034299 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A circunstância de agora se não detectar a acta da reunião de 4/9/70 de um órgão colegial de uma entidade entretanto extinta, ademais havendo elementos que inculcam que tal acta existiu mas se extraviou, não acarreta a inexistência ou a nulidade da deliberação que esse órgão então tomara.

II- O caso julgado formal do despacho que indeferiu o incidente de falsidade relativo a um documento emanado da Administração torna certa a existência, o conteúdo e a autoria desse documento.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença de fls. 236 e ss. dos autos, em que o TAC de Lisboa, para além de indeferir um incidente de falsidade e de absolver da instância «o réu Presidente do Instituto de Língua e Cultura Portuguesa», julgou improcedente a acção tendente à declaração de nulidade da deliberação do Conselho Superior do Instituto de Alta Cultura, de 4/9/70, que cancelara uma bolsa de estudo de que o autor era beneficiário, absolvendo do pedido «o réu Presidente do Instituto Nacional de Investigação Científica».

O recorrente terminou a sua alegação de recurso, oferecendo as conclusões seguintes:

A- Nos termos dos arts. 353º e 355º do Código Administrativo, em vigor à altura dos factos, de tudo o que ocorresse nas reuniões dos corpos administrativos teria de lavrar-se acta em livro especial, sendo que as deliberações tomadas só se tornariam executórias depois de lavradas e aprovadas as actas de onde constassem e só por estas poderiam ser provadas.

B- Sem a acta, desconhece-se se se formou o «quorum» necessário (art. 334º), qual o processo de votação (art. 347º) e se o escrutínio foi secreto, uma vez que a deliberação envolvia uma apreciação de demérito.

C- A deliberação que não seja reduzida a acta, nos termos prescritos, é uma deliberação inexistente ou, pelo menos, nula, nos termos do art. 363º, n.º 5, do mesmo Código.

D- A falta da acta e a inconsistência dos motivos justificativos dessa falta, assim como a restante prova assente em documento, constitui matéria que, à luz do art. 712º do CPC, pode ser reapreciada por esse tribunal superior, tanto mais que dos autos se pode concluir que o recorrido não fez, nem sequer arrola, prova do desaparecimento ou extravio da acta.

E- O próprio recorrido (INIC) considera que a acta afinal não é mais do que o projecto de acta assinado, ignorando por que o não terá sido – o que denota que não houve qualquer extravio porque a prática era a de assinar o projecto de acta. Isto viola a lei e torna as deliberações nulas.

F- A homologação de uma deliberação inexistente ou nula inexiste também ou é ineficaz.

G- É juridicamente inexistente como acto administrativo a decisão subscrita pelo presidente de um órgão colegial como se fosse deliberação desse órgão que, porém, não a tomou. O caso em apreço reduz-se justamente a uma mera decisão individual do presidente de um órgão.

H- Acresce que a homologação deve revestir a forma de um despacho, acto pessoal do Ministro, e não de um acto mecânico com a aposição de um carimbo e de uma rubrica que não identifica seguramente ninguém – pelo que, também por aí, sempre seria de considerar inexistente essa homologação.

I- As nulidades invocadas são de conhecimento oficioso e foram, de resto, suscitadas pelo recorrente.

J- Reconhecendo-se na sentença que o projecto de acta não foi assinado, a decisão consequente seria a de considerar-se ineficaz a homologação e, por essa via, declarar-se que o acto executado carecia absolutamente de forma legal.

L- O Mm.º Juiz «a quo» reconhece a inexistência de uma acta e a inexistência de assinaturas no projecto de acta mas considera, sem elementos nem provas, que terá havido uma reunião com «quorum» suficiente; uma deliberação com votos bastantes; uma acta assinada por todos os presentes, para concluir que houve deliberação e que, como a homologação não está viciada, não há que declarar a nulidade da deliberação.

M- O Mm.º Juiz «a quo», decidindo como decidiu, violou a lei.

Apenas contra-alegou o Instituto de Camões, enquanto sucessor do Instituto de Cultura e Língua Portuguesa, defendendo a confirmação da sentença recorrida.

