Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
A……., Lda., com sede na Avenida ……, ……, Riba d’Ave, Vila Nova de Famalicão, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, acção de contencioso pré-contratual (arts. 100º e ss. do CPTA) contra o Município de Paredes do Coura, pedindo a declaração de nulidade do acto que escolheu o procedimento de ajuste directo e do contrato celebrado na sequência deste procedimento, tudo relativo ao concurso público de prestação de serviços de transporte escolar dos alunos do 1º ciclo de Paredes de Coura para o ano lectivo de 2011/2012.
Por sentença do TAF de Braga de 23/7/2012 (fls.134 a 158) foi decidido que “por se verificar uma situação de impossibilidade absoluta que obsta à satisfação dos interesses da autora, o tribunal declara a existência de vício de violação de lei por contradição com os arts. 20º nº1 al.a) e 22º nº1 al.a), ambos do CCP que inquina os actos e os contratos celebrados, pelo que se convida a autora e a entidade demandada a acordarem, no prazo de 20 dias, a que a autora tem direito”.
Não se conformando com esta decisão, da mesma interpôs recurso o Município de Paredes de Coura para o TCA-Norte, tendo tal tribunal, por acórdão de 9/11/2012, concedido provimento ao recurso e, consequentemente, revogado a decisão da 1ª instância e absolvido da instância o recorrente Município, por julgar procedente a excepção de caducidade do direito de acção (fls.222 a 239).
Inconformado a ora recorrente A……., Lda. com este acórdão do TCAN do mesmo interpôs o presente recurso para este STA, o qual foi admitido pela FAP, em cujas alegações formula as seguintes conclusões (fls. 278 e 279):
A – A impugnação d actos nulos não está sujeita a prazo;
B – Por isso, a impugnação de actos nulos praticados no âmbito dos procedimentos relativos à formação do elenco de tipos contratuais referidos no artº100º nº1 não está sujeita ao prazo de caducidade de um mês previsto no artº101º do CPTA.
Por outro lado,
C - O artº101º do CPTA expressamente prevê os momentos relevantes para efeito do início de contagem do prazo de um mês:
- -notificação dos interessados;
- -ou na sua falta, data do conhecimento do acto;
D – Se a propósito da impugnação dos actos nulos, entende-se que o artº101º prevê um regime especial e que o prazo nele previsto não contempla qualquer excepção;
E – Por identidade de razões, dever-se-á entender que o artº101º do CPTA prevê um regime especial em relação ao início da contagem do prazo de caducidade, não sendo aplicáveis, portanto, a norma do artº59º CPTA que marca o início do prazo de impugnação para a acção administrativa especial;
F – Interpretando-se o artº101º do CPTA em consonância com o princípio da interpretação conforme ou compatível com o Direito da União.
Sem conceder
G – Ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória, o prazo para a impugnação só corre a partir da notificação da recorrente, uma vez que esta tem de ser considerada interessada para efeitos de notificação (artº66º do CPA e artº268º nº3 da CRP);
H – Não está demonstrada a caducidade do direito de acção.
Nas suas contra-alegações formula o recorrido as seguintes conclusões:
IO presente recurso, que assume carácter de excepcionalidade, não é admissível.
II-A questão que é submetida à apreciação deste Venerando Tribunal e que constitui o fundamento da presente revista é uma questão que foi já por diversas vezes alvo de apreciação pelos Tribunais da ordem administrativa.
III-Uma pronúncia neste âmbito apresenta-se manifestamente desnecessária, posto que está mais do que assente qual é a posição da jurisprudência nacional na matéria.
IV-Não se encontram preenchidos os requisitos previstos no art. 150º, nº 1 do CPTA, e, consequentemente, deve recusar-se a admissão do presente recurso.
V-O prazo de um ano que o artº101º do CPTA estabelece aplica-se a todos os actos cuja impugnação deva seguir a forma do contencioso pré-contratual, independentemente da espécie de invalidade que os afecte.
VI-A jurisprudência nacional tem sido absolutamente unânime no que toca à aplicabilidade do prazo de caducidade de uni mês consagrado no art. 101º à impugnação de actos pré-contratuais nulos.
