01176/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tem a natureza de imposto e não de taxa, o tributo cobrado anualmente pela Câmara Municipal de Lisboa por renovação automática de licença de publicidade, ao abrigo dos arts. 24.º e 25.º da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais.

II- Nos termos dos arts. 103.º, n.º 2, 165.º, n.º 1, alínea i), e 198.º, n.º 1, alínea b), da C.R.P. [arts. 106.º, n.º 2, 168.º, n.º 1, alínea i), e 200.º, n.º 1, alínea b), nas redacções anteriores à actual], os impostos só podem ser criados por acto de natureza legislativa e pela Assembleia da República ou pelo Governo com base em autorização legislativa.

III- Por isso, enferma de inconstitucionalidade material e orgânica a deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa que criou o tributo referido.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- METROPOLITANO DE LISBOA, E.P., impugnou no Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Lisboa a liquidação da quantia de 1.359.109$00, efectuada pela Câmara Municipal de Lisboa a título de licença de reclamos luminosos.

Aquele Tribunal julgou a impugnação improcedente.

A Impugnante interpôs recurso da sentença para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, que veio a declarar-se incompetente, em razão da hierarquia para o conhecimento do recurso.

Remetido o processo ao Tribunal Central Administrativo, foi por este Tribunal negado provimento ao recurso.

Novamente inconformada, a Impugnante interpôs o presente recurso jurisdicional para este Pleno, invocando oposição entre o acórdão recorrido e dois acórdãos, um da Secção do Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo e outro da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.

Notificada para indicar um só acórdão como fundamento do recurso, a Impugnante optou pelo acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 22-6-1999, proferido no recurso n.º 21278.

A Impugnante apresentou alegações com as seguintes conclusões:

1. O douto acórdão recorrido encontra-se, tal como foi confirmado por douto despacho de fls., em patente oposição com o aliás douto acórdão do Tribunal Central Administrativo, proferido pela Secção do Contencioso Tributário, no processo nº 4475/00, em 06/03/2001 (vide Boletim da Administração Central Tributária, Ciência Técnica e Fiscal, nº 401, 320 ou em www.dgsi.pt) e com o douto acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido pela 2.ª Secção, no processo 021278, em 22/06/99 (Acs. Dout. STA, 457, 51 ou em www.dgsi.pt);

2. É entendimento da ora Recorrente que a solução jurídica correcta para o litígio dos presentes auge é a perfilhada por estes dois acórdãos ao invés da constante do aliás douto acórdão recorrido,

3. E que, portanto, a taxa liquidada pela Câmara Municipal de Lisboa a ora Recorrente a título de renovação de licença de publicidade, ao abrigo dos artigos 24.º e 25.º da Tabela de Taxas e outras Receitas Municipais, deve ser anulada, por se tratar de um verdadeiro “imposto” e, portanto, ser ilegal e inconstitucional;

4. Defende grande parte da doutrina e da jurisprudência que o encargo pela remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinada actividade por parte do tributado só pode considerar-se como "taxa” se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem público ou semi-público (Sousa Franco in Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4.ª Edição, Vol. l, pag. 33 e acórdãos do TCA e STA de 06/03/2001 e 22/06/1999 melhor identificados supra);

5. Como ficou provado nos presentes autos, os reclamos luminosos estão instalados, respectivamente, na fachada e telhado de prédios da ora Recorrente, pelo que não estamos perante a utilização de bens públicos ou semi-públicos, mas de bens ou locais pertencentes apenas e tão só à ora Recorrente;

6. Acresce que a Câmara Municipal de Lisboa não proporcionou à ora Recorrente nos anos de 2000 e 2001 qualquer tipo de contraprestação directa e especifica pelas alegadas "taxas” que lhe pretende cobrar, por não lhe ter prestado qualquer serviço público;

7. A ausência de utilização de um bem público ou semi-público e a ausência de contraprestação por parte da Câmara determinam a qualificação jurídica de "imposto” ao valor liquidado pela Câmara Municipal de Lisboa a título de renovação de licença de publicidade, ao abrigo do disposto nos artigos 24.º e 25.º da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais e artigos 16.º e 20.º do Regulamento sobre Publicidade de Câmara Municipal de Lisboa, dada a manifesta ausência de carácter sinalagmático da alegada “taxa”;

