não tendo chegado a ser celebrado um contrato escrito entre as partes (Recorrente e SSAP), os factos provados impunham a conclusão de que a relação mantida entre aqueles contraentes se encontra ferida de nulidade, por não terem sido observadas as regras de contratação pública preceituadas no Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho (com a redação então aplicável); 26.ª A este respeito, tinha ainda o Tribunal recorrido de ter considerado que, durante o período a que se reportam as faturas reclamadas, o Recorrente, ainda que sem título bastante, prestou sempre os serviços de fornecimento na cafetaria do edifício da SGMEI, o que fez, note-se, sem qualquer oposição dos SSAP – cfr. alínea R) do probatório; 27.ª Perante estas circunstâncias, o Recorrente entende que se impunha que o Tribunal a quo tivesse proferido uma decisão diversa da recorrida, não deixando de condenar o Recorrido no pagamento dos valores inscritos nas faturas reclamadas na petição inicial; 28.ª Como vem sendo preconizado pela jurisprudência dos nossos tribunais administrativos, a nulidade da prestação dos serviços não implica a desresponsabilização da entidade pública; os serviços prestados terão de ser remunerados, não podendo a entidade pública beneficiar de uma prestação de serviços sem proceder ao correspondente pagamento; 29.ª Tendo o Recorrente prestado os serviços e os SSAP, apesar de não existir contrato escrito desde 1 de janeiro de 2008, aceitado e beneficiado, de forma continuada, dessa prestação, é evidente que o serviço tem de ser pago e, no entender do Recorrente, de acordo com a proposta formulada pelo prestador do serviço; 30.ª Não obstante a ausência de título bastante, os SSAP acabaram por beneficiar da prestação realizada pelo Recorrente desde 1 de janeiro de 2008, a qual permitiu aos mesmos SSAP, desde logo, assegurar o cumprimento dos compromissos de gestão do estabelecimento que os mesmos assumiram perante a SGMEI – cfr. Documento n.º 1 junto com a contestação; 31.ª Impunha-se, assim, que o Tribunal recorrido chamasse “à colação” as consequências jurídicas de tal nulidade, justamente pelos motivos que aquele não deixou de apreciar na fundamentação de direito, tal seja, a inexistência de contrato escrito e de cumprimento das normas sobre despesas públicas previstas no Decreto-Lei n.º 197/99; 32.ª Estando em causa a prestação de serviços de natureza continuada e duradoura, mesmo que se considerasse nula a aceitação, no plano material, da prestação desses serviços pelos SSAP, o Recorrente sempre teria (e tem) direito a receber do Recorrido o valor correspondente à utilidade advinda da sua realização para aqueles serviços – cfr. artigo 289.º, n.º 1 do Código Civil. 33.ª Essa utilidade corresponde ao valor que foi faturado pelo Recorrente desde 1 de janeiro de 2008 e que se encontra plasmado nas faturas discriminadas no requerimento injuntivo, acrescida dos respetivos juros de moratórios; 34.ª Mesmo que assim não se entendesse, sempre teriam aplicação ao caso em apreço, as regras do instituto do enriquecimento sem causa, previstas no artigo 473.º do Código Civil, pois que, como resulta do probatório, os SSAP, apesar de, formalmente, terem rejeitado cerca de seis meses depois a proposta apresentada pelo Recorrente, sempre beneficiaram dos serviços prestados por este último no período de janeiro de 2008 a maio de 2009 – cfr. alínea R) do probatório; 35.ª A medida do enriquecimento dos SSAP e, consequentemente, do empobrecimento do Recorrente corresponde, precisamente, ao valor das faturas reclamadas na presente ação e que respeitam à verba fixa faturada pelo Autor referente a encargos sociais que este teve de suportar com a prestação desse serviço após a cessação do contrato a que alude a alínea C) do probatório; 36.ª Tal transferência patrimonial traduz-se na falta de compensação dos encargos com pessoal no valor mensal que o Recorrente teve suportar desde 1 de janeiro de 2008 e durante todo o período a que se reportam as faturas reclamadas, como consta do teor dessas faturas e, bem assim, da proposta e da nota justificativa apresentadas em janeiro de 2008 pelo Recorrente; 37.ª Logo, mesmo que se considere que inexistiu qualquer razão justificativa para o enriquecimento dos SSAP à custa do Recorrente, este tem direito a ser indemnizado segundo as regras do enriquecimento sem causa, sendo que essa indemnização corresponderá, justamente, ao valor total das faturas reclamadas no requerimento injuntivo, às quais acrescerão os juros de mora calculados à taxa legal vencidos a contar da data da citação; 38.ª Ao não ter dado aplicação às normas legais acima referidas, a douta decisão recorrida violou o disposto no artigo 289.º, n.º 1 ou, pelo menos, no artigo 473.º (ambos do Código Civil), plenamente aplicáveis aos contratos administrativos, como resulta do CPA com a redação então em vigor (cf. artigo 185.º). Nestes termos e nos melhores de Direito, doutamente a suprir por V. Exas., deve o presente recurso ser julgado procedente, determinando-se a revogação da decisão recorrida e a sua substituição por outra decisão que determine a condenação do Réu, ora Recorrido, no pagamento ao Recorrente do valor inscrito nas faturas emitidas entre janeiro de 2008 e maio de 2009, acrescida de juros moratórios vencidos e calculados sobre a data do vencimento de cada uma das faturas até à data de apresentação do requerimento de injunção, no valor total de € 22.229,59, acrescido de juros de mora vencidos, desde o dia 12 de janeiro de 2020 e vincendos até integral pagamento. O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por Despacho de 6 de outubro de 2020. O aqui Recorrido Estado Português veio apresentar contra-alegações de Recurso em 21 de outubro de 2020, concluindo: “1- Bem andou o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC), ao absolver o Réu Estado Português dos pedidos formulados; 2- O tribunal a quo definiu o objeto do processo, sem oposição do A., uma vez que este não impugnou o despacho interlocutório que rejeitou a ampliação do pedido -, inadmissível nesta forma sumária -, por alegada nulidade decorrente da falta de forma escrita do contrato ou enriquecimento sem causa; 3- Assim, porque transitou em julgado, não deve ser admitida a sua chamada à colação em sede de recurso; 4- Na falta de acordo expresso ou tácito do Réu, sem cláusula contratual no anterior contrato que dê guarida à sua nova proposta, não aceite, de fazer recair sobre este os encargos com o pessoal do Autor, não sendo possível à Administração Pública modificar unilateralmente o conteúdo das prestações o objeto do contrato e o seu equilíbrio financeiro, forçoso é concluir que, a maiori, tal limitação é igualmente aplicável ao Autor; 5- De todo o modo, não existe o alegado erro de julgamento de direito. 6- Na verdade, conforme alegado, não se consegue vislumbrar em que medida é que o Réu terá enriquecido à custa do A., já que não foi o destinatário (nem o foram funcionários dos SSAP ou do MFAP) do serviço de restauração prestado pelo mesmo, nem recebeu, quer do I... , quer da Secretaria-Geral do MEI, qualquer contrapartida material pela gestão da exploração daquelas instalações. 7- Pelo contrário, durante todo o período de tempo em que esteve a prestar o serviço de restauração na mencionada cafetaria, o Autor, ora recorrente, beneficiou, sem pagamento de qualquer renda ou outra contrapartida pecuniária: a) da utilização daquelas instalações, nelas se incluindo o respetivo espaço físico, as respetivas infraestruturas de água, eletricidade, esgotos, etc.; b) do respetivo equipamento e material de apoio; c) do fornecimento de eletricidade, de água, de artigos de higiene pessoal usados nos lavabos e sanitários reservados aos utentes; d) dos cuidados de conservação das instalações, de limpeza das hottes e das condutas de extração de fumos; e) bem como cobrou dos utentes da cafetaria o preço das refeições aos mesmos prestadas, o qual, aliás até sofreram aumento, aceite pelos SSAP, no ano de 2009; 8- Desta sorte, a sentença não padece de erro de julgamento. O suposto erro de julgamento consiste na discordância do Autor sobre a decisão do tribunal a quo oposta ao direito que injustamente se arroga nos presentes autos. Não merece, assim, qualquer censura, pelo que se afigura que a decisão recorrida deverá ser confirmada nos seus precisos termos, não devendo ser dado provimento ao presente recurso. Porém, vossas excelências farão Justiça.” O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 4 de novembro de 2020 nada veio dizer requerer ou Promover. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento. II - Questões a apreciar Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, designadamente, erro de julgamento do Tribunal ad quo, mais se impondo verificar se estão reunidos os pressupostos cumulativos da responsabilidade contratual do Estado. III – Fundamentação de Facto O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada: A) O A. é uma sociedade comercial anónima cujo objeto social consiste no fornecimento de refeições e prestações de serviços em refeitórios e em cafetarias (cfr. admissão por acordo); B) Em 31/10/2006, foi celebrado “Protocolo de Acordo estabelecido entre os Serviços Sociais do Ministério das Finanças e da Administração Pública – SOFE e a Secretaria Geral do Ministério da Economia e da Inovação”, relativo à utilização das instalações afetas à cafetaria daquela Secretaria-Geral, sita na Avenida da República, n.º 79, Lisboa, cuja gestão de exploração foi confiada aos SOFE (cfr. Doc. 1, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); C) Em 15/12/2006, foi celebrado, entre o Autor e os Serviços Sociais do Ministério das Finanças e da Administração Pública, contrato do qual constavam as seguintes cláusulas: “(…) (Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC) D) Através da carta n.º 1642/GA/IF, com data de 28/11/2007, sob o “Assunto: Cafetaria do Ministério da Economia e Inovação”, o A. comunicou aos Serviços Sociais da Administração Pública o seguinte: “A exploração da cafetaria durante o ano de 2007 tem tido, até à data, um resultado económico abaixo do esperado, devido ao reduzido número de refeições e volume de vendas. // Por este motivo, e de acordo com a cláusula sétima do contrato, vimos por este meio manifestar a nossa intenção de não renovar o contrato entre as partes. // Assim sendo o I... deixará de prestar serviço nas instalações da cafetaria do Ministério da Economia e Inovação a partir de 31 de dezembro de 2007. (…)” (cfr. Doc. 3, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, e Doc. 2 da petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); E) Através do ofício com a referência SSAP. 00598, com data de 15/01/2008, os SSAP solicitaram ao A. que informasse da disponibilidade em assegurar a continuação da exploração da cafetaria do Ministério da Economia e Inovação, durante o período necessário à efetivação de uma nova contratação, bem como das condições relativas a um novo contrato (cfr. Doc. 4, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, e Doc. 3 da petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); F) Através de fax, com data de 17/01/2008, remetido pelo A. aos SSAP, sob o “Assunto: Cafetaria do Ministério da Economia e Inovação”, foi, por aquele, comunicado o seguinte: “(…) Em resposta ao Vosso Fax de 14 de janeiro de 2008, vimos por este meio informar da nossa disponibilidade em assegurar a exploração da Cafetaria em epígrafe. // Para tal apresentamos as nossas melhores condições para a prestação do serviço: // - Valor da refeição completa – 3,97 (Três euros e noventa e sete cêntimos) IVA incluído à taxa legal em vigor; // - Tabela de Bar anexa (com atualização de 3%); // - Verba fixa mensal a pagar ao I... por encargos com pessoal no valor de 950,00€ (Novecentos e cinquenta euros) // Ao valor apresentado acresce IVA à taxa legal em vigor. //(…).” (cfr. Doc. 5, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, e Doc. 4 da petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); G) Por mensagem de correio eletrónico enviada em 24/01/2008, os SSAP solicitaram ao A. a nota justificativa dos encargos com o pessoal, com especificação da categoria profissional, a fim de proceder à análise da proposta apresentada em 17/01/2008 (cfr. Doc. 5 da petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); H) Por mensagem de correio eletrónico enviada em 26/01/2008, o A. procedeu à indicação dos valores solicitados através da mensagem mencionada na alínea antecedente, informando que a proposta de verba fixa apenas contemplava uma parte do custo mensal com o pessoal, de forma a tornar a exploração da cafetaria mais viável (cfr. Doc. 5 da petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); I) Através da carta com o n.º 338/GA/IF, com data de 18/03/2008, o A. informou os SSAP do seguinte: “A exploração da cafetaria do Ministério da Economia e Inovação não é economicamente viável nas condições verificadas durante o ano de 2007. Por este motivo, em 28 de novembro de 2007, manifestámos a nossa intenção de não continuar a sua exploração a partir do dia 1 de janeiro de 2008. // No entanto, em virtude do pedido efetuado por V. Exas. E também pela proposta enviada no dia 17 de janeiro de 2008 com o NREF029/JG/EA/2008, temos mantido a gestão da cafetaria. // Como não obtivemos resposta à nossa proposta e a exploração continua economicamente negativa, vimos por este meio informar que iremos proceder à atualização a tabela de preços, conforme a nossa proposta, a partir de 1 de abril de 2008, bem como enviamos em anexo fatura da verba fixa proposta referente aos meses de janeiro e fevereiro de 2008. //(…).” (cfr. Doc. 6, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); J) Através do ofício com a referência n.