VII-O artº101º estabelece um regime específico em relação ao prazo que deve ser aplicável no âmbito do processo urgente de contencioso pré-contratual.
VIII-O intérprete tem de presumir que o legislador se soube exprimir em termos adequados – artº9º nº3 do CC -, pelo que, caso fosse sua intenção excepcionar o caso dos actos pré-contratuais nulos, assim teria expressamente plasmado no preceito em questão.
IX-Assim decorre directamente do teor expresso e literal da lei, pelo que interpretação diversa não tem na norma em apreço um mínimo de correspondência verbal e, por isso mesmo, nos termos do disposto no artº9º nº2 do CC, não pode ser admitida.
X-Assim resulta também das razões subjacentes à consagração da solução em apreço, quais sejam as de assegurar a concretização plena dos interesses públicos - e privados subjacentes á celebração de um contrato público, bem como a garantia da estabilidade dos contratos e a tutela das expectativas das partes, designadamente do co-contratante privado.
XI-Esta é a única interpretação conforme com o Direito Europeu e que permite a efectivação dos princípios da interpretação conforme e do efeito útil das Directivas.
XII-As Directivas 89/665/CEE, 92/13/CEE e, mais recentemente, a Directiva 2007/66/CE, vieram consagrar e impor aos Estados-membros que procedessem, por via das legislações respectivas, ao reforço dos mecanismos de tutela contencioso no âmbito da contratação pública, designadamente ao nível da celeridade e eficácia dos mesmos.
XIII-Os objectivos que se visa cumprir nesta sede impõe que se consagre um prazo curto para a impugnação, sendo que outra solução não só contrariaria o carácter urgente do processo legalmente instituído, como faria com que o mesmo perdesse todo o seu efeito útil.
XIV-A “data do conhecimento do acto” a que se refere o artº101º, na pior das hipóteses, foi a da publicação na plataforma electrónica da celebração do contrato, que ocorreu em de Outubro de 2011 e deu início ao prazo de impugnação.
XV-O acto que determinou o recurso ao procedimento de ajuste directo não se encontra sujeito a publicação.
XVI-É a própria lei que estabelece que apenas a celebração do contrato na sequência do ajuste directo deve ser alvo de publicação no portal da Internet, e, ainda assim, não exige a notificação deste acto.
XVII-O artº59º do CPTA estabelece o início do prazo para a impugnação pelos “destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado”, pelo que nunca lhe poderia tal preceito ser aplicável, uma vez que a ora recorrente não é interessada no procedimento em causa.
XVIII-O facto de a mesma ter sido concorrente em anterior concurso público para a prestação dos mesmos serviços objecto do contrato com as contra-interessadas, não a torna interessada para efeitos de notificação.
XIX-A recorrente não foi notificada das decisões de contratar, nem tinha de o ser, porquanto a escolha das entidades a quem dirigir convite nos procedimentos de ajuste directo cabe nos poderes da entidade adjudicante (art. 112º do CCP).
XX. No caso concreto, as decisões de contratar, que simultaneamente escolheram os procedimentos a adoptar, são constituídas pelos quatro despachos do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Paredes de Coura de 31. de Agosto de 2011.
XXI. E as respectivas propostas foram adjudicadas por despachos (quatro) do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Paredes de Coura de 8 de Setembro de 2011.
XXII. Tais actos de adjudicação foram publicitados em 25 de Outubro de 2011.
XXIII. O prazo de impugnação iniciou-se em 25 de Outubro de 2011, e terminou no mesmo dia do mês seguinte, ou seja, em 25 de Novembro de 2011.
XXIV-Não releva o momento em que a recorrente alega ter tido conhecimento efectivo do contrato.
XXV. Quando a Autora veio apresentar a sua petição inicial (2 de Janeiro de 2012), já tinha caducado o seu direito de acção, se não tivesse caducado já antes, com o conhecimento que a ora recorrida declarou ter na sua carta de 24.10.2011.
