0517/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A estatuição contida no Anexo I do artigo 4º da Lei nº 11-A/2003, de 28 de Janeiro, que concretiza a agregação de freguesias, no cumprimento das determinações paramétricas da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, não é um acto administrativo contenciosamente impugnável II - Deve rejeitar-se liminarmente, ao abrigo do disposto no art. 116º/2/c) do CPTA, por manifesta ilegalidade da pretensão formulada, o requerimento de suspensão de eficácia daquela prescrição.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. O Município de Vagos, a Freguesia de Fonte de Angeão, a Freguesia Ponte de Vagos e a Freguesia de Santa Catarina vieram requerer a suspensão de eficácia do “acto administrativo constante do Anexo I do artigo 3º e do artigo 4º da Lei nº 11-A/2013 , de 28 de Janeiro, relativa à reorganização administrativa do território das freguesias, na parte em que determina a extinção das freguesias requerentes “(sic) 2. Por despacho do relator, proferido a fls. 147, o requerimento foi liminarmente rejeitado, ao abrigo do disposto no art. 116º/2/d) do CPTA. 3. Nesse despacho, o relator considerou, em resumo, que a providência reporta a uma prescrição inserida em diploma legislativo, emanada no exercício da função legislativa, que não tem a natureza de acto administrativo e cuja impugnação está excluída do âmbito da jurisdição administrativa [art. 4º/2/a) ETAF]. 4. Inconformada, a requerente reclama para a conferência, apresentando alegação na qual formula as seguintes conclusões: A aprovação pela Assembleia da República da proposta de reorganização administrativa elaborada pela Unidade Técnica prevista no artigo 13º da Lei nº 22/2012 , de 30 de Maio, operada pelo anexo I do artigo 3º e 4º da Lei nº 11-A/2003, de 28 de Janeiro, no que concerne à reclamante, com a sua extinção, é um acto materialmente administrativo conforme o disposto nos arts. 4º, nº 1, b) e c) e art. 24º, nº 1, a) e c), ambos do ETAF, em conformidade com o art. 268º, nº 4 da CRP, porquanto: É praticado por órgão de uma pessoa colectiva pública; Não contém conteúdo inovatório face a lei anterior, autodefinindo-se como o “cumprimento estrito das determinações paramétricas da Lei nº 22/2012 ”; Não tem conteúdo normativo porque individualiza TODOS os seus destinatários; E também porque concretiza o que exactamente sucede a cada um dos destinatários que individualiza. II. Tal acto é ilegal por se fundamentar em normas formalmente inconstitucionais, pois, a Lei nº 22/2012 , não respeitou os formalismos necessários à sua aprovação, uma vez que prescrevendo-se naquela Lei a extinção de freguesias, (uma vez que a agregação não é coisa diferente de extinção) e por isso abrangida na competência reservada da AR na alínea n) do artigo 164º da CRP, não respeitou o formalismo previsto no nº 4 do artigo 168º da Constituição (vício de forma). III. O mesmo se diga da Lei nº 11/2013 , de 28 de Janeiro, pois, a votação na especialidade teria de ser feita no Plenário, como o exige, igualmente o nº 5 do artigo 168º da CRP em relação a cada uma das requerentes, o que não ocorreu. A votação na especialidade na forma como foi realizada, e mesmo assim só após o requerimento de um dos parlamentares, não respeita os requisitos exigidos por aquelas normas constitucionais que exigem a votação, uma a uma, da extinção de cada uma das freguesias requerentes, não respondendo, assim, às necessidades que levaram o legislador constitucional a exigir a votação na especialidade em Plenário que era o das populações saberem qual a posição dos deputados à criação ou extinção de cada uma das freguesias agregadas constantes dos anexos I e II do artigo 3º (vício de forma). V E tal é decisivo para a qualificação do acto de agregação de freguesias (extinção) como um acto administrativo, que neste caso consta de uma lei em sentido formal, mas podia constar de qualquer acto legislativo, como afirma Vital Moreira e Gomes Canotilho na sua Constituição Anotada em relação a tais artigos. Tratando-se de uma providência conservatória, não se exige a produção do dano ou sequer a certeza da sua ocorrência futura, tão-só, cita-se, “um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízo de difícil reparação” (Art. 120º, nº 1. b) do CPTA). VI. Se o legislador constituinte não quis excluir actos de reserva de lei, se a reserva de lei não é, para o legislador constitucional, sinónimo de exercício da função legislativa, a interpretação do Art, 4º, nº 2 a) do ETAF no sentido expresso na decisão reclamada, viola o disposto no Art. 268º, nº 4 da CRP. VII. A interpretação do Art. 4º, nº 2 a) do ETAF que se defende no despacho reclamado conduz a uma violação da referida norma constitucional porque, afirmando embora a possibilidade de impugnação de actos administrativos constantes de lei formal, qualificando como legislativos todos esses actos, esvazia-se a possibilidade da sua impugnação garantida pelo Art. 268º, nº 4 da CRP. VIII. A compatibilização daquelas normas (Art. 4º, nº 2 do ETAF e Art. 268º, nº 4 da CRP) em sentido conforme/não contrário à Constituição deverá fazer-se: comprimindo a previsão da norma ordinária ao sentido material do termo “legislativo”, e; vedando ao intérprete qualquer ponderação sobre a forma do acto. IX. Por força do disposto no art. 4º/1/g) do Reg. das Custas Processuais, a ora reclamante estará isenta de custas por a sua intervenção se integrar “no âmbito das suas especiais atribuições para defesa de direitos fundamentais dos cidadãos ou interesses difusos que lhe estão especialmente conferidos” porque haveria uma incoerência lógica se o estivesse em domínios particulares e o não estivesse igualmente para a defesa da sua existência que, no seu ponto de vista, é condição necessária da sua intervenção em tais domínios. Termos em que, com o mui douto suprimento de V. Excias Venerandos Juízes Conselheiros, deve o despacho do Exmº Juiz Conselheiro Relator ser revogado, devendo sobre o requerimento apresentado recair despacho de admissão com as legais consequências. Em qualquer caso, deverá ser julgada como isenta de custas, reformando-se nessa parte o douto despacho de que se reclama. Para apreciação vêm os autos à conferência. Para bem se perceber do que se reclama, começamos por transcrever o despacho reclamado: Nos presentes autos, a Junta de freguesia de Santo António de Vagos vem requerer a suspensão de eficácia do “acto administrativo constante do Anexo I do artigo 3º e do artigo 4º da Lei nº 11-A/2013 , de 28 de Janeiro” (sic) A prescrição em causa está contida no diploma legislativo ( Lei nº 11-A/2013 ) que “dá cumprimento à obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias constante da Lei nº 22/2012 , de 30 de Maio” e concretiza a criação, por agregação, da “União das freguesias de Vagos e Santo António”. É uma estatuição relativa à divisão territorial das autarquias, matéria que, de acordo com o previsto no art. 236º/4 da Constituição da República Portuguesa é de reserva de lei, implicando que, por imposição constitucional, a criação, a extinção e a delimitação da circunscrição territorial de cada autarquia têm de ser determinadas por lei. ( GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, “Constituição da República Portuguesa”, Anotada, 4 ed., I, 721. ) 3. Deste modo, é um comando inserido em diploma legislativo e decorrente do exercício da função legislativa que não tem a natureza de acto administrativo (art. 120º CPA) e cuja impugnação está excluída do âmbito da jurisdição administrativa [art. 4º/2/a) ETAF]. 4. Assim, ocorrendo circunstâncias que obstam ao conhecimento do mérito na acção principal, é manifesta a ilegalidade da pretensão formulada ( Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 1ª ed., p. 587 ) . 5. Pelo exposto, ao abrigo do disposto no art. 116º/2/d) do CPTA, rejeito liminarmente o requerimento. Custas pela requerente.” 