º 07140, com data de 03/07/2008, os SSAP informaram o A. de que a proposta de revisão de preços efetuada não podia ser acolhida, em virtude de restrições orçamentais, e procederam à devolução das faturas relativas aos meses de abril, maio, junho e julho, solicitando a anulação e substituição por novas faturas que espelhassem o preço negociado em 2007 e vigente para 2008 (cfr. Docs. 7, 8 e 9, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); K) Através de fax com data de 23/09/2008, e no seguimento da devolução das faturas mencionada na alínea antecedente, o A. solicitou junto dos SSAP uma reunião com caráter urgente (cfr. Doc. 10, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); L) Através de mensagem de correio eletrónico enviada, em 06/01/2009, pelo A. aos SSAP, sob o “Assunto: Bar do Ministério da Economia”, foi comunicado o seguinte: “No seguimento da nossa reunião do dia 12 de dezembro e do telefonema de ontem, apresentamos a nossa proposta para continuar com a concessão do bar do Ministério da Economia: // - Atualização imediata (assim que possível) da tabela de bar conforme proposta anexa. Pressupostos da revisão da tabela de preços para 2009: com exceção das refeições, todos os artigos sofreram uma atualização entre 1 e 4 cêntimos, arredondando-se o preço atual para o múltiplo de 5 cêntimos imediatamente acima. As refeições sofreram uma atualização em redor dos 3%, com exceção do miniprato que passa para os €3,50 acordados (acréscimo de 10% face a 2008). // - Pessoal para 2009: com a atualização da tabela de preços e algumas alterações que tencionamos fazer na equipa de pessoal da unidade, vamos deixar de debitar a verba de pessoal em 2009. // - Verba de Pessoal de 2008: com vista a evitar um litígio com a vossa instituição, aceitamos a proposta de creditar 50% da verba mensal debitada m 2008. Débito total em 2008: 950 euros vezes 12 meses = 11.400 euros mais IVA. Crédito a conceder no valor de 5.700 euros mais IVA. // Propomos igualmente que estas condições se mantenham até 31 de março de 2009. // Antes dessa altura teremos que analisar em conjunto a viabilidade da nossa continuação na unidade. // (…).” (cfr. Doc. 11, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); M) Através do ofício com a referência SSAP.00317, com data de 14/01/2009, sob o “Assunto: Contrato de Prestação de Serviços na cafetaria do edifício da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e Inovação”, foi o A. informado, pelos SSAP, do seguinte: “(…) (Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC) N) Através do ofício com a referência SSAP.00647, com data de 23/01/2009, os SSAP solicitaram ao A. a anulação das seguintes faturas, tendo procedido à respetiva devolução, “(…) atentas as condições de fornecimento negociadas em 2007 e vigentes em 2008”: (Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC) O) Através de carta com data de 30/01/2009 e referência 101/ADM-JS/mtt, sob o “Assunto: Prestação de Serviços na Cafetaria do Edifício da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação”, o A. informou os SSAP do seguinte: “(…) Acusamos a receção do prezado ofício de V. Exas. datado de 14 de janeiro de 2009, que agradecemos e sobre o qual somos a responder o que se segue: // No seguimento da reunião ocorrida no passado dia 12 de dezembro de 2008, o I... apresentou a V. Exas. uma nova proposta para a prestação de serviços na cafetaria do MEI em 2009. // A ordem de trabalhos dessa reunião incluiu também as questões relativas ao serviço prestado em 2008, mais precisamente a questão atinente ao pagamento da verba mensal que foi debitada pela nossa empresa durante esse período, relativa a encargos de pessoal. // Como tivemos oportunidade de salientar, o I... não pretende entabular qualquer litígio com os SSAP, agradecendo a preferência que V. Exas. têm manifestado pelos nossos serviços. // No entanto, salvo o devido respeito, que é muito, não podemos aceitar os argumentos vertidos no predito ofício, sobretudo na parte em que se reportam a um contrato que, como é do conhecimento de V. Exas., há muito foi denunciado pela nossa empresa. // Com efeito, em novembro de 2007, o I... denunciou o contrato celebrado com os ex-SOFE. No seguimento dessa denúncia, foi-nos solicitado por V. Exas. que, apesar da cessação do contrato celebrado, continuássemos a assegurar a continuação da exploração da cafetaria em referência, durante o período necessário à efetivação de uma nova contratação, tendo-nos solicitado, para o feito, a apresentação das condições pretendidas pelo I... para celebrar um novo contrato. // O I... apresentou a V. Exas. essas condições e, face à continuação da prestação do serviço e à sucessiva ausência de resposta pelos serviços de V- Exas., informou os SSAP, em março de 2008, que teria de aplicar as condições que propôs para a prestação do serviço após a cessação do contrato inicialmente celebrado. // Porém, só em julho de 2008 (volvido mais de meio ano de execução do serviço pela nossa empresa nesse ano) é que os serviços de V. Exas. vieram manifestar que a proposta de preços em vista da celebração de um novo contrato não poderia ser aceite pelos SSAP. // Certo é que, apesar desse desacordo posteriormente manifestado por V. Exas., os serviços continuaram e continuam a ser prestados pela nossa empresa. // Como tal, procurando uma vez mais uma solução negociada da questão e dentro do espírito de colaboração recíproca que consideramos dever existir entre as partes, solicitamos a V. Exas. que reponderem a posição que nos comunicaram e aceitem proceder ao pagamento de metade das quantias que debitámos em 2008 e cujo pagamento temos vindo a reclamar. // Relativamente à proposta que V. Exas nos apresentaram, reiteramos que só poderemos aceitar a celebração de um contrato para o ano de 2009 desde que seja aceite por V. Exas. a nossa proposta exarada no e-mail de 6 de janeiro de 2009, a qual implica, desde logo, que as condições contratuais tenham de ser revistas em março de 2009 e que nessa altura se reanalise a viabilidade da continuação do I... na unidade. // Não sendo essa proposta aceite, teremos de continuar a aplicar as condições que apresentámos a V. Exas. para assegurar a continuação da prestação do serviço após a denúncia do contrato celebrado e equacionar uma solução unilateral para o problema, cessando a prestação dos nossos serviços na unidade. // (…)” (cfr. Doc. 14, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); P) Através do ofício com data de 04/03/2009, com a referência 03759, e sob o “Assunto: Prestação de Serviços na Cafetaria do Edifício da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação”, os SSAP informaram o A. do seguinte: “(…) (Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC) Q) Através de carta com data de 27/03/2009, o A. informou os SSAP do seguinte: “(…) (Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC) R) O A. continuou a explorar a referida cafetaria da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação entre janeiro de 2008 e maio de 2009 (admissão por acordo); S) O A. emitiu as seguintes faturas: - Fatura n.º ….894, com data de 29/02/2008, com a designação “Vencimentos e Encargos”, referente aos meses de janeiro e fevereiro de 2008, no valor total de €2.299,00 (1.900,00 + IVA); - Fatura n.º …..473, com data de 31/03/2008, com a designação “Vencimentos e Encargos”, referente ao mês de março de 2008, no valor total de €1.149,50 (€950,00 + IVA); - Fatura n.º ….018, com data de 30/04/2008, com a designação “Vencimentos e Encargos”, referente ao mês de abril de 2008, no valor total de €1.149,50 (€950,00 + IVA); - Fatura n.º …..581, com data de 31/05/2008, com a designação “Vencimentos e Encargos”, referente ao mês de maio de 2008, no valor total de €1.149,50 (€950,00 + IVA); - Fatura n.º …..882, com data de 30/06/2008, com a designação “Vencimentos e Encargos”, referente ao mês de junho de 2008, no valor total de €1.149,50 (€950,00 + IVA); - Fatura n.º ….408, com data de 31/07/2008, com a designação “Mão de obra – Encargos Pessoal”, referente ao mês de julho de 2008, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA); - Fatura n.º …143, com data de 31/08/2008, com a designação “Custo c/pessoal”, referente ao mês de agosto de 2008, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA); - Fatura n.º ….827, com data de 30/09/2008, com a designação “Custo c/pessoal”, referente ao mês de setembro de 2008, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA); - Fatura n.º ….985, com data de 31/10/2008, com a designação “Custo c/pessoal”, referente ao mês de outubro de 2008, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA); - Fatura n.º ….801, com data de 30/11/2008, com a designação “Custo c/pessoal”, referente ao mês de novembro de 2008, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA); - Fatura n.º …408, com data de 31/12/2008, com a designação “Custo c/pessoal”, referente ao mês de dezembro de 2008, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA); - Fatura n.º ….594, com data de 31/01/2009, com a designação “Vencimentos e encargos”, referente ao mês de janeiro de 2009, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA); - Fatura n.º ….135, com data de 28/02/2009, com a designação “Vencimentos e encargos”, referente ao mês de fevereiro de 2009, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA); - Fatura n.º ….797, com data de 31/03/2009, com a designação “Vencimentos e encargos”, referente ao mês de março de 2009, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA); - Fatura n.º ….619, com data de 30/04/2009, com a designação “Vencimentos e encargos”, referente ao mês de abril de 2009, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA); - Fatura n.º …159, com data de 31/05/2009, com a designação “Vencimentos e encargos”, referente ao mês de maio de 2009, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA). (cfr. Docs. 7, 8, 9 e 13, juntos com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, e Docs. 6 a 21 da petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); T) As faturas mencionadas na alínea anterior não foram pagas pelos SSAP (cfr. Docs. 7, 8, 9 e 13, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e confissão); U) Em 11/01/2010, foi entregue pelo A. requerimento de injunção n.º 9667/10.0YIPRT, junto do Balcão Nacional de Injunções, visando o pagamento das quantias tituladas pelas faturas mencionadas na antecedente alínea S) (cfr. requerimento de injunção junto aos autos). IV – Do Direito No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da Decisão Recorrida: “(…) Como resulta do probatório, o A. celebrou com os Serviços Sociais do Ministério das Finanças e da Administração Pública (…) a quem havia sido confiada a gestão de exploração das instalações afetas à cafetaria da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação, sita na Avenida da República, n.º 79, Lisboa (cfr. alínea B) dos factos assentes) – um contrato, nos termos do qual, concedendo os SSAP a exploração da referida cafetaria, o A. obrigava-se a nela prestar serviços de restauração (cfr. cláusulas 1.ª, 2.ª, 6.ª e 8.ª do referido contrato – alínea C) dos factos assentes). Tendo ficado estabelecido que o referido contrato seria válido até ao dia 31/12/2007 (podendo ser renovado automática e sucessivamente por períodos de um ano, até ao máximo de três, salvo se fosse denunciado por qualquer uma das partes, com a antecedência mínima de trinta dias, relativamente ao seu período de vigência), o A. comunicou, por carta com data de 28/11/2007, aos SSAP, a sua intenção de denunciar o referido contrato, por ter obtido um resultado económico abaixo do esperado. Face a tal comunicação, os SSAP solicitaram ao A. que continuasse a assegurar a exploração da referida cafetaria, informando das condições relativas a um novo contrato, tendo o A. demonstrado a sua disponibilidade, bem como apresentado as novas condições para a continuação da prestação de serviços em causa. Dessas novas condições constava a previsão de uma “verba fixa mensal por encargos com o pessoal”, no valor de €950. Sucede que, e como resulta do probatório, os SSAP, não tendo de imediato respondido à proposta apresentada pelo A., recusaram, posteriormente, as referidas novas condições contratuais no que concerne à mencionada verba atinente aos encargos com o pessoal, tendo procedido à devolução das faturas enviadas e solicitado a respetiva anulação (cfr. alíneas I), J), M), N), O) e P) dos factos assentes). Não obstante, o A. continuou a emitir faturas mensais relativas à referida verba fixa mensal com encargos com o pessoal (cfr. alínea S) dos factos assentes), considerando que as respetivas quantias eram devidas e que os SSAP se encontravam em dívida para com o A., por não terem procedido à respetiva liquidação. Ora, face ao exposto, necessário será, desde logo, verificar se sobre os SSAP impendia a obrigação de proceder ao pagamento ao A. dos valores por este liquidados e que aqui vêm reclamados. Procedendo, desde logo, à análise do contrato que, ab initio, foi celebrado entre o A. e os SSAP, é possível verificar que, de acordo com o expressamente estabelecido na cláusula sétima, o mesmo não comportava para os SSAP quaisquer encargos diretos (cfr. alínea C) dos factos assentes), limitando-se os mesmos a conceder a exploração da cafetaria em causa, cabendo-lhes, ainda, a aprovação de qualquer alteração dos preços dos componentes da refeição e dos produtos de cafetaria constantes do Anexo I do mencionado contrato (cfr. cláusula terceira). Por seu turno, o A. obrigava-se a prestar os respetivos serviços de restauração na cafetaria do edifício da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e Inovação – a que acresciam as outras obrigações, digamos que acessórias, previstas na cláusula sexta do contrato celebrado. Assim sendo, este constituía o núcleo essencial do referido contrato celebrado entre o A. e os SSAP. Posto isto, e embora o A., ao longo da sua petição inicial, não venha esclarecer cabalmente a que título foram cobrados os valores que considera estarem em dívida, resulta, no entanto, dos factos assentes nos presentes autos, que os mesmos o foram a título de “verba fixa mensal por encargos com o pessoal”, como decorre do facto de os valores constantes das faturas emitidas serem sempre de €950 (s/ IVA), constando das mesmas a designação de encargos com o pessoal atribuída a tais valores, a que acresce o facto de tal valor de €950 corresponder ao montante que havia sido apresentado a tal título – de “Verba fixa mensal a pagar ao I... por encargos com pessoal” –, na proposta de novas condições contratuais formulada pelo A. (cfr. alíneas F) e S) dos factos assentes) e, nesta parte, nunca aceite pelo R. Sucede, contudo, ser possível concluir – atendendo ao mencionado núcleo essencial do contrato em causa, bem como às obrigações acessórias e encargos dele decorrentes para ambas as partes contratantes –, que os encargos com o pessoal não ficaram, por força do contrato celebrado entre o A. e os SSAP, a cargo destes últimos Serviços, para os quais, relembre-se, não resultavam quaisquer encargos diretos. E, a este respeito, refira-se que, no âmbito da contratação pública, têm-se entendido como rúbricas integrantes dos designados “encargos diretos”, os encargos com o pessoal, neles se enquadrando os encargos com os vencimentos (veja-se, neste sentido, os Acórdãos proferidos pelo Tribunal Central Administrativo Sul, no âmbito dos processos n.