XXVI. O prazo previsto no art. 101º do CPTA é um prazo de caducidade, logo de natureza substantiva, a que se aplica o disposto no art. 279º do C.C.
XXVII. Fosse qual fosse o momento relevante para o início da contagem do prazo de impugnação, sempre o mesmo tinha já decorrido no momento em que o presente processo foi instaurado.
XXVIII. No ajuste directo, interessada nesse procedimento concreto é apenas a entidade convidada, desde logo, porque apenas ela tem legitimidade para nele intervir,
sendo o conhecimento de terceiros em relação ao mesmo assegurado plenamente através da publicação das decisões que possam ter relevo, e apenas’ dessas, através da plataforma electrónica, como sucedeu no caso.
XXIX. A recorrente, quando dirigiu um pedido de informação ao recorrido em 24.10.2011, tinha já conhecimento da existência de um contrato, desde logo porque assim declarou expressamente.
XXX. Através da resposta que lhe foi dada tem a data de 28.11.2011, sempre a recorrente teria ficado a conhecer que os serviços haviam sido contratados através do recurso à figura do ajuste directo e que os procedimentos tinham sido publicitados no local próprio.
XXXI. Sendo um facto que a acção foi instaurada muito para além do prazo de 30 dias da adjudicação, da data dos contratos e da publicitação dos mesmos, competia à ora recorrente provar que estava em tempo de deduzir o meio impugnatório de que lançou mão, enquanto facto impeditivo da caducidade que se verificava. — art. 342º/2 do CC.
XXXII. A ser insuficiente a resposta do recorrido, competia à mesma recorrer ao meio previsto no artigo 104º/1 do CPTA.
XXXIII. Não tendo sido instaurado qualquer processo de intimação dentro do prazo de 20 dias, precludiu-se o efeito interruptivo que, em abstracto teria o pedido de informação apresentado através da carta datada de 24 de Outubro de 2011.
XXXIV. A douta decisão proferida pelo Tribunal ad quem, ao decidir pela extemporaneidade e consequente caducidade do prazo para a impugnação efectuada pela recorrente, não violou, pois, os arts. 101º e 59º do CPTA, 134º e 66º do CPA e 268º, nº 3 da CRP, não merecendo qualquer reparo.
Emitiu douto parecer o Exmo. Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor:
“Vem pedida a revista excepcional do acórdão do TCAN que revogou a decisão de 1ª instância e julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção do contencioso pré-contratual proposta para declarar a nulidade de actos de escolha do procedimento de ajuste directo e dos contratos subsequentes.
O presente recurso coloca as questões que assim se resumem: 1) o prazo máximo de um mês, estipulado no artigo 101º do CPTA, em que devem ser intentados os processos de contencioso pré-contratual, também respeita à impugnação dos actos nulos? 2) É interessado, que deve ser notificado do acto de escolha do procedimento de ajuste directo, quem tinha concorrido ao concurso público anulado e com o mesmo objecto? Não tendo de haver notificações, nessas circunstâncias, o prazo de impugnação do acto de escolha do procedimento de ajuste directo conta-se a partir da publicação a que se refere o artigo 127º do CCP?
A primeira questão terá resposta negativa, no seguimento da jurisprudência, que se julga uniforme – cfr. Acórdãos de 6/2/2007-Proc. nº598/06 e de 12/12/2006-Proc. nº528/06, ambos do Pleno da Secção. É certo que, no caso presente, já não ocorreriam, em larga medida, os específicos interesses, públicos e privados, justificadores da especial urgência e da divergência com o regime substantivo da nulidade dos actos administrativos e da sua geral impugnabilidade sem prazo. Com efeito, estando já em execução – e mesmo esgotado o período temporal a que se destinava, na data da sentença – o contrato celebrado na sequência do acto impugnado, não pode falar-se em assegurar, por meio adequado e em tempo útil, a transparência e a concorrência em vista da celebração do contrato, ou o início rápido da sua execução – cfr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9ª ed., Almedina, pág. 254. Mantinha-se, porém, na data da instauração da acção, a urgência desta, em função da estabilidade do contrato já celebrado.
