037647 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É de recusar, com fundamento em inconstitucionalidade material decorrente da ofensa do artigo 62º, n.ºs 1 e 2 da CRP, a aplicação do nº 1 do artigo 7º do Código das Expropriações aprovado pelo DL 845/76, de 11/12, que exclui o direito de reversão quando o expropriado seja pessoa jurídica de direito privado e o expropriante seja entidade pública.

II- Da recusa de aplicação da norma resulta que, afastado o obstáculo legal à titularidade do direito, o particular é detentor do direito de reversão quando, em expropriação operada no domínio do Código das Expropriações de 76, o prédio expropriado não seja aplicado ao fim que determinou a expropriação.

III- O Código das Expropriações de 76 não fixava à Administração prazo algum para utilização do prédio de acordo com o fim justificativo da expropriação, mas o Código das Expropriações aprovado pelo DL 438/91, de 9/11, veio fixar à Administração o prazo de dois anos para esse efeito.

IV- Em expropriação operada no domínio do Código das Expropriações de 76, por imperativo do artigo 12º do Código Civil, aplica-se ao direito de reversão exercido na vigência do Código das Expropriações de 91 este mesmo diploma.

V- Por força do nº 1 do artigo 297 do Código Civil, o prazo de dois anos fixado no nº 1 do artigo 5º do Código das Expropriações de 91 conta-se a partir da entrada da lei nova em vigor.

VI- O Código das Expropriações de 91 iniciou a sua vigência em 7/2/92, pelo que só em 7/2/94 se esgota o prazo de que a Administração dispõe.

VII- Só após esta última data sem que ao prédio seja dada aplicação alguma, surge na esfera jurídica do expropriado o direito de reversão.

VIII- A aferição da legalidade do indeferimento tácito rege-se pelo mesmo princípio do indeferimento expresso, pelo que é no momento em que ao administrado é lícito presumir o indeferimento, pelo decurso do prazo de 90 dias estabelecido no nº 1 do artigo 109º do Código do Procedimento Administrativo, que é de apreciar da legalidade do indeferimento presumido.

IX- Assim, o que é essencial para decidir do direito é saber se o expropriado é titular do direito de reversão no momento em que o prazo de 90 dias se completa, por estar extinto nessa data o prazo do nº 1 do artigo 5º sem que ao prédio expropriado tenha sido dada utilização.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., B ..., C... e D ... recorrem do acórdão de 25/2/97, que negou provimento ao recurso contencioso interposto do indeferimento tácito, imputado ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território, do pedido de reversão de três prédios formulado em 4/2/94.

Alegam e concluem:

a) Os recorrentes são titulares do direito de reversão dos prédios identificados, expropriados pelo Gabinete da Área de Sines em 1977;

b) A expropriação por utilidade pública foi justificada pela necessidade de execução dos objectivos que o Decreto-Lei nº 270/71, de 19 de Junho, cometeu ao GAS;

c) Até 17.07.89 - data da extinção do GAS - e mesmo posteriormente - não foi dada qualquer utilização ou aproveitamento ao prédio expropriado, quer de interesse público, quer outro;

d) A expropriação é um instituto excepcional e traduz-se num acto autoritário contra um direito fundamental constitucionalmente garantido; o bem expropriado fica vinculado ao fim de utilidade pública que fundamentou a expropriação, isto é, a transferência de propriedade fica sujeita à condição resolutiva de lhe ser dado esse destino específico, o que não aconteceu;

e) O direito à propriedade privada tem sido sempre reconhecido como um direito fundamental no ordenamento constitucional português;

f) O princípio da reversão é o corolário da garantia constitucional da propriedade privada e é também um princípio constitucional;

g) Os n.ºs 1 e 3 do artº. 7º do Código das Expropriações de 1976 vieram recusar aos particulares o direito de reversão quando a entidade expropriante fosse de direito público, mas são inconstitucionais e como tal têm sido repetidamente declarados, quer pela doutrina, quer pela jurisprudência, nomeadamente desse Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Constitucional;

h) Assim o direito de reversão continuou a existir no período de 1976 a 1994;