A Ex.ª Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer no sentido da revogação do decidido na 1.ª instância, visto não estar comprovada a existência da acta da reunião do Instituto de Alta Cultura, de 4/9/70.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Através da acção dos autos, entrada no TAC de Lisboa em 14/5/86, o aqui recorrente intentava obter a declaração de nulidade da deliberação do Conselho Superior do Instituto de Alta Cultura, alegadamente emitida em 4/9/70, que cancelara uma bolsa de estudo de que ele então usufruía; e por via disso, o ora recorrente pretendia ainda que o tribunal declarasse que se mantinha na qualidade de bolseiro e que condenasse os réus no pagamento de todas as prestações vencidas e vincendas da dita bolsa, num quantitativo a determinar em execução de sentença. Por outro lado, os vícios em que o aqui recorrente fundava a invocada nulidade da deliberação consistiam na falta de fundamentação dela, na sua prolação sem prévia audiência do interessado, na extemporaneidade do cancelamento (porque realizado antes do fim do prazo de concessão da bolsa), na eficácia retroactiva da deliberação (pois esta operara efeitos desde 1/9/70), e na falta de homologação dela pelo Ministro da Educação.

Entretanto, suscitaram-se no processo duas outras questões: a da falsidade de um documento que fora junto aos autos, de que constaria a referida homologação ministerial; e a da inexistência da própria deliberação recorrida, já que não se mostrou possível detectar e exibir a acta que titulara a reunião de 4/9/70, em que o acto teria sido praticado.

A sentença «a quo» incorporou várias decisões preliminares em relação ao conhecimento «de meritis»: disse que a acção não era extemporânea, já que os vícios atribuídos à deliberação vinham apresentados como conducentes à sua nulidade; afirmou a ilegitimidade processual de um dos réus – o Presidente do Instituto de Cultura Portuguesa – mantendo no lado passivo da lide o outro réu – o Presidente do INIC; e indeferiu o incidente de falsidade, acima aludido. Quanto ao fundo, a sentença disse que tudo indica que a deliberação existiu, apesar de a respectiva acta se haver extraviado; que, por isso, a deliberação não é nula por carência da respectiva forma legal; e que ela também não é nula por falta de homologação ministerial, posto que esta também existiu.

Deste modo, temos que a sentença nada afirmou sobre os demais vícios imputados à deliberação «in initio litis». Isto significa que foi nela claramente omitida a pronúncia que, sobre esses pontos, se impunha; e o recorrente parece tê-lo denunciado nos ns.º 34 e 35 do «corpus» da sua alegação de recurso, «situs» onde disse que a sentença é nula por ter deixado de se pronunciar sobre «as nulidades invocadas». Todavia, o recorrente, nas conclusões da alegação do presente recurso jurisdicional, não chegou a arguir, sequer «per remissionem», a nulidade da sentença por via da mencionada omissão de pronúncia. Ora, tendo em conta que tais conclusões são determinativas do âmbito do recurso («vide» os artigos 684º, n.º 3, e 690º do CPC) – o que constitui jurisprudência absolutamente pacífica – e que aquele género de nulidades não é cognoscível «ex officio» (cfr. o art. 668º, ns.º 2 a 4, do CPC), está-nos vedado considerar agora aquela nulidade da sentença para um efeito qualquer.

Passemos à maneira como o recorrente acomete a decisão «a quo». Relendo-se as conclusões da alegação de recurso, vê-se que ele sustenta, nas suas conclusões A a E e G, que a pretensa deliberação de 4/9/70 é, afinal, inexistente ou, pelo menos, nula – não já por falta de homologação ministerial, mas por não ter sido «reduzida a acta»; diz, nas suas conclusões F e H, que a homologação da dita deliberação é inexistente ou ineficaz; e, nas conclusões sobrantes (I a M), esclarece como é que o conteúdo das conclusões precedentes deveria ter enformado a sentença recorrida, pugnando aí mais directamente pela sua revogação.