À segunda questão deverá responder-se positivamente. Com efeito, nos termos do artigo 36º nº1 do CCP “O procedimento de formação de qualquer contacto inicia-se com a decisão de contratar (…)”. A decisão da escolha do concreto procedimento de formação do contrato não se confunde com aquela decisão de contratar, sendo dela autónoma – cfr. artigo 38º. A decisão de contratar, expressa ou implícita na decisão de autorizar a despesa inerente à execução do contrato (cfr. disposição citada) não é afectada com as vicissitudes a que se sujeite o desenvolvimento do procedimento posteriormente escolhido.
Isso significa que a decisão de “(…) autorizar a anulação do concurso (…) a que a ora recorrente havia concorrido não pôs fim ao procedimento iniciado com a decisão de contratar, apenas anulou o concurso, com fundamento de não ter sido publicitado nos termos legais.
Nessas circunstâncias, era legítimo que os concorrentes ficassem a aguardar notícia sobre o seguimento dado à anulação do concurso, uma vez que se mantinha de pé a decisão de contratar, sendo até de esperar, normalmente, que o procedimento retomasse o seu curso com a formalidade cuja omissão havia determinado a anulação.
Desse modo, a escolha de um outro tipo de procedimento – de ajuste directo – em que a A. ficava afastada, por não ser convidada a participar, afeta os seus interesses de forma mais radical do que resultou da anulação do concurso com o referido fundamento.
Assim, a A. estava numa posição distinta da de outros eventuais interessados na contratação, pois ela tinha manifestado esse interesse, concorrendo ao concurso que, dadas as razões da respectiva anulação, nem sequer se poderia considerar afastado como a forma de procedimento que continuaria a dar seguimento à decisão de contratar, a qual se mantinha de pé.
Por isso, a qualidade de interessada no procedimento do concurso público não terminou com a anulação deste, manteve-se até que a decisão de escolha do procedimento de ajuste directo sem a sua intervenção lhe pôs definitivamente termo. Essa decisão não dá apenas início ao procedimento de ajuste directo, tem também o efeito revogatório da anterior decisão de escolha do procedimento de concurso público em que a A. era concorrente e cuja qualidade não havia sido eliminada. Era, pois, interessada que devia ter sido notificada desse acto, nos termos do artigo 66º/c do CPA. Só com a sua notificação se iniciaria o prazo para a impugnação, por ser ela um dos destinatários do acto – artigo 59º/1 do CPTA.
Como a A. não foi notificada, nem a entidade demandada provou a data em que aquela recebeu a informação que lhe endereçou, em resposta a requerimento por ela feito, estava em tempo para o impugnar na data da instauração da acção, cujo prazo de caducidade, havendo lugar a notificação, se inicia com esta – cfr. artigo 101º. Por isso, é irrelevante, para o efeito, a publicação feita, nos termos do artigo 127º do CCP – cfr. artigo 59º/1 do CPTA.
Em face do exposto, a meu ver, o presente recurso merece provimento.
Como consequência, impõe-se o conhecimento das demais questões que o tribunal recorrido considerou prejudicado, o que este STA deveria fazer, nos termos do artigo 150º/2 e 3, se aquele tribunal tivesse fixado os factos materiais necessários. Assim não sendo, deverá o processo baixar ao TACP para que ali sejam conhecidas aquelas questões, depois de fixados os factos pertinentes – artigo 729º/3 do CPC, ex vi do artigo 140º do CPTA. Caso se julgue suficiente a matéria de facto fixada, dou aqui por reproduzido, a esse propósito, o parecer do MºPº na 2ª instância”.
Vêm os autos à conferência sem vistos.
