01023/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Decreto-Lei nº 557/99, de 17 de Dezembro, diploma que estabelece o estatuto de pessoal e regime de carreiras dos funcionários da Direcção-Geral dos Impostos, exige, no respectivo artigo 33, que, nas categorias em que existam níveis, a passagem de nível inferior para superior depende dos seguintes requisitos: a) Antiguidade mínima de três anos no nível inferior; b) Avaliação do desempenho não inferior a Bom durante três anos; c) Média não inferior a 9,5 valores nos testes de avaliação permanente de conhecimentos realizados nos três últimos anos de anos de permanência no nível inferior.

II- Tais requisitos são de verificação cumulativa, pelo que a falta de um deles obsta à referida mudança de nível.

III- Deve, pois, ser indeferida a pretensão, formulada por funcionários da referida Direcção Geral, de mudança do nível 1 para o nível 2 do grau 2 da categoria de técnico de administração tributária adjunto, formulada por funcionários da referida Direcção Geral que não preenchem o requisito indicado na alínea c) do citado artigo 33, por não se terem submetido à avaliação permanente ali mencionada.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…, técnica de administração tributária adjunta, com os sinais dos autos, vem recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido a fls. 66 e segts. dos autos, que negou provimento ao recurso contencioso, interposto pela recorrente, do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 6.6.03, que negou provimento ao recurso hierárquico do presumido indeferimento, imputado ao Director Geral das Contribuições e Impostos, de requerimento no qual aquela funcionária, técnica de administração tributária adjunta, solicitou o abono mensal pelo nível 2 do grau 2 desta categoria de técnico de administração tributária adjunto, com efeitos a partir da data em que perfez três anos de permanência no nível 1 do mesmo grau daquela categoria.

Apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

1) A recorrente, enquanto Técnico de Administração Tributária Adjunto, requereu ao DGCI a mudança do nível 1 para o nível 2 com base nos arts. 31° e 33°, do 557/99.

2) Mercê da contagem do tempo de estágio na categoria de ingresso (art. 31º, nº 2 do DL 557/99 de 17/12) a recorrente, à data do seu requerimento, detinha a antiguidade mínima (3 anos no nível inferior), e a avaliação de desempenho (não inferior a Bom durante 3 anos).

3) Quanto ao requisito do nº 3 c) do aludido art. 33º – média não inferior a 9,5 valores nos testes de avaliação permanente de conhecimentos, realizados nos três últimos anos de permanência no nível inferior – determina o artº 76º do mesmo DL 557/99 de 17-12 que, enquanto não for implementado o sistema de avaliação para efeitos de promoção do pessoal do GAT, os correspondentes concursos serão realizados com aplicação do regulamento provisório a aprovar pelo Ministro das Finanças.

4) Assim sendo, e não havendo qualquer despacho ministerial a regulamentar o sistema de avaliação nem em moldes definitivos nem provisórios, entende a recorrente que lhe assiste razão ao ter requerido ao Sr. DGCI aquela mudança de nível, com base no preenchimento dos requisitos legais exigíveis uma vez que, a não regulamentação pela própria Administração do requisito do art. 33º, nº 3, c) é exclusivamente imputável a esta última.

5) Como resulta quer do indeferimento do recurso hierárquico da recorrente, concordante com a Inf. 62/03 sobre a qual recaiu; quer ora do decisório em crise, resulta não estar em causa o requisito antiguidade mínima no nível inferior, ou a avaliação do desempenho, requisitos que a recorrente preenche, mas apenas e só o requisito avaliação permanente.

6) Sustenta a informação citada que a metodologia, conteúdo e procedimentos da avaliação permanente, são definidos em despacho do Ministro das Finanças;

7) E acrescenta a mesma informação que, como essa avaliação não foi regulamentada, apesar de estarem já reunidos os restantes requisitos do art. 33º, não é possível proceder à mudança do nível 1 para o nível 2 do grau 2 da respectiva categoria, como é pretensão da recorrente.

8) E é por este entendimento da lei – tido por violador do princípio da boa-fé, pois a Administração pretende ela própria “venire contra factum próprio” – que a recorrente considera que tanto despacho recorrido, como o acórdão ora em recurso violam o disposto no art. 33º do DL 557/99 de 17-12, uma vez que este preceito tem de ser interpretado à luz do princípio da boa-fé previsto no art.º 6-A do CPA a que a Administração deve obediência.

9) Na verdade, não é legalmente admissível que a Autoridade Recorrida negue o direito à mudança de nível requerido com base na inexistência de regulamentação do único requisito em falta quando aquela omissão lhe é exclusivamente imputável, sob pena de se violar, como violou, o despacho recorrido, e ora, como ele, o acórdão em recurso, o princípio da boa fé previsto no art. 6º-A do CPA, bem como o art. 33º do DL 557/99.

A entidade recorrida apresentou contra-ordenação, cujo desentranhamento foi, porém, ordenado a fls. 131, dos autos.

