Quem foi o relator do acórdão 0180/23.7BESNT?

O relator foi Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0180/23.7BESNT?

O acórdão foi proferido em 13 de dezembro de 2023.

0180/23.7BESNT

Sumário

I - Os dados relativos ao domicílio fiscal que são objeto de recolha e tratamento na base de dados do registo de contribuintes estão protegidos pelo sigilo fiscal e profissional a que alude o artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 14/2013, de 28 de janeiro; II Os dados protegidos pelo sigilo fiscal e profissional a que alude o número anterior só podem ser transmitidos quando, além do mais, a lei prevê o acesso a esses dados ou que este não importa a quebra do dever de sigilo; III - O Regime Geral das Contraordenações não atribui às autoridades administrativas com competência para tramitar processos ali regulados o acesso a informação protegida pelo sigilo.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A AUTORIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA recorreu da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que a intimou a fornecer informação atualizada do domicílio fiscal dos arguidos em processos de contraordenação instaurados pelo MUNICÍPIO DE CASCAIS. Com a interposição do recurso, apresentou alegações. Tendo sido convidada a tal, rematou com as seguintes conclusões: «(…) I. Visa o presente recurso reagir contra a douta decisão proferida em 16-08-2023, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou “ (…) a presente ação totalmente procedente, por totalmente provada, e, em consequência, determino a intimação da Entidade Requerida a prestar ao Requerente, no prazo de 10 (dez) dias, informação atualizada do domicílio fiscal dos arguidos identificados na alínea A) do probatório”. II. Salvo o devido respeito, a Douta Sentença, aqui recorrida, errou na interpretação e aplicação das normas legais da matéria de facto fixada nos presentes autos, razão pela qual se pugna presentemente pela sua revogação. III. A ora Recorrente não se conforma com a Douta Sentença sob recurso, por entender que a mesma enferma do vício de violação de lei, errónea interpretação e aplicação do direito e de erro de julgamento. IV. Entende o Tribunal a quo, inexplicavelmente, e fundamentando contra a legislação aplicável relativa à proteção conferida a dados pessoais e confidencialidade fiscal, “(…) a inexistência de limites, restrições, exceções constitucionais e/ou legais justificativas de recusa da administração em prestar a informação solicitada…” V. Julga, no entanto, a Recorrente, que a sentença aqui em recurso, não logrou demonstrar pelos fundamentos em que se sustentou pela legalidade da decisão. VI. Uma vez que não resulta dos factos dados como provados, designadamente que a matéria em causa reporta a tributos, o Tribunal a quo ao concluir e decidir como decidiu, afastou-se de um critério lógico e razoável assente nos factos provados e aferiu da juridicidade dos atos de forma genérica, recorrendo à analogia, o que não lhe era permitido. VII. O Tribunal a quo não efetua esta ponderação, tanto mais que o artigo 64.º n.º 2, al. b) da Lei Geral Tributária prevê a cessação do dever de sigilo na cooperação legal da administração tributária com outras entidades públicas, na medida dos seus poderes, significando que deve existir norma expressa que permita a essas entidades o acesso à informação protegida pelo dever de sigilo. VIII. Ou seja, face à factualidade apurada, o Tribunal a quo só poderia ter concluído pela inexistência de norma que conjugada com o artigo 64.º, n.º 2, al. b), da LGT, permitisse a Autora de aceder a dados pessoais de terceiros à guarda da Recorrente. IX. De facto, uma das situações previstas para a derrogação do dever de sigilo para os Municípios está contida no artigo 215.º, n.º 5 e 236.º, n.º 3, ambos do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) e artigo 7.º do DL 433/99, tudo no âmbito de processos executivos. X. A Recorrida não trouxe para os autos, qualquer prova ou justificação razoável e objetiva que legitime o acesso a dados protegidos pelo dever de sigilo, e dada a debilidade dos argumentos que sustentam a douta decisão do Tribunal a quo, mais se dirá que o Regime Geral de Contraordenações (DL n.º 433/82, de 27 de outubro) é uma norma geral de auxílio e colaboração entre entidades públicas, não atribuindo ao Município o direito de acesso a dados pessoais à guarda da AT ou de qualquer outra entidade pública. XI. Rejeita a Recorrente a interpretação dimanada pela sentença em recurso que defendeu que o n.º 3 do art.º 54.º do RGCO “…É aquela a norma habilitante que, considerando que a entidade requerente prossegue atribuições que pressupõem o conhecimento dos dados, especificamente prevê o acesso àquele dado pessoal, a qual é, por isso, apta a afastar o dever de confidencialidade, nos termos e para os efeitos da alínea b) do n.º 2 do art.º 64.º da LGT.” XII. Para alcançar a informação pretendida através da base de dados da AT, deverá a entidade administrativa efetuar protocolo conforme obriga a Lei de Proteção dos Dados Pessoais (lei 58/2019, de 8 de agosto). XIII. Não existe base legal específica para aceder à informação à guarda da AT, designadamente, para acesso ao dado domicílio com a finalidade de instrução de processos de contraordenação, estabelecendo as normas habilitantes para a cessação do dever de segredo, a aplicação exclusiva no âmbito patrimonial e executivo, em sede de tributos. XIV. Foi afirmado no Acórdão do STA n.º 0108/20.6BEFUN, de 23-06-2021: “A questão que se coloca é, então, a de saber se deve considerar-se constitucionalmente excessiva a instituição, pelo legislador ordinário, de um dever de segredo que possa opor-se a uma instituição pública titular de um interesse objetivamente legítimo como o da Recorrente. Entendemos que não.” XV. Reitera-se o dimanado no Acórdão supra referido: “Sendo a Autoridade Tributária, para o efeito, uma entidade responsável pelo tratamento de dados pessoais, o dispositivo também é aplicável às relações entre aquela entidade e outras entidades públicas. Pelo que o protocolo de cooperação é um mecanismo adequado a fazer cessar o dever de sigilo para os efeitos previstos na alínea b) do n.º 2 do artigo 64.º, mesmo no quadro de uma interpretação estrita do preceito. Existindo um mecanismo previsto na lei que assegura a harmonização dos valores e interesses em conflito, não pode concluir-se que a lei é demasiado restritiva ou desproporcionada”., defendendo “… esses instrumentos já existem: são os protocolos de cooperação.” XVI. A consulta e transmissão de dado pessoal em resposta a pedido de entidade externa à AT, configura tratamento de dados, não bastando haver legitimidade para a realização de um tratamento para que seja justificação suficiente para a sua execução, devendo o tratamento ser justificado dentro dos pressupostos conferidos por lei. XVII. No caso vertente, servindo os dados relativos à identificação e ao domicílio recolhidos pela AT estritos fins tributários, não se verifica uma real conexão entre a finalidade da recolha do dado domicílio e a finalidade do acesso para instrução de processos de contraordenação. XVIII. Impõe o artigo 64.º, n.º 2, al. b) da LGT, uma norma específica que derrogue o dever de sigilo fiscal entendendo a Recorrente que a norma contida no RGCO não é a norma própria por constituir uma norma geral que atribui um dever geral de auxílio entre entidades públicas. XIX. O entendimento dimanado pela sentença ora em recurso contraria o entendimento jurisprudencial no que respeita ao acesso a dados protegidos, violando o previsto no artigo 64.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária, a Lei 68/2019 de 8 de agosto, o proclamado no Regulamento Geral de Proteção de Dados e ainda os artigos 26.º, 35.º e 266.º da Constituição da República Portuguesa.». Pediu fosse concedido provimento ao presente recurso e fosse reconhecida a inexistência de norma expressa que, conjugado com o n.º 2, alínea b) do artigo 64.º da Lei Geral Tributária, derrogue o dever de segredo imposto à Recorrente, e que conceda à Recorrida o acesso a informação protegida para instrução de processos contraordenacionais, com todas as devidas e legais consequências. O Recorrido apresentou contra-alegações, que rematou com as seguintes conclusões: 1. O Recorrente fundamenta o seu recurso em vício de violação de lei, por errónea interpretação e aplicação do direito e em erro de julgamento, mas salvo o devido respeito não logrou demonstrar a verificação dos mesmos, designadamente provar que a sua recusa de prestação de informação é legítima. 2. O Tribunal a quo decidiu acertadamente pela procedência do pedido apresentado pelo Recorrido para obtenção de informação relativa ao domicílio fiscal dos arguidos nos respetivos processos de contraordenação, em razão de existir norma específica que legitima a derrogação do sigilo fiscal ao abrigo do dever legal de cooperação da AT com outras entidades públicas previsto no artigo 64.º n.º 2 al. b) da LGT e dos pedidos se encontrarem fundamentados no âmbito dos seus poderes de autoridade administrativa ao abrigo do disposto nos artigos 41.º, n.º 2 e 54.º, n.º 3 do RGCO. 3. O enquadramento legal subjacente aos pedidos de informação resulta do poder conferido às autarquias locais para instruir e decidir sobre matéria contraordenacional nos termos do disposto no artigo 35.º, n.º 2 alínea n) do RJAL e do disposto nos artigos 33.º, 34.º, 41.º n.º 2, 47.º, 50.º e 54.º n.º 3 do RGCO. 4. A douta sentença seguiu de perto a fundamentação constante da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra no âmbito do processo n.º 1085/22.4BESNT, que foi confirmada pelo Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 20.04.2023 proferido no âmbito do mesmo processo. 5. Como resulta da sentença recorrida, e em nosso entender bem, resulta provado que o Requerente prossegue atribuições que pressupõem o conhecimento do dado relativo à morada dos arguidos contra quem instauraram processo de contraordenação, na sua fase administrativa. (fls. 21), 6. A fls. 21 da douta sentença pode ler-se o seguinte: “Na fase de iniciativa e instrução do processo de contraordenação, as autoridades poderão solicitar auxílio de outras entidades ou serviços públicos (n.º 3 do art. 54.º do RGCO). (…) É aquela norma habilitante que, considerando É aquela a norma habilitante que, considerando que a entidade requerente prossegue atribuições que pressupõem o conhecimento dos dados, especificamente prevê o acesso àquele dado pessoal, a qual é, por isso, apta a afastar o dever de confidencialidade, nos termos e para os efeitos da alínea b) do n.º 2 do art.º 64.º da LGT. Assim sendo, o dever legal de cooperação entre a AT e o Requerente no que toca à informação relativa ao domicílio fiscal dos arguidos tem de cessar, quanto a esse dado, o dever de sigilo fiscal, na medida estritamente necessária para alcançar os objetivos visados com a norma que autoriza o acesso e impõe o dever de cooperação, tendo sempre em atenção a ponderação dos interesses em jogo.” 7. Resulta provado nos autos que o Recorrido fundamentou os seus pedidos de informação no âmbito dos seus poderes de autoridade administrativa ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 41.