No acórdão recorrido foram dados como assentes os seguintes factos:
1º - Os serviços da entidade demandada elaboraram informações técnicas datadas de 31 de Agosto de 2011, das quais consta: “Considerando: (…) – A urgência na adjudicação do serviço uma vez que o ano lectivo do ensino básico se inicia a 12 de Setembro; (…) Propõe-se: - O lançamento do procedimento por Ajuste Directo para a Aquisição da Prestação do Serviço de Transporte escolar dos Alunos do 1º Ciclo de Paredes de Coura para o ano lectivo 2011/2012 (…); - Que seja convidada a apresentar proposta a empresa B……, Lda.; (…); - conforme documentos a fls. 1 dos processos administrativos juntos aos autos, relativos aos percursos 1, 2, e 3 e 5, 6 e 10, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
2º - Os serviços da entidade demandada elaboraram informações técnicas datadas de 31 de Agosto de 2011, das quais consta: “Considerando: (…) – A urgência na adjudicação do serviço uma vez que o ano lectivo do ensino básico se inicia a 12 de Setembro; Propõe-se: - O lançamento do procedimento por Ajuste Directo para a Aquisição da Prestação do Serviço de Transporte Escolar dos alunos do 1º Ciclo de Paredes de Coura para o ano lectivo 2011/2012 (…); - Que seja convidada a aparesentar proposta a empresa C…….., Lda.; (…)” – conforme documentos a folhas 1 dos processos administrativos juntos aos autos, relativos aos percursos 4, 8 e 9 e 7, 11, 12 e 13, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
3º - Em 31 de Agosto de 2011, foi exarado despacho do Presidente da Câmara Municipal de Paredes de Coura, sob o assunto “Aquisição a Prestação do Serviço de Transporte Escolar dos alunos do 1º Ciclo de Paredes de Coura para o ano lectivo 2011/2012 – Percursos 1, 2 e 3”, com o seguinte teor: “Concordo. Procede como propões” – conforme documento a fls. 9 do processo administrativo junto aos autos, relativo aos percursos 1, 2 e 3, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
4º - Em 31 de Agosto de 2011, foram exarados despachos pelo Presidente da Câmara Municipal de Paredes de Coura, sob o assunto “Aquisição da Prestação do Serviço de Transporte Escolar dos Alunos do 1º Ciclo de Paredes de Coura para o ano lectivo 2011/2012 (…)”, com o seguinte teor: “Concordo e autorizo. Procede de acordo com a tua proposta” – conforme documentos a fls. 9 dos processos administrativos juntos aos autos, relativos aos percursos 4, 8 e 9; 5, 6 e 10; e 7, 11 e 13, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
5º - Em 25 de Outubro de 2011 foi publicada, plataforma electrónica, a informação de que em 9 de Setembro de 2011 foi celebrado “contrato” tendo como objecto o “Serviço de Transporte Escolar para os alunos do 1º Ciclo de Paredes de Coura para o ano lectivo 2011/2012”, sendo entidade adjudicatária “B……. Lda.” – conforme documentos de fls. 29 dos processos administrativos juntos
aos autos, relativos aos percursos 1, 2 e 3 e 5, 6 e 10, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
6º - Em 25 de Outubro de 2011 foi publicada, em plataforma electrónica, a informação de que em 9 de Setembro de 2011 foi celebrado “contrato” tendo como objecto o “Serviço de Transporte Escolar para os alunos do 1º Ciclo de Paredes de Coura para o ano lectivo de 2011/2012”, sendo entidade adjudicatária “C………” – conforme documentos de folhas 30 dos processos administrativos juntos aos autos, relativos aos percursos 4, 8 e 9 e 7, 11, 12 e 13, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
7º - A autora remeteu à entidade demandada documento datado de 24 de Outubro de 2011, sob o assunto “Prestação de serviço de transporte escolar dos alunos do 1º Ciclo de Paredes de Coura para o ano lectivo de 2011/2012”, no qual vem referido: “(…) é do conhecimento da requerente que o transporte escolar dos alunos do 1º ciclo está a ser efectuado. (…) Assim, a requerente pretende saber de que forma estão a ser efectuados estes serviços: - Que empresa ou empresas estão a efectuar? - Que contrato foi celebrado entre estas e o Município? - Que pagamentos são feitos a estas empresas? (…)” – conforme documento a folhas 170 e 171 do processo administrativo junto aos autos, relativo ao “Concurso Público para a Prestação de Serviço de Transporte Escolar dos alunos do 1º Ciclo de Paredes de Coura para o ano lectivo 2011/2012”, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
8º - A entidade demandada dirigiu à autora documento datado de 28 de Novembro de 2011, sob o assunto “Prestação de serviço de transporte escolar dos alunos do 1º ciclo de Paredes de Coura para o ano lectivo 2011/2012,” no qual se refere: “”(…) vem-se informar que, na sequência da anulação do concurso público (…) o serviço para o ano lectivo foi contratado com recurso a figura de ajuste directo (…). Uma vez que, pela sua maior celebridade, e estando na altura a menos de um mês do início do ano lectivo, era o único procedimento pré-contratual que permitiria assegurar que a prestação do serviço tivesse início no primeiro dia de aulas.