ºs 02242/07 e 04950/09, em 14/02/2007 e 30/09/2010, respetivamente, disponíveis in www.dgsi.pt). Na verdade, resultava, antes, do contrato celebrado, designadamente das cláusulas quinta e sexta, que as obrigações relativas ao pessoal cabiam ao A. – podendo ler-se nas mesmas, respetivamente, que “[o] serviço de cafetaria será assegurado em permanência por dois empregados que deverão ter as qualificações adequadas à função, obrigando-se o segundo outorgante, em caso de ausência de qualquer um deles, qualquer que seja o motivo, designadamente, férias e doença, a proceder à sua substituição imediata” e que “[a]o segundo outorgante caberão, entre outras as seguintes obrigações e encargos: // (…) // b) Cumprimento de todas as obrigações relativas à proteção e às condições de trabalho do seu pessoal, nos termos da legislação aplicável; (…)” (cfr. alínea C) dos factos assentes) –, nada mais se estipulando quanto à assunção, pelos SSAP, ou repartição de encargos referentes ao pessoal. Posto isto, e resultando do probatório (como já antes se referiu), que, apesar de o A. ter manifestado a sua intenção de denunciar o referido contrato, atendeu à solicitação dos SSAP, tendo continuado a assegurar a exploração da cafetaria da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e Inovação, será de concluir que o contrato inicialmente celebrado se manteve. Aliás, tal conclusão é coadjuvada pelo teor das comunicações efetuadas pelos SSAP e dirigidas ao A., nas quais se solicita a anulação das faturas enviadas “(…) atentas as condições de fornecimento negociadas em 2007 e vigentes em 2008” (cfr. alínea N) dos factos assentes). Com efeito, apesar de terem sido apresentadas pelo A. novas condições, certo é que as mesmas teriam de ser aceites pela outra parte contratante, o que não sucedeu no caso vertente, como antes ficou dito e resulta dos factos provados, tendo os SSAP demonstrado, por diversas vezes, não ser possível a respetiva aceitação. (…) É que, na verdade, tendo em conta o objeto e núcleo essencial do contrato em causa, bem como o conteúdo da nova proposta apresentada no que concerne aos encargos com o pessoal, é de concluir que a mesma contrariava frontalmente um dos elementos caracterizadores do contrato inicialmente celebrado, concretizado na ausência de custos diretos para os SSAP, não podendo retirar-se do comportamento levado a cabo por estes Serviços ser o mesmo capaz de consubstanciar uma aceitação tácita de tais condições. De facto, aquela verba que o A. passou a considerar devida, a partir da apresentação das novas condições contratuais, não resultava, de forma direta ou sequer indireta, do acordado no contrato inicialmente celebrado, constituindo mesmo uma alteração substancial ao respetivo núcleo essencial. Com efeito, uma cláusula como a que foi proposta pelo A., no que concerne aos encargos com o pessoal, violaria o conteúdo do contrato inicialmente celebrado, devendo, também por esta via, considerar-se inadmissível. É que, se, nos termos da alínea a) do artigo 180.º do Código de Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, aplicável ao caso em apreço), não era possível à Administração Pública modificar unilateralmente o conteúdo das prestações, quando não fosse respeitado o objeto do contrato e o seu equilíbrio financeiro, é forçoso concluir que, a maiori, tal limitação seria igualmente aplicável à outra parte contratante. (…) Diga-se, ainda, que uma alteração contratual desta natureza, ou mesmo a celebração de um novo contrato administrativo com tal cláusula, sempre teria de reduzir-se a escrito, como claramente resulta do artigo 184.º do Código do Procedimento Administrativo (na redação acima mencionada), sob pena de padecer de nulidade (cfr. artigos 220.º e 294.º do Código Civil, aplicáveis por força da alínea b) do n.º 3 do artigo 185.º do CPA). (…) Refira-se, outrossim, que, estando em causa declarações negociais – relativas à apresentação de uma proposta de novas condições contratuais e à correspetiva aceitação –, será de aplicar, na ausência de regulamentação especialmente aplicável aos contratos públicos, o regime constante do Código Civil. Como se decidiu no Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo (no âmbito do processo n.º 01042/10, em 22/03/2011, disponível in www.dgsi.pt), “(…) É que não há dúvida que as propostas apresentadas no âmbito de um concurso público constituem verdadeiras declarações negociais, como, de resto, decorre da sua definição legal hoje expressamente prevista na lei (artº56, nº1 do CCP), ao dispor que «A proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo» e já decorria anteriormente do revogado artº44º, nº1 do DL 197/99, aplicável ao concurso aqui em causa, que estabelecia que «nas propostas e candidaturas os concorrentes manifestam a sua vontade de contratar, indicando nas propostas as condições em que se dispõem a fazê-lo». // (…) //. Aliás, o CPA, subsidiariamente aplicável ao concurso em causa ex vi artº206º do DL 197/99, de 08.06, expressamente, manda aplicar à falta e vícios de vontade, bem como à nulidade e anulabilidade dos contratos administrativos, as correspondentes disposições do Código Civil para os negócios jurídicos (artº185º, nº1 do CPA). // E, como já dizia o Prof. Manuel de Andrade, «… os negócios jurídicos de direito público têm o seu tratamento jurídico próprio, embora, em certa medida, lhes seja aplicável, por extensão analógica, o regime do direito privado»(Cf. Teoria Geral da Relação Jurídica, II, 1974, p.26. O referido autor define «negócio jurídico como um facto voluntário lícito, cujo núcleo essencial é constituído por uma ou várias declarações de vontade, tendo em vista a produção de certos efeitos práticos ou empíricos, predominantemente de natureza patrimonial (económica), com ânimo de que tais efeitos sejam tutelados pelo direito - isto é, obtenham a sanção da ordem jurídica - e a que a lei atribui efeitos jurídicos correspondentes determinados, grosso modo, em conformidade com a intenção dos declarantes (autores ou sujeitos do negócio jurídico» - cf. Prof. Manuel de Andrade, Teoria Geral da Relação Jurídica, II, p. 26. ). // Portanto e, contrariamente ao que defendem as recorrentes, na interpretação da declaração negocial em causa e na falta de disposição que regule, em especial, esta matéria, deve recorrer-se aos critérios interpretativos das declarações negociais estabelecidos no Código Civil. // (…)” Assim e, não obstante o referido aresto se referir, em especial, à aplicação das normas do Código Civil relativas à interpretação das declarações negociais, consideramos que, também aqui, no que concerne à forma que a declaração negocial pode assumir (não obstante o seu caráter formal) e à perfeição das declarações negociais, será, na ausência de regulação em especial nesta matéria, aplicável o regime a este propósito previsto naquele diploma legal. E, partindo de tal pressuposto, não resultando dos autos, como se retira do que antes se foi dizendo, factos que, com toda a probabilidade sejam capazes de revelar que a declaração negocial dos SSAP se reconduziria à aceitação da nova proposta apresentada (cfr. parte final do n.º 1 do artigo 217.º do Código Civil), não poderá considerar-se ter sido tacitamente emitida por aqueles Serviços uma declaração negocial no sentido pretendido pelo A., capaz de configurar uma aceitação da proposta por si efetuada quanto aos encargos com o pessoal, fundamentadora de uma qualquer obrigação de pagamento a esse título pelos SSAP. Acrescendo, ainda, ao que fica dito que, nos termos do artigo 232.º do Código Civil, “[o] contrato não fica concluído enquanto as partes não houverem acordado em todas as cláusulas sobre as quais qualquer delas tenha julgado necessário o acordo”, acordo esse que não ocorreu no caso em apreço. Refira-se, ainda, no que concerne ao alegado pelo A., na sua petição inicial, no sentido de ter prestado os mencionados serviços em regime de contratação por ajuste direto, vigorando as condições por si propostas quanto aos encargos com o pessoal (ao contrário do que resulta do probatório e do que, aliás, foi reconhecido pelo A. nas comunicações efetuadas junto dos SSAP – cfr. alínea O) dos factos assentes), que também a contratação por ajuste direto estaria dependente dos pressupostos legalmente previstos para o efeito, designadamente nos artigos 161.º a 163.º do Decreto-Lei n.º 197/99, sendo pertinente sublinhar o disposto no n.º 1 do artigo 162.º deste diploma legal, nos termos do qual não podem resultar das negociações efetuadas entre as partes condições globalmente menos favoráveis para a entidade adjudicante do que as inicialmente apresentadas, o que se verificaria no caso em apreço com a proposta apresentada pelo A. relativamente aos encargos com o pessoal e que, também por esta via, seria legalmente inadmissível. Atendendo ao que fica exposto, e face à não celebração de um novo contrato onde estivesse prevista a responsabilidade dos SSAP relativamente aos encargos com o pessoal, bem como à não previsão no contrato celebrado de uma qualquer cláusula nesse sentido – cuja posterior alteração seria, nos termos mencionados, inadmissível – , a que acresce o facto de a proposta apresentada pelo A. a esse respeito não ter sido aceite pelos SSAP – que a vieram recusar, expressamente, por diversas vezes –, resta concluir pela inexistência de uma qualquer obrigação por parte dos SSAP de proceder ao pagamento das quantias que o A., indevidamente, considera estarem em dívida. Na verdade, constituindo uma obrigação o vínculo jurídico por virtude do qual uma pessoa fica adstrita para com outra à realização de uma prestação (cfr. artigo 397.º do Código Civil), e sendo que, no caso em apreço, a fonte de onde poderia decorrer o alegado direito do A. ao pagamento das quantias que peticiona seria o contrato celebrado entre o mesmo e os SSAP, tal direito, pelos motivos expostos, não existe na respetiva esfera jurídica. Assim, conclui-se não assistir razão ao A. quanto ao direito a que se arroga nos presentes autos, sendo de improceder, na íntegra, o pedido por si formulado.” Vejamos: Refira-se desde logo que não vem recursivamente suscitada qualquer questão conexa com a matéria de facto dada como provada, impondo-se, assim, verificar se a decisão proferida padece do invocado erro de julgamento quanto ao direito aplicável. Com efeito, vem singela e recursivamente pedida “a revogação da decisão recorrida e a sua substituição por outra decisão que determine a condenação do Réu, ora recorrido, no pagamento ao Recorrente do valor inscrito nas faturas emitidas entre janeiro de 2008 e maio de 2009, acrescida de juros moratórios vencidos e calculados sobre a data do vencimento de cada uma das faturas até à data de apresentação do requerimento de injunção, no valor total de € 22.229,59, acrescido de juros de mora vencidos, desde o dia 12 de janeiro de 2020 e vincendos até integral pagamento, com as legais consequências.” O invocado Erro de Julgamento decorreria do facto de tribunal a quo “ao não ter dado aplicação às normas legais referidas, a douta decisão recorrida violou o disposto no art.º 289º, n.º 1 ou, pelo menos, no art.º 437º (ambos do Código Civil), plenamente aplicáveis aos contratos administrativos, como resulta do Código do Procedimento Administrativo com a redação então em vigor (cf. Art.º 185º)”. O recorrente reafirma, pois, recursivamente, a alegada nulidade por falta de forma escrita do acordo de prestação de serviços celebrado entre a A. e os SSAP bem como um suposto enriquecimento sem causa, matérias que, em bom rigor, constituíram objeto de ampliação do pedido, e que vieram a ser rejeitadas por Despacho que não foi objeto de impugnação. Em qualquer caso, como se disse já, a presente decisão visa verificar se a decisão recorrida está ferida de erro de julgamento quanto ao direito aplicável e se estarão reunidos os pressupostos cumulativos da responsabilidade contratual do Estado, determinantes do pagamento das verbas peticionadas. A procedência do presente Recurso determinaria, em bom rigor, que os Serviços Sociais fossem entendidos como responsáveis pelos acrescidos encargos com o Pessoal, declarados unilateralmente pela I... , ao abrigo de uma suposta aceitação tácita de declaração desta. É incontornável que o contratado não determinava qualquer encargo direto para os Serviços Sociais, pois, como reiteradamente se foi afirmando na decisão recorrida, de acordo com o contrato de prestação de serviços celebrado, o serviço de restauração prestado pelo A., nas instalações da cafetaria no edifício da Secretaria-geral do Ministério da Economia e Inovação, era pago por cada utente, estando estipulado que tal serviço seria garantido por dois funcionários do A. e que o mesmo não comportava quaisquer encargos diretos para os Serviços Sociais. Se é certo que a I... denunciou o contrato vigente, e que foram os Serviços Sociais quem solicitou a continuação da exploração da cafetaria durante o período necessário à efetivação de nova contratação, o que levou a Sociedade a apresentar proposta para assegurar essa manutenção da exploração da cafetaria, o que passaria pelo aumento dos preços a praticar no valor da refeição completa e da tabela do bar, bem como pelo pagamento de uma verba fixa correspondente aos encargos com o pessoal, correspondente a 950€, o que é facto, é que não obstante os preços praticados terem subido, o que veio a ser aceite em momento ulterior, o proposto encargo com um trabalhador nunca foi aceite, sendo que, recorda-se, o convencionado não implicava quaisquer encargos para os SS. Efetivamente, como decorria da cláusula sétima do contrato, o mesmo não comportava para os SS quaisquer encargos diretos (cfr. alínea C) dos factos assentes), limitando-se estes a conceder a exploração da cafetaria, em face do que se mostra inaplicável a jurisprudência que entende ser adotável o conceito de “contrato de facto”, pois que em momento algum os SS admitiram assegurar quaisquer encargos com pessoal, o que inclusivamente contrariaria o contratualmente convencionado. Aliás, decorre da matéria de facto dada como provada e não impugnada, que a proposta apresentada pela I... nunca foi aceite pelos SS, quer tácita, quer expressamente, sendo que aquela continuou a explorar a cafetaria. Por outro lado, nunca haveria lugar a enriquecimento sem causa, pela singela razão que em resultado o convencionado, os SS não recebem quaisquer montantes, sendo que em momento algum os SS aceitaram suportar quaisquer encargos com pessoal, nem obtiveram qualquer beneficio direto com o funcionamento do convencionado, em face do que sempre seria inaplicável o instituto do enriquecimento sem causa – Artº 473º do C. Civil, pois que se não verificou qualquer “enriquecimento” por parte dos SS, em face do que não poderia haver lugar à restituição de algo que nunca foi recebido. Aqui chegados, sem necessidade de acrescida argumentação, ratifica-se o teor e sentido decisório da Sentença Recorrida, não se vislumbrando que a mesma mereça censura, porquanto fez adequada aplicação do Direito à matéria de facto dada como assente. * * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida. Custas pela Recorrente Lisboa, 8 de setembro de 2022 Frederico de Frias Macedo Branco Alda Nunes Lina Costa