º, no n.º 3 do artigo 54.º do RGCO e artigo 64.º da LGT, não se apresentando como um mero ente administrativo que necessita de informação para prosseguir as suas atribuições e que, como tal, solicita a colaboração da Autoridade Tributária. 8. Na verdade, de pouco serviria ao recorrido a atribuição de competência específica para conduzir a fase administrativa dos processos de contraordenação, se depois estivesse impedido de levar a cabo as diligências necessárias para o efeito, sem dar oportunidade de defesa ao arguido nos processos. 9. Ao contrário do que insiste em defende o Recorrente, ficou demonstrado que no RGCO existe norma habilitante que confere poderes às autarquias locais para solicitar auxílio a outras entidades e serviços. 10. Resulta de forma expressa na lei, que, no âmbito dos processos de contraordenação, a câmara municipal tem os mesmos direitos que as entidades competentes para o processos criminal e que ao abrigo do dever de auxílio no âmbito da instrução, poderá a autoridade administrativa solicitar informação sobre o domicílio atualizado dos arguidos à AT na medida dos seus poderes. 11. O dever, obrigação de colaboração encontra a sua razão de ser no estatuto processual das entidades administrativas. 12. Não se compreende o argumento da necessidade de celebração de um protocolo quando, na verdade, os seus pedidos de informação se encontram limitados aos poderes enquanto autoridade administrativa que deve levar a cabo a instrução dos processos com respeito por todas as garantias que a lei confere aos arguidos. 13. Não se vislumbrando qualquer necessidade de assegurar padrões de tratamento de informação transmitida face ao tipo de informação solicitada – domicílio fiscal dos arguidos -, na medida em que o dever de confidencialidade se mantém assegurado pela sua extensão a quem a obtenha. 14. O sigilo fiscal previsto no n.º 1 do artigo 64.º da LGT, enquanto expressão do direito à privacidade dos contribuintes, não é absoluto e deve ser derrogado como resposta a outros bens jurídicos igualmente relevantes, na medida necessária para satisfazer o equilíbrio dos interesses em jogo. Veja-se a este propósito o sumário do Acórdão do STA de 16.11.2011, proferido no processo n.º 0838/11. 15. No âmbito da instrução dos processos de contraordenação a manutenção do sigilo pela AT revela-se contrária aos direitos e interesses dos arguidos, impedindo-os de exercerem os seus direitos constitucionais conforme previsto nos artigos 268.º, 32.º n.º 2 e 18.º da CRP. 16. Os elementos protegidos pelo segrego fiscal devem ser cedidos na medida do estritamente necessário, por forma a assegurar os direitos fundamentais dos arguidos e atendendo ao interesse público subjacente aos processos de contraordenação. 17. O Município não peticiona um acesso direto e geral à base de dados da Autoridade Tributária e Aduaneira, limitando-se a solicitar informação específica e limitada à instrução dos processos de contraordenação, fundamentando o seu pedido nos poderes e atribuições que a Lei lhe confere e de forma a salvaguardar os interesses dos arguidos. 18. Para além da existência de norma habilitante, também resulta provado nos autos que os pedidos contêm o fim a que se destina a informação e se limitam ao estritamente necessário para o prosseguimento dos autos, revelando-se o meio adequado e necessário para a sua obtenção. 19. É inequívoca a legitimidade do ora recorrido bem como o seu interesse legítimo qualificado, decorrente das suas atribuições e competências, não podendo este direito ser ilegalmente limitado nos termos pretendidos pelo Recorrente. 20. Bem andou o Tribunal a quo ao considerar que “Além de que, como resulta do n.º 3 do art.º 64º da LGT, o dever de confidencialidade se comunica a quem quer que obtenha da AT os elementos protegidos pelo segredo fiscal” (fls. 22) 21. Em conclusão, no âmbito da instrução os processos de contraordenação, a informação solicitada pelo Recorrido deve ser prestada em cumprimento da Lei, em que está expressamente consagrado um dever de auxílio, sendo certo que o dever de sigilo se comunica a quem obtenha os elementos protegidos pelo referido dever. 22. Razões pelas quais bem andou o Tribunal a quo a o decidir pela procedência da ação de intimação, devendo manter-se na íntegra a decisão recorrida, com as legais consequências.». O recurso foi admitido, com subida imediata e com efeito suspensivo. Remetidos os autos ao Supremo Tribunal Administrativo, foram os mesmos com vista ao M.º P.º. O Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto lavrou douto parecer, onde concluiu que deve ser negado provimento ao recurso. Com dispensa dos vistos legais, cumpre decidir. *** 2. Na sentença recorrida, foram dados como provados os seguintes factos: A) Através de ofícios, dirigidos ao Exmo. Senhor Chefe do serviço de finanças de Cascais 1, com o assunto “Pedido de informação”, a Exma. Senhora Diretora do Departamento de Assuntos Jurídicos da Câmara Municipal de Cascais requereu, ao abrigo dos art.º 33.º, n.º 1 do art.º 34.º, n.º 2 do art.º 41.º, n.º 3 do art.º 54.º, todos do RGCO e da alínea n) do n.º 2 do art.º 35.º do RJAL, informações relativas aos domicílios fiscais de arguidos em processos de contraordenação, que identificou da seguinte forma: 1. AA, contribuinte fiscal n.º ...96; 2. BB, contribuinte fiscal n.º ...21; 3. CC, contribuinte fiscal n.º ...30; 4. DD, contribuinte fiscal n.º ...58; 5. EE, contribuinte fiscal n.º ...81; 6. FF, contribuinte fiscal nº ...51; 7. GG, contribuinte fiscal n.º ...64; 8. HH, contribuinte fiscal n.º ...56; 9. II, contribuinte fiscal n.º ...63; 10. JJ, contribuinte fiscal n.º ...97; 11. KK, contribuinte fiscal n.º ...83; 12. LL, contribuinte fiscal n.º ...37; 13. MM, contribuinte fiscal n.º ...64; 14. NN, contribuinte fiscal n.º ...60; 15. OO, contribuinte fiscal n.º ...86; 16. PP, contribuinte fiscal n.º ...90; 17. QQ, contribuinte fiscal n.º ...90; 18. RR, contribuinte fiscal n.º ...50. - cfr. documentos 1 a 18 juntos com a petição inicial; B) Por ofícios datados de 17-01-2023, de 23-01-2023 e de 30-01-2023, foi o Requerente notificado dos despachos proferidos pela Exma. Senhora Chefe de Finanças Adjunta, no sentido do indeferimento dos pedidos de informação sobre o domicílio fiscal dos arguidos melhor identificados na alínea anterior, com os seguintes fundamentos: «Os pedidos em questão, são formulados ao abrigo do art.° 41, n.° 2 e art.° 54, n.° 3 do Regime Geral de Contraordenações (RGCO), aprovado pelo Decreto-Lei n.° 433/82, de 27/10. Sobre pedidos desta índole, remetemos para a Instrução n.° 19, relativas ao Dever de Confidencialidade, art.° 64 da LGT, da Direção de Serviços de Justiça Tributária, divulgada em 2016-11-21, disponível em http://stcoiabora/an/dsjt/lnstrucoes/DSJT/Paginas/lnstrucao-no19-2016.aspx. De acordo com a Instrução susodita, seguindo o ponto 3.1.4.1 e no que respeita ao disposto no art.° 41 do RGCO, esta refere que estamos perante normas de carácter genérico, que não determinam de forma expressa a quebra do dever de sigilo e a prestação da informação protegida. Por essa razão, só por si, não constituem fundamento para a cessação do dever de sigilo e acesso à informação protegida, no âmbito da colaboração com a justiça, em matéria processual penal, nos termos da alínea d) do n.° 2 do artigo 64.° da LGT. Existem, de facto, normas que no âmbito do direito processual penal, preveem a quebra do dever de sigilo e a prestação da informação protegida como por exemplo, o n.° 2 do artigo 135.° do CPP. Contudo, a quebra desse dever é “por ordem da Autoridade Judiciária”, que no processo penal, são o Juiz, o Juiz de Instrução e o Ministério Público (art.° 1 do CPP). Por esse motivo, deve ser rejeitada a prestação de informação abrangida pelo dever de sigilo formulada pelos Municípios e Câmaras Municipais, neste âmbito. Por sua vez, de acordo com o ponto 3.1.4.2 da Instrução, também no âmbito do PCO's cuja tramitação é da competência dos Municípios, estes têm vindo a solicitar à AT informação protegida pelo dever de sigilo, invocando o disposto no n.° 3 do artigo 54 do RGCO, nos termos do qual, as autoridades administrativas poderão solicitar o auxílio de outras autoridades ou serviços públicos. No entanto, porque este normativo apenas consagra um “dever geral de colaboração”, e não contém uma permissão de acesso em concreto aos dados abrangidos pelo dever de sigilo, não pode fundamentar a cessação do dever de sigilo e a prestação da informação protegida, no âmbito da colaboração com a justiça em matéria de processual penal, nos termos da alínea d) do n.° 2 do artigo 64.° da LGT. O domicílio fiscal de determinado contribuinte pessoa singular, constitui um elemento identificativo/dado pessoal desse contribuinte (titular do NIF), que está abrangido pelo dever de sigilo nos termos da alínea b) do n.° 1 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 14/2013, de 28 de janeiro, conjugado com o n.° 1 do artigo 36.° e artigo 41.° do mesmo diploma legal (estes últimos, inseridos no Título III, Capítulo II que se refere à proteção de dados pessoais). Por constituir um dado pessoal relativo a determinado contribuinte pessoa singular, que está abrangido pelo dever de sigilo e que, em concreto, integra a base de dados do registo de contribuinte da AT, a sua transmissão só poderá ocorrer nas condições previstas nas alíneas a) a e) do n.° 2 do artigo 64.° da LGT. Ressalvamos, nos casos em que o pedido incide sobre domicílio fiscal de pessoa coletiva, por ser um dado tornado público por via do registo comercial, não está abrangido pelo dever de sigilo e quando solicitado poderá ser facultado pelos serviços». - cfr. documentos 19 a 21 juntos com a petição inicial. *** 3. A questão fundamental a decidir é a de saber se uma entidade pública municipal tem direito a ser informada sobre o domicílio fiscal de pessoas singulares para instruir ou tramitar processos de contraordenação que tenha instaurado e que corram termos nos seus serviços. Não é controvertido entre as partes e foi assumido na sentença recorrida que os dados relativos ao domicílio fiscal das pessoas singulares estão abrangidos pelo denominado sigilo fiscal. O litígio nos autos prende-se apenas com os limites do sigilo fiscal e a sua relação com os deveres de cooperação institucional da administração tributária com outras entidades públicas (no caso, uma entidade pública municipal). O litígio abrange, por um lado, a identificação dos pressupostos de acesso de outras entidades públicas à informação protegida e, por outro lado, a verificação do seu preenchimento no caso. Com efeito, a Mm.ª Juiz a quo entendeu que a Requerente tinha direito à informação porque estavam preenchidos os requisitos do artigo 64.º, n.