Informa-se ainda que os procedimentos foram publicitados em local próprio, de acordo com o artigo 127º do CCP e que se encontra disponível para consulta de qualquer interessado (…)” – conforme documento a folhas 17 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
9º - A petição inicial relativa aos presentes autos foi remetida ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, por fax, em 2 de Janeiro de 2012 – conforme registo aposto no rosto da petição inicial e em sobrescrito, respectivamente, a fls. 2 e 22 do processo físico».
Foi com base nestes actos que foi proferido o acórdão ora recorrido.
No acórdão deste STA (FAP) que admitiu o presente recurso escreveu-se que:
“…O Acórdão recorrido assentou a caducidade do direito de acção no decurso de mais de um mês contado a partir da publicitação que teria tido sido efectuada nos termos da disposição transcrita.
A recorrente sustenta que deveria ter sido notificada do acto de adjudicação e até ter sido convidada para apresentar proposta uma vez que tinha sido concorrente em anterior concurso para adjudicação daquele mesmo serviço, pelo que não o tendo sido, não poderia julgar-se verificada caducidade da acção por decurso do prazo de impugnação.
Importa, portanto, saber se nas circunstancias do caso, cuja configuração faz prever surja repetidamente em outros procedimentos precontratuais, havia lugar a notificação, uma vez que o invocado art.º 101.º estatui que não havendo lugar a notificação, o prazo para intentar os meios processuais a que haja lugar se conta da data do conhecimento do acto.
Ainda que existam diversos concorrentes à adjudicação por ajuste directo a lei não prevê especificamente a respectiva notificação sobre a escolha do adjudicante, contendo apenas a norma transcrita do art.º 127.º.
Por outro lado, ainda que existam pronúncias deste Supremo sobre o início de contagem do prazo do art.º 101.º do CPTA, certo é que não existe nenhuma apreciação em que tenha sido considerada a aplicação do art.º 127.º do CCP com o alcance que lhe foi dado pelo Acórdão recorrido, de determinar que o prazo para o uso das acções sobre formação dos contratos é contado a partir da publicação da ficha do anexo III do CCP…”.
Nas conclusões A e B das suas alegações defende a recorrente que “a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazos pelo que a impugnação de actos nulos praticados no âmbito dos procedimentos relativos à formação do elenco de tipos contratuais referidos no artº100º nº1 do CPTA não está sujeita ao prazo de caducidade de um mês previsto no artº101º do mesmo diploma”.
Não tem razão a recorrente.
No sentido da aplicação do prazo do artº 101º do CPTA aos casos de nulidade decidiu-se no Acórdão do Pleno de 12.12.2006, no Proc.nº0528, em que foi tratada situação idêntica à que agora se discute: “ … em ordem aos aludidos fins visados com o específico meio de impugnação do contencioso pré-contratual e que reclamaram do legislador um meio processual único para a defesa dos particulares perante actos que naquele domínio ofendam os seus direitos ou interesses, mesmo que esteja em causa como fundamento da impugnação um pedido de declaração de nulidade, o concernente pedido de impugnação haverá que ser deduzido no prazo estabelecido no artigo 101º do CPTA” (neste mesmo sentido ver Ac. do TP de 6/2/2007-Proc. nº598/06 e Acs. do STA de 26/8/2009-Proc. nº471/2009 e de 27/1/2011-Proc. nº850/2010).