Sumário

I- Se é certo que foi a concessionária quem denunciou o contrato vigente de fornecimento de refeições, e que foram os Serviços Sociais quem solicitou a continuação da exploração da cafetaria durante o período necessário à efetivação de nova contratação, o que levou aquela a apresentar proposta para assegurar essa manutenção da exploração da cafetaria, o que passaria pelo aumento dos preços a praticar no valor da refeição completa e da tabela do bar, bem como pelo pagamento de uma verba fixa correspondente aos encargos com o pessoal, o que é facto, é que o acrescido encargo nunca foi aceite, sendo que o convencionado não implicava quaisquer encargos para os SS.

II- Decorrendo do contrato que o convencionado não comportava para os SS quaisquer encargos diretos, limitando-se estes a conceder a exploração da cafetaria, mostra-se inaplicável a jurisprudência que entende ser adotável o conceito de “contrato de facto”.

III- Por outro lado, nunca haveria lugar a enriquecimento sem causa, pela singela razão que em resultado o convencionado, os SS não recebem quaisquer montantes, sendo que em momento algum os SS aceitaram suportar quaisquer encargos com pessoal, nem obtiveram qualquer beneficio direto com o funcionamento do convencionado, em face do que sempre seria inaplicável o instituto do enriquecimento sem causa – Artº 473º do C. Civil, pois que se não verificou qualquer “enriquecimento” por parte dos SS, em face do que não poderia haver lugar à restituição de algo que nunca foi recebido.

Texto Integral

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I Relatório

I. .. – I....., S.A., intentou Ação Administrativa Comum contra o Estado Português representado pelo Ministério Público, tendente a obter a condenação do Réu no pagamento da quantia relativa ao “fornecimento de refeições e serviços de bar integralmente efetuados e prestados”, por parte dos Serviços Sociais da Administração Pública (SSAP), titulada pelas faturas emitidas entre janeiro de 2008 e maio de 2009, acrescida dos juros moratórios vencidos e calculados sobre a data de vencimento de cada uma das faturas atá à data de apresentação do requerimento de injunção, no valor total de €22.229,53, acrescido de juros de mora vencidos, desde o dia 12 de janeiro de 2010, e vincendos até integral e efetivo pagamento.

Havia já, entretanto, sido proferido Despacho Saneador que julgou improcedente as invocadas exceções de incompetência absoluta em razão da matéria e de erro na forma de processo, em 5 de março de 2012, o qual tendo sido objeto de Recurso, determinou decisão deste TCAS em 6 de dezembro de 2017, que negou provimento ao mesmo e confirmou a decisão recorrida.

No que aqui releva, inconformado com Sentença proferida em 8 de julho de 2020, através do qual foi julgada improcedente a ação, a I... – I....., S.A., veio interpor recurso jurisdicional da referida decisão, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Formulou o aqui Recorrente/I... nas suas alegações de recurso, apresentadas em 29 de setembro de 2020, as seguintes conclusões:

1.ª Não andou bem o Tribunal a quo ao decidir julgar improcedente o pedido formulado pelo Autor, ora Recorrente, por considerar que o contrato celebrado entre aquele e os Serviços Sociais da Administração Pública (SSAP) – tendo como objeto o fornecimento de refeições na cantina do edifício da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação – SGMEI) - se manteve em vigor/renovou a partir de 1 de janeiro de 2008, não admitindo quaisquer “encargos diretos” a cargo do contraente público;

2.ª Ao contrário do que resulta da fundamentação de direito constante da douta decisão recorrida, os factos provados demonstram que o contrato celebrado, em 15 de dezembro de 2006, entre o Recorrente e os SSAP, cessou a sua vigência no dia 31 de dezembro de 2007 em virtude de o cocontratante (Autor) se ter oposto à sua renovação nos termos previstos na respetiva Cláusula 7.ª;

3.ª Ficou assente na alínea D) do probatório que, através da carta n.º 1642/GA/IF, com data de 28/11/2007, o Recorrente, invocando um resultado económico abaixo do esperado, se opôs válida e oportunamente à renovação do antedito contrato a que alude a alínea C) do probatório, o qual, como tal, deixou de produzir quaisquer efeitos;

4.ª O simples facto de o Recorrente, a pedido dos SSAP e a pretexto da celebração de um novo contrato para o ano seguinte, não ter deixado de prestar serviços a partir do dia 1 de janeiro de 2008, não permite concluir que o contrato a que alude a alínea C) do probatório “se manteve” (ou se renovou), como se sustenta na douta decisão recorrida;

5.ª Como resulta igualmente do probatório, os próprios SSAP conformaram-se com a cessação do contrato por oposição à sua renovação pelo Recorrente;

6.ª Tanto assim é que, como resulta da alínea E) do probatório, os SSAP, em 15 de janeiro de 2008, solicitaram ao Recorrente que apresentasse as condições para o novo contrato;

7.ª A conformação dos SSAP com a não renovação do contrato decorre ainda, de forma cristalina, do conteúdo do documento n.º 3 da contestação e das anotações nele manuscritas pelos SSAP, datadas de 28 de Dezembro 2007 e de 2 de Janeiro de 2008, nas quais, no seguimento da oposição à renovação, se solicita que seja apresentada nova proposta pelo Recorrente para a prestação do serviço em regime de ajuste direto a partir da data da cessação do contrato anteriormente celebrado e, bem assim, se alude à necessidade de “preparar procedimento de ajuste direto para adjudicação da exploração da cafetaria”;

8.ª Em consequência, como resulta da alínea F) do probatório, o Recorrente apresentou a proposta solicitada, comunicando a intenção de continuar a assegurar o fornecimento do serviço nas condições por si propostas através do seu fax de 17 de janeiro de 2008, nas quais se incluíam, na respetiva remuneração, os “encargos indiretos” que o Tribunal recorrido considerou não serem devidos;