º 2, alínea b), da Lei Geral Tributária para o levantamento do sigilo e porque não descortinava (outro) motivo válido para lhe ser recusada. E a Autoridade Tributária e Aduaneira entende que a Requerente não tem o direito porque não estão preenchidos os requisitos do artigo 64.º, n.º 2, alínea b), da Lei Geral Tributária [conclusão “VII” do recurso]. Mas também porque existem outras normas legais que delimitam o dever do sigilo e que considera terem sido, no caso violadas [conclusão “XIX” do recurso]. Assim, a Autoridade Tributária e Aduaneira opõe à decisão recorrida o erro na determinação da lei aplicável e o erro na aplicação da lei. O erro na determinação da lei aplicável porque a norma do caso não consta integralmente da alínea b) do n.º 2 do artigo 64.º citado, devendo ser obtida da sua conjugação com outros diplomas. O erro na aplicação da lei porque da subsunção do caso à norma aplicável resulta que não estão verificados os pressupostos de que depende o levantamento do sigilo. Deles nos ocuparemos nos pontos seguintes. 4. O âmbito do dever de sigilo fiscal resulta de diversas normas disseminadas por diversos códigos e diplomas tributários. No caso do artigo 64.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária consagra-se o dever de sigilo fiscal no âmbito dos procedimentos a que alude o seu artigo 54.º. Assim, este dever está funcionalmente ligado ao dever de colaboração entre a administração e os contribuintes no âmbito desta relação procedimental, que abrange também matéria sigilosa – artigo 59.º, n.º 4, da mesma Lei. Foi concluído na sentença recorrida que o domicílio fiscal das pessoas singulares é um elemento de identificação que se encontra abrangido pelo dever de sigilo fiscal previsto naquele dispositivo legal. Isso seria verdade se os dados relativos ao domicílio fiscal tivessem sido obtidos no âmbito de um procedimento regulado pela Lei Geral Tributária. Mas, em regra, estes dados são obtidos no âmbito de um procedimento especialmente regulado no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 14/2013, de 28 de janeiro. Por outro lado, as entidades públicas recorrem à administração tributária para obter informação atualizada sobre o domicílio fiscal das pessoas e não para serem informadas do teor de procedimentos. Ou seja, o que as entidades públicas pretendem é o acesso ao tratamento desses dados pela administração tributária. O tratamento desses dados pela administração tributária é efetuado na base de dados do registo dos contribuintes. Esta informação é protegida pelos artigos 35.º e seguintes do referido Decreto-Lei n.º 14/2013. E é integrada no âmbito do dever do sigilo fiscal pelo seu artigo 41.º. É verdade, no entanto, que o artigo 37.º do mesmo diploma dispõe que a informação constante da base de dados do registo dos contribuintes só pode ser transmitida nas condições previstas no artigo 64.º da Lei Geral Tributária. O que significa que os requisitos legais da transmissão da informação constante dessa base de dados a outras entidades públicas devem ser extraídos, em primeiro lugar, da alínea b) do n.º 2 deste dispositivo legal. Ali se dispõe que o dever de sigilo «cessa» (ou seja, que o dever de sigilo não impede a transmissão dos dados) em caso de cooperação legal da administração tributária com outras entidades públicas. O teor literal da expressão «cooperação legal» permite que seja interpretada em dois sentidos distintos: no sentido de que o dever de sigilo cessa quando estiver prevista a cooperação e no sentido de que o dever de sigilo cessa quando estiver prevista a cooperação em matérias abrangidas pelo dever de sigilo. Mas só deve ser considerado o segundo sentido interpretativo. Vejamos porquê. Os elementos de natureza pessoal são protegidos, não tanto por serem fiscais (no sentido em que foram recolhidos no âmbito de relações jurídicas fiscais e em cumprimento de obrigações fiscais), mas por serem privados. Assim, no caso dos dados sobre o domicílio fiscal de pessoas singulares, são protegidos por constituírem dados de localização habitual dos contribuintes. Porque o domicílio fiscal das pessoas singulares corresponde, em princípio, ao local da sua residência habitual. E isto tem importância para o caso, porque o segredo dos dados pessoais está associado aos direitos de personalidade e às liberdades individuais. Ou seja, o sigilo fiscal também garante o direito à vida privada, ademais consagrado no artigo 26.º da Constituição. Por outro lado, estes dados também são protegidos porque constam de ficheiros de dados sobre pessoas. Que são suportes de informação adequados a facilitar o acesso à informação, a uma utilização reiterada, à divulgação e ao cruzamento de dados. E isto também tem importância para o caso, porque significa que estão protegidos pelo direito à proteção de dados pessoais tutelado pelo artigo 35.º da Constituição. Estando em causa direitos constitucionais fundamentais, ligados às liberdades individuais, as restrições ao conteúdo destes direitos estão sujeitas ao regime de restrição dos direitos liberdades e garantias consagrado no artigo 18.º da Constituição. O que significa que tais restrições só serão legítimas quando estiverem previstas na lei de forma clara e precisa, forem justificadas e necessárias para a concretização de objetivos de interesse geral de importância reconhecida ou para satisfazer as necessidades de proteção dos direitos e liberdades de outrem, forem proporcionados aos objetivos a atingir e respeitarem o conteúdo essencial dos direitos fundamentais. Ora, ressalta do confronto do sobredito com a alínea b) do n.º 2 do artigo 64.º da Lei Geral Tributária que o teor desta norma deve ser interpretado de forma particularmente exigente para poder conformar-se com as exigências da lei constitucional. Assim, parece-nos evidente que não será compatível com tal regime uma interpretação da expressão «cooperação legal» reconduzida ao dever de cooperação que esteja previsto na lei. Isto é, o dispositivo não pode ser interpretado no sentido de que o dever de sigilo cessa quando estiver previsto o dever de colaboração entre entidades públicas. Porque isso significaria que não existiria segredo nas relações entre entidades públicas que estivessem obrigadas a colaborar entre si. Uma interpretação da lei que se traduza na inexistência de segredo entre entidades públicas, ainda que delimitado pelo dever de colaboração, atingiria no seu âmago as garantias do direito à vida privada, porque este inclui no seu âmbito a garantia de proteção contra ingerências do próprio Estado-administração e a utilização abusiva da informação dentro das respectivas instituições. E, por conseguinte, não respeitaria o conteúdo essencial deste direito fundamental. Por outro lado, constituiria uma restrição a direitos fundamentais manifestamente desproporcionada, visto que subordinaria o direito fundamental à privacidade dos cidadãos contribuintes a qualquer interesse público que justificasse o dever de colaboração. Mesmo que esse não fosse um interesse com valor equivalente ao do direito preterido. Julgamos, por isso e para que este regime legal se possa conformar com as garantias constitucionais que também serve, a expressão «cooperação legal» deve ser interpretada no sentido de que deve estar previsto na lei que a cooperação abrange o acesso a esses dados. Aliás, o artigo 35.º, n.º 4 da Constituição ressalva da proibição geral do acesso a dados de terceiros constantes de ficheiros de dados apenas os casos excecionais previstos na lei. Razão porque a alínea e) do n.º 2 do próprio artigo 64.º ressalva do dever de sigilo a confirmação do domicílio fiscal às entidades legalmente competentes para a realização do registo comercial, predial ou automóvel. Disposição que seria redundante na outra interpretação. Assim, e em conclusão, o artigo 64.º, n.º 2, alínea b) da Lei Geral Tributária deve ser interpretado no sentido de que o dever de sigilo não obsta à cooperação entre a administração tributária com outras entidades públicas quando, além do mais, estiver previsto na lei que a cooperação entre as entidades envolvidas abrange o acesso aos dados protegidos por esse dever. 5. O artigo 64.º, n.º 2, alínea b), da Lei Geral Tributária também dispõe que o dever de sigilo «cessa» caso a cooperação legal entre a administração tributária com outras entidades públicas ocorra «na medida dos seus poderes». Este segmento da norma foi interpretado, na sentença recorrida, no sentido de que o dever de sigilo cessa quando a entidade requerente da informação prossiga atribuições que pressupõem o conhecimento dos dados. Julgamos, com efeito, que o objetivo do legislador foi o de se assegurar que o acesso aos dados sigilosos era necessário ao exercício das funções de interesse público ou ao exercício da autoridade pública de que está investida a entidade a que esses dados são transmitidos. Elegendo, assim, como requisito da legitimidade do acesso que este se fizesse na medida das necessidades. Como, de resto, prevê a alínea e) do n.º 1 do artigo 6.º do Regulamento Geral da Proteção de Dados – Regulamento (EU) 2016/679, do Parlamento Europeu e do Conselho [doravante “RGPD”]. E elegendo como indicador bastante de que tal sucede o facto de a entidade pública em causa ter atribuições que pressupõem o acesso a essa informação. Assim, à existência da previsão legal para o acesso aos dados (legalidade) a lei acrescenta um requisito material (legitimidade) destinado a garantir que há relação entre o interesse público que determina o acesso e a finalidade prosseguida pelo agente que acede. Assim, a parte final da alínea b) do n.º 2 do artigo 64.º da Lei Geral Tributária deve ser interpretada no sentido de que o dever de sigilo não obsta à cooperação entre a administração tributária com outras entidades públicas quando, estando previsto na lei, o acesso a esses dados seja necessário ao exercício de funções de interesse público ou ao exercício de autoridade pública em que essas entidades estão investidas. Mas há duas ressalvas a fazer. A primeira, para dizer que, quando o tratamento de dados envolver o acesso à própria base de dados pela entidade pública a que forem destinados, é a própria lei que deve estabelecer as condições de acesso. É o que, a nosso ver, resulta do artigo 35.º, n.º 2, a Constituição. É assim que o Decreto-Lei n.º 92/2004, de 20 de abril, que prevê a interconexão de dados entre os serviços da administração fiscal e as instituições da segurança social, determina a sua forma, a extensão e os seus limites. A segunda ressalva tem interesse para o caso e prende-se com a utilização dos dados para fins diferentes dos que determinaram a sua recolha. Decorre do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto, que o tratamento de dados para fins diferentes daqueles que determinaram a recolha tem natureza excecional, no sentido de que só deve ser admitido quando for necessário para assegurar a prossecução de interesse público que de outra forma não possa ser acautelado. Para além disso, o responsável pelo tratamento deve certificar-se de que o interesse prosseguido se inscreve nos objetivos definidos no artigo 23.