i) Os recorrentes são titulares do direito de reversão dos prédios expropriados pelo GAS, e exerceram oportunamente tal direito, de que sempre foram titulares, quer antes, quer depois do novo Código das Expropriações de 1991;

j) A autoridade competente para decidir a reversão era por delegação o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território (SEALOT) - fls. 58;

l) O requerimento dos recorrentes para reversão dos prédios expropriados foi entregue em 08.02.94 à autoridade competente (SEALOT), a quem foi remetido pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território;

m) Desta forma o acto tácito de indeferimento objecto deste recurso é do SEALOT e o prazo de interposição do recurso contencioso contou-se da data em que a autoridade competente o recebeu;

n) Já decorrera portanto o prazo de 2 anos previsto no nº. 1 do artº. 5º do novo Código das Expropriações de 1991 - que entrou em vigor em 07.02.92 - quando os recorrentes exerceram em 08.02.94 o seu direito de reversão, junto da autoridade competente, o SEALOT;

o) Mas ainda que não tivesse decorrido esse prazo - o que não se admite aqui - os recorrentes estariam sempre em tempo para requerer porque o direito de reversão nunca deixou de existir, mesmo antes do novo Código das Expropriações de 1991, e até à data de 07.02.94, em virtude de os n.ºs 1 e 3 do artº. 7º do antigo Código das Expropriações de 1976 serem inconstitucionais e a reversão ser um princípio constitucional;

p) O acto recorrido de indeferimento tácito violou portanto o artº. 62º da Constituição da República e os arts. 12º, 297º, nº. 1, e 1308º do Código Civil, bem como os arts. 5º, n.ºs 1 e 6 do novo Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro;

q) E o douto acórdão recorrido, além dos preceitos citados, violou ainda o art. 207º da Constituição - porque aplicou normas e princípios inconstitucionais;

r) Nos termos expostos deve ser dado provimento ao recurso com todas as consequências legais.

REQUER-SE: ao abrigo do art .46º, nº 1, da LPTA, que se oficie ao Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, ou à entidade que o substitui na competência, para enviar a este Tribunal a parte restante que falta do processo administrativo instrutor, nomeadamente o requerimento para reversão dos recorrentes o oficio do Ministro do Planeamento e da Administração do Território a remeter aquele requerimento e respectivos anexos, a ficha ou data de entrada no gabinete do SEALOT e demais documentos.

Contra-alega a autoridade recorrida que formula as conclusões seguintes:

I- O direito de reversão dos bens expropriados pelo Estado foi criado “ex novo” pelo actual Código das Expropriações.

II- Tal direito apenas existe quando o bem expropriado não for afecto ao fim que determinou a expropriação, no prazo de dois anos a contar da entrada em vigor do novo Código.

III- Os recorrentes requereram a reversão em 4/2/94, pelo que nesse momento não eram ainda titulares do direito de reversão.

IV- O acto recorrido ao negar a pretensão dos recorrentes efectuou correcta aplicação da lei e não padece dos vícios por aqueles invocados.

Nestes termos deve negar-se provimento ao recurso, mantendo-se o acórdão recorrido.

O Digno Magistrado do M. Pº. pronuncia-se nos termos que seguem:

“Afigura-se-me que o Acórdão recorrido – fls. 127 e segs. -, pelos seus fundamentos, (cfr. fls. 123 – 124) não merece censura, pelo que deverá ser negado provimento ao presente recurso.”

Colhidos vistos, cumpre decidir.

Deu a Secção como provado que:

a) Os ora recorrente eram proprietários do prédio rústico denominado "Chãos" e dos mistos “Arneiro do Poço" e "Texugueira", todos melhor identificados no nº 1 da petição de recurso de fls. 2 e segs

b) Por requerimento dirigido ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território, entrado no respectivo gabinete em 4/2/94, a ora recorrente solicitaram, ao abrigo dos arts. 5º e 70º e segs. do Cód. das Expropriações, a reversão daqueles prédios, uma vez que os mesmos nunca tinham sido afectados ao fim de utilidade pública que justificou a sua expropriação, feita com fundamento nos arts. 2º, 3º e 36º, do DL nº 270/71, de 19 de Junho, pelo Gabinete da Área de Sines (GAS), entidade à qual os referidos prédios foram adjudicados por decisões judiciais de 31/1/77 e 7/3/77, respectivamente.

c) Tal requerimento não foi objecto de despacho.