9.ª Como igualmente decorre da alínea G) do probatório, os SSAP chegaram mesmo a solicitar ao Recorrente, no seguimento da apresentação daquela proposta, a apresentação de nota justificativa dos encargos com o pessoal, com especificação da categoria profissional, a fim de procederem à análise da proposta apresentada pelo Recorrente;

10.ª Por aplicação do disposto no artigo 236.º do Código Civil, é forçoso concluir que as declarações negociais das partes (Recorrente e SSAP) evidenciam que ambas consideraram cessado, em 31 de dezembro de 2007, o contrato a que se reporta a alínea C) do probatório;

11.ª Não era, pois, possível concluir, como erradamente se concluiu na sentença recorrida, que tal contrato “se manteve” (v.g. se renovou), muito menos com base em meras declarações negociais dos SSAP proferidas cerca de seis meses depois, quando tais serviços decidiram, em 3 de julho de 2008, rejeitar a proposta solicitada ao Recorrente para a celebração de um novo contrato – cfr. alínea J) do probatório;

12.ª Com o maior respeito, padece, assim, de erro o entendimento sustentado pelo Tribunal recorrido no sentido de que o contrato celebrado em 15 de dezembro de 2006 se renovou em 1 de janeiro de 2008, facto claramente contrariado pelas declarações e condutas das partes contraentes, Recorrente e SSAP;

13.ª Não, podem, assim, os direitos reclamados pelo Recorrente considerar-se vedados por uma norma contratual (Cláusula 7.ª do contrato a que alude a alínea C) do probatório) que já não produzia efeitos no período a que respeitam os valores inscritos nas faturas reclamadas nos presentes autos;

14.ª Em face dos factos dados como provados, devia, assim, o Tribunal recorrido ter considerado que o Recorrente passou, a partir de 1 de janeiro de 2008, a prestar os serviços de restauração na cafetaria do edifício da SGMEI sem título bastante (contrato escrito) para o efeito, daí extraindo as devidas consequências legais;

15.ª A este respeito, preconiza-se que o entendimento sustentado na douta decisão recorrida viola os princípios da confiança e da boa-fé, ao admitir que os SSAP podiam, sem qualquer consequência, declinar, ao fim de cerca de seis meses de prestação continuada de serviços sem título bastante (contrato escrito), a proposta que solicitaram ao Recorrente para a prestação de serviços no ano de 2008 (que lhes foi prontamente apresentada em janeiro daquele ano);

16.ª É merecedora de tutela, ao abrigo dos princípios da confiança e da boa-fé, a conduta do Recorrente ao dar continuidade à execução da sua prestação em vista da celebração de novo contrato a parti de 1 de janeiro de 2008, tendo para o efeito procedido à apresentação de proposta nos termos programados e solicitados pelos SSAP;

17.ª O Recorrente confiou legitimamente que haveria lugar à celebração de um novo contrato com efeitos a partir daquela data, hipótese que -, apesar da insistência daquele e da advertência (feita em março de 2008) de que, na falta de resposta, faturaria os valores em conformidade com a sua proposta -, só veio a ser declinada pelos SSAP cerca de seis meses depois;

18.ª Ademais, durante todo o período a que se reportam as faturas cujos valores são reclamados nos presentes autos - bem sabendo que inexistia já um título bastante para a contratação de tais serviços pelo Recorrente a partir de 1 de janeiro de 2008 -, os SSAP, não só solicitaram, como nunca rejeitaram a prestação de serviços de restauração pelo Recorrente a partir daquela data, mais precisamente durante o período a que se reportam as anteditas faturas;

19.ª Ao considerar que a pretensão do Recorrente não é merecedora de qualquer tutela, o Tribunal recorrido desconsiderou, desde logo, os princípios da confiança e da boa-fé, pelos quais se deve nortear a conduta da Administração Pública, consagrados no artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa;

20.ª A rejeição pelos SSAP da proposta do Recorrente cerca de seis meses depois – quando tais serviços estavam cientes que o Autor continuava, há vários meses, tal como solicitado, a prestar (sem título bastante), os serviços a contratar a partir de 1 de janeiro de 2008 e, bem assim, que o Recorrente, dadas as dificuldades económicas sentidas, já havia advertido desde março daquele ano que iria faturar os serviços em conformidade com a sua proposta –, configura um comportamento que, com o devido respeito, se afigura desleal e incoerente, podendo mesmo configurar uma situação de abuso de direito;

21.ª A rejeição da proposta do Recorrente constituiu uma conduta inesperada e incoerente, tendo aquele confiado, até pelos esclarecimentos pedidos sobre a sua proposta, que os SSAP manteriam a intenção de celebrar novo contrato, em vez de virem posterior e contraditoriamente, recusá-la e ficcionar uma suposta renovação do contrato extinto;

22.ª Temos, pois, que, ao sancionar a conduta dos SSAP, o Tribunal recorrido desconsiderou os princípios da confiança e da boa-fé, pelos quais se deve nortear a conduta da Administração Pública, consagrados no artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa;

23.ª Ao contrário do decidido, devia a conduta dos SSAP, a partir de 3 de julho de 2008, ter sido desconsiderada e bloqueada pelo Tribunal recorrido, por ser inconciliável com a posição que aqueles mesmos serviços vinham assumindo perante o Recorrente;

24.ª Ponderados os interesses em presença, afigura-se desproporcionado e contrário aos princípios da confiança e da boa-fé impedir que o Recorrente tenha direito a receber o correspondente pagamento pelos serviços prestados em conformidade com a sua proposta, o que conduziria a uma vantagem abusiva e injustificada por parte dos SSAP e, consequentemente, do ora Recorrido;

25.ª Acresce que, não tendo chegado a ser celebrado um contrato escrito entre as partes (Recorrente e SSAP), os factos provados impunham a conclusão de que a relação mantida entre aqueles contraentes se encontra ferida de nulidade, por não terem sido observadas as regras de contratação pública preceituadas no Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho (com a redação então aplicável);

26.ª A este respeito, tinha ainda o Tribunal recorrido de ter considerado que, durante o período a que se reportam as faturas reclamadas, o Recorrente, ainda que sem título bastante, prestou sempre os serviços de fornecimento na cafetaria do edifício da SGMEI, o que fez, note-se, sem qualquer oposição dos SSAP – cfr. alínea R) do probatório;

27.ª Perante estas circunstâncias, o Recorrente entende que se impunha que o Tribunal a quo tivesse proferido uma decisão diversa da recorrida, não deixando de condenar o Recorrido no pagamento dos valores inscritos nas faturas reclamadas na petição inicial;

28.ª Como vem sendo preconizado pela jurisprudência dos nossos tribunais administrativos, a nulidade da prestação dos serviços não implica a desresponsabilização da entidade pública; os serviços prestados terão de ser remunerados, não podendo a entidade pública beneficiar de uma prestação de serviços sem proceder ao correspondente pagamento;

29.ª Tendo o Recorrente prestado os serviços e os SSAP, apesar de não existir contrato escrito desde 1 de janeiro de 2008, aceitado e beneficiado, de forma continuada, dessa prestação, é evidente que o serviço tem de ser pago e, no entender do Recorrente, de acordo com a proposta formulada pelo prestador do serviço;

30.ª Não obstante a ausência de título bastante, os SSAP acabaram por beneficiar da prestação realizada pelo Recorrente desde 1 de janeiro de 2008, a qual permitiu aos mesmos SSAP, desde logo, assegurar o cumprimento dos compromissos de gestão do estabelecimento que os mesmos assumiram perante a SGMEI – cfr. Documento n.º 1 junto com a contestação;

31.ª Impunha-se, assim, que o Tribunal recorrido chamasse “à colação” as consequências jurídicas de tal nulidade, justamente pelos motivos que aquele não deixou de apreciar na fundamentação de direito, tal seja, a inexistência de contrato escrito e de cumprimento das normas sobre despesas públicas previstas no Decreto-Lei n.º 197/99;

32.ª Estando em causa a prestação de serviços de natureza continuada e duradoura, mesmo que se considerasse nula a aceitação, no plano material, da prestação desses serviços pelos SSAP, o Recorrente sempre teria (e tem) direito a receber do Recorrido o valor correspondente à utilidade advinda da sua realização para aqueles serviços – cfr. artigo 289.º, n.º 1 do Código Civil.

33.ª Essa utilidade corresponde ao valor que foi faturado pelo Recorrente desde 1 de janeiro de 2008 e que se encontra plasmado nas faturas discriminadas no requerimento injuntivo, acrescida dos respetivos juros de moratórios;

34.ª Mesmo que assim não se entendesse, sempre teriam aplicação ao caso em apreço, as regras do instituto do enriquecimento sem causa, previstas no artigo 473.º do Código Civil, pois que, como resulta do probatório, os SSAP, apesar de, formalmente, terem rejeitado cerca de seis meses depois a proposta apresentada pelo Recorrente, sempre beneficiaram dos serviços prestados por este último no período de janeiro de 2008 a maio de 2009 – cfr. alínea R) do probatório;

35.ª A medida do enriquecimento dos SSAP e, consequentemente, do empobrecimento do Recorrente corresponde, precisamente, ao valor das faturas reclamadas na presente ação e que respeitam à verba fixa faturada pelo Autor referente a encargos sociais que este teve de suportar com a prestação desse serviço após a cessação do contrato a que alude a alínea C) do probatório;

36.ª Tal transferência patrimonial traduz-se na falta de compensação dos encargos com pessoal no valor mensal que o Recorrente teve suportar desde 1 de janeiro de 2008 e durante todo o período a que se reportam as faturas reclamadas, como consta do teor dessas faturas e, bem assim, da proposta e da nota justificativa apresentadas em janeiro de 2008 pelo Recorrente;

37.ª Logo, mesmo que se considere que inexistiu qualquer razão justificativa para o enriquecimento dos SSAP à custa do Recorrente, este tem direito a ser indemnizado segundo as regras do enriquecimento sem causa, sendo que essa indemnização corresponderá, justamente, ao valor total das faturas reclamadas no requerimento injuntivo, às quais acrescerão os juros de mora calculados à taxa legal vencidos a contar da data da citação;

38.ª Ao não ter dado aplicação às normas legais acima referidas, a douta decisão recorrida violou o disposto no artigo 289.º, n.º 1 ou, pelo menos, no artigo 473.º (ambos do Código Civil), plenamente aplicáveis aos contratos administrativos, como resulta do CPA com a redação então em vigor (cf. artigo 185.º).

Nestes termos e nos melhores de Direito, doutamente a suprir por V. Exas., deve o presente recurso ser julgado procedente, determinando-se a revogação da decisão recorrida e a sua substituição por outra decisão que determine a condenação do Réu, ora Recorrido, no pagamento ao Recorrente do valor inscrito nas faturas emitidas entre janeiro de 2008 e maio de 2009, acrescida de juros moratórios vencidos e calculados sobre a data do vencimento de cada uma das faturas até à data de apresentação do requerimento de injunção, no valor total de € 22.229,59, acrescido de juros de mora vencidos, desde o dia 12 de janeiro de 2020 e vincendos até integral pagamento.

O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por Despacho de 6 de outubro de 2020.

O aqui Recorrido Estado Português veio apresentar contra-alegações de Recurso em 21 de outubro de 2020, concluindo:

“1- Bem andou o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC), ao absolver o Réu Estado Português dos pedidos formulados;

2- O tribunal a quo definiu o objeto do processo, sem oposição do A., uma vez que este não impugnou o despacho interlocutório que rejeitou a ampliação do pedido -, inadmissível nesta forma sumária -, por alegada nulidade decorrente da falta de forma escrita do contrato ou enriquecimento sem causa;

3- Assim, porque transitou em julgado, não deve ser admitida a sua chamada à colação em sede de recurso;

4- Na falta de acordo expresso ou tácito do Réu, sem cláusula contratual no anterior contrato que dê guarida à sua nova proposta, não aceite, de fazer recair sobre este os encargos com o pessoal do Autor, não sendo possível à Administração Pública modificar unilateralmente o conteúdo das prestações o objeto do contrato e o seu equilíbrio financeiro, forçoso é concluir que, a maiori, tal limitação é igualmente aplicável ao Autor;

5- De todo o modo, não existe o alegado erro de julgamento de direito.