º, n.º 1, do RGPD ou que a finalidade do acesso é compatível com a finalidade da recolha inicial à luz do n.º 4 do artigo 6.º do RGPD. Trata-se de exigências legais que são oponíveis mesmo aos regimes de acesso a dados pessoais vigentes à data em que a referida lei entrou em vigor, como decorre do seu artigo 62.º. Assim, a alínea b) do n.º 2 do artigo 64.º da Lei Geral Tributária também deve ser interpretada no sentido de que a cooperação entre as entidades públicas que se traduza na transmissão de dados para finalidades diferentes da recolha só é legítima se for necessária e proporcionada para assegurar a prossecução de interesse público que de outra forma não possa ser acautelado e o responsável pelo tratamento puder confirmar que se trata de um interesse público que enquadra nos objetivos referidos no artigo 23.º, n.º 1, do RGPD, ou que o fim prosseguido é compatível com a finalidade para a qual os dados pessoais foram inicialmente recolhidos. 6. Apesar de a norma do artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 14/2013 acima citado remeter para as condições previstas para a transmissão destes dados no artigo 64.º da Lei Geral Tributária, deve entender-se que o artigo 64.º desta Lei não esgota as condições de acesso a estes dados por outras entidades públicas. Com efeito, a lei associa a cooperação que se traduza na transmissão desses dados a outros organismos da Administração Pública a operações de gestão do NIF – alínea e) do n.º 2 do artigo 36.º daquele diploma. E determina que o desenvolvimento, a manutenção e a segurança das operações de gestão do NIF sejam assegurados instituindo e pondo em prática as medidas técnicas e organizativas adequadas à satisfação das exigências estabelecidas na lei de proteção de dados pessoais – n.º 2 do seu artigo 39.º. Estas exigências são referidas, atualmente, nos artigos 5.º, n.º 1, alínea f), 24.º e seguintes do RGPD e têm em vista assegurar a integridade e confidencialidade da informação e devem definir as finalidades e os meios do seu tratamento e as responsabilidades das entidades públicas envolvidas. À luz do artigo 26.º do RGPD, devem constar de um acordo que as defina, a menos que já estejam determinadas pelo direito da União ou do Estado-Membro. Este acordo é o protocolo de cooperação, como resulta do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 58/2019 citado. Assim, os protocolos de cooperação a que alude também o artigo 42.º do Decreto-Lei n.º 14/2013 são precisamente os mecanismos que o legislador nacional elegeu para assegurar a segurança na transmissão dos dados do registo dos contribuintes a outras entidades públicas. Independentemente da finalidade a que seja destinada a informação. Pelo que, em resumo, o artigo 37.º deste Decreto-Lei deve ser interpretado no sentido de que a informação constante da base de dados do registo de contribuintes só pode ser transmitida aos restantes organismos da Administração quando a lei prever o acesso a essa informação (legalidade), quando as condições de acesso estiverem reunidas (legitimidade) e quando tiverem sido adotadas as medidas técnicas e organizativas que asseguram a proteção dos dados e a responsabilidade no seu tratamento, e que decorram da lei ou de protocolos para o efeito celebrados entre os organismos envolvidos (segurança). 7.Vejamos, agora, se estes pressupostos de verificam. No pedido de informação que formalizou junto da Administração Tributária, o Município (a entidade ora Recorrida) solicitou informação sobre o domicílio fiscal de arguidos em processos de contraordenação que correm termos nos seus serviços invocando, de um lado, direitos e prerrogativas de acesso equivalentes às das entidades competentes para o processo criminal e, de outro lado, o dever geral de cooperação entre entidades públicas e, em particular, o dever de auxílio entre autoridades e serviços públicos, a que alude o artigo 54.º do Regime Geral das Contraordenações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro [doravante “RGCO”]. Deve adiantar-se que o artigo 41.º, n.º 2, do RGCO atribui às autoridades administrativas com competências no processo de aplicação de coimas direitos e prerrogativas equivalentes aos das entidades competentes para o processo criminal quando o contrário não resultar desse diploma. E deve entender-se que do próprio RGCO deriva que as competências das autoridades administrativas não incluem prerrogativas de acesso a informação sigilosa. Porque o artigo 42.º proíbe a utilização de provas que impliquem a violação do segredo profissional e só admite as provas que colidam com a reserva da vida privada mediante o consentimento do titular do direito. Assim, o legislador, tendo ponderado que os interesses protegidos pelo direito contraordenacional têm menor relevância que os bens jurídicos protegidos pelo direito penal, entendeu que não justificavam as mesmas as restrições dos direitos constitucionais. Ora, as razões que levaram o legislador a concluir que não se justificavam tais restrições na instrução probatória são extensíveis, por identidade de razão, à instrução do processo em geral. Não faria sentido que a autoridade administrativa pudesse aceder a determinada informação e não a pudesse utilizar na prova, pelo que se deve entender que estamos perante uma regra geral, aplicável à fase administrativa do processo. E, assim sendo, o artigo 54.º, n.º 3, do RGCO, que prevê o auxílio de outras autoridades ou serviços públicos precisamente na investigação e instrução do processo, também não pode ser interpretado no sentido de que nele se prevê a colaboração em matérias abrangidas pelo sigilo profissional. Por outra via, e tendo em conta que (para efeitos do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 14/2013, de 8 de agosto) o sigilo fiscal e o sigilo profissional dos funcionários e agentes da administração tributária têm um âmbito material equivalente, deve entender-se desde já que, não só a lei não prevê a cooperação neste âmbito, como até a proíbe. Pelo que não se pode acompanhar a sentença recorrida quando conclui que esta norma autoriza o acesso à informação pessoal protegida pelo dever de sigilo e «impõe o dever de cooperação». Não só não impõe o dever de cooperação neste âmbito como, na interpretação que fazemos da lei, até o exclui. Mesmo que assim não fosse entendido, também não seria de acompanhar o raciocínio adotado na sentença recorrida quando conclui que o pedido de informação se encontra justificado com um interesse legítimo. Para concluir que o pedido se encontra justificado com um interesse legítimo o tribunal recorrido levou em contra que a entidade requerente prossegue atribuições que pressupõem o conhecimento dos dados e que o dado pessoal é necessário e imprescindível para a condução do processo de contraordenação. Ora, o exercício das funções do organismo municipal a quem compete a tramitação dos processos de contraordenação não depende do conhecimento dos dados atualizados do domicílio fiscal dos arguidos. De um lado a lei não determina que a notificação dos arguidos no processo de contraordenação se faça obrigatoriamente no seu domicílio fiscal. De outro lado, a lei prevê mecanismos legais que permitem superar as dificuldades em notificar os arguidos e que não passam por informação sobre o seu domicílio fiscal. Acresce que os elementos identificativos dos contribuintes são recolhidos exclusivamente para o tratamento de informação de índole fiscal e aduaneira, como decorre do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 14/2013, de 28 de janeiro. A utilização desses dados para fins de notificação em processos de contraordenação tramitados pelos municípios constitui, por isso, o tratamento para fins diferentes daqueles para os quais foram recolhidos. A transmissão de dados para finalidades diferentes da recolha só é legítima se for necessária e proporcionada para assegurar a prossecução de interesse público que de outra forma não possa ser acautelado e o responsável pelo tratamento puder confirmar que se trata de um interesse público que enquadra nos objetivos referidos no artigo 23.º, n.º 1, do RGPD, ou que o fim prosseguido é compatível com a finalidade para a qual os dados pessoais foram inicialmente recolhidos. Ora, a entidade pública municipal não justificou o acesso com a prossecução e um interesse público que de outro modo não pudesse ser acautelado. Porque nem sequer o justificou com dificuldades em obter a informação sobre o paradeiro dos arguidos ou em os contactar em anteriores diligências que tivesse levado a efeito. Pelo que também não foi alegado nenhum fundamento atendível e que pudesse legitimar o acesso a esses dados. A reforçar a sua decisão, o tribunal recorrido também concluiu que a comunicação dos dados relativos ao domicílio fiscal dos arguidos ao Requerente não constituía um desvio de finalidade para a qual os mesmos foram recolhidos pela administração tributária. Já vimos que não é assim, até porque, quando os dados foram recolhidos, foram exclusivamente destinados a tratamento de informação de índole fiscal e aduaneira. Mas mesmo que fosse, nem por isso estariam reunidos todas as condições de acesso. Porque a transmissão desses dados também pressupõe que esteja assegurado que não ocorre a jusante o desvio de finalidade para a qual os dados foram transmitidos. O que se faz introduzindo previamente as medidas técnicas e organizativas adequadas à minimização dos riscos de que isso venha a acontecer ulteriormente. Celebrando, para o efeito, protocolos que estabeleçam, além, do mais, as responsabilidades de cada entidade interveniente, quer no ato da transmissão, quer em outros tratamentos a efetuar. O que, no caso, também não se mostra ter sucedido. Assim sendo, dever concluir-se, não só que não estão reunidos os pressupostos de acesso à informação protegida pelo dever de sigilo, mas também que nenhum deles se verifica. Pelo que a decisão recorrida não pode manter-se e deve ser revogada. *** 8. Preparando a decisão, formulam-se as seguintes conclusões, que valerão também como sumário do acórdão: I. Os dados relativos ao domicílio fiscal que são objeto de recolha e tratamento na base de dados do registo de contribuintes estão protegidos pelo sigilo fiscal e profissional a que alude o artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 14/2013, de 28 de janeiro; II. Os dados protegidos pelo sigilo fiscal e profissional a que alude o número anterior só podem ser transmitidos quando, além do mais, a lei prevê o acesso a esses dados ou que este não importa a quebra do dever de sigilo; III. O Regime Geral das Contraordenações não atribui às autoridades administrativas com competência para tramitar processos ali regulados o acesso a informação protegida pelo sigilo. *** 9. Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e julgar a intimação improcedente. Custas pela Recorrida. Lisboa, 13 de dezembro de 2023. – Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) - Pedro Nuno Pinto Vergueiro - Isabel Cristina Mota Marques da Silva.

