037652 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O interesse público que presidiu à expropriação por utilidade urgente do imóvel dos recorrentes "afectação ao Gabinete da Área de Sines para a construção da plataforma industrial e terminal oceânico" mantém-se quando o mesmo terreno foi afecto à Administração do Porto de Sines com os mesmos objectivos a que se destinava o GAS.

II- Na hipótese referida em I, não há lugar a direito de reversão, porque foi aplicado tal prédio ao fim que determinou a sua expropriação.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., divorciada, residente na ..., em Sines, B... e C..., ambos solteiros, maiores e residentes na Rua ..., ..., ..., ...., Lisboa, interpuseram recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito que recaiu sobre o requerimento que em 4/2/1994 foi dirigido ao Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território, requerendo a reversão do prédio misto sito no Alcarial, freguesia e concelho de Sines, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº 1363 e inscrito na matriz cadastral rústica sob o art° 223° da Secção H e na urbana sob o art° 3243.

Por acórdão da secção de 5/7/2000 (fls. 196 a 209) foi negado provimento ao recurso contencioso e não concordando com esta decisão, interpuseram os recorrentes o presente recurso jurisdicional, formulando nas suas alegações as seguintes conclusões:

"a) - O Supremo Tribunal Administrativo em Pleno revogou o acórdão da 3ª Subsecção para que nesta se repetisse o julgamento e se ampliasse a matéria de facto;

b) - Assim não entendeu a 3ª Subsecção; e o acórdão de que se recorre foi proferido sem audição das partes, o que influi no exame e na decisão da causa;

c) - Praticou-se assim uma nulidade por violação dos arts. 11° e 12° da LPTA e dos arts. 712° nº 4, 264° nº 3, in fine, 513°, 515° e 517°, todos do CPC, nulidade que se argui nos termos do artº 201° nº 1, deste diploma, aplicável pelo artº 1 ° da LPT A;

d) - Os recorrentes são os titulares do direito de reversão do prédio misto devidamente identificado nos autos, sito no ..., freguesia e concelho de Sines;

e) - O referido prédio foi expropriado pelo Gabinete da Área de Sines (GAS) e o fim de utilidade pública que justificou a expropriação foi a execução dos planos cometidos à entidade expropriante pelo DL. nº 270/71 , de 19/6;

f) - O GAS foi extinto pelo DL. Nº 228/89, de 17/7, sem ter dado ao prédio expropriado o destino de utilidade pública que determinara a expropriação;

g) - Pelo DL. nº 182/88, de 21/5, foram na generalidade integrados no domínio público do Estado vários prédios, infra-estruturas e equipamentos da propriedade do GAS, depois de especificados ou identificados pela Portaria nº 215/90, de 23 de Março;

h) - Esta Portaria nº 215/90 incluiu o prédio expropriado aos recorrentes;

i) - O fim de utilidade pública que justifica uma expropriação tem de ser concreto porque só assim este acto ablativo pode ser sindicado pelos Tribunais - artº 1º, quer do Código das Expropriações de 1991, quer de 1999, e também n° 1 do artº 1º do Código de Expropriações de 1976 - e é possível saber se cabe nas atribuições da entidade expropriante;

j) - Quando aos bens expropriados é dado outro destino é indispensável haver nova declaração de utilidade pública para cessar o direito de reversão, como determina o artº 5° nº 4 al.b) do Código das Expropriações;

1) - O prédio expropriado foi transferido pela Portaria nº 215/90 para a APS Administração do Porto de Sines, mas não indicou o seu novo destino, nem houve nova declaração de utilidade pública;

m) - Quer a autoridade recorrida, quer a APS, aceitam que o GAS não utilizou o prédio expropriado e apenas afirmam que a APS está a dar-lhe utilização;

n) - Tanto bastou para o douto acórdão recorrido pressupor que ao prédio expropriado fora dada destinação de utilidade pública e que os expropriados não eram titulares do direito de reversão.

Isto não resulta dos autos nem corresponde à verdade, pelo que a final se requer a junção de dois documentos ao abrigo do artº 706° n° 1, in fine, do CPC, porque a junção se tornou necessária em virtude do julgamento da Subsecção;

o) - O direito de reversão só se constitui quando a Administração não cumpre a sua obrigação de afectar o bem expropriado ao fim de utilidade pública que justificou a expropriação;

p) - Essa obrigação de afectação deriva de normas de interesse e de ordem pública ao abrigo das quais se processou a ablação de um direito fundamental - o direito à propriedade privada - garantido constitucionalmente pelo artº 62°.