Assim, e ante a função que assinalámos às conclusões, o presente recurso jurisdicional também deixa perfeitamente indemne a decisão do TAC acerca do suscitado incidente de falsidade do documento que incorporava a homologação ministerial da deliberação de 4/9/70. É que o recorrente, nos ns.º 36 e 37 da alegação, disse que a decisão do incidente de falsidade é nula, por falta de especificação dos respectivos fundamentos de facto; mas não levou essa questão às conclusões do recurso, motivo por que ela é agora inatendível – aplicando-se aqui, «mutatis mutandis», o que acima dissemos acerca da nulidade da sentença. Ora, se o documento não é falso, tem necessariamente de ser havido como verdadeiro – pois «tertium non datur». E se a estabilizada decisão do incidente de falsidade conduz à aceitação da verdade do documento, temos, desde já, que a existência e a autoria do instrumento que conterá a homologação hão-de dar-se como adquiridas.

Posto isto, debrucemo-nos sobre as críticas esgrimidas pelo recorrente, começando pela fundamental – a que concerne à não exibição da acta da deliberação de 4/9/70. Na óptica do recorrente, fundada no art. 355º do Código Administrativo, a falta dessa acta acarreta forçosamente a inexistência da deliberação, até porque não teria havido acta alguma ou, sequer, a reunião que ela deveria publicitar.

É certo que o dito art. 355º – que estava em vigor em 4/9/70 – dispunha que as deliberações dos corpos administrativos só se tornavam executórias depois de lavradas e aprovadas as actas de onde constassem; e o preceito acrescentava que tais deliberações só pelas actas poderiam ser provadas, «salvo os casos de extravio ou falsidade», casos estes em que seriam admitidos todos os meios de prova.

Na hipótese dos autos, só cerca de dezoito anos depois da data atribuída à deliberação é que o tribunal requisitou à Administração uma certidão da respectiva acta. Entretanto, o Instituto de Alta Cultura perdera em 1976 essa sua designação, tendo as suas atribuições sido subdivididas pelos dois institutos cujos presidentes foram indicados como réus na acção (cfr. os Decretos-Leis ns.º 538/76 e 541/76, ambos de 9/7). Sendo assim, e tal como o Mm.º Juiz «a quo» prudentemente disse, a circunstância de não aparecer a acta da reunião do Conselho Superior do Instituto de Alta Cultura, referente ao dia 4/9/70, não traz o significado imediato de tal acta nunca ter existido ou de a reunião ter sido ficcionada. A simples passagem do tempo, bem como a sucessão dos organismos durante as convulsões revolucionárias então ocorridas no país, explicam que a acta dessa longínqua reunião se houvesse extraviado. Aliás, em favor da existência da reunião e da respectiva acta perfilam-se dois documentos constantes do processo: o projecto da acta, cuja iniludível existência não faria verdadeiro sentido sem uma acta que efectivamente se lhe seguisse; e o despacho ministerial de homologação, que presumivelmente não iria incidir sobre uma reunião forjada e destituída da acta que conferiria executoriedade às deliberações.

Portanto, os elementos probatórios presentes nos autos dão, para a ausência da acta da reunião de 4/9/70, uma explicação perfeitamente prosaica e equilibrada, que se situa nos antípodas da maquinação de que o recorrente se imagina alvo: a acta não aparece porque se extraviou, sendo o conteúdo da deliberação respeitante ao recorrente alcançável, ainda assim, pelo teor do projecto da acta, pelo documento onde foi aposta a homologação ministerial e pela própria notificação, feita ao recorrente por ofício datado de 15/9/70, da prática da deliberação. Ademais, a prova da existência da acta e do conteúdo da deliberação respectiva, feita por estes meios indirectos, é perfeitamente admissível à luz do que dispunha o art. 355º do Código Administrativo, atrás citado. Portanto, e segundo a «lex temporis» que o próprio recorrente assinala à deliberação, esta podia ser provada tal como o foi nestes autos – de forma oblíqua por causa do extravio da acta; e isto denota que o recorrente não persuade quando diz que a inexistência (ou, subsidiariamente, a nulidade) da deliberação constituía um efeito necessário da aplicabilidade do aludido art. 355º.