Sumário

II Os dados protegidos pelo sigilo fiscal e profissional a que alude o número anterior só podem ser transmitidos quando, além do mais, a lei prevê o acesso a esses dados ou que este não importa a quebra do dever de sigilo;

III- O Regime Geral das Contraordenações não atribui às autoridades administrativas com competência para tramitar processos ali regulados o acesso a informação protegida pelo sigilo.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A AUTORIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA recorreu da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que a intimou a fornecer informação atualizada do domicílio fiscal dos arguidos em processos de contraordenação instaurados pelo MUNICÍPIO DE CASCAIS.

Com a interposição do recurso, apresentou alegações.

Tendo sido convidada a tal, rematou com as seguintes conclusões: «(…)

I. Visa o presente recurso reagir contra a douta decisão proferida em 16-08-2023, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou “ (…) a presente ação totalmente procedente, por totalmente provada, e, em consequência, determino a intimação da Entidade Requerida a prestar ao Requerente, no prazo de 10 (dez) dias, informação atualizada do domicílio fiscal dos arguidos identificados na alínea A) do probatório”.

II. Salvo o devido respeito, a Douta Sentença, aqui recorrida, errou na interpretação e aplicação das normas legais da matéria de facto fixada nos presentes autos, razão pela qual se pugna presentemente pela sua revogação.

III. A ora Recorrente não se conforma com a Douta Sentença sob recurso, por entender que a mesma enferma do vício de violação de lei, errónea interpretação e aplicação do direito e de erro de julgamento.

IV. Entende o Tribunal a quo, inexplicavelmente, e fundamentando contra a legislação aplicável relativa à proteção conferida a dados pessoais e confidencialidade fiscal, “(…) a inexistência de limites, restrições, exceções constitucionais e/ou legais justificativas de recusa da administração em prestar a informação solicitada…”

V. Julga, no entanto, a Recorrente, que a sentença aqui em recurso, não logrou demonstrar pelos fundamentos em que se sustentou pela legalidade da decisão.

VI. Uma vez que não resulta dos factos dados como provados, designadamente que a matéria em causa reporta a tributos, o Tribunal a quo ao concluir e decidir como decidiu, afastou-se de um critério lógico e razoável assente nos factos provados e aferiu da juridicidade dos atos de forma genérica, recorrendo à analogia, o que não lhe era permitido.

VII. O Tribunal a quo não efetua esta ponderação, tanto mais que o artigo 64.º n.º 2, al. b) da Lei Geral Tributária prevê a cessação do dever de sigilo na cooperação legal da administração tributária com outras entidades públicas, na medida dos seus poderes, significando que deve existir norma expressa que permita a essas entidades o acesso à informação protegida pelo dever de sigilo.

VIII. Ou seja, face à factualidade apurada, o Tribunal a quo só poderia ter concluído pela inexistência de norma que conjugada com o artigo 64.º, n.º 2, al. b), da LGT, permitisse a Autora de aceder a dados pessoais de terceiros à guarda da Recorrente.

IX. De facto, uma das situações previstas para a derrogação do dever de sigilo para os Municípios está contida no artigo 215.º, n.º 5 e 236.º, n.º 3, ambos do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) e artigo 7.º do DL 433/99, tudo no âmbito de processos executivos.

X. A Recorrida não trouxe para os autos, qualquer prova ou justificação razoável e objetiva que legitime o acesso a dados protegidos pelo dever de sigilo, e dada a debilidade dos argumentos que sustentam a douta decisão do Tribunal a quo, mais se dirá que o Regime Geral de Contraordenações (DL n.º 433/82, de 27 de outubro) é uma norma geral de auxílio e colaboração entre entidades públicas, não atribuindo ao Município o direito de acesso a dados pessoais à guarda da AT ou de qualquer outra entidade pública.

XI. Rejeita a Recorrente a interpretação dimanada pela sentença em recurso que defendeu que o n.º 3 do art.º 54.º do RGCO “…É aquela a norma habilitante que, considerando que a entidade requerente prossegue atribuições que pressupõem o conhecimento dos dados, especificamente prevê o acesso àquele dado pessoal, a qual é, por isso, apta a afastar o dever de confidencialidade, nos termos e para os efeitos da alínea b) do n.º 2 do art.º 64.º da LGT.”

XII. Para alcançar a informação pretendida através da base de dados da AT, deverá a entidade administrativa efetuar protocolo conforme obriga a Lei de Proteção dos Dados Pessoais (lei 58/2019, de 8 de agosto).

XIII. Não existe base legal específica para aceder à informação à guarda da AT, designadamente, para acesso ao dado domicílio com a finalidade de instrução de processos de contraordenação, estabelecendo as normas habilitantes para a cessação do dever de segredo, a aplicação exclusiva no âmbito patrimonial e executivo, em sede de tributos.

XIV. Foi afirmado no Acórdão do STA n.º 0108/20.6BEFUN, de 23-06-2021: “A questão que se coloca é, então, a de saber se deve considerar-se constitucionalmente excessiva a instituição, pelo legislador ordinário, de um dever de segredo que possa opor-se a uma instituição pública titular de um interesse objetivamente legítimo como o da Recorrente. Entendemos que não.”

XV. Reitera-se o dimanado no Acórdão supra referido:

“Sendo a Autoridade Tributária, para o efeito, uma entidade responsável pelo tratamento de dados pessoais, o dispositivo também é aplicável às relações entre aquela entidade e outras entidades públicas. Pelo que o protocolo de cooperação é um mecanismo adequado a fazer cessar o dever de sigilo para os efeitos previstos na alínea b) do n.º 2 do artigo 64.º, mesmo no quadro de uma interpretação estrita do preceito.

Existindo um mecanismo previsto na lei que assegura a harmonização dos valores e interesses em conflito, não pode concluir-se que a lei é demasiado restritiva ou desproporcionada”., defendendo “… esses instrumentos já existem: são os protocolos de cooperação.”

XVI. A consulta e transmissão de dado pessoal em resposta a pedido de entidade externa à AT, configura tratamento de dados, não bastando haver legitimidade para a realização de um tratamento para que seja justificação suficiente para a sua execução, devendo o tratamento ser justificado dentro dos pressupostos conferidos por lei.

XVII. No caso vertente, servindo os dados relativos à identificação e ao domicílio recolhidos pela AT estritos fins tributários, não se verifica uma real conexão entre a finalidade da recolha do dado domicílio e a finalidade do acesso para instrução de processos de contraordenação.

XVIII. Impõe o artigo 64.º, n.º 2, al. b) da LGT, uma norma específica que derrogue o dever de sigilo fiscal entendendo a Recorrente que a norma contida no RGCO não é a norma própria por constituir uma norma geral que atribui um dever geral de auxílio entre entidades públicas. XIX. O entendimento dimanado pela sentença ora em recurso contraria o entendimento jurisprudencial no que respeita ao acesso a dados protegidos, violando o previsto no artigo 64.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária, a Lei 68/2019 de 8 de agosto, o proclamado no Regulamento Geral de Proteção de Dados e ainda os artigos 26.º, 35.º e 266.º da Constituição da República Portuguesa.».

Pediu fosse concedido provimento ao presente recurso e fosse reconhecida a inexistência de norma expressa que, conjugado com o n.º 2, alínea b) do artigo 64.º da Lei Geral Tributária, derrogue o dever de segredo imposto à Recorrente, e que conceda à Recorrida o acesso a informação protegida para instrução de processos contraordenacionais, com todas as devidas e legais consequências.

O Recorrido apresentou contra-alegações, que rematou com as seguintes conclusões:

1. O Recorrente fundamenta o seu recurso em vício de violação de lei, por errónea interpretação e aplicação do direito e em erro de julgamento, mas salvo o devido respeito não logrou demonstrar a verificação dos mesmos, designadamente provar que a sua recusa de prestação de informação é legítima.

2. O Tribunal a quo decidiu acertadamente pela procedência do pedido apresentado pelo Recorrido para obtenção de informação relativa ao domicílio fiscal dos arguidos nos respetivos processos de contraordenação, em razão de existir norma específica que legitima a derrogação do sigilo fiscal ao abrigo do dever legal de cooperação da AT com outras entidades públicas previsto no artigo 64.º n.º 2 al. b) da LGT e dos pedidos se encontrarem fundamentados no âmbito dos seus poderes de autoridade administrativa ao abrigo do disposto nos artigos 41.º, n.º 2 e 54.º, n.º 3 do RGCO.

3. O enquadramento legal subjacente aos pedidos de informação resulta do poder conferido às autarquias locais para instruir e decidir sobre matéria contraordenacional nos termos do disposto no artigo 35.º, n.º 2 alínea n) do RJAL e do disposto nos artigos 33.º, 34.º, 41.º n.º 2, 47.º, 50.º e 54.º n.º 3 do RGCO.

4. A douta sentença seguiu de perto a fundamentação constante da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra no âmbito do processo n.º 1085/22.4BESNT, que foi confirmada pelo Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 20.04.2023 proferido no âmbito do mesmo processo.

5. Como resulta da sentença recorrida, e em nosso entender bem, resulta provado que o Requerente prossegue atribuições que pressupõem o conhecimento do dado relativo à morada dos arguidos contra quem instauraram processo de contraordenação, na sua fase administrativa. (fls. 21),

6. A fls. 21 da douta sentença pode ler-se o seguinte: “Na fase de iniciativa e instrução do processo de contraordenação, as autoridades poderão solicitar auxílio de outras entidades ou serviços públicos (n.º 3 do art. 54.º do RGCO). (…) É aquela norma habilitante que, considerando É aquela a norma habilitante que, considerando que a entidade requerente prossegue atribuições que pressupõem o conhecimento dos dados, especificamente prevê o acesso àquele dado pessoal, a qual é, por isso, apta a afastar o dever de confidencialidade, nos termos e para os efeitos da alínea b) do n.º 2 do art.º 64.º da LGT. Assim sendo, o dever legal de cooperação entre a AT e o Requerente no que toca à informação relativa ao domicílio fiscal dos arguidos tem de cessar, quanto a esse dado, o dever de sigilo fiscal, na medida estritamente necessária para alcançar os objetivos visados com a norma que autoriza o acesso e impõe o dever de cooperação, tendo sempre em atenção a ponderação dos interesses em jogo.”

7. Resulta provado nos autos que o Recorrido fundamentou os seus pedidos de informação no âmbito dos seus poderes de autoridade administrativa ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 41.º, no n.º 3 do artigo 54.º do RGCO e artigo 64.º da LGT, não se apresentando como um mero ente administrativo que necessita de informação para prosseguir as suas atribuições e que, como tal, solicita a colaboração da Autoridade Tributária.