Está em causa o exercício, no domínio do Código das Expropriações aprovado pelo DL 438/91, de 9/11, de direito de reversão relativamente a prédio expropriado na vigência do Código das Expropriações aprovado pelo DL 845/76, de 11/12.

A Secção negou provimento ao recurso por considerar que, quando em 4/2/94, data em que não tinha ainda decorrido o prazo de dois anos contado da entrada da lei nova em vigor, formularam o pedido, os interessados não eram ainda titulares do direito de reversão.

Insurgem-se estes argumentando que o direito de reversão sempre existiu na lei portuguesa, designadamente no domínio do DL 845/76 e o seu exercício não está sujeito a prazo algum.

Recordemos então as disposições legais pertinentes.

Código das Expropriações aprovado pelo DL 845/76, de 11/12.

“Artigo 7º:

1. Quando a entidade expropriante seja de direito público, não há direito de reversão, salvo se o expropriado for uma autarquia local.

2. No caso previsto no número anterior, e quando a entidade expropriante for de direito privado, a reversão poderá verificar-se no caso de os bens expropriados não serem aplicados ao fim que determinou a expropriação e ainda no de ter cessado a aplicação a esse fim. Nesta última hipótese, porém, o expropriado pagará além do preço recebido, o valor das obras que o expropriante tenha realizado dentro dos fins da expropriação.

3. A faculdade de obter a reversão só poderá ser exercida dentro do prazo de um ano a contar do facto originador da reversão, independentemente da data em que o interessado dele teve conhecimento”.

Por acórdão de 24/9/92, proferido no rec. 28463, o Supremo Tribunal Administrativo concedeu provimento ao recurso interposto de despacho em que, com fundamento no preceituado os n.ºs 1 e 3 atrás transcritos, se indeferiu pedido de reversão e, com fundamento em violação de lei, anulou o acto contenciosamente impugnado.

Considerou o Tribunal como materialmente inconstitucionais tais disposições e recusou a sua aplicação, apontando como ofensivo do direito de propriedade consagrado no artigo 62º n.ºs 1 e 2 da Constituição da República o primeiro desses preceitos.

Ponderou que “(...) o direito de reversão é (...) uma decorrência do direito de propriedade; não podem, pois, ser estabelecidas restrições ao primeiro que representem restrições ao segundo, muito menos quando incluídas no respectivo conteúdo.

(...) certo é que o legislador é livre de, em cada momento lhe dar o conteúdo e a finalidade que entender adequados; mas não pode o legislador ordinário ir ao ponto de estabelecer uma regulamentação que neutralize ou contrarie direitos que o legislador constitucional garante.”

E, depois de recordar que o nº 1 do artigo 62º da CRP garante o direito à propriedade privada e o nº 2 impõe que a expropriação por utilidade pública só com base na lei se efectue, prossegue

“É manifesto que “a lei” com base na qual a expropriação pode ser efectuada tem que respeitar os parâmetros da expropriação por utilidade pública; daí que também não por essa lei (ordinária) conter mecanismos que invalidem ou contornem a exigência de que a expropriação tenha essa mesma utilidade pública. E há que reconhecer que esse é o caso do artigo 7º nº 1 CE, ao excluir a reversão, no caso de a entidade expropriante ser de direito público, quando o expropriado seja uma pessoa jurídica de direito privado.”

Este entendimento foi acolhido pelo Tribunal Constitucional, que, em recurso interposto dessa decisão, proferiu o acórdão 827/96, de 26/6, in DR, II, nº 53, de 4/3/98, julgando inconstitucional o nº 1 do artigo 7º do Código de 76.

Na linha desta orientação, até hoje não contrariada, impõe-se recusar aqui, com igual fundamento, a aplicação da norma e afastado o obstáculo legal ao reconhecimento do direito de reversão do particular quando o expropriante seja entidade de direito público, aceitar que os recorrentes eram titulares desse direito já na vigência do Código das Expropriações de 76.