Acresce que a hipotética impossibilidade – que acima arredámos – de se provar a existência da acta por meios indirectos apenas conduziria ao reconhecimento da sua falta. Mas, daí, nunca se seguiria a inexistência ou a nulidade da deliberação respectiva, já que a falta da acta só poderia contender com a executoriedade (segundo a terminologia do art. 106º da Lei n.º 79/77, de 25/10, diploma que expressamente revogou aquele art. 355º do Código Administrativo) ou a eficácia (como ultimamente consta do art. 27º do CPA, preceito que, na parte que nos interessa, não se desvia assinalavelmente daquele art. 106º) da deliberação – o que não se confunde com a existência ou a validade dela (neste sentido, e v.g., cfr. os acórdãos deste STA de 27/6/96, 5/6/97, 29/4/99, 29/2/2000 e 8/3/2000, proferidos, respectivamente, nos recursos ns.º 39.095, 38.046, 42.121, 43.895 e 40.644).

Ante o exposto, soçobram as conclusões A a E e G da alegação de recurso, as quais, da ausência da acta, querem inferir a inexistência da deliberação ou, pelo menos, a sua nulidade por carência absoluta de forma legal. A ocorrência e o teor da deliberação de 4/9/70 são atingíveis mediante documentos carreados para os autos, explicando-se a falta da exibição da acta pelo seu extravio – como o tribunal «a quo» acertadamente disse. É claro que, tal como o recorrente afirma na sua conclusão B, o não aparecimento da acta impede que ele fiscalize agora o processo de formação da vontade do órgão colegial. Mas, para esse impedimento, concorreu a própria inércia do recorrente, que deixou que muitos anos transcorressem até se decidir a impugnar em juízo um acto que fora remotamente praticado; e, para além deste pormenor, temos que é inevitável a impossibilidade daquele controlo nos casos em que as actas das reuniões dos órgãos colegiais não tenham sido efectivamente redigidas e, não obstante, nunca daí se inferiu a inexistência ou a nulidade das deliberações correspondentes.

Assente que a deliberação de 4/9/70 não é inexistente ou nula, como o recorrente pretende, impossível se torna extrair dessa inexistência ou nulidade a conclusão de que o acto ministerial de homologação dela é inexistente ou ineficaz. Ademais, e como «supra» entrevimos, o acatamento da decisão que recaiu sobre o incidente de falsidade não permite agora duvidar da existência e da autoria do documento donde consta aquela homologação; e a mesma homologação, por sua vez, não pode ser negada ou descaracterizada pelo mero facto de se analisar num carimbo (com os dizeres «homologo, 9 Set 1970») e numa rubrica – pois isto tem a ver com o modo de a homologação existir e não com a sua existência em si. Para encerrar a presente questão, há que dizer que o único sentido atribuível à aposição da rubrica do Ministro da Educação e do referido carimbo sobre o documento provindo do Instituto de Alta Cultura em que se comunicava o cancelamento da bolsa do ora recorrente é o de aquele membro do Governo assim ter homologado a deliberação correspondente. E, existindo a homologação ministerial, logo falece o intuito do recorrente de, a partir da falta dela, concluir pela inexistência ou nulidade do acto de 4/9/70.

Deste modo, improcedem as conclusões F e H da alegação de recurso. E, da inoperância das oito primeiras conclusões do recorrente, segue-se desde já o completo naufrágio do presente recurso. É que, como tivemos a ocasião de dizer, as três conclusões seguintes não passam de indicações mais pormenorizadas acerca do modo como a doutrina defendida nas conclusões improcedentes deveria ter permeado a sentença recorrida; e a última conclusão mais não contém do que o enunciado de que a sentença violou a lei, evidentemente que pelas razões atrás defendidas. Soçobrando, assim, todos os ataques dirigidos à sentença «a quo», esta tem de permanecer indemne na ordem jurídica.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente:

Taxa de justiça: € 400 (quatrocentos euros).

Procuradoria: €200 (duzentos euros).

Lisboa, 2 de Fevereiro de 2005. – Madeira dos Santos (relator) – Angelina Domingues – António Samagaio.