0981/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Um dos requisitos do recurso com fundamento em oposição de acórdãos, previsto no art. 284.º do CPPT e 22.º, alíneas a), a’) e a’’), do ETAF de 1984, é que ambos os acórdãos contenham decisões expressas sobre a questão fundamental de direito relativamente à qual ocorre oposição de julgados. II - Não contém uma decisão expressa no sentido de um determinado tributo ser qualificado como «taxa» o acórdão em que, depois de se aventarem as possibilidades de se lhe atribuir a natureza de um imposto, de uma taxa fiscal ou de uma contribuição especial, se afirma que se deixa «em aberto a exacta qualificação jurídica do tributo em causa, por irrelevante para a decisão do recurso».

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A..., SA recorre do acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 25-6-2008 para o Plenário deste Tribunal, invocando, como fundamento do recurso, oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo de 10-2-1994, proferido no recurso n.º 32410, publicado em AP-DR de 20-12-1996, página 1071. Ao presente processo, iniciado antes de 1-1-2004, aplica-se o regime anterior ao ETAF de 2002 e CPTA. Por despacho do Relator entendeu-se que não ocorre a invocada oposição de julgados. Inconformada, a Recorrente apresentou reclamação para a conferência com as seguintes conclusões: 1 - No Acórdão fundamento e no Acórdão recorrido a questão fundamental de Direito é a mesma - saber se a "taxa de urbanização" é uma taxa ou um imposto -, e as situações fácticas são substancialmente idênticas em ambos os Acórdãos; 2 - O Acórdão fundamento pronunciou-se expressamente sobre a questão fundamental de Direito no sentido de que a "taxa de urbanização" é um imposto, ao dizer que a dita "Taxa Municipal de Urbanização" constitui "... um verdadeiro e próprio imposto ...", que "...jamais poderá ser considerada como uma taxa administrativa, pois à prestação exigida ao particular a pretexto (e não por causa) do requerimento de licença de loteamento, de construção e de obras, não corresponde, por parte da autarquia, a prestação individualizada de um serviço público, o acesso à utilização de bens do domínio público ou à remoção de um limite jurídico (limite ou obstáculo jurídico real levantado por razões de interesse público geral) à actividade dos particulares”, que "Trata-se de uma taxa que acresce às normais taxas por licenças de loteamento e de construção e que é devida quer a autarquia execute quer não as infra-estruturas urbanísticas ..”; 3 - O Despacho reclamado deve ser revogado e substituído por outro que mande prosseguir o recurso interposto pela requerente. Nestes termos e nos melhores de Direito deve ser julgada procedente a presente reclamação, com as consequências legais. A Excelentíssima Representante da Fazenda Pública pronunciou-se no sentido de ser mantida a decisão reclamada. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – O art. 22.º do ETAF de 1984, ao prever a competência do Plenário, estabelece os requisitos dos recursos com fundamento em oposição de julgados, nos seguintes termos, no que aqui interessa: Compete ao plenário do Supremo Tribunal Administrativo conhecer a) Dos recursos de acórdãos das secções, ou dos respectivos plenos proferidos ao abrigo das alíneas a) dos artigos 24.º e 30.º, que, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão de diferente secção, ou do respectivo pleno, ou do plenário; Os recursos com fundamento em oposição de julgados apenas são admitidos quando no acórdão recorrido e no acórdão invocado como fundamento, foram perfilhadas soluções opostas, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial de regulamentação jurídica. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem sido uniforme no sentido de ser exigível também que o acórdão invocado como fundamento tenha transitado em julgado, exigência que consta do n.º 4 do art. 763.º do CPC , na redacção anterior à reforma operada pelos Decretos-Lei n.º 329-A/95, de 12 de Setembro, e 180/96, de 12 de Dezembro ( ( ) O Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender, uniformemente, que os arts. 763.º a 765.º do CPC na redacção anterior à reforma operada pelos Decretos-Lei n.º 329-A/95, de 12 de Setembro, e 180/96, de 12 de Dezembro, continuam em vigor no contencioso tributário. ), e se justifica por os recursos com fundamento em oposição de julgados no contencioso administrativo, visarem, primacialmente, assegurar o tratamento igualitário e só relativamente a uma decisão transitada em sentido oposto à que foi proferida no processo se poder colocar a questão de desigualdade de tratamento, uma vez que uma decisão não transitada em sentido contrário à proferida no processo pode vir a ser alterada no sentido desta. No entanto, em sintonia com o preceituado no n.º 4 do art. 763.º do CPC , nessa anterior redacção, deve entender-se que se deve partir do pressuposto que o trânsito em julgado ocorreu, se o recorrido não alegar que o acórdão não transitou. É também exigível que os acórdãos recorrido e fundamento tenham sido proferidos em processos diferentes ou incidentes diferentes do mesmo processo, como se prevê no n.