8. Na verdade, de pouco serviria ao recorrido a atribuição de competência específica para conduzir a fase administrativa dos processos de contraordenação, se depois estivesse impedido de levar a cabo as diligências necessárias para o efeito, sem dar oportunidade de defesa ao arguido nos processos.

9. Ao contrário do que insiste em defende o Recorrente, ficou demonstrado que no RGCO existe norma habilitante que confere poderes às autarquias locais para solicitar auxílio a outras entidades e serviços.

10. Resulta de forma expressa na lei, que, no âmbito dos processos de contraordenação, a câmara municipal tem os mesmos direitos que as entidades competentes para o processos criminal e que ao abrigo do dever de auxílio no âmbito da instrução, poderá a autoridade administrativa solicitar informação sobre o domicílio atualizado dos arguidos à AT na medida dos seus poderes.

11. O dever, obrigação de colaboração encontra a sua razão de ser no estatuto processual das entidades administrativas.

12. Não se compreende o argumento da necessidade de celebração de um protocolo quando, na verdade, os seus pedidos de informação se encontram limitados aos poderes enquanto autoridade administrativa que deve levar a cabo a instrução dos processos com respeito por todas as garantias que a lei confere aos arguidos.

13. Não se vislumbrando qualquer necessidade de assegurar padrões de tratamento de informação transmitida face ao tipo de informação solicitada – domicílio fiscal dos arguidos -, na medida em que o dever de confidencialidade se mantém assegurado pela sua extensão a quem a obtenha.

14. O sigilo fiscal previsto no n.º 1 do artigo 64.º da LGT, enquanto expressão do direito à privacidade dos contribuintes, não é absoluto e deve ser derrogado como resposta a outros bens jurídicos igualmente relevantes, na medida necessária para satisfazer o equilíbrio dos interesses em jogo. Veja-se a este propósito o sumário do Acórdão do STA de 16.11.2011, proferido no processo n.º 0838/11.

15. No âmbito da instrução dos processos de contraordenação a manutenção do sigilo pela AT revela-se contrária aos direitos e interesses dos arguidos, impedindo-os de exercerem os seus direitos constitucionais conforme previsto nos artigos 268.º, 32.º n.º 2 e 18.º da CRP.

16. Os elementos protegidos pelo segrego fiscal devem ser cedidos na medida do estritamente necessário, por forma a assegurar os direitos fundamentais dos arguidos e atendendo ao interesse público subjacente aos processos de contraordenação.

17. O Município não peticiona um acesso direto e geral à base de dados da Autoridade Tributária e Aduaneira, limitando-se a solicitar informação específica e limitada à instrução dos processos de contraordenação, fundamentando o seu pedido nos poderes e atribuições que a Lei lhe confere e de forma a salvaguardar os interesses dos arguidos.

18. Para além da existência de norma habilitante, também resulta provado nos autos que os pedidos contêm o fim a que se destina a informação e se limitam ao estritamente necessário para o prosseguimento dos autos, revelando-se o meio adequado e necessário para a sua obtenção.

19. É inequívoca a legitimidade do ora recorrido bem como o seu interesse legítimo qualificado, decorrente das suas atribuições e competências, não podendo este direito ser ilegalmente limitado nos termos pretendidos pelo Recorrente.

20. Bem andou o Tribunal a quo ao considerar que “Além de que, como resulta do n.º 3 do art.º 64º da LGT, o dever de confidencialidade se comunica a quem quer que obtenha da AT os elementos protegidos pelo segredo fiscal” (fls. 22)

21. Em conclusão, no âmbito da instrução os processos de contraordenação, a informação solicitada pelo Recorrido deve ser prestada em cumprimento da Lei, em que está expressamente consagrado um dever de auxílio, sendo certo que o dever de sigilo se comunica a quem obtenha os elementos protegidos pelo referido dever.

22. Razões pelas quais bem andou o Tribunal a quo a o decidir pela procedência da ação de intimação, devendo manter-se na íntegra a decisão recorrida, com as legais consequências.».

O recurso foi admitido, com subida imediata e com efeito suspensivo.

Remetidos os autos ao Supremo Tribunal Administrativo, foram os mesmos com vista ao M.º P.º.

O Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto lavrou douto parecer, onde concluiu que deve ser negado provimento ao recurso.

Com dispensa dos vistos legais, cumpre decidir.

2. Na sentença recorrida, foram dados como provados os seguintes factos:

A) Através de ofícios, dirigidos ao Exmo. Senhor Chefe do serviço de finanças de Cascais 1, com o assunto “Pedido de informação”, a Exma. Senhora Diretora do Departamento de Assuntos Jurídicos da Câmara Municipal de Cascais requereu, ao abrigo dos art.º 33.º, n.º 1 do art.º 34.º, n.º 2 do art.º 41.º, n.º 3 do art.º 54.º, todos do RGCO e da alínea n) do n.º 2 do art.º 35.º do RJAL, informações relativas aos domicílios fiscais de arguidos em processos de contraordenação, que identificou da seguinte forma:

1. AA, contribuinte fiscal n.º ...96;

2. BB, contribuinte fiscal n.º ...21;

3. CC, contribuinte fiscal n.º ...30;

4. DD, contribuinte fiscal n.º ...58;

5. EE, contribuinte fiscal n.º ...81;

6. FF, contribuinte fiscal nº ...51;

7. GG, contribuinte fiscal n.º ...64;

8. HH, contribuinte fiscal n.º ...56;

9. II, contribuinte fiscal n.º ...63;

10. JJ, contribuinte fiscal n.º ...97;

11. KK, contribuinte fiscal n.º ...83;

12. LL, contribuinte fiscal n.º ...37;

13. MM, contribuinte fiscal n.º ...64;

14. NN, contribuinte fiscal n.º ...60;

15. OO, contribuinte fiscal n.º ...86;

16. PP, contribuinte fiscal n.º ...90;

17. QQ, contribuinte fiscal n.º ...90;

18. RR, contribuinte fiscal n.º ...50.

- cfr. documentos 1 a 18 juntos com a petição inicial;

B) Por ofícios datados de 17-01-2023, de 23-01-2023 e de 30-01-2023, foi o Requerente notificado dos despachos proferidos pela Exma. Senhora Chefe de Finanças Adjunta, no sentido do indeferimento dos pedidos de informação sobre o domicílio fiscal dos arguidos melhor identificados na alínea anterior, com os seguintes fundamentos:

«Os pedidos em questão, são formulados ao abrigo do art.° 41, n.° 2 e art.° 54, n.° 3 do Regime Geral de Contraordenações (RGCO), aprovado pelo Decreto-Lei n.° 433/82, de 27/10.

Sobre pedidos desta índole, remetemos para a Instrução n.° 19, relativas ao Dever de Confidencialidade, art.° 64 da LGT, da Direção de Serviços de Justiça Tributária, divulgada em 2016-11-21, disponível em http://stcoiabora/an/dsjt/lnstrucoes/DSJT/Paginas/lnstrucao-no19-2016.aspx.

De acordo com a Instrução susodita, seguindo o ponto 3.1.4.1 e no que respeita ao disposto no art.° 41 do RGCO, esta refere que estamos perante normas de carácter genérico, que não determinam de forma expressa a quebra do dever de sigilo e a prestação da informação protegida.

Por essa razão, só por si, não constituem fundamento para a cessação do dever de sigilo e acesso à informação protegida, no âmbito da colaboração com a justiça, em matéria processual penal, nos termos da alínea d) do n.° 2 do artigo 64.° da LGT.

Existem, de facto, normas que no âmbito do direito processual penal, preveem a quebra do dever de sigilo e a prestação da informação protegida como por exemplo, o n.° 2 do artigo 135.° do CPP.

Contudo, a quebra desse dever é “por ordem da Autoridade Judiciária”, que no processo penal, são o Juiz, o Juiz de Instrução e o Ministério Público (art.° 1 do CPP).

Por esse motivo, deve ser rejeitada a prestação de informação abrangida pelo dever de sigilo formulada pelos Municípios e Câmaras Municipais, neste âmbito.

Por sua vez, de acordo com o ponto 3.1.4.2 da Instrução, também no âmbito do PCO's cuja tramitação é da competência dos Municípios, estes têm vindo a solicitar à AT informação protegida pelo dever de sigilo, invocando o disposto no n.° 3 do artigo 54 do RGCO, nos termos do qual, as autoridades administrativas poderão solicitar o auxílio de outras autoridades ou serviços públicos.

No entanto, porque este normativo apenas consagra um “dever geral de colaboração”, e não contém uma permissão de acesso em concreto aos dados abrangidos pelo dever de sigilo, não pode fundamentar a cessação do dever de sigilo e a prestação da informação protegida, no âmbito da colaboração com a justiça em matéria de processual penal, nos termos da alínea d) do n.° 2 do artigo 64.° da LGT.

O domicílio fiscal de determinado contribuinte pessoa singular, constitui um elemento identificativo/dado pessoal desse contribuinte (titular do NIF), que está abrangido pelo dever de sigilo nos termos da alínea b) do n.° 1 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 14/2013, de 28 de janeiro, conjugado com o n.° 1 do artigo 36.° e artigo 41.° do mesmo diploma legal (estes últimos, inseridos no Título III, Capítulo II que se refere à proteção de dados pessoais).

Por constituir um dado pessoal relativo a determinado contribuinte pessoa singular, que está abrangido pelo dever de sigilo e que, em concreto, integra a base de dados do registo de contribuinte da AT, a sua transmissão só poderá ocorrer nas condições previstas nas alíneas a) a e) do n.° 2 do artigo 64.° da LGT.

Ressalvamos, nos casos em que o pedido incide sobre domicílio fiscal de pessoa coletiva, por ser um dado tornado público por via do registo comercial, não está abrangido pelo dever de sigilo e quando solicitado poderá ser facultado pelos serviços».

- cfr. documentos 19 a 21 juntos com a petição inicial.

3. A questão fundamental a decidir é a de saber se uma entidade pública municipal tem direito a ser informada sobre o domicílio fiscal de pessoas singulares para instruir ou tramitar processos de contraordenação que tenha instaurado e que corram termos nos seus serviços.

Não é controvertido entre as partes e foi assumido na sentença recorrida que os dados relativos ao domicílio fiscal das pessoas singulares estão abrangidos pelo denominado sigilo fiscal.