Não é portanto aplicável neste domínio um critério civilista de ónus da prova porque está em causa o interesse público a que a Administração também está sujeita;

q) - Nem até 17/7/1989 - dia da extinção do GAS - nem até 4/2/94 - quando os recorrentes requereram o direito de reversão - nem até 5/5/94 - data do acto tácito de indeferimento - foi dado qualquer uso ao prédio expropriado, como resulta dos autos (alegações da autoridade recorrida, a fls. 94 e da APS) e dos documentos ora juntos.

A APS apenas teria parcialmente usado o prédio expropriado depois de 7/11/97 - documento autêntico ora junto sob o nº 2 - isto é, muito depois das datas atrás referidas;

r) - O douto acórdão recorrido além de se ter apoiado em pressupostos errados, também não considerou que o indeferimento tácito é um acto constitutivo de direitos que deve integrar todos os factos até ao momento em que é proferido, para lhes aplicar o direito tempus regit actum;

s) - Em 5/5/94, data do acto tácito de indeferimento, já haviam decorrido dois anos sobre o início da vigência do Código das Expropriações de 1991 e portanto aquele acto administrativo deveria ter considerado os factos constitutivos, modificativos ou extintivos do direito de reversão até esse momento ocorridos.

É nesse sentido a jurisprudência mais recente do Pleno desse Supremo Tribunal - Acórdãos de 19/1/2000, nos recs. 37 646 e 37 652, da 5ª Secção;

Não tendo considerado o que atrás se expôs o douto acórdão recorrido violou os arts. 12°, 13°, 62° e 204° da CRP, os arts. 266° e 663° do CPC, os arts. 1º e 5° nºs 1 e 4 al. b) e 6 do Código das Expropriações de 1991, pelo que deve ser julgado procedente este recurso com todas as consequências legais".

Nas suas contra-alegações formula a entidade recorrida as seguintes conclusões:

"1ª O acórdão recorrido não é nulo, pois nenhum preceito legal exige a repetição da instrução por parte do tribunal a quo, nem este tribunal violou por qualquer forma o princípio do contraditório;

2ª Não existe, por isso, qualquer irregularidade para efeitos do disposto no artigo 201° nº 1 do CPC;

3ª Os recorrentes continuam a não apresentar provas de que o terreno expropriado não foi usado pelo GAS para o fim de interesse público constante do DL. nº 270/71, de 19/6;

4ª Verifica-se, pelo contrário, que não só o GAS deu a devida utilização ao bem, como a APS sucedeu-o na prossecução desse fim, tal como nas suas restantes atribuições, direitos e obrigações, nos termos do DL. nº 182/88, de 21/5;

5ª Não há, por isso, nenhuma mudança de fim que justifique a necessidade de uma nova declaração de utilidade pública;

6ª Verificando-se, pelo contrário, uma sucessão de entidades públicas na prossecução do mesmo fim;

7ª O que justificou, aliás, a integração do terreno no domínio público do Estado;

8ª Não estão reunidos os pressupostos do artº 706° nº1, in fine, do CPC, para a junção de novas provas;

9ª A data da adjudicação da empreitada de obras públicas para arranjo paisagístico da pedreira não afasta a possibilidade - antes a confirma - de que o terreno estava efectivamente a ser utilizado para essa infra-estrutura de apoio ao Porto de Sines antes dessa data;

10ª O indeferimento do pedido de reversão não padece do vício de violação de lei, pois não se verificam os pressupostos do direito de reversão, constante do artº 5° nº l do Código das Expropriações (DL. nº 438/91, de 9/11)".

Emitiu douto parecer o Ex.mo Procurador Geral Adjunto, com o seguinte teor:

"A anterior decisão anulatória deste Tribunal Pleno não continha a obrigação de permitir nova intervenção das partes no processo, de forma que a nulidade apontada não foi cometida.

A meu ver, o recurso não merece provimento, devendo confirmar-se o douto acórdão recorrido que não padece das ilegalidades que lhe são apontadas".