6- Na verdade, conforme alegado, não se consegue vislumbrar em que medida é que o Réu terá enriquecido à custa do A., já que não foi o destinatário (nem o foram funcionários dos SSAP ou do MFAP) do serviço de restauração prestado pelo mesmo, nem recebeu, quer do I... , quer da Secretaria-Geral do MEI, qualquer contrapartida material pela gestão da exploração daquelas instalações.

7- Pelo contrário, durante todo o período de tempo em que esteve a prestar o serviço de restauração na mencionada cafetaria, o Autor, ora recorrente, beneficiou, sem pagamento de qualquer renda ou outra contrapartida pecuniária: a) da utilização daquelas instalações, nelas se incluindo o respetivo espaço físico, as respetivas infraestruturas de água, eletricidade, esgotos, etc.; b) do respetivo equipamento e material de apoio; c) do fornecimento de eletricidade, de água, de artigos de higiene pessoal usados nos lavabos e sanitários reservados aos utentes; d) dos cuidados de conservação das instalações, de limpeza das hottes e das condutas de extração de fumos; e) bem como cobrou dos utentes da cafetaria o preço das refeições aos mesmos prestadas, o qual, aliás até sofreram aumento, aceite pelos SSAP, no ano de 2009;

8- Desta sorte, a sentença não padece de erro de julgamento. O suposto erro de julgamento consiste na discordância do Autor sobre a decisão do tribunal a quo oposta ao direito que injustamente se arroga nos presentes autos. Não merece, assim, qualquer censura, pelo que se afigura que a decisão recorrida deverá ser confirmada nos seus precisos termos, não devendo ser dado provimento ao presente recurso.

Porém, vossas excelências farão Justiça.”

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 4 de novembro de 2020 nada veio dizer requerer ou Promover.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- Questões a apreciar

Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, designadamente, erro de julgamento do Tribunal ad quo, mais se impondo verificar se estão reunidos os pressupostos cumulativos da responsabilidade contratual do Estado.

III- Fundamentação de Facto

O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada:

A) O A. é uma sociedade comercial anónima cujo objeto social consiste no fornecimento de refeições e prestações de serviços em refeitórios e em cafetarias (cfr. admissão por acordo);

B) Em 31/10/2006, foi celebrado “Protocolo de Acordo estabelecido entre os Serviços Sociais do Ministério das Finanças e da Administração Pública – SOFE e a Secretaria Geral do Ministério da Economia e da Inovação”, relativo à utilização das instalações afetas à cafetaria daquela Secretaria-Geral, sita na Avenida da República, n.º 79, Lisboa, cuja gestão de exploração foi confiada aos SOFE (cfr. Doc. 1, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

C) Em 15/12/2006, foi celebrado, entre o Autor e os Serviços Sociais do Ministério das Finanças e da Administração Pública, contrato do qual constavam as seguintes cláusulas: “(…)

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

D) Através da carta n.º 1642/GA/IF, com data de 28/11/2007, sob o “Assunto: Cafetaria do Ministério da Economia e Inovação”, o A. comunicou aos Serviços Sociais da Administração Pública o seguinte: “A exploração da cafetaria durante o ano de 2007 tem tido, até à data, um resultado económico abaixo do esperado, devido ao reduzido número de refeições e volume de vendas. // Por este motivo, e de acordo com a cláusula sétima do contrato, vimos por este meio manifestar a nossa intenção de não renovar o contrato entre as partes. // Assim sendo o I... deixará de prestar serviço nas instalações da cafetaria do Ministério da Economia e Inovação a partir de 31 de dezembro de 2007. (…)” (cfr. Doc. 3, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, e Doc. 2 da petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

E) Através do ofício com a referência SSAP. 00598, com data de 15/01/2008, os SSAP solicitaram ao A. que informasse da disponibilidade em assegurar a continuação da exploração da cafetaria do Ministério da Economia e Inovação, durante o período necessário à efetivação de uma nova contratação, bem como das condições relativas a um novo contrato (cfr. Doc. 4, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, e Doc. 3 da petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

F) Através de fax, com data de 17/01/2008, remetido pelo A. aos SSAP, sob o “Assunto: Cafetaria do Ministério da Economia e Inovação”, foi, por aquele, comunicado o seguinte: “(…) Em resposta ao Vosso Fax de 14 de janeiro de 2008, vimos por este meio informar da nossa disponibilidade em assegurar a exploração da Cafetaria em epígrafe. // Para tal apresentamos as nossas melhores condições para a prestação do serviço: // - Valor da refeição completa – 3,97 (Três euros e noventa e sete cêntimos) IVA incluído à taxa legal em vigor; // - Tabela de Bar anexa (com atualização de 3%); // - Verba fixa mensal a pagar ao I... por encargos com pessoal no valor de 950,00€ (Novecentos e cinquenta euros) // Ao valor apresentado acresce IVA à taxa legal em vigor. //(…).” (cfr. Doc. 5, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, e Doc. 4 da petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

G) Por mensagem de correio eletrónico enviada em 24/01/2008, os SSAP solicitaram ao A. a nota justificativa dos encargos com o pessoal, com especificação da categoria profissional, a fim de proceder à análise da proposta apresentada em 17/01/2008 (cfr. Doc. 5 da petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

H) Por mensagem de correio eletrónico enviada em 26/01/2008, o A. procedeu à indicação dos valores solicitados através da mensagem mencionada na alínea antecedente, informando que a proposta de verba fixa apenas contemplava uma parte do custo mensal com o pessoal, de forma a tornar a exploração da cafetaria mais viável (cfr. Doc. 5 da petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

I) Através da carta com o n.º 338/GA/IF, com data de 18/03/2008, o A. informou os SSAP do seguinte: “A exploração da cafetaria do Ministério da Economia e Inovação não é economicamente viável nas condições verificadas durante o ano de 2007. Por este motivo, em 28 de novembro de 2007, manifestámos a nossa intenção de não continuar a sua exploração a partir do dia 1 de janeiro de 2008. // No entanto, em virtude do pedido efetuado por V. Exas. E também pela proposta enviada no dia 17 de janeiro de 2008 com o NREF029/JG/EA/2008, temos mantido a gestão da cafetaria. // Como não obtivemos resposta à nossa proposta e a exploração continua economicamente negativa, vimos por este meio informar que iremos proceder à atualização a tabela de preços, conforme a nossa proposta, a partir de 1 de abril de 2008, bem como enviamos em anexo fatura da verba fixa proposta referente aos meses de janeiro e fevereiro de 2008. //(…).” (cfr. Doc. 6, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

J) Através do ofício com a referência n.º 07140, com data de 03/07/2008, os SSAP informaram o A. de que a proposta de revisão de preços efetuada não podia ser acolhida, em virtude de restrições orçamentais, e procederam à devolução das faturas relativas aos meses de abril, maio, junho e julho, solicitando a anulação e substituição por novas faturas que espelhassem o preço negociado em 2007 e vigente para 2008 (cfr. Docs. 7, 8 e 9, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

K) Através de fax com data de 23/09/2008, e no seguimento da devolução das faturas mencionada na alínea antecedente, o A. solicitou junto dos SSAP uma reunião com caráter urgente (cfr. Doc. 10, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

L) Através de mensagem de correio eletrónico enviada, em 06/01/2009, pelo A. aos SSAP, sob o “Assunto: Bar do Ministério da Economia”, foi comunicado o seguinte: “No seguimento da nossa reunião do dia 12 de dezembro e do telefonema de ontem, apresentamos a nossa proposta para continuar com a concessão do bar do Ministério da Economia: // - Atualização imediata (assim que possível) da tabela de bar conforme proposta anexa. Pressupostos da revisão da tabela de preços para 2009: com exceção das refeições, todos os artigos sofreram uma atualização entre 1 e 4 cêntimos, arredondando-se o preço atual para o múltiplo de 5 cêntimos imediatamente acima. As refeições sofreram uma atualização em redor dos 3%, com exceção do miniprato que passa para os €3,50 acordados (acréscimo de 10% face a 2008). // - Pessoal para 2009: com a atualização da tabela de preços e algumas alterações que tencionamos fazer na equipa de pessoal da unidade, vamos deixar de debitar a verba de pessoal em 2009. // - Verba de Pessoal de 2008: com vista a evitar um litígio com a vossa instituição, aceitamos a proposta de creditar 50% da verba mensal debitada m 2008. Débito total em 2008: 950 euros vezes 12 meses = 11.400 euros mais IVA. Crédito a conceder no valor de 5.700 euros mais IVA. // Propomos igualmente que estas condições se mantenham até 31 de março de 2009. // Antes dessa altura teremos que analisar em conjunto a viabilidade da nossa continuação na unidade. // (…).” (cfr. Doc. 11, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

M) Através do ofício com a referência SSAP.00317, com data de 14/01/2009, sob o “Assunto: Contrato de Prestação de Serviços na cafetaria do edifício da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e Inovação”, foi o A. informado, pelos SSAP, do seguinte: “(…)

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)

N) Através do ofício com a referência SSAP.00647, com data de 23/01/2009, os SSAP solicitaram ao A. a anulação das seguintes faturas, tendo procedido à respetiva devolução, “(…) atentas as condições de fornecimento negociadas em 2007 e vigentes em 2008”:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)

O) Através de carta com data de 30/01/2009 e referência 101/ADM-JS/mtt, sob o “Assunto: Prestação de Serviços na Cafetaria do Edifício da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação”, o A. informou os SSAP do seguinte:

“(…) Acusamos a receção do prezado ofício de V. Exas. datado de 14 de janeiro de 2009, que agradecemos e sobre o qual somos a responder o que se segue: // No seguimento da reunião ocorrida no passado dia 12 de dezembro de 2008, o I... apresentou a V. Exas. uma nova proposta para a prestação de serviços na cafetaria do MEI em 2009. // A ordem de trabalhos dessa reunião incluiu também as questões relativas ao serviço prestado em 2008, mais precisamente a questão atinente ao pagamento da verba mensal que foi debitada pela nossa empresa durante esse período, relativa a encargos de pessoal. // Como tivemos oportunidade de salientar, o I... não pretende entabular qualquer litígio com os SSAP, agradecendo a preferência que V. Exas. têm manifestado pelos nossos serviços. // No entanto, salvo o devido respeito, que é muito, não podemos aceitar os argumentos vertidos no predito ofício, sobretudo na parte em que se reportam a um contrato que, como é do conhecimento de V. Exas., há muito foi denunciado pela nossa empresa. // Com efeito, em novembro de 2007, o I... denunciou o contrato celebrado com os ex-SOFE. No seguimento dessa denúncia, foi-nos solicitado por V. Exas. que, apesar da cessação do contrato celebrado, continuássemos a assegurar a continuação da exploração da cafetaria em referência, durante o período necessário à efetivação de uma nova contratação, tendo-nos solicitado, para o feito, a apresentação das condições pretendidas pelo I... para celebrar um novo contrato. // O I... apresentou a V. Exas. essas condições e, face à continuação da prestação do serviço e à sucessiva ausência de resposta pelos serviços de V- Exas., informou os SSAP, em março de 2008, que teria de aplicar as condições que propôs para a prestação do serviço após a cessação do contrato inicialmente celebrado. // Porém, só em julho de 2008 (volvido mais de meio ano de execução do serviço pela nossa empresa nesse ano) é que os serviços de V. Exas. vieram manifestar que a proposta de preços em vista da celebração de um novo contrato não poderia ser aceite pelos SSAP. // Certo é que, apesar desse desacordo posteriormente manifestado por V. Exas., os serviços continuaram e continuam a ser prestados pela nossa empresa. // Como tal, procurando uma vez mais uma solução negociada da questão e dentro do espírito de colaboração recíproca que consideramos dever existir entre as partes, solicitamos a V. Exas. que reponderem a posição que nos comunicaram e aceitem proceder ao pagamento de metade das quantias que debitámos em 2008 e cujo pagamento temos vindo a reclamar. // Relativamente à proposta que V. Exas nos apresentaram, reiteramos que só poderemos aceitar a celebração de um contrato para o ano de 2009 desde que seja aceite por V. Exas. a nossa proposta exarada no e-mail de 6 de janeiro de 2009, a qual implica, desde logo, que as condições contratuais tenham de ser revistas em março de 2009 e que nessa altura se reanalise a viabilidade da continuação do I... na unidade. // Não sendo essa proposta aceite, teremos de continuar a aplicar as condições que apresentámos a V. Exas. para assegurar a continuação da prestação do serviço após a denúncia do contrato celebrado e equacionar uma solução unilateral para o problema, cessando a prestação dos nossos serviços na unidade. // (…)” (cfr. Doc. 14, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