Assim, o prazo previsto no artº101 do CPTA aplica-se à impugnação de actos administrativos relativos à formação dos contratos referidos no artº100º nº1 do mesmo Código, independentemente de os vícios que os inquinem gerarem nulidade ou mera anulabilidade dos mesmos.
Assim, improcedem as conclusões A e B, ora em análise.
Nas restantes conclusões, a recorrente entende que não está demonstrada a caducidade do direito de acção, defendendo para tal que o prazo para a impugnação só corre a partir da notificação da recorrente.
Portanto deve este STA, agora, analisar e decidir, qual o momento a partir do qual começa a contagem do tempo para lançar mão dos meios de impugnação processual.
Na opinião da ora recorrente e do tribunal de 1ª instância ainda estava em tempo a propositura da acção, sendo diverso o entendimento do TCAS e do recorrido para os quais já expirou tal prazo pelo que ocorre a caducidade do direito de acção.
Dispõe o artº127.º do CCP (Publicitação e eficácia do contrato): “1 - A celebração de quaisquer contratos na sequência de ajuste directo deve ser publicitada, pela entidade adjudicante, no portal da Internet dedicado aos contratos públicos através de uma ficha conforme modelo constante do anexo III do presente Código e do qual faz parte integrante. 2 - A publicitação referida no número anterior é condição de eficácia do respectivo contrato, independentemente da sua redução ou não a escrito, nomeadamente para efeitos de quaisquer pagamentos”.
Por sua vez, estatui-se no artigo 101º do CPTA que “os processos do contencioso pré-contratual têm carácter urgente e devem ser intentados no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, da data do conhecimento do acto”.
Nos termos do artigo 268º nº3 da CRP “os actos administrativos estão sujeitos a notificação dos interessados, na forma prevista na lei”. Concretizando este comando constitucional refere-se no artº66º do CPA que “devem ser notificados aos interessados os actos administrativos que: (a) decidam sobre quaisquer pretensões por eles formadas; (b) imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos; (c) criem, extigam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afectem as condições do seu exercício”.
A notificação dos actos administrativos serve para os seus destinatários poderem reagir legalmente contra os mesmos, sendo que, a regra geral, é a partir da sua notificação que corre o prazo para a impugnação dos mesmos (artº59º nº1 do CPTA).
Segundo o nº3 deste mesmo artigo 59º “o prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos actos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: (a) notificação; (b) publicação; (c) conhecimento do acto ou da sua execução”.
Os processos do contencioso pré-contratual, por terem carácter urgente, devem ser intentados no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, da data do conhecimento do acto (artº101º do CPTA).
Começamos, assim, por averiguar se a recorrente detém a qualidade de interessada no procedimento por ajuste directo em causa.
O procedimento de formação de qualquer contrato inicia-se com a decisão de contratar (artº36º nº1 do CCP) tendo a ora recorrente concorrido ao concurso público aberto pelo recorrido para prestação de serviço de transporte escolar dos alunos do 1º ciclo de Paredes de Coura para o ano lectivo de 2011/2012.
Nos termos do artº53º nº1 do CPA “têm legitimidade para iniciar o procedimento administrativo e para intervir nele os titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos, no âmbito das decisões que nele forem ou possam ser tomadas,…”. Face a este texto legal, facilmente se conclui que a recorrente tem a qualidade de interessada em tal procedimento pois tem um interesse legal protegido que é o do que o procedimento em causa se processe de uma forma legal (cfr. Freitas do Amaral, Direito Administrativo II, 1988, págs. 80 e ss.).
A jurisprudência deste STA também considera interessados no procedimento administrativo para efeitos de notificação “aqueles que cujas posições jurídicas são directamente prejudicadas pela decisão procedimental e possam ser nominalmente identificados” (Acs. de 11/3/97-Proc. nº36259, de 18/2/99-Proc. nº38879, de 5/11/2003, de 13/1/2004-Proc. nº40245 e de 15/11/2005-Proc. nº136/05).