Colhidos os vistos legais cumpre decidir .

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

a) A recorrente A... foi casada com D..., falecido a 18/11/1989, depois de se terem divorciado, tendo deixado como herdeiros os dois outros recorrentes seus filhos;

b) A primeira recorrente e o referido D... foram proprietários de um prédio misto, sito no ..., freguesia e concelho de Sines, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº 1363 e inscrito na matriz cadastral rústica sob o artº 223° da Secção H e na urbana sob o artº 3243.

c) Através do artº 36° do DL. nº 270/71, de 16/6, foram declaradas de utilidade pública urgente as expropriações necessárias para a execução dos planos que vierem a ser aprovados na zona de actuação directa do Gabinete da Área de Sines criado por aquele referido decreto-lei;

d) Com base nessa disposição, por resolução ministerial datada de 12 de Julho de 1973, foi declarada a sujeição a expropriação sistemática, pelo Gabinete da Área de Sines, o referido prédio;

e) Prédio esse que veio a ser expropriado através do processo que com o n° 13/79 correu seus termos pela 1ª Secção do 1º Juízo do Tribunal Judicial de Santiago do Cacém, conforme acórdão do Tribunal da Relação de Évora, datado de 6/3/1986, transitado em julgado;

f) A 4 de Fevereiro de 1994, a recorrente apresentou, perante a autoridade recorrida, requerimento a pedir a reversão do referido prédio "ao abrigo do Código das Expropriações aprovado pelo decreto-lei nº 438/91", nomeadamente os seus arts. 5° e 7°, alegando que tal prédio "nunca foi afectado ao fim de utilidade pública que justificou a sua expropriação (artº 2° da petição e doc. junto a fls. 12);

g) Sobre esse requerimento jamais incidiu qualquer despacho;

h) Pelo DL. nº 182/88, de 21/5, através do estatuído no artº 1° "foram integradas no domínio público do Estado, passando a estar afectos à Administração do Porto de Sines, as infra-estruturas, equipamentos portuários e complementares existentes no Porto de Sines, bem como os terrenos, construções e edifícios da propriedade do Gabinete da Área de Sines, a definir em Portaria Conjunta dos Ministros das Finanças e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações";

i) O prédio cuja reversão foi pedida foi integrado no domínio público do Estado e afecto à Administração do Porto e Sines, através da Portaria nº 215/90 de 23 de Março do Ministro das Finanças e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, constando da listagem do Anexo IV da referida Portaria.

Tendo por base estes factos, foi decidido "não pode dar-se como verificado o pressuposto do direito de reversão assente no aludido não uso, improcedendo os vícios de violação dos arts. 5° e 7° do CE ( aprovado pelo DL. nº 438/91) e 62° da CRP e negar-se provimento ao recurso".

Começam os recorrentes por defender nas conclusões a) a c) das suas alegações que o tribunal "a quo" praticou uma nulidade por violação dos arts. 11º e 12° da LPTA e dos arts. 712° nº 4, 264° nº 3 in fine, 513°, 515º e 517°, todos do CPC.

Para a existência desta nulidade dizem os recorrentes que "o Tribunal Pleno revogou o acórdão da 3ª Subsecção para que nesta se repetisse o julgamento e se ampliasse a matéria de facto, tendo sido proferido novo acórdão sem audição das partes, o que influi na decisão da causa".

No acórdão do Tribunal Pleno de 19/1/2000 refere-se que "...a legalidade ou ilegalidade do indeferimento tácito do pedido de autorização de reversão dependerá somente de se julgar provado que a entidade beneficiária da expropriação (ou seu sucessor) começou a aplicar, até 7 de Fevereiro de 1994, o prédio expropriado ao fim determinante da expropriação (como sustentam a entidade recorrida e a contra-interessada Administração do Porto de Sines) ou, ao invés, de se julgar provado que tal prédio nunca foi aplicado ao mencionado fim (como sustentam os recorrentes). Trata-se de questão controvertida, para a solução da qual o acórdão recorrido não carreou matéria de facto suficiente, impondo-se, assim, a sua revogação, para ampliação desta matéria, em ordem a constituir base adequada para a subsequente decisão da questão de direito"( fls. 190).