P) Através do ofício com data de 04/03/2009, com a referência 03759, e sob o “Assunto: Prestação de Serviços na Cafetaria do Edifício da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação”, os SSAP informaram o A. do seguinte: “(…)

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)

Q) Através de carta com data de 27/03/2009, o A. informou os SSAP do seguinte: “(…)

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)

R) O A. continuou a explorar a referida cafetaria da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação entre janeiro de 2008 e maio de 2009 (admissão por acordo);

S) O A. emitiu as seguintes faturas:

- Fatura n.º ….894, com data de 29/02/2008, com a designação “Vencimentos e Encargos”, referente aos meses de janeiro e fevereiro de 2008, no valor total de €2.299,00 (1.900,00 + IVA);

- Fatura n.º …..473, com data de 31/03/2008, com a designação “Vencimentos e Encargos”, referente ao mês de março de 2008, no valor total de €1.149,50 (€950,00 + IVA);

- Fatura n.º ….018, com data de 30/04/2008, com a designação “Vencimentos e Encargos”, referente ao mês de abril de 2008, no valor total de €1.149,50 (€950,00 + IVA);

- Fatura n.º …..581, com data de 31/05/2008, com a designação “Vencimentos e Encargos”, referente ao mês de maio de 2008, no valor total de €1.149,50 (€950,00 + IVA);

- Fatura n.º …..882, com data de 30/06/2008, com a designação “Vencimentos e Encargos”, referente ao mês de junho de 2008, no valor total de €1.149,50 (€950,00 + IVA);

- Fatura n.º ….408, com data de 31/07/2008, com a designação “Mão de obra – Encargos Pessoal”, referente ao mês de julho de 2008, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA);

- Fatura n.º …143, com data de 31/08/2008, com a designação “Custo c/pessoal”, referente ao mês de agosto de 2008, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA);

- Fatura n.º ….827, com data de 30/09/2008, com a designação “Custo c/pessoal”, referente ao mês de setembro de 2008, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA);

- Fatura n.º ….985, com data de 31/10/2008, com a designação “Custo c/pessoal”, referente ao mês de outubro de 2008, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA);

- Fatura n.º ….801, com data de 30/11/2008, com a designação “Custo c/pessoal”, referente ao mês de novembro de 2008, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA);

- Fatura n.º …408, com data de 31/12/2008, com a designação “Custo c/pessoal”, referente ao mês de dezembro de 2008, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA);

- Fatura n.º ….594, com data de 31/01/2009, com a designação “Vencimentos e encargos”, referente ao mês de janeiro de 2009, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA);

- Fatura n.º ….135, com data de 28/02/2009, com a designação “Vencimentos e encargos”, referente ao mês de fevereiro de 2009, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA);

- Fatura n.º ….797, com data de 31/03/2009, com a designação “Vencimentos e encargos”, referente ao mês de março de 2009, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA);

- Fatura n.º ….619, com data de 30/04/2009, com a designação “Vencimentos e encargos”, referente ao mês de abril de 2009, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA);

- Fatura n.º …159, com data de 31/05/2009, com a designação “Vencimentos e encargos”, referente ao mês de maio de 2009, no valor total de €1.140,00 (€950,00 + IVA). (cfr. Docs. 7, 8, 9 e 13, juntos com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, e Docs. 6 a 21 da petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

T) As faturas mencionadas na alínea anterior não foram pagas pelos SSAP (cfr. Docs. 7, 8, 9 e 13, junto com o requerimento de fls. 46 a 89 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e confissão);

U) Em 11/01/2010, foi entregue pelo A. requerimento de injunção n.º 9667/10.0YIPRT, junto do Balcão Nacional de Injunções, visando o pagamento das quantias tituladas pelas faturas mencionadas na antecedente alínea S) (cfr. requerimento de injunção junto aos autos).

IV- Do Direito

No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da Decisão Recorrida:

“(…) Como resulta do probatório, o A. celebrou com os Serviços Sociais do Ministério das Finanças e da Administração Pública (…) a quem havia sido confiada a gestão de exploração das instalações afetas à cafetaria da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação, sita na Avenida da República, n.º 79, Lisboa (cfr. alínea B) dos factos assentes) – um contrato, nos termos do qual, concedendo os SSAP a exploração da referida cafetaria, o A. obrigava-se a nela prestar serviços de restauração (cfr. cláusulas 1.ª, 2.ª, 6.ª e 8.ª do referido contrato – alínea C) dos factos assentes).

Tendo ficado estabelecido que o referido contrato seria válido até ao dia 31/12/2007 (podendo ser renovado automática e sucessivamente por períodos de um ano, até ao máximo de três, salvo se fosse denunciado por qualquer uma das partes, com a antecedência mínima de trinta dias, relativamente ao seu período de vigência), o A. comunicou, por carta com data de 28/11/2007, aos SSAP, a sua intenção de denunciar o referido contrato, por ter obtido um resultado económico abaixo do esperado.

Face a tal comunicação, os SSAP solicitaram ao A. que continuasse a assegurar a exploração da referida cafetaria, informando das condições relativas a um novo contrato, tendo o A. demonstrado a sua disponibilidade, bem como apresentado as novas condições para a continuação da prestação de serviços em causa.

Dessas novas condições constava a previsão de uma “verba fixa mensal por encargos com o pessoal”, no valor de €950. Sucede que, e como resulta do probatório, os SSAP, não tendo de imediato respondido à proposta apresentada pelo A., recusaram, posteriormente, as referidas novas condições contratuais no que concerne à mencionada verba atinente aos encargos com o pessoal, tendo procedido à devolução das faturas enviadas e solicitado a respetiva anulação (cfr. alíneas I), J), M), N), O) e P) dos factos assentes).

Não obstante, o A. continuou a emitir faturas mensais relativas à referida verba fixa mensal com encargos com o pessoal (cfr. alínea S) dos factos assentes), considerando que as respetivas quantias eram devidas e que os SSAP se encontravam em dívida para com o A., por não terem procedido à respetiva liquidação.

Ora, face ao exposto, necessário será, desde logo, verificar se sobre os SSAP impendia a obrigação de proceder ao pagamento ao A. dos valores por este liquidados e que aqui vêm reclamados.

Procedendo, desde logo, à análise do contrato que, ab initio, foi celebrado entre o A. e os SSAP, é possível verificar que, de acordo com o expressamente estabelecido na cláusula sétima, o mesmo não comportava para os SSAP quaisquer encargos diretos (cfr. alínea C) dos factos assentes), limitando-se os mesmos a conceder a exploração da cafetaria em causa, cabendo-lhes, ainda, a aprovação de qualquer alteração dos preços dos componentes da refeição e dos produtos de cafetaria constantes do Anexo I do mencionado contrato (cfr. cláusula terceira).

Por seu turno, o A. obrigava-se a prestar os respetivos serviços de restauração na cafetaria do edifício da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e Inovação – a que acresciam as outras obrigações, digamos que acessórias, previstas na cláusula sexta do contrato celebrado.

Assim sendo, este constituía o núcleo essencial do referido contrato celebrado entre o A. e os SSAP.

Posto isto, e embora o A., ao longo da sua petição inicial, não venha esclarecer cabalmente a que título foram cobrados os valores que considera estarem em dívida, resulta, no entanto, dos factos assentes nos presentes autos, que os mesmos o foram a título de “verba fixa mensal por encargos com o pessoal”, como decorre do facto de os valores constantes das faturas emitidas serem sempre de €950 (s/ IVA), constando das mesmas a designação de encargos com o pessoal atribuída a tais valores, a que acresce o facto de tal valor de €950 corresponder ao montante que havia sido apresentado a tal título – de “Verba fixa mensal a pagar ao I... por encargos com pessoal” –, na proposta de novas condições contratuais formulada pelo A. (cfr. alíneas F) e S) dos factos assentes) e, nesta parte, nunca aceite pelo R.

Sucede, contudo, ser possível concluir – atendendo ao mencionado núcleo essencial do contrato em causa, bem como às obrigações acessórias e encargos dele decorrentes para ambas as partes contratantes –, que os encargos com o pessoal não ficaram, por força do contrato celebrado entre o A. e os SSAP, a cargo destes últimos Serviços, para os quais, relembre-se, não resultavam quaisquer encargos diretos.

E, a este respeito, refira-se que, no âmbito da contratação pública, têm-se entendido como rúbricas integrantes dos designados “encargos diretos”, os encargos com o pessoal, neles se enquadrando os encargos com os vencimentos (veja-se, neste sentido, os Acórdãos proferidos pelo Tribunal Central Administrativo Sul, no âmbito dos processos n.ºs 02242/07 e 04950/09, em 14/02/2007 e 30/09/2010, respetivamente, disponíveis in www.dgsi.pt).

Na verdade, resultava, antes, do contrato celebrado, designadamente das cláusulas quinta e sexta, que as obrigações relativas ao pessoal cabiam ao A. – podendo ler-se nas mesmas, respetivamente, que “[o] serviço de cafetaria será assegurado em permanência por dois empregados que deverão ter as qualificações adequadas à função, obrigando-se o segundo outorgante, em caso de ausência de qualquer um deles, qualquer que seja o motivo, designadamente, férias e doença, a proceder à sua substituição imediata” e que “[a]o segundo outorgante caberão, entre outras as seguintes obrigações e encargos: // (…) // b) Cumprimento de todas as obrigações relativas à proteção e às condições de trabalho do seu pessoal, nos termos da legislação aplicável; (…)” (cfr. alínea C) dos factos assentes) –, nada mais se estipulando quanto à assunção, pelos SSAP, ou repartição de encargos referentes ao pessoal.

Posto isto, e resultando do probatório (como já antes se referiu), que, apesar de o A. ter manifestado a sua intenção de denunciar o referido contrato, atendeu à solicitação dos SSAP, tendo continuado a assegurar a exploração da cafetaria da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e Inovação, será de concluir que o contrato inicialmente celebrado se manteve.

Aliás, tal conclusão é coadjuvada pelo teor das comunicações efetuadas pelos SSAP e dirigidas ao A., nas quais se solicita a anulação das faturas enviadas “(…) atentas as condições de fornecimento negociadas em 2007 e vigentes em 2008” (cfr. alínea N) dos factos assentes).

Com efeito, apesar de terem sido apresentadas pelo A. novas condições, certo é que as mesmas teriam de ser aceites pela outra parte contratante, o que não sucedeu no caso vertente, como antes ficou dito e resulta dos factos provados, tendo os SSAP demonstrado, por diversas vezes, não ser possível a respetiva aceitação.

(…)

É que, na verdade, tendo em conta o objeto e núcleo essencial do contrato em causa, bem como o conteúdo da nova proposta apresentada no que concerne aos encargos com o pessoal, é de concluir que a mesma contrariava frontalmente um dos elementos caracterizadores do contrato inicialmente celebrado, concretizado na ausência de custos diretos para os SSAP, não podendo retirar-se do comportamento levado a cabo por estes Serviços ser o mesmo capaz de consubstanciar uma aceitação tácita de tais condições.

De facto, aquela verba que o A. passou a considerar devida, a partir da apresentação das novas condições contratuais, não resultava, de forma direta ou sequer indireta, do acordado no contrato inicialmente celebrado, constituindo mesmo uma alteração substancial ao respetivo núcleo essencial.