º 3 do art. 763.º do CPC , na anterior redacção, e é corolário do preceituado no art. 675.º do mesmo Código. Por outro lado, apenas é relevante para fundamentar o recurso por oposição de julgados a oposição entre soluções expressas , como vem sendo uniformemente exigido pelo Supremo Tribunal Administrativo ( ( ) Neste sentido, entre outros, podem ver-se os acórdãos deste Pleno da Secção do Conten­cioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 27-6-1995, proferido no recurso n.º 32986, de 7-5-1996, proferido no recurso n.º 36829; e de 25-6-1996, proferido no recurso n.º 35577. Ainda no mesmo sentido, os acórdãos do Pleno da Secção do Contencioso Tributário de 13-7-1988, proferido no recurso n.º 3988, publicado no Apêndice ao Diário da Repú­blica de 10-10-1989, página 29; e de 19-6-1996, proferido no recuso n.º 19426. ), exigência esta que é formulada com base na referência a « solução oposta », inserta nos arts. 22.º, alíneas a), a’) e a’’), 24.º, n.º 1, alíneas b) e b’), e 30.º, alíneas b) e b’), do ETAF. ( ( )Neste sentido, a propósito da expressão idêntica contida no art. 763.º , n.º 1, do CPC , podem ver-se os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 7-5-1994, proferido no recurso n.º 85910, de 11-10-1994, proferido no recurso n.º 86043, e de 26-4-1995, proferido no recurso n.º 87156. ) Para se poder considerar que há oposição de soluções jurídicas terá de exi­gir que ambos os acórdãos versem sobre situações fácticas substancialmente idênti­cas, como vem sendo jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. ( ( )Podem ver-se, neste sentido, os acórdãos do Pleno da Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 17-6-1992, proferido no recurso n.º 13191, publicado no Apêndice ao Diário da República , de 30-9-1994, página 136; de 9-6-1993, proferido no recurso n.º 12064; de 22-11-1995, proferido no recurso n.º 15284; e de 19-6-1996, pro­ferido no recurso n.º 19806. ) Para além disso, é necessário ainda que ambos os acórdãos tenham sido proferidos num quadro legislativo substancialmente idêntico. No CPC exigia-se que os acórdãos tivessem sido proferidos no «domínio da mesma legislação» (art. 763.º, n.º 1, na anterior redacção), estabelecendo-se no n.º 2 do mesmo artigo que « os acórdãos consideram-se proferidos no domínio da mesma legislação sempre que, durante o intervalo da sua publicação, não tenha sido in­troduzida qualquer modificação legislativa que interfira, directa ou indirectamente, na resolução da questão de direito controvertida ». Nas referidas normas do ETAF fala-se em « ausência de alteração subs­tancial da regulamentação jurídica », o que tem significado prático idêntico ao visado por aquelas normas do CPC. Essencialmente, poderá dizer-se que há alteração da regulamentação jurí­dica relevante para afastar a existência de oposição de julgados sempre que as eventuais modificações legislativas possam servir de base a diferentes argumentos que possam ser valorados para determinação da solução jurídica. ( ( )Fundamentalmente neste sentido, o acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 19-6-1996, proferido no recurso n.º 19532. ) O recurso segue os termos do art. 284.º do CPPT , tendo a Recorrente apresentado alegações sobre a existência de oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento. Assim, neste momento, cabe apreciar se o recurso deve prosseguir ( art. 284.º , n.º 5, do CPPT ). 3 – No caso em apreço não é questionado que os acórdãos foram proferidos em processos diferentes e transitaram em julgado. No acórdão recorrido apreciaram-se três questões: a de saber se os municípios podem cobrar taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas, a que se deu resposta afirmativa; a de saber se a possibilidade de cobrar as referidas taxas foi eliminada pelo art. 68.º do DL n.º 445/91 , de 20 de Novembro, na redacção dada pelo DL n.º 250/94 , de 15 de Outubro, a que se deu resposta negativa; a da natureza do tributo em causa, que se entendeu ter a natureza de taxa, pelo que a sua criação por diploma regulamentar não ofende a Constituição. É sobre esta última questão que a Recorrente defende que existe oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento. 4 - No acórdão recorrido está-se perante um tributo liquidado por um município conexionado com o licenciamento de construção. Apreciou-se aí a legalidade da liquidação de um tributo criado por um município, relacionado com criação de infra-estruturas urbanísticas, face à exigência constitucional de que os impostos sejam criados por lei, e concluiu-se que o tributo em causa não tem a natureza de imposto, mas sim de taxa, pelo que não havia obstáculo constitucional à sua criação por diploma regulamentar autárquico. No acórdão fundamento estava em causa um pedido de declaração da ilegalidade de um regulamento autárquico em que se criou um tributo conexionado também com o licenciamento de construções (além de outros actos de licenciamento), aí denominado « taxa de urbanização ». Os tributos em causa são substancialmente idênticos, quanto