Neste Supremo Tribunal, a Exma. Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

Na linha da posição assumida pelo Magistrado do Ministério junto do TCA e aderindo ao entendimento dos acórdãos deste STA, sobre casos idênticos, de 2005.05.19, no processo nº 208/05 de 2006.03.14, no processo nº 704/05 e de 2006.12.12, no processo nº 944/06 (citados pelo aresto recorrido), parece-nos que se deverá decidir pela manutenção do acórdão impugnado.

Conforme se pondera nos mencionados arestos de 2005.05.19 e de 2006.12.12:

O teor literal da norma do art.º 33° do DL nº 557/99, 17.12, "é inequívoco, não permitindo outra interpretação que não seja no sentido de que nela se faz depender a passagem de nível inferior para superior, pretendida pelos interessados, do preenchimento cumulativo dos três requisitos nela indicados, designadamente a obtenção de média não inferior a 9,5 valores em testes de avaliação de conhecimentos realizados nos três últimos anos de permanência no nível inferior; na falta deste requisito legal, e independentemente das razões que a motivaram, não poderia o acto impugnado decidir no sentido do deferimento da pretensão formulada pelos interessados, sob pena de violação do indicado preceito do art.º 33° do DL 557/99, de 17.12".

E, ainda:

"Cabe notar, antes de mais, que a existência de regulamentação para a avaliação permanente apenas teria possibilitado que a esta se tivessem submetido os interessados; mas não asseguraria, por si, a obtenção de média sem a qual, de acordo com a exigência legal, não ficaria preenchido o requisito em causa; depois, não consagrando a norma do citado art.º 33°, como se viu, qualquer margem de discricionariedade para a Administração, o indeferimento da pretensão formulada decorria do respeito pelo princípio da legalidade (art.º 3° do CPA), quaisquer que fossem as expectativas dos interessados no sentido de uma decisão favorável" Em apoio, são citados, a este propósito: Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, 2ª ed., 113/114, e, Marcelo Rebelo de Sousa, in Lições de Direito Administrativo, vol. I, 86/89

E, também, como se salienta no acórdão, igualmente acima citado, de 2006.03.14:

“Por um lado, os tribunais não podem substituir-se à Administração no exercício do poder regulamentar, por outro lado, em certas circunstâncias, a falta de regulamentação poderá fundar a instauração de acção para efectivação de responsabilidade civil; o que a falta de regulamentação, ainda que imputável à própria Administração, não pode, é fundar um acto violador das exigências inscritas na própria lei”.

Perfilhando o entendimento acabado de expor, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. O acórdão recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:

i. A recorrente ingressou na DGCI em Agosto de 199, como liquidadora tributária estagiária;

ii. Concluído o estágio, tomou posse em Fevereiro de 2002 na categoria de técnico de Administração Tributária-Adjunto;

iii. Em 20-2-2003, a recorrente requereu ao Director-Geral de Contribuições e Impostos o processamento dos abonos mensais pelo escalão 1 do nível 2, da categoria de técnico de Administração Tributária Adjunto, com efeitos desde 23-8-2002, data em que perfez 3 anos no nível 1, ao abrigo do DL 557/99, de 17/12.

iv. Na data em que formulou tal pedido, a recorrente tinha antiguidade de 3 anos no nível inferior e a avaliação de desempenho não inferior a Bom durante três anos.

v. O Director Geral dos Impostos não se pronunciou sobre tal pedido.

vi. Em face desse indeferimento, a recorrente interpôs recurso hierárquico para a Ministra das Finanças.

vii. Por despacho datado de 6-6-2003, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais indeferiu o recurso hierárquico interposto pela recorrente, através de concordância com a Informação nº 62/03 dos respectivos serviços.

viii. Dessa Informação consta, designadamente, o seguinte:

"(...)

3.1- De facto, estes funcionários ingressaram na D.G.C.I:

a) - na sequência da sua candidatura ao concurso externo de ingresso para admissão de liquidadores tributários estagiários, da carreira técnica tributária do grupo de pessoal técnico de administração fiscal do quadro de pessoal da Direcção Geral dos Impostos, aberto pelo Aviso nº 5133/98 (2ª Série), publicado no D.R. nº 76, de 31 de Março ­anexo 3.

b) - na sequência da tomada de posse na categoria de Técnico de Administração Tributária Adjunto, nível 1 do grau 2, após conclusão do respectivo estágio".

(...)

Concluindo-se pela correcção do posicionamento destes funcionários na sequência do concurso e dos estágios continuem, então, a analisar os recursos.

3.2- Concretamente, o que estes funcionários pretendem é a mudança do nível 1 para o nível 2 do grau 2. Para o efeito e como os próprios mencionam nos seus requerimentos, o DL nº 557/99, no seu art. 33º, enuncia os três requisitos necessários à mudança de nível.

(…)

4) A metodologia, conteúdo e procedimentos relacionados com a avaliação permanente ainda não estão definidas por despacho do Ministro das Finanças, pelo que não estão preenchidos todos os requisitos necessários para a mudança de nível dos funcionários. Assim sendo, deverão os mesmos aguardar a concretização da regulamentação exigida pelo artigo 36° nº 2 do Dec. Lei nº 557/99 de 17 de Dezembro".