No cumprimento deste acórdão, a Secção ampliou a matéria de facto, considerando provados os factos vertidos nas alíneas h) e i) da decisão da matéria de facto.

Referem os recorrentes que a Secção ao proceder a tal ampliação, sem os ouvir, cometeu uma nulidade, violando todos aqueles preceitos referidos.

Mas não lhes assiste qualquer razão.

Refere-se no artº 712° nº 4 do CPC que "se não constarem do processo todos os elementos probatórios que, nos termos da al.a) do nº 1, permitam a reapreciação da matéria de facto, pode a Relação anular, mesmo oficiosamente, a decisão proferida na 1ª instância, quando repute deficiente, obscura ou contraditória a decisão sobre pontos determinados da matéria de facto ou quando considere indispensável a ampliação desta; a repetição do julgamento não abrange a parte da decisão que não esteja viciada, podendo, no entanto, o tribunal ampliar o julgamento de modo a apreciar outros pontos da matéria de facto, com o fim exclusivo de evitar contradições na decisão".

Este preceito impõe tão só uma nova decisão sobre a matéria a ampliar, não podendo as partes alegar nova matéria, a qual deve ser toda alegada na petição.

Esta nova decisão só pode incidir sobre os factos alegados pelos recorrentes e recorridos nos seus articulados e sobre os quais os mesmos já se pronunciaram e não como pretendem os recorrentes ser novamente ouvidos sobre tal matéria.

Não houve, pois, qualquer violação do contraditório nem de nenhum dos preceitos legais indicados que versando sobre matéria probatória não contemplam, todavia, a hipótese dos autos.

Não se verifica, assim, a arguida nulidade.

Nas restantes conclusões, os recorrentes continuam a defender a ilegalidade do acto impugnado por a entidade expropriante não ter dado ao prédio expropriado, sua propriedade, o destino de utilidade pública que determinara a expropriação, pelo que são titulares do direito de reversão daquele mesmo prédio, ao contrário do que fora decidido no acórdão.

Vejamos se lhes assiste razão.

Com o DL. nº 270/71, de 19/6 foi criado o Gabinete da Área de Sines, sendo suas atribuições: "a) - promover a criação de uma área de implantação concentrada de indústrias de base e de um terminal oceânico, dotado das adequadas infra-estruturas e dos necessários serviços de apoio; b) - promover, na mesma zona, a instalação de outros empreendimentos industriais que possam contribuir para o mais harmónico desenvolvimento do complexo; c) - promover, ainda na mesma zona, a criação dos centros urbanos exigidos pela concentração populacional resultante do exercício das actividades industriais e a instalação e o funcionamento dos respectivos equipamentos sociais; d) - propôr a adopção das formas de gestão mais convenientes para os diversos empreendimentos a realizar" (artº 2° nº 1 daquele diploma legal).

De acordo com o artº 4° n° 1 seguinte "serão implantados na zona de actuação directa do GAS a refinaria do Sul, o complexo de petroquímico de olefinas e as instalações portuárias anexas que o Governo autorizar... ".

Para atingir estes fins foram declaradas de utilidade pública urgente as expropriações necessárias para a execução dos planos gerais e parciais que foram aprovados para a área de actuação directa do Gabinete da Área e Sines, sendo que, enquanto não planos aprovados foi logo declarada a utilidade pública urgente das expropriações necessárias à execução dos esquemas de trabalhos que fossem sendo aprovados pelo Presidente do Conselho, sob proposta do Gabinete (artº 36° nºs 1 e 2).

A expropriação por utilidade pública urgente do prédio dos recorrentes foi justificada pela necessidade do prédio para "a execução dos objectivos que pela legislação em vigor" competiam ao GAS (DL. nº 270/71).

O mais vultoso empreendimento realizado pelo GAS foi, pelo volume de investimentos e pela importância para o desenvolvimento da sua , área de intervenção, o conjunto de infra-estruturas terrestres e marítimas que constituem o porto de Sines.