à sua natureza, sendo cobrados por ocasião do licenciamento de construções com o objectivo de permitir aos municípios a cobrança de receitas que alegadamente visam compensá-los dos encargos que lhes advêm da necessidade de criação de infra-estruturas urbanísticas que sirvam de suporte ao aumento da área urbanizada. Porém, no acórdão fundamento, tendo-se concluído que se está perante um tributo, não se proferiu uma decisão sobre a natureza concreta do tributo em causa, tendo-se o Tribunal limitado a decidir que se tratava de um tributo e não de uma «taxa administrativa». Na verdade, no acórdão fundamento concluiu-se que, independentemente da natureza da quantia ser de imposto, taxa fiscal ou contribuição especial, na modalidade de contribuição para maiores despesas, era seguro que o regulamento que a criou era um regulamento tributário, razão por que se concluiu que a Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo era incompetente, em razão da matéria, para conhecer desse processo. Diz-se expressamente no acórdão fundamento: 2.4 - Com efeito, da descrição atrás feita do regime da «Taxa Municipal de Urbanização» em causa resulta que ela jamais poderá ser considerada como uma taxa administrativa, pois à prestação exigida ao particular, a pretexto (e não por causa) do requerimento de licença de loteamento, de construção e de obras, não corresponde, por parte da autarquia, a prestação individualizada de um serviço público, o acesso à utilização de bens do domínio público ou a remoção de um limite jurídico (limite ou obstáculo jurídico real levantado por razões de interesse público geral) à actividade dos particulares. Trata-se de uma taxa que acresce às normais taxas por licenças de loteamento e de construção e que é devida quer a autarquia execute quer não as infra-estruturas urbanísticas elencadas no artigo 2.º do Regulamento, constituindo tal menção a justificação política da medida tomada, sem qualquer relevância jurídica, designadamente ao nível da consignação ou afectação de receitas. A «taxa» em causa constitui, assim, um verdadeiro e próprio imposto ou, para quem conceda autonomia a estas figuras, uma taxa fiscal (na medida em que o limite ou obstáculo jurídico que a concessão da licença visa remover é um limite ou obstáculo artificialmente levantado pela Administração com o objectivo de, ao removê-lo, cobrar uma receita) ou uma contribuição especial, na modalidade de contribuição para maiores despesas (na medida em que a prestação devida pelos particulares encontra a sua justificação no facto de estes ocasionarem, com a sua actividade de loteamento e construção ou ampliação de edifícios, um acréscimo de despesas para a autarquia, em realização e manutenção de infra-estruturas urbanísticas). Deixa-se em aberto a exacta qualificação jurídica do tributo em causa, por irrelevante para a decisão do presente recurso. Na verdade, quer a «Taxa Municipal de Urbanização» seja imposto, taxa fiscal ou contribuição especial, sempre o regulamento que a instituiu constituirá um regulamento tributário e tanto basta para se reconhecer caber aos tribunais tributários de 1.ª instância, e não aos tribunais administrativos de círculo, a competência material para conhecer dos recursos ou dos pedidos de declaração da ilegalidade dessas normas regulamentares, como bem decidiu a sentença recorrida. Como se vê, o acórdão fundamento, apreciando a competência em razão da matéria dos tribunais administrativos para apreciar a legalidade de um regulamento, limitou-se a concluir que este tinha natureza tributária. Mas, como expressamente nele se refere, « Deixa-se em aberto a exacta qualificação jurídica do tributo em causa, por irrelevante para a decisão do recurso ». Isto é, depois de vários considerandos sobre a possível natureza do tributo cuja natureza apreciou, o acórdão recorrido entendeu que se tratava de um tributo, mas não decidiu sobre a sua qualificação entre os vários tipos de tributos, aventando a possibilidade de se tratar de um imposto , de uma taxa fiscal ou de uma contribuição especial . Neste contexto, é de concluir que o acórdão fundamento, embora teça considerações que apontam claramente no sentido de a « taxa de urbanização » não ter a natureza de uma taxa « tout court », não contém uma decisão sobre a sua natureza. Neste contexto, é de entender que não se encontra verificado um dos requisitos do recurso com fundamento em oposição de acórdãos que é a existência de decisões expressas , em sentidos opostos, sobre a mesma questão fundamental de direito, pois o acórdão fundamento deliberadamente optou por não proferir decisão sobre qual a natureza que cabe ao tributo em causa, entre as várias espécies de tributos. Por essa mesma razão de no acórdão fundamento não haver uma decisão sobre a natureza do tributo, não se coloca a questão de tratamento desigual que se pretende obstar com os recursos contenciosos por oposição de acórdãos. Termos em acordam em indeferir a reclamação. Custas pela Recorrente com taxa de justiça de 90 euros. Lisboa, 28 de Janeiro de 2009. – Jorge de Sousa (relator) – Pimenta do Vale – Lúcio Barbosa.