4.1. Nestes termos e com base no exposto, face aos pedidos apresentados pelos Técnicos de Administração Tributária - Adjuntos de nível 1 do grau 2, para que lhes sejam mandados processar os vencimentos correspondentes ao nível 2 do grau 2, propõe-se que seja negado provimento aos respectivos recursos

(...)” [cfr. fls. 6/11 dos autos, cujo teor se dá aqui por reproduzido].

3. O acórdão recorrido negou provimento ao recurso interposto do acto que indeferiu a pretensão, formulada pela recorrente, de passagem do nível 1 para o nível 2 do grau 2 da categoria de técnico da administração tributária-adjunto, em que aquela se integra.

A situação apreciada no acórdão recorrido é idêntica à que esteve subjacente aos acórdãos desta 1ª Subsecção, de 19.5.05 No mesmo sentido, e entre outros, veja-se o acórdão, de 12.12.06, proferido no Rº 944/06., proferido no Rº 208/05, cujos fundamentos, por aqui terem inteiro cabimento e validade, seguidamente nos limitaremos a transcrever.

Como se afirmou, naquele aresto de 19.5.06,

…

Em causa está a aplicação do art. 33º, do DL 557/99, de 17.12, que dispõe:

Artigo 33.º

Mudança de nível

Nas categorias em que existam níveis, a passagem de nível inferior para superior depende dos seguintes requisitos:

a) Antiguidade mínima de três anos no nível inferior;

b) Avaliação do desempenho não inferior a Bom durante três anos;

c) Média não inferior a 9,5 valores nos testes de avaliação permanente de conhecimentos realizados nos três últimos anos de permanência no nível inferior.

Como refere o acórdão ora sob impugnação, não se questiona o preenchimento, por parte dos funcionários interessados, dos dois requisitos, indicados nas alíneas a) e b), do preceito transcrito, para a passagem do nível 1 para o pretendido nível 2.

Todavia, aqueles interessados não preenchem o terceiro desses requisitos, indicado na alínea c) do mesmo preceito legal, pois que não foram submetidos a avaliação permanente de conhecimentos, por falta do despacho do Ministro das Finanças, no qual, segundo a previsão do art. 36º, nº 2 do citado DL 557/99, deverão ser definidos «a metodologia, o conteúdo e os procedimentos relacionados» com tal avaliação.

Nestas circunstâncias, e tal como bem entendeu o acórdão recorrido, o acto impugnado, ao negar aqueles interessados a pretensão em causa, mostra-se em conformidade com a lei, designadamente o transcrito art. 33º do indicado diploma legal.

Com efeito, diversamente do que pretende o recorrente, o teor literal desta norma é inequívoco, não permitindo outra interpretação que não seja no sentido de que nela se faz depender a passagem de nível inferior para superior, pretendida pelos interessados, do preenchimento cumulativo dos três requisitos nela indicados, designadamente a obtenção de «média não inferior a 9,5 valores em testes de avaliação de conhecimentos realizados nos três últimos anos de permanência no nível inferior».

Na falta deste requisito legal, e independentemente das razões que a motivaram, não poderia o acto impugnado decidir no sentido do deferimento da pretensão formulada pelos interessados, sob pena de violação do indicado preceito do art. 33º do DL 557/99, de 17.12.

Alega o recorrente que, ao negar tal pretensão, o acto impugnado incorreu em violação do princípio da boa-fé, que deve enformar o exercício da actividade administrativa, nos termos do disposto no artº. 6-A, do Código do Procedimento Administrativo. Pois que, segundo defende, os interessados só não cumpriram o requisito em causa, por falta de regulamentação da avaliação permanente. E, sendo esta falta exclusivamente imputável à Administração, a satisfação da pretensão formulada não poderia ser negada por falta daquele requisito.

Mas, não colhe esta alegação.

Cabe notar, antes de mais, que a existência de regulamentação para a avaliação permanente apenas teria possibilitado que a esta se tivessem submetido os interessados. Mas não asseguraria, por si, a obtenção da média sem a qual, de acordo com a exigência legal, não ficaria preenchido o requisito em causa.

Depois, não consagrando a norma do citado art. 33º, como se viu, qualquer margem de discricionariedade para a Administração, o indeferimento da pretensão formulada decorria do respeito pelo princípio da legalidade (art. 3º do CPA), quaisquer que fossem as expectativas dos interessados no sentido de uma decisão favorável. Veja-se, a propósito, M. E. Oliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª ed., 113/114 e M. Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, vol. I, 86/89.

Assim, no caso concreto, nunca poderia colher a invocação do princípio da boa fé, ainda que a Administração houvesse actuado de modo a criar nos interessados a convicção de que dispensaria o requisito em causa. Actuação cuja existência, de resto, o recorrente não demonstra nem tão pouco alega.

Deve, pois, manter-se o acórdão recorrido.

…

Assim sendo, improcede totalmente a alegação do recorrente.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente, sendo a taxa de justiça e procuradoria, respectivamente de € 200,00 e € 100,00.

Lisboa, 21 de Maio de 2008. – Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.