Criada a Administração do Porto de Sines (doravante, APS) - instituto público - (DLs. nº 508/77, de 14/12, nº 348/86, de 16/10, nº 305/87, de 5/8) são suas atribuições: a) - explorar economicamente, conservar e desenvolver o porto de Sines; b) - elaborar os estudos e planos de obras marítimas e terrestres e do equipamento do porto a submeter à aprovação do Governo; c) - construir, adquirir, conservar e fiscalizar as obras marítimas terrestres e o equipamento flutuante e terrestre do porto, bem como conservar os seus fundos e acessos; d) - assegurar a coordenação, fiscalizar e regulamentar as actividades exercidas dentro da sua área de jurisdição, sem prejuízo das atribuições conferidas por lei a outras entidades; e) - prestar, dentro e fora da sua área de jurisdição, os serviços para que se encontra legalmente habilitada; f) - administrar a área de domínio público na sua jurisdição, e; g)- realizar acções de promoção de serviços prestados no porto de Sines ( artº 5° do Estatuto Orgânico da Administração do Porto de Sines).

Com o DL. nº 182/88, de 21/5 (artº 1°) "foram integrados no domínio público do Estado, passando a estar afectos à Administração do Porto de Sines, as infra-estruturas, equipamentos portuários e complementares existentes no Porto de Sines, bem como os terrenos, construções e edifícios da propriedade do GAS".

A transferência destes bens do GAS para a APS visou, por um lado, prosseguir a reafectação dos valores patrimoniais e das funções afectas ao Gabinete da Área de Sines aos serviços e organismos mais vocacionados para o efeito, e, por outro, consolidar na APS todas as funções e competências conferidas pelo seu estatuto orgânico (do preâmbulo do DL. nº 182/88).

Criado o GAS para a constituição de uma plataforma industrial ligada a um novo terminal oceânico que funcionaria como alternativa aos pólos de desenvolvimento de Lisboa e Porto, e atingido parcialmente este objectivo, mostrando-se inviável no restante, face a alterações estruturais e conjunturais, o mesmo foi extinto pelo DL. nº 228/89, de 17/7 .

Porém, o interesse público que presidiu à expropriação por utilidade urgente do imóvel dos recorrentes "afectação ao GAS para construção da plataforma industrial e terminal oceânico" mantém-se, pois, que ressalta dos autos e foi dado como provado pela Secção que o terreno que foi expropriado, e que era propriedade dos recorrentes, está afecto à APS (als. h) e i) da matéria de facto dada como provada), pois que, como se escreveu m tal acórdão ". . . o prédio dos recorrentes fora expropriado para os objectivos a que se destinava a criação do GAS e tendo sido mencionado na Portaria nº 215/90 de 23/3 que o transferiu para o Estado e o afectou a APS...".

O terreno sobre o qual os recorrentes querem exercer o direito de reversão foi expropriado por causa do desenvolvimento do porto de Sines, ainda hoje se mantém com tal destino, pois como a APS afirma na sua resposta, e o que não foi contrariado, como no mesmo acórdão se refere, "...o prédio foi e continua a ser utilizado para o fim que determinou a expropriação, pois, situa-se dentro da área de jurisdição da autoridade portuária, como definida no respectivo Estatuto Orgânico anexo ao DL. nº 305/87, de 5/8, e constitui uma zona de protecção para as obras de desenvolvimento portuário que ainda decorrem, servindo de separador entre a zona de desmonta e a vila de Sines, visando que nesta se não sintam efeitos sonoros ou telúricos das explosões necessárias ao desmonte da rocha".

Há, pois, que concluir que, como o fez a Secção, "não poder dar-se como provado que ao prédio em causa não tenha tido qualquer utilização para o fim da expropriação e tenha permanecido abandonado".

Nos termos do artº 5° do Código das Expropriações (DL. nº 438/91, de 9/11) "só há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação".

No caso concreto, o bem expropriado foi afecto ao fim que motivou a sua expropriação, pelo que falta o pressuposto do direito de reversão.

Ao assim decidir, e como tal, não dando como verificada a violação dos arts. 5° e 70° do CE, o acórdão recorrido não merece qualquer reparo.

Em concordância com tudo o exposto, não se verificando as violações legais apontadas nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se o acórdão recorrido.

Taxa de justiça e procuradoria pelos recorrentes que se fixam, respectivamente, em 300 euros e em 150 euros.

Lisboa, 5 de Março de 2002

Pires Esteves - Relator

António Samagaio

Azevedo Moreira

Rui Pinheiro

Gouveia e Melo

Isabel Jovita

Adelino Lopes

Abel Atanásio

Cruz Rodrigues