O litígio nos autos prende-se apenas com os limites do sigilo fiscal e a sua relação com os deveres de cooperação institucional da administração tributária com outras entidades públicas (no caso, uma entidade pública municipal).

O litígio abrange, por um lado, a identificação dos pressupostos de acesso de outras entidades públicas à informação protegida e, por outro lado, a verificação do seu preenchimento no caso.

Com efeito, a Mm.ª Juiz a quo entendeu que a Requerente tinha direito à informação porque estavam preenchidos os requisitos do artigo 64.º, n.º 2, alínea b), da Lei Geral Tributária para o levantamento do sigilo e porque não descortinava (outro) motivo válido para lhe ser recusada.

E a Autoridade Tributária e Aduaneira entende que a Requerente não tem o direito porque não estão preenchidos os requisitos do artigo 64.º, n.º 2, alínea b), da Lei Geral Tributária [conclusão “VII” do recurso]. Mas também porque existem outras normas legais que delimitam o dever do sigilo e que considera terem sido, no caso violadas [conclusão “XIX” do recurso].

Assim, a Autoridade Tributária e Aduaneira opõe à decisão recorrida o erro na determinação da lei aplicável e o erro na aplicação da lei.

O erro na determinação da lei aplicável porque a norma do caso não consta integralmente da alínea b) do n.º 2 do artigo 64.º citado, devendo ser obtida da sua conjugação com outros diplomas.

O erro na aplicação da lei porque da subsunção do caso à norma aplicável resulta que não estão verificados os pressupostos de que depende o levantamento do sigilo.

Deles nos ocuparemos nos pontos seguintes.

4. O âmbito do dever de sigilo fiscal resulta de diversas normas disseminadas por diversos códigos e diplomas tributários.

No caso do artigo 64.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária consagra-se o dever de sigilo fiscal no âmbito dos procedimentos a que alude o seu artigo 54.º.

Assim, este dever está funcionalmente ligado ao dever de colaboração entre a administração e os contribuintes no âmbito desta relação procedimental, que abrange também matéria sigilosa – artigo 59.º, n.º 4, da mesma Lei.

Foi concluído na sentença recorrida que o domicílio fiscal das pessoas singulares é um elemento de identificação que se encontra abrangido pelo dever de sigilo fiscal previsto naquele dispositivo legal.

Isso seria verdade se os dados relativos ao domicílio fiscal tivessem sido obtidos no âmbito de um procedimento regulado pela Lei Geral Tributária.

Mas, em regra, estes dados são obtidos no âmbito de um procedimento especialmente regulado no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 14/2013, de 28 de janeiro.

Por outro lado, as entidades públicas recorrem à administração tributária para obter informação atualizada sobre o domicílio fiscal das pessoas e não para serem informadas do teor de procedimentos.

Ou seja, o que as entidades públicas pretendem é o acesso ao tratamento desses dados pela administração tributária.

O tratamento desses dados pela administração tributária é efetuado na base de dados do registo dos contribuintes.

Esta informação é protegida pelos artigos 35.º e seguintes do referido Decreto-Lei n.º 14/2013. E é integrada no âmbito do dever do sigilo fiscal pelo seu artigo 41.º.

É verdade, no entanto, que o artigo 37.º do mesmo diploma dispõe que a informação constante da base de dados do registo dos contribuintes só pode ser transmitida nas condições previstas no artigo 64.º da Lei Geral Tributária.

O que significa que os requisitos legais da transmissão da informação constante dessa base de dados a outras entidades públicas devem ser extraídos, em primeiro lugar, da alínea b) do n.º 2 deste dispositivo legal.

Ali se dispõe que o dever de sigilo «cessa» (ou seja, que o dever de sigilo não impede a transmissão dos dados) em caso de cooperação legal da administração tributária com outras entidades públicas.

O teor literal da expressão «cooperação legal» permite que seja interpretada em dois sentidos distintos: no sentido de que o dever de sigilo cessa quando estiver prevista a cooperação e no sentido de que o dever de sigilo cessa quando estiver prevista a cooperação em matérias abrangidas pelo dever de sigilo.

Mas só deve ser considerado o segundo sentido interpretativo. Vejamos porquê.

Os elementos de natureza pessoal são protegidos, não tanto por serem fiscais (no sentido em que foram recolhidos no âmbito de relações jurídicas fiscais e em cumprimento de obrigações fiscais), mas por serem privados.

Assim, no caso dos dados sobre o domicílio fiscal de pessoas singulares, são protegidos por constituírem dados de localização habitual dos contribuintes. Porque o domicílio fiscal das pessoas singulares corresponde, em princípio, ao local da sua residência habitual.

E isto tem importância para o caso, porque o segredo dos dados pessoais está associado aos direitos de personalidade e às liberdades individuais. Ou seja, o sigilo fiscal também garante o direito à vida privada, ademais consagrado no artigo 26.º da Constituição.

Por outro lado, estes dados também são protegidos porque constam de ficheiros de dados sobre pessoas. Que são suportes de informação adequados a facilitar o acesso à informação, a uma utilização reiterada, à divulgação e ao cruzamento de dados.

E isto também tem importância para o caso, porque significa que estão protegidos pelo direito à proteção de dados pessoais tutelado pelo artigo 35.º da Constituição.

Estando em causa direitos constitucionais fundamentais, ligados às liberdades individuais, as restrições ao conteúdo destes direitos estão sujeitas ao regime de restrição dos direitos liberdades e garantias consagrado no artigo 18.º da Constituição.

O que significa que tais restrições só serão legítimas quando estiverem previstas na lei de forma clara e precisa, forem justificadas e necessárias para a concretização de objetivos de interesse geral de importância reconhecida ou para satisfazer as necessidades de proteção dos direitos e liberdades de outrem, forem proporcionados aos objetivos a atingir e respeitarem o conteúdo essencial dos direitos fundamentais.

Ora, ressalta do confronto do sobredito com a alínea b) do n.º 2 do artigo 64.º da Lei Geral Tributária que o teor desta norma deve ser interpretado de forma particularmente exigente para poder conformar-se com as exigências da lei constitucional.

Assim, parece-nos evidente que não será compatível com tal regime uma interpretação da expressão «cooperação legal» reconduzida ao dever de cooperação que esteja previsto na lei.

Isto é, o dispositivo não pode ser interpretado no sentido de que o dever de sigilo cessa quando estiver previsto o dever de colaboração entre entidades públicas.

Porque isso significaria que não existiria segredo nas relações entre entidades públicas que estivessem obrigadas a colaborar entre si.

Uma interpretação da lei que se traduza na inexistência de segredo entre entidades públicas, ainda que delimitado pelo dever de colaboração, atingiria no seu âmago as garantias do direito à vida privada, porque este inclui no seu âmbito a garantia de proteção contra ingerências do próprio Estado-administração e a utilização abusiva da informação dentro das respectivas instituições. E, por conseguinte, não respeitaria o conteúdo essencial deste direito fundamental.

Por outro lado, constituiria uma restrição a direitos fundamentais manifestamente desproporcionada, visto que subordinaria o direito fundamental à privacidade dos cidadãos contribuintes a qualquer interesse público que justificasse o dever de colaboração. Mesmo que esse não fosse um interesse com valor equivalente ao do direito preterido.

Julgamos, por isso e para que este regime legal se possa conformar com as garantias constitucionais que também serve, a expressão «cooperação legal» deve ser interpretada no sentido de que deve estar previsto na lei que a cooperação abrange o acesso a esses dados.

Aliás, o artigo 35.º, n.º 4 da Constituição ressalva da proibição geral do acesso a dados de terceiros constantes de ficheiros de dados apenas os casos excecionais previstos na lei.

Razão porque a alínea e) do n.º 2 do próprio artigo 64.º ressalva do dever de sigilo a confirmação do domicílio fiscal às entidades legalmente competentes para a realização do registo comercial, predial ou automóvel. Disposição que seria redundante na outra interpretação.

Assim, e em conclusão, o artigo 64.º, n.º 2, alínea b) da Lei Geral Tributária deve ser interpretado no sentido de que o dever de sigilo não obsta à cooperação entre a administração tributária com outras entidades públicas quando, além do mais, estiver previsto na lei que a cooperação entre as entidades envolvidas abrange o acesso aos dados protegidos por esse dever.

5. O artigo 64.º, n.º 2, alínea b), da Lei Geral Tributária também dispõe que o dever de sigilo «cessa» caso a cooperação legal entre a administração tributária com outras entidades públicas ocorra «na medida dos seus poderes».

Este segmento da norma foi interpretado, na sentença recorrida, no sentido de que o dever de sigilo cessa quando a entidade requerente da informação prossiga atribuições que pressupõem o conhecimento dos dados.

Julgamos, com efeito, que o objetivo do legislador foi o de se assegurar que o acesso aos dados sigilosos era necessário ao exercício das funções de interesse público ou ao exercício da autoridade pública de que está investida a entidade a que esses dados são transmitidos.

Elegendo, assim, como requisito da legitimidade do acesso que este se fizesse na medida das necessidades. Como, de resto, prevê a alínea e) do n.º 1 do artigo 6.º do Regulamento Geral da Proteção de Dados – Regulamento (EU) 2016/679, do Parlamento Europeu e do Conselho [doravante “RGPD”].

E elegendo como indicador bastante de que tal sucede o facto de a entidade pública em causa ter atribuições que pressupõem o acesso a essa informação.

Assim, à existência da previsão legal para o acesso aos dados (legalidade) a lei acrescenta um requisito material (legitimidade) destinado a garantir que há relação entre o interesse público que determina o acesso e a finalidade prosseguida pelo agente que acede.

Assim, a parte final da alínea b) do n.º 2 do artigo 64.º da Lei Geral Tributária deve ser interpretada no sentido de que o dever de sigilo não obsta à cooperação entre a administração tributária com outras entidades públicas quando, estando previsto na lei, o acesso a esses dados seja necessário ao exercício de funções de interesse público ou ao exercício de autoridade pública em que essas entidades estão investidas.

Mas há duas ressalvas a fazer.

A primeira, para dizer que, quando o tratamento de dados envolver o acesso à própria base de dados pela entidade pública a que forem destinados, é a própria lei que deve estabelecer as condições de acesso. É o que, a nosso ver, resulta do artigo 35.º, n.º 2, a Constituição.

É assim que o Decreto-Lei n.º 92/2004, de 20 de abril, que prevê a interconexão de dados entre os serviços da administração fiscal e as instituições da segurança social, determina a sua forma, a extensão e os seus limites.

A segunda ressalva tem interesse para o caso e prende-se com a utilização dos dados para fins diferentes dos que determinaram a sua recolha.