6. A reclamante discorda deste entendimento pelas razões supra indicadas, de acordo com a síntese feita nas conclusões da sua alegação. Mas não lhe assiste razão. A “criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas” é matéria que a Constituição da República Portuguesa reserva à competência legislativa da Assembleia da República [art. 164º/n)]. E “a divisão administrativa do território será estabelecida por lei” (art. 236º/4 da CRP). Temos, assim, que a Constituição exige a intervenção da lei para definir os regimes jurídicos destas matérias . No primeiro caso, a regulação tem de ser feita através de um acto legislativo editado pela Assembleia da República ( reserva de lei com o sentido de reserva de parlamento ). No segundo caso, a Constituição exige a intervenção da lei, mas não estabelece a obrigatoriedade de lei do parlamento, sendo-lhe indiferente que se trate de lei formal da Assembleia da República ou de decreto-lei do Governo ( reserva de lei com o sentido de reserva de acto legislativo ). ( Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição”, Anotada, 4ª ed. II, p. 721 ) Ora, como ensina GOMES CANOTILHO ( “Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 6ª ed., p. 723 ) , a reserva de lei, na sua dimensão negativa significa que “nas matérias reservadas à lei está proibida a intervenção de outra fonte de direito diferente da lei” e na sua dimensão positiva significa que, “nessas matérias, a lei deve estabelecer ela mesma o respectivo regime jurídico, não podendo declinar a sua competência normativa a favor de outras fontes”. Posto isto, fica claro que a Assembleia da República, que não tem poderes executivos, enquanto editou, primeiro, a lei-quadro ( Lei nº 22/2012 , de 30 de Maio) e, depois, a lei concretizadora ( Lei nº 11-A/2013 , de 28 de Janeiro) daquela lei-quadro, exerceu, material e formalmente a função legislativa. E não colhe a argumentação da reclamante em defesa da sua tese de que a estatuição em causa é um acto materialmente administrativo (conclusão I.). Na verdade, primeiro , aquela prescrição procede da Assembleia da República e esta pertence à função legislativa [art. 161º/c) da CRP]. Segundo , a estatuição não decorre do exercício de poderes jurídico-administrativos, mas da competência legislativa concretizadora de uma lei-quadro de valor reforçado (arts. 112º/3, 164º/n) e 236º/4 da CRP). Terceiro , a determinação legal, aparentemente individual, “pelas consequências substantivas e organizatórias que comporta” tem conteúdo normativo. ( Jorge Miranda – Rui Medeiros, in “Constituição Portuguesa Anotada”, 1 ed., III, p. 451 ) Deste modo, aquele comando não consubstancia um acto materialmente administrativo, de acordo com o previsto no art. 120º CPA. Não há, pois, razão para alterar o despacho reclamado que, ao abrigo do disposto no art. 116º/2/d) do CPTA, rejeitou liminarmente o requerimento. 7. Não há, igualmente, motivo para revogar a condenação em custas, uma vez que a requerente não beneficia de isenção, mormente da prevista no art. 4º/1/g) do Regulamento das Custas Processuais. Na verdade, de acordo com o disposto nesse preceito legal, estão isentas de custas: “ As entidades públicas quando actuem exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições para defesa de direitos fundamentais dos cidadãos ou de interesses difusos que lhe estão especialmente conferidos pelo respectivo estatuto, e a quem a lei especialmente atribua legitimidade processual nestas matérias ”. Assim, como se disse no acórdão deste STA de 20-11-2012, processo 0892/11: “Para uma entidade pública poder beneficiar da isenção de custas prevista no artigo 4.º, n.º 1, alínea g) do Regulamento das Custas Processuais, tem de, cumulativamente: actuar, no processo judicial, exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições para defesa de direitos fundamentais dos cidadãos ou de interesses difusos que lhe estejam especialmente conferidos pelo respectivo estatuto; e de a legitimidade para essa actuação lhe ser especialmente atribuída por lei.”. Ora, no caso concreto, a reclamante não actua em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, nem de qualquer interesse difuso que lhe cumpra especialmente defender (vide arts. 34º da Lei nº 169/99 de 18/9, 2º/2 da Lei nº 83/95 e 9º/2 do CPTA). Tão-pouco actua em defesa dos bens da autarquia. Age em defesa da vigente divisão administrativa do território (vide art. 236º/4 da CRP), valor que não está incluído no elenco dos que lhe conferem isenção de custas. 8. Pelo exposto, indefere-se a reclamação. Custas do incidente pela requerente, fixando-se a taxa de justiça no mínimo. Lisboa, 30 de Abril de 2013. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.