Com efeito, uma cláusula como a que foi proposta pelo A., no que concerne aos encargos com o pessoal, violaria o conteúdo do contrato inicialmente celebrado, devendo, também por esta via, considerar-se inadmissível.

É que, se, nos termos da alínea a) do artigo 180.º do Código de Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, aplicável ao caso em apreço), não era possível à Administração Pública modificar unilateralmente o conteúdo das prestações, quando não fosse respeitado o objeto do contrato e o seu equilíbrio financeiro, é forçoso concluir que, a maiori, tal limitação seria igualmente aplicável à outra parte contratante.

(…)

Diga-se, ainda, que uma alteração contratual desta natureza, ou mesmo a celebração de um novo contrato administrativo com tal cláusula, sempre teria de reduzir-se a escrito, como claramente resulta do artigo 184.º do Código do Procedimento Administrativo (na redação acima mencionada), sob pena de padecer de nulidade (cfr. artigos 220.º e 294.º do Código Civil, aplicáveis por força da alínea b) do n.º 3 do artigo 185.º do CPA).

(…)

Refira-se, outrossim, que, estando em causa declarações negociais – relativas à apresentação de uma proposta de novas condições contratuais e à correspetiva aceitação –, será de aplicar, na ausência de regulamentação especialmente aplicável aos contratos públicos, o regime constante do Código Civil.

Como se decidiu no Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo (no âmbito do processo n.º 01042/10, em 22/03/2011, disponível in www.dgsi.pt), “(…) É que não há dúvida que as propostas apresentadas no âmbito de um concurso público constituem verdadeiras declarações negociais, como, de resto, decorre da sua definição legal hoje expressamente prevista na lei (artº56, nº1 do CCP), ao dispor que «A proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo» e já decorria anteriormente do revogado artº44º, nº1 do DL 197/99, aplicável ao concurso aqui em causa, que estabelecia que «nas propostas e candidaturas os concorrentes manifestam a sua vontade de contratar, indicando nas propostas as condições em que se dispõem a fazê-lo». // (…) //. Aliás, o CPA, subsidiariamente aplicável ao concurso em causa ex vi artº206º do DL 197/99, de 08.06, expressamente, manda aplicar à falta e vícios de vontade, bem como à nulidade e anulabilidade dos contratos administrativos, as correspondentes disposições do Código Civil para os negócios jurídicos (artº185º, nº1 do CPA). // E, como já dizia o Prof. Manuel de Andrade, «… os negócios jurídicos de direito público têm o seu tratamento jurídico próprio, embora, em certa medida, lhes seja aplicável, por extensão analógica, o regime do direito privado»(Cf. Teoria Geral da Relação Jurídica, II, 1974, p.26. O referido autor define «negócio jurídico como um facto voluntário lícito, cujo núcleo essencial é constituído por uma ou várias declarações de vontade, tendo em vista a produção de certos efeitos práticos ou empíricos, predominantemente de natureza patrimonial (económica), com ânimo de que tais efeitos sejam tutelados pelo direito - isto é, obtenham a sanção da ordem jurídica - e a que a lei atribui efeitos jurídicos correspondentes determinados, grosso modo, em conformidade com a intenção dos declarantes (autores ou sujeitos do negócio jurídico» - cf. Prof. Manuel de Andrade, Teoria Geral da Relação Jurídica, II, p. 26. ). // Portanto e, contrariamente ao que defendem as recorrentes, na interpretação da declaração negocial em causa e na falta de disposição que regule, em especial, esta matéria, deve recorrer-se aos critérios interpretativos das declarações negociais estabelecidos no Código Civil. // (…)”

Assim e, não obstante o referido aresto se referir, em especial, à aplicação das normas do Código Civil relativas à interpretação das declarações negociais, consideramos que, também aqui, no que concerne à forma que a declaração negocial pode assumir (não obstante o seu caráter formal) e à perfeição das declarações negociais, será, na ausência de regulação em especial nesta matéria, aplicável o regime a este propósito previsto naquele diploma legal.

E, partindo de tal pressuposto, não resultando dos autos, como se retira do que antes se foi dizendo, factos que, com toda a probabilidade sejam capazes de revelar que a declaração negocial dos SSAP se reconduziria à aceitação da nova proposta apresentada (cfr. parte final do n.º 1 do artigo 217.º do Código Civil), não poderá considerar-se ter sido tacitamente emitida por aqueles Serviços uma declaração negocial no sentido pretendido pelo A., capaz de configurar uma aceitação da proposta por si efetuada quanto aos encargos com o pessoal, fundamentadora de uma qualquer obrigação de pagamento a esse título pelos SSAP.

Acrescendo, ainda, ao que fica dito que, nos termos do artigo 232.º do Código Civil, “[o] contrato não fica concluído enquanto as partes não houverem acordado em todas as cláusulas sobre as quais qualquer delas tenha julgado necessário o acordo”, acordo esse que não ocorreu no caso em apreço.

Refira-se, ainda, no que concerne ao alegado pelo A., na sua petição inicial, no sentido de ter prestado os mencionados serviços em regime de contratação por ajuste direto, vigorando as condições por si propostas quanto aos encargos com o pessoal (ao contrário do que resulta do probatório e do que, aliás, foi reconhecido pelo A. nas comunicações efetuadas junto dos SSAP – cfr. alínea O) dos factos assentes), que também a contratação por ajuste direto estaria dependente dos pressupostos legalmente previstos para o efeito, designadamente nos artigos 161.º a 163.º do Decreto-Lei n.º 197/99, sendo pertinente sublinhar o disposto no n.º 1 do artigo 162.º deste diploma legal, nos termos do qual não podem resultar das negociações efetuadas entre as partes condições globalmente menos favoráveis para a entidade adjudicante do que as inicialmente apresentadas, o que se verificaria no caso em apreço com a proposta apresentada pelo A. relativamente aos encargos com o pessoal e que, também por esta via, seria legalmente inadmissível.

Atendendo ao que fica exposto, e face à não celebração de um novo contrato onde estivesse prevista a responsabilidade dos SSAP relativamente aos encargos com o pessoal, bem como à não previsão no contrato celebrado de uma qualquer cláusula nesse sentido – cuja posterior alteração seria, nos termos mencionados, inadmissível – , a que acresce o facto de a proposta apresentada pelo A. a esse respeito não ter sido aceite pelos SSAP – que a vieram recusar, expressamente, por diversas vezes –, resta concluir pela inexistência de uma qualquer obrigação por parte dos SSAP de proceder ao pagamento das quantias que o A., indevidamente, considera estarem em dívida.

Na verdade, constituindo uma obrigação o vínculo jurídico por virtude do qual uma pessoa fica adstrita para com outra à realização de uma prestação (cfr. artigo 397.º do Código Civil), e sendo que, no caso em apreço, a fonte de onde poderia decorrer o alegado direito do A. ao pagamento das quantias que peticiona seria o contrato celebrado entre o mesmo e os SSAP, tal direito, pelos motivos expostos, não existe na respetiva esfera jurídica.

Assim, conclui-se não assistir razão ao A. quanto ao direito a que se arroga nos presentes autos, sendo de improceder, na íntegra, o pedido por si formulado.”

Vejamos:

Refira-se desde logo que não vem recursivamente suscitada qualquer questão conexa com a matéria de facto dada como provada, impondo-se, assim, verificar se a decisão proferida padece do invocado erro de julgamento quanto ao direito aplicável.

Com efeito, vem singela e recursivamente pedida “a revogação da decisão recorrida e a sua substituição por outra decisão que determine a condenação do Réu, ora recorrido, no pagamento ao Recorrente do valor inscrito nas faturas emitidas entre janeiro de 2008 e maio de 2009, acrescida de juros moratórios vencidos e calculados sobre a data do vencimento de cada uma das faturas até à data de apresentação do requerimento de injunção, no valor total de € 22.229,59, acrescido de juros de mora vencidos, desde o dia 12 de janeiro de 2020 e vincendos até integral pagamento, com as legais consequências.”

O invocado Erro de Julgamento decorreria do facto de tribunal a quo “ao não ter dado aplicação às normas legais referidas, a douta decisão recorrida violou o disposto no art.º 289º, n.º 1 ou, pelo menos, no art.º 437º (ambos do Código Civil), plenamente aplicáveis aos contratos administrativos, como resulta do Código do Procedimento Administrativo com a redação então em vigor (cf. Art.º 185º)”.

O recorrente reafirma, pois, recursivamente, a alegada nulidade por falta de forma escrita do acordo de prestação de serviços celebrado entre a A. e os SSAP bem como um suposto enriquecimento sem causa, matérias que, em bom rigor, constituíram objeto de ampliação do pedido, e que vieram a ser rejeitadas por Despacho que não foi objeto de impugnação.

Em qualquer caso, como se disse já, a presente decisão visa verificar se a decisão recorrida está ferida de erro de julgamento quanto ao direito aplicável e se estarão reunidos os pressupostos cumulativos da responsabilidade contratual do Estado, determinantes do pagamento das verbas peticionadas.

A procedência do presente Recurso determinaria, em bom rigor, que os Serviços Sociais fossem entendidos como responsáveis pelos acrescidos encargos com o Pessoal, declarados unilateralmente pela I... , ao abrigo de uma suposta aceitação tácita de declaração desta.

É incontornável que o contratado não determinava qualquer encargo direto para os Serviços Sociais, pois, como reiteradamente se foi afirmando na decisão recorrida, de acordo com o contrato de prestação de serviços celebrado, o serviço de restauração prestado pelo A., nas instalações da cafetaria no edifício da Secretaria-geral do Ministério da Economia e Inovação, era pago por cada utente, estando estipulado que tal serviço seria garantido por dois funcionários do A. e que o mesmo não comportava quaisquer encargos diretos para os Serviços Sociais.

Se é certo que a I... denunciou o contrato vigente, e que foram os Serviços Sociais quem solicitou a continuação da exploração da cafetaria durante o período necessário à efetivação de nova contratação, o que levou a Sociedade a apresentar proposta para assegurar essa manutenção da exploração da cafetaria, o que passaria pelo aumento dos preços a praticar no valor da refeição completa e da tabela do bar, bem como pelo pagamento de uma verba fixa correspondente aos encargos com o pessoal, correspondente a 950€, o que é facto, é que não obstante os preços praticados terem subido, o que veio a ser aceite em momento ulterior, o proposto encargo com um trabalhador nunca foi aceite, sendo que, recorda-se, o convencionado não implicava quaisquer encargos para os SS.

Efetivamente, como decorria da cláusula sétima do contrato, o mesmo não comportava para os SS quaisquer encargos diretos (cfr. alínea C) dos factos assentes), limitando-se estes a conceder a exploração da cafetaria, em face do que se mostra inaplicável a jurisprudência que entende ser adotável o conceito de “contrato de facto”, pois que em momento algum os SS admitiram assegurar quaisquer encargos com pessoal, o que inclusivamente contrariaria o contratualmente convencionado.

Aliás, decorre da matéria de facto dada como provada e não impugnada, que a proposta apresentada pela I... nunca foi aceite pelos SS, quer tácita, quer expressamente, sendo que aquela continuou a explorar a cafetaria.

Por outro lado, nunca haveria lugar a enriquecimento sem causa, pela singela razão que em resultado o convencionado, os SS não recebem quaisquer montantes, sendo que em momento algum os SS aceitaram suportar quaisquer encargos com pessoal, nem obtiveram qualquer beneficio direto com o funcionamento do convencionado, em face do que sempre seria inaplicável o instituto do enriquecimento sem causa – Artº 473º do C. Civil, pois que se não verificou qualquer “enriquecimento” por parte dos SS, em face do que não poderia haver lugar à restituição de algo que nunca foi recebido.

Aqui chegados, sem necessidade de acrescida argumentação, ratifica-se o teor e sentido decisório da Sentença Recorrida, não se vislumbrando que a mesma mereça censura, porquanto fez adequada aplicação do Direito à matéria de facto dada como assente.

* * *

Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.

Custas pela Recorrente

Lisboa, 8 de setembro de 2022

Frederico de Frias Macedo Branco

Alda Nunes

Lina Costa

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