Decorre do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto, que o tratamento de dados para fins diferentes daqueles que determinaram a recolha tem natureza excecional, no sentido de que só deve ser admitido quando for necessário para assegurar a prossecução de interesse público que de outra forma não possa ser acautelado.

Para além disso, o responsável pelo tratamento deve certificar-se de que o interesse prosseguido se inscreve nos objetivos definidos no artigo 23.º, n.º 1, do RGPD ou que a finalidade do acesso é compatível com a finalidade da recolha inicial à luz do n.º 4 do artigo 6.º do RGPD.

Trata-se de exigências legais que são oponíveis mesmo aos regimes de acesso a dados pessoais vigentes à data em que a referida lei entrou em vigor, como decorre do seu artigo 62.º.

Assim, a alínea b) do n.º 2 do artigo 64.º da Lei Geral Tributária também deve ser interpretada no sentido de que a cooperação entre as entidades públicas que se traduza na transmissão de dados para finalidades diferentes da recolha só é legítima se for necessária e proporcionada para assegurar a prossecução de interesse público que de outra forma não possa ser acautelado e o responsável pelo tratamento puder confirmar que se trata de um interesse público que enquadra nos objetivos referidos no artigo 23.º, n.º 1, do RGPD, ou que o fim prosseguido é compatível com a finalidade para a qual os dados pessoais foram inicialmente recolhidos.

6. Apesar de a norma do artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 14/2013 acima citado remeter para as condições previstas para a transmissão destes dados no artigo 64.º da Lei Geral Tributária, deve entender-se que o artigo 64.º desta Lei não esgota as condições de acesso a estes dados por outras entidades públicas.

Com efeito, a lei associa a cooperação que se traduza na transmissão desses dados a outros organismos da Administração Pública a operações de gestão do NIF – alínea e) do n.º 2 do artigo 36.º daquele diploma.

E determina que o desenvolvimento, a manutenção e a segurança das operações de gestão do NIF sejam assegurados instituindo e pondo em prática as medidas técnicas e organizativas adequadas à satisfação das exigências estabelecidas na lei de proteção de dados pessoais – n.º 2 do seu artigo 39.º.

Estas exigências são referidas, atualmente, nos artigos 5.º, n.º 1, alínea f), 24.º e seguintes do RGPD e têm em vista assegurar a integridade e confidencialidade da informação e devem definir as finalidades e os meios do seu tratamento e as responsabilidades das entidades públicas envolvidas.

À luz do artigo 26.º do RGPD, devem constar de um acordo que as defina, a menos que já estejam determinadas pelo direito da União ou do Estado-Membro.

Este acordo é o protocolo de cooperação, como resulta do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 58/2019 citado.

Assim, os protocolos de cooperação a que alude também o artigo 42.º do Decreto-Lei n.º 14/2013 são precisamente os mecanismos que o legislador nacional elegeu para assegurar a segurança na transmissão dos dados do registo dos contribuintes a outras entidades públicas. Independentemente da finalidade a que seja destinada a informação.

Pelo que, em resumo, o artigo 37.º deste Decreto-Lei deve ser interpretado no sentido de que a informação constante da base de dados do registo de contribuintes só pode ser transmitida aos restantes organismos da Administração quando a lei prever o acesso a essa informação (legalidade), quando as condições de acesso estiverem reunidas (legitimidade) e quando tiverem sido adotadas as medidas técnicas e organizativas que asseguram a proteção dos dados e a responsabilidade no seu tratamento, e que decorram da lei ou de protocolos para o efeito celebrados entre os organismos envolvidos (segurança).

7. Vejamos, agora, se estes pressupostos de verificam.

No pedido de informação que formalizou junto da Administração Tributária, o Município (a entidade ora Recorrida) solicitou informação sobre o domicílio fiscal de arguidos em processos de contraordenação que correm termos nos seus serviços invocando, de um lado, direitos e prerrogativas de acesso equivalentes às das entidades competentes para o processo criminal e, de outro lado, o dever geral de cooperação entre entidades públicas e, em particular, o dever de auxílio entre autoridades e serviços públicos, a que alude o artigo 54.º do Regime Geral das Contraordenações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro [doravante “RGCO”].

Deve adiantar-se que o artigo 41.º, n.º 2, do RGCO atribui às autoridades administrativas com competências no processo de aplicação de coimas direitos e prerrogativas equivalentes aos das entidades competentes para o processo criminal quando o contrário não resultar desse diploma.

E deve entender-se que do próprio RGCO deriva que as competências das autoridades administrativas não incluem prerrogativas de acesso a informação sigilosa.

Porque o artigo 42.º proíbe a utilização de provas que impliquem a violação do segredo profissional e só admite as provas que colidam com a reserva da vida privada mediante o consentimento do titular do direito.

Assim, o legislador, tendo ponderado que os interesses protegidos pelo direito contraordenacional têm menor relevância que os bens jurídicos protegidos pelo direito penal, entendeu que não justificavam as mesmas as restrições dos direitos constitucionais.

Ora, as razões que levaram o legislador a concluir que não se justificavam tais restrições na instrução probatória são extensíveis, por identidade de razão, à instrução do processo em geral. Não faria sentido que a autoridade administrativa pudesse aceder a determinada informação e não a pudesse utilizar na prova, pelo que se deve entender que estamos perante uma regra geral, aplicável à fase administrativa do processo.

E, assim sendo, o artigo 54.º, n.º 3, do RGCO, que prevê o auxílio de outras autoridades ou serviços públicos precisamente na investigação e instrução do processo, também não pode ser interpretado no sentido de que nele se prevê a colaboração em matérias abrangidas pelo sigilo profissional.

Por outra via, e tendo em conta que (para efeitos do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 14/2013, de 8 de agosto) o sigilo fiscal e o sigilo profissional dos funcionários e agentes da administração tributária têm um âmbito material equivalente, deve entender-se desde já que, não só a lei não prevê a cooperação neste âmbito, como até a proíbe.

Pelo que não se pode acompanhar a sentença recorrida quando conclui que esta norma autoriza o acesso à informação pessoal protegida pelo dever de sigilo e «impõe o dever de cooperação». Não só não impõe o dever de cooperação neste âmbito como, na interpretação que fazemos da lei, até o exclui.

Mesmo que assim não fosse entendido, também não seria de acompanhar o raciocínio adotado na sentença recorrida quando conclui que o pedido de informação se encontra justificado com um interesse legítimo.

Para concluir que o pedido se encontra justificado com um interesse legítimo o tribunal recorrido levou em contra que a entidade requerente prossegue atribuições que pressupõem o conhecimento dos dados e que o dado pessoal é necessário e imprescindível para a condução do processo de contraordenação.

Ora, o exercício das funções do organismo municipal a quem compete a tramitação dos processos de contraordenação não depende do conhecimento dos dados atualizados do domicílio fiscal dos arguidos.

De um lado a lei não determina que a notificação dos arguidos no processo de contraordenação se faça obrigatoriamente no seu domicílio fiscal.

De outro lado, a lei prevê mecanismos legais que permitem superar as dificuldades em notificar os arguidos e que não passam por informação sobre o seu domicílio fiscal.

Acresce que os elementos identificativos dos contribuintes são recolhidos exclusivamente para o tratamento de informação de índole fiscal e aduaneira, como decorre do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 14/2013, de 28 de janeiro.

A utilização desses dados para fins de notificação em processos de contraordenação tramitados pelos municípios constitui, por isso, o tratamento para fins diferentes daqueles para os quais foram recolhidos.

A transmissão de dados para finalidades diferentes da recolha só é legítima se for necessária e proporcionada para assegurar a prossecução de interesse público que de outra forma não possa ser acautelado e o responsável pelo tratamento puder confirmar que se trata de um interesse público que enquadra nos objetivos referidos no artigo 23.º, n.º 1, do RGPD, ou que o fim prosseguido é compatível com a finalidade para a qual os dados pessoais foram inicialmente recolhidos.

Ora, a entidade pública municipal não justificou o acesso com a prossecução e um interesse público que de outro modo não pudesse ser acautelado. Porque nem sequer o justificou com dificuldades em obter a informação sobre o paradeiro dos arguidos ou em os contactar em anteriores diligências que tivesse levado a efeito.

Pelo que também não foi alegado nenhum fundamento atendível e que pudesse legitimar o acesso a esses dados.

A reforçar a sua decisão, o tribunal recorrido também concluiu que a comunicação dos dados relativos ao domicílio fiscal dos arguidos ao Requerente não constituía um desvio de finalidade para a qual os mesmos foram recolhidos pela administração tributária.

Já vimos que não é assim, até porque, quando os dados foram recolhidos, foram exclusivamente destinados a tratamento de informação de índole fiscal e aduaneira.

Mas mesmo que fosse, nem por isso estariam reunidos todas as condições de acesso. Porque a transmissão desses dados também pressupõe que esteja assegurado que não ocorre a jusante o desvio de finalidade para a qual os dados foram transmitidos.

O que se faz introduzindo previamente as medidas técnicas e organizativas adequadas à minimização dos riscos de que isso venha a acontecer ulteriormente. Celebrando, para o efeito, protocolos que estabeleçam, além, do mais, as responsabilidades de cada entidade interveniente, quer no ato da transmissão, quer em outros tratamentos a efetuar.

O que, no caso, também não se mostra ter sucedido.

Assim sendo, dever concluir-se, não só que não estão reunidos os pressupostos de acesso à informação protegida pelo dever de sigilo, mas também que nenhum deles se verifica.

Pelo que a decisão recorrida não pode manter-se e deve ser revogada.

8. Preparando a decisão, formulam-se as seguintes conclusões, que valerão também como sumário do acórdão:

I. Os dados relativos ao domicílio fiscal que são objeto de recolha e tratamento na base de dados do registo de contribuintes estão protegidos pelo sigilo fiscal e profissional a que alude o artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 14/2013, de 28 de janeiro;

II. Os dados protegidos pelo sigilo fiscal e profissional a que alude o número anterior só podem ser transmitidos quando, além do mais, a lei prevê o acesso a esses dados ou que este não importa a quebra do dever de sigilo;

III. O Regime Geral das Contraordenações não atribui às autoridades administrativas com competência para tramitar processos ali regulados o acesso a informação protegida pelo sigilo.

9. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e julgar a intimação improcedente.

Custas pela Recorrida.

Lisboa, 13 de dezembro de 2023. – Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) - Pedro Nuno Pinto Vergueiro - Isabel Cristina Mota Marques da Silva.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

9. Decisão