O recorrido Município devia notificar a recorrente, na qualidade de interessada, do acto administrativo que pôs fim, para ela, ao concurso a que concorrera. Este acto foi o despacho de 31/8/2011 do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Paredes de Coura que ordenou “o lançamento do procedimento por Ajuste directo para a Aquisição da Prestação do Serviço de Transporte Escolar dos Alunos do 1º Ciclo de Paredes de Coura para o ano lectivo 2011/2012”, não tendo sido ela uma das convidadas.
Na verdade, ao abrir esta nova modalidade de concurso, agora a de ajuste directo, com o mesmo fim do anterior, o recorrido está a revogar o acto de abertura do anterior concurso, ou seja está a extingui-lo naquela modalidade (arts. 106º e 107º do CPA), todavia o procedimento não se extinguiu por se manter a decisão de contratar.
Ora, este acto de decisão final de substituição do tipo de concurso inicial (revogação por substituição) devia ser notificado à interessada ora recorrente nos termos das disposições legais supra mencionadas (artº66º al.c) do CPA) e só com esta notificação é que começava a decorrer o prazo para a impugnação de tal acto (artº59º nº1 do CPTA).
Apesar de a recorrente ter solicitado, em 24/10/2011, ao recorrido informação sobre “A prestação de serviço de transporte escolar que estava a decorrer dos alunos do 1º Ciclo de Paredes de Coura para o ano lectivo de 2011/2012” este só por carta datada de 28/11/2011 respondeu que “os procedimentos foram publicitados em local próprio, de acordo com o artº127º do CCP e que se encontra disponível para consulta de qualquer interessado…” (pontos 7 e 8 da matéria de facto dada como provada).
Daqui decorre que o recorrido nunca procedeu à notificação da recorrente dos actos impugnados, apenas que lhe respondeu ao ofício que aquela lhe houvera endereçado em 24/10/2011.
Porém, não foi dada como provada a data de recepção por parte da recorrente da missiva do recorrido sobre a informação prestada, pelo que se ignora o momento da notificação a partir do qual se poderia começar a contar o prazo para a impugnação contenciosa do acto administrativo em causa.
De qualquer modo, mesmo que se começasse a contar o prazo a partir do dia seguinte ao do envio do ofício (29/11/2011), atendendo ao prazo de dilação, a acção foi intentada em prazo.
Mas o recorrido alega que “o acto administrativo que determinou o recurso ao procedimento de ajuste directo não se encontra sujeito a publicação e é a própria lei (artº127º do CCP) que estabelece que apenas a celebração do contrato na sequência do ajuste directo deve ser alvo de publicação no portal da Internet, e, ainda assim, não se exige a notificação deste acto”.
O recorrido argumenta como se o procedimento tivesse sido iniciado logo como por procedimento por ajuste directo. Mas não foi como se viu e o recorrido bem sabe que o mesmo começou como concurso público.
Por isso, não pode valer esta alegação.
Procede, por tudo o que vem de referir-se, o recurso interposto pela recorrente do acórdão do TCAN.
Impõe o artº150º nº3 do CPTA que “aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplique definitivamente o regime jurídico que julgue adequado”.
Defendendo-se o ora recorrido por excepção, invocando, além do mais a sua ilegitimidade passiva por não ter sido requerida a citação dos contra-interessados, excepção esta que o tribunal de 1ª instância julgou improcedente e de que também nesta parte o Município de Paredes de Coura recorreu para o TCAN, deveria agora este STA conhecer de tal excepção.
Só que na sentença recorrida não foi fixada matéria de facto suficiente para decisão desta questão e demais questões. Há, pois, que ampliar a matéria de facto. Em concordância, com tudo o exposto, concede-se provimento ao presente recurso, revogando-se o acórdão recorrido e ordenando-se a baixa dos autos.
Custas pelo recorrido.
Lisboa, 30 de Maio de 2013. – Américo Joaquim Pires Esteves (relator) – António Bento São Pedro – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.