Só porém o exerceram no domínio do Código das Expropriações de 91, que, no nº 1 do artigo 5, do mesmo passo que reconhece a sua existência, fixa à Administração o prazo de dois anos para aplicar o prédio ao fim que determinou a expropriação.

A partir da entrada em vigor deste diploma, a Administração passou a dispor de dois anos para utilizar o prédio de acordo com o fim que justificou a expropriação. Só decorrido esse período sem que a Administração dê ao prédio objecto de expropriação aplicação alguma, surge na esfera jurídica do expropriado o direito de reversão.

A lei nova, como o Tribunal repetidamente vem decidindo, aplica-se ao exercício do direito de reversão exercitado na sua vigência, ainda que a expropriação tenha ocorrido no domínio da lei antiga.

Assim é, por imperativo do artigo 12º do Código Civil, tanto mais que no caso vertente se trata de conduta puramente omissiva da Administração, que, como facto continuado, persiste no momento em que inicia a sua vigência o Código das Expropriações de 91 e é, para efeito de aplicação da lei no tempo, como tal de considerar um facto presente.

Ora o nº 1 do artigo 297 do Código Civil prescreve que a lei que estabelecer, para qualquer efeito, um prazo mais curto do que o fixado na lei anterior é também aplicável aos prazos que já estiverem em curso, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei.

Sendo assim no caso de encurtamento de prazo, por maioria de razão, dado constituir uma restrição do direito, assim terá de ser quando a lei nova vem estabelecer um prazo que a lei antiga não previa.

De acordo com esta orientação, o novo prazo de dois anos aplica-se à situação em análise, o que implica que, iniciada a vigência da lei nova em 7/2/92, só em 7/2/94 esse prazo se completa.

Daqui concluiu o acórdão da Secção pelo improvimento do recurso com fundamento em que os recorrentes não eram titulares do direito quando em 4/2/94 formularam o pedido.

Não é no entanto esse o entendimento deste Pleno, como resulta do acórdão de 19/1/00, rec. 37652, a que outros se seguiram no mesmo sentido.

Considera-se nesta orientação, que o princípio “tempus regit actum”, que, na hipótese de acto expresso, em regra, manda aferir a legalidade do acto administrativo pela situação de facto e de direito existente na data em que é proferido, vale também para o caso de indeferimento tácito, o que conduz a que, para o efeito, se tenha como relevante, não o momento em que a pretensão é formulada, mas no mínimo, a data em que, por ausência de decisão expressa, se torna legítimo presumir o indeferimento.

Por aplicação do artigo 109º nº 2 do Código do Procedimento Administrativo, na ausência de prazo especial, é de 90 dias o prazo para a autoridade administrativa competente proferir decisão expressa. Decorrido esse prazo sem que decisão alguma seja proferida, é lícito ao interessado presumir o indeferimento. E é relativamente a esse momento que se impõe apurar da legalidade do indeferimento.

Na hipótese em análise, na data em que formularam o pedido, os recorrentes não eram ainda titulares do direito de reversão, mas, no decurso dos 90 dias de que a autoridade recorrida dispunha para decidir, completou-se o prazo de dois anos estabelecido no nº 1 do artigo 5º do Código das Expropriações de 91, o que conduz a que, no termo daqueles 90 dias, os interessados fossem já titulares do direito que se arrogavam e que se impunha reconhecer-lhes, além do mais por imperativo desse preceito legal.

Assim não procedendo, o indeferimento impugnado padece de violação de lei por contrariar os artigos 62º n.ºs 1 e 2 da CRP, 5º nº 1 do Código das Expropriações aprovado pelo DL 438/91, de 9/11 e 12º e 297º do Código Civil.

Pelo exposto, acordam no Pleno da Secção em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar o acórdão sob censura e ordenar que o processo volte à Secção para conhecimento dos vícios arguidos.

Não são devidas custas.

Lisboa, 22 de Janeiro de 2002

Cruz Rodrigues – Relator

António Samagaio

Azevedo Moreira

Rui Pinheiro

Isabel Jovita

Abel Atanásio

Rosendo José

Gouveia e Melo

Adelino Lopes