6261/12.5TCLRS.L1-2 - Tribunal da Relação de Lisboa

I- A partir da Lei