8. Só a Assembleia da República ou o Governo, munido de uma autorização legislativa daquela, podem criar um imposto. Uma autarquia local não tem poderes para o fazer em qualquer circunstância, pelo que os artigos 16º e 20º do Regulamento sobre Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa (aprovado pelo Edital nº 35/92, Diário Municipal nº 16336, de 19 de Março de 1992) e o artigo 25º de Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais (aprovada anualmente em Assembleia Municipal) porque criadas por diploma não emanado pela Assembleia da República, ou pelo Governo devidamente autorizado por aquela, devem ser considerados formal e organicamente inconstitucionais, por violação do princípio da legalidade fiscal previsto nos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, al. i) da C.R.P.;

9. Acresce que o artigo 20° Regulamento sobre Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa (aprovado pelo Edital n.º 35/92, Diário Municipal n.º 16336, de 19 de Março de 1992) deverá ser, igualmente, considerado materialmente inconstitucional por violação do artigo 18.º, n.º 2 e 3 da C.R.P. E a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto de 1988, deve ser considerada inconstitucional se interpretada no sentido de permitir que o exercício de Direitos, Liberdades e Garantias, fique sujeito a prévia autorização por acto administrativo.

10. Este é, aliás, como já se referiu, o entendimento dos doutos acórdãos do Tribunal Central Administrativo e do Supremo Tribunal Administrativo, supra identificados, que se encontram em patente oposição com o acórdão ora recorrido, e que deve ser acolhido, sob pena de se estarem a violar, entre outras normas jurídicas, as constantes nos artigos 18.º, n.º 2 e 3, 103°, n.º 2 e 165.º, n.º 1 al. i) todos da C.R.P

Nestes termos e nos do sempre mui douto suprimento de V.Exas. deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, o douto acórdão recorrido substituído por outro que, na esteira do douto acórdão do Tribunal Central Administrativo, proferido pela Secção do Contencioso Tributário, no processo n.º 4475/00, em 06/03/2001 (vide Boletim da Administração Central Tributária, Ciência Técnica e Fiscal, n.º 401, 320 ou em www.dgsi.pt) e do douto acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido pela 2.ª Secção, no processo 021278, em 22/06/99 (Acs. Dout. STA, 457,51 ou em www.dgsi.pt), anule a taxa liquidada pela Câmara Municipal de Lisboa à ora Recorrente por renovação da licença de publicidade, por esta ser ilegal e inconstitucional.

Só assim se fará a costumada JUSTIÇA!

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

1. São requisitos legais cumulativos do conhecimento do recurso por oposição de acórdãos (TCA secção de Contencioso Tributário/STA secção de Contencioso Tributário):

- identidade da questão de direito

- ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica

- soluções jurídicas opostas (art. 30.º al. b’) ETAF, aprovado pelo DL n.°129/84, 27 Abril)

2. Oposição de acórdãos

A oposição de acórdãos é resultante da procedência das 1ª, 2ª, 3ª, 4ª, e 6ª conclusões, aqui consideradas reproduzidas (fls. 128/129)

A circunstância de não serem formalmente idênticas as normações subjacentes aos tributos sob análise no acórdão recorrido e no acórdão fundamento não obsta a que se considere substancialmente idêntica a regulamentação jurídica, na medida em que ambas definem o fundamento jurídico da taxa pela licença de publicidade cobrada pela CMLisboa.

3. Conflito de jurisprudência

O Tribunal Constitucional tem destilado jurisprudência sustentando que:

- o tributo designado por taxa de publicidade tem a natureza jurídica de imposto (por inexistência de nexo sinalagmático) quando a publicidade é afixada em suportes instalados em propriedade privada

- aquele tributo apenas configura uma taxa quando a quantia paga à entidade pública representa a contrapartida da remoção de um obstáculo à utilização de um bem público ou semi-público (acórdãos 312/92; 558/98, 29.09.98 DR n°261, II Série 11.11.98; 63/99 2.02.99 DR n.º 76 II Série 31.03.99; 32/2000, 12.01.2000 DR n.º 57 II Série 8.03.2000).

- em consequência, enfermam de inconstitucionalidade, por violação das normas constantes dos arts.106.º n.º 2 e 168.º, n.º 1, al. i) CRP RC/82 as normas regulamentares editadas pelas autarquias locais que constituem o fundamento jurídico da criação e cobrança daquele tributo (licença para publicidade afixada em propriedade privada).

Impõe-se a adesão à doutrina do acórdão fundamento, pela sua consonância com a jurisprudência especialmente qualificada do Tribunal Constitucional.

CONCLUSÃO

O recurso merece provimento.

O acórdão recorrido deve ser revogado e substituído por acórdão declaratório da procedência da impugnação judicial e anulatório da liquidação impugnada.

As partes foram notificadas deste douto parecer e nada vieram dizer.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- A decisão do Excelentíssimo Relator no Tribunal Central Administrativo que reconheceu a existência de oposição não é obstáculo a que no julgamento do conflito de jurisprudência se decida em sentido contrário, como vem sendo entendido pacificamente.

Como resulta do texto do n.º 1 do art. 284.º do C.P.P.T. e do preceituado no art. 30.º, alínea b), do E.T.A.F., a viabilidade dos recursos com fundamento em oposição de julgados depende da invocação de um acórdão em oposição com o recorrido, isto é, um acórdão em que, quanto ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial de regulamentação jurídica, tenha sido perfilhada solução oposta à do acórdão recorrido.

No acórdão recorrido apreciou-se a questão de saber se as quantias cobradas por um município como contrapartida do licenciamento ou renovação da licença de afixação de painéis publicitários em edifícios privados constituem taxas ou devem ser qualificadas como impostos. Naquele acórdão, entendeu-se que aquele tributo tem a natureza de taxa e concluiu-se que sua criação e liquidação por um município não enferma de inconstitucionalidade ou ilegalidade.

No acórdão fundamento, dando-se execução a um acórdão do Tribunal Constitucional não identificado, entendeu-se que o tributo referido tem a natureza de imposto, pelo que é inconstitucional a sua criação por órgão diferente da Assembleia da República ou Governo munido de autorização legislativa.

Há assim, manifesta oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento.

Por outro lado, ambos os acórdãos contêm decisões expressas, foram proferidos em processos diferentes e ao abrigo do mesmo regime jurídico, pelo que é inequívoco que estão reunidos os requisitos dos recursos com fundamento em oposição de julgados.

3- Está em causa no presente recurso jurisdicional saber se as quantias cobradas por um município como contrapartida do licenciamento ou renovação da licença de afixação de painéis publicitários em edifícios privados constituem taxas ou devem ser qualificadas como impostos.

A distinção entre imposto e taxa faz-se com base no carácter unilateral ou bilateral dos tributos: o imposto tem estrutura unilateral, a taxa tem carácter bilateral e sinalagmático.

Para um tributo ser qualificável como taxa terá de haver correspectividade entre a prestação paga pelo contribuinte e a prestação concreta de um serviço público ou utilização de um bem do domínio público ou remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, como está hoje expressamente estabelecido no n.º 2 do art. 4.º da L.G.T.

«Tal relação sinalagmática entre a contrapartida e o montante a pagar não pode deixar de ter um carácter substancial ou material, e não meramente formal o que não implica, porém, que se exija uma equivalência económica rigorosa entre ambos, não sendo incompatível com a natureza sinalagmática da taxa o facto de o seu montante ser “superior (e, porventura, até consideravelmente superior) ao custo do serviço prestado” contudo o que não pode é ocorrer uma «desproporção intolerável»”, ou seja, “manifesta” e comprometedora, “de modo inequívoco, da correspectividade pressuposta na relação sinalagmática”, devendo a respectiva aferição tomar em conta, não apenas o valor da quantia a pagar, mas também a utilidade do serviço prestado». Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 26/01/2005, proferido no recurso nº 1167/04, cujas linhas essenciais se seguem.

No caso em apreço, os tributos liquidados reportam-se a renovação de licenças de instalação anúncios em reclamos luminosos colocados na fachada e na cobertura de prédios que são propriedade da Impugnante, licenças essas de carácter anual e automaticamente renováveis desde que não se verifique o seu cancelamento [alínea a) da matéria de facto fixada].

Reportando-se a liquidação a situação em que os anúncios estavam colocados em prédio particular e em que não houve qualquer actividade do Município de Lisboa relativamente aos anos a que se reporta a liquidação, o tributo liquidado não pode ser qualificado como taxa.

Na verdade, apesar de, inicialmente, no momento em que é autorizada a colocação dos anúncios haver uma contrapartida do Município consubstanciada na actividade destinada a verificar se eles respeitam o equilíbrio urbano, ambiental e paisagístico e, designadamente, os critérios de licenciamento definidos nos arts. 3.º e 4.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto À semelhança do que sucede com o controle da verificação das condições de licenciamento de qualquer construção., essa actividade é desenvolvida apenas no momento da instalação dos anúncios Também à semelhança do que sucede com o licenciamento de qualquer construção. e não da renovação da licença, que se concretiza automaticamente. Por isso, não se pode ver uma relação de correspectividade entre essa actividade de natureza momentânea e um tributo que é cobrado anualmente, sem qualquer novo procedimento de licenciamento, a título de renovação de licença.

Também não pode ver-se uma contrapartida nos deveres gerais de polícia exercidos pelo Município, pois essa actividade visa salvaguardar a tranquilidade e segurança da generalidade dos cidadãos, não constituindo um serviço individualizado prestado ao proprietário do imóvel em que é afixada publicidade. Essencialmente neste sentido, pode ver-se o acórdão do Tribunal Constitucional nº 109/2004, de 11/02/2004, proferido no processo nº 409/2003.

Por outro lado, como entendeu o Tribunal Constitucional no acórdão n.º 313/92, de 6-10-92, proferido no processo n.º 435/91, «mesmo nas hipóteses em que a actividade dos particulares sofre uma limitação, aqueloutra actividade estadual, consistente na retirada do obstáculo à mencionada limitação mediante o pagamento de um tributo, é vista pela doutrina como a imposição de uma «taxa» somente desde que tal retirada se traduza na dação de possibilidade de utilização de um bem público ou semi-público».

Pelo exposto é de concluir que o tributo em causa tem a natureza de imposto.

4- Como resulta do disposto nos arts. 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da C.R.P., na redacção vigente [arts. 106.º, n.º 2, e 168.º, n.º 1, alínea i), da C.R.P., na redacção anterior], os impostos só podem ser criados por acto de natureza legislativa e a sua criação insere-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, pelo que só podem ser criados por esta ou pelo Governo com base em autorização legislativa [art. 198.º, n.º 1, alínea b), da C.R.P., na redacção vigente, a que corresponde o art. 200.º, n.º 1, alínea b), na redacção anterior].

Tendo o tributo a natureza de imposto, as normas que concretizam a sua criação, designadamente o art. 25.º da Tabela de Taxas e outras receitas Municipais vigente nos anos de 2000 e 2001, que estabelece as taxas aplicáveis, e os arts. 16.º e 20.º do Regulamento sobre Publicidade do Município de Lisboa, que prevêem o pagamento de taxas pela renovação automática de licenças, enfermam de inconstitucionalidade orgânica e material.

Por isso, a liquidação do tributo em causa enferma de ilegalidade, pelo que se justifica a sua anulação (art. 135.º do C.P.A.).

Termos em que acordam neste Pleno da Secção do Contencioso Tributário em

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar o acórdão recorrido;

- julgar procedente a impugnação;

- anular a liquidação impugnada.

Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).

Lisboa, 18 de Maio de 2005. – Jorge de Sousa (relator) – Pimenta do Vale – Brandão de Pinho – Lúcio Barbosa – Vítor Meira – António Pimpão – Baeta de Queiroz (com a declaração de que voto o acórdão, não por divergir dos fundamentos do acórdão recorrido, mas por consideração da jurisprudência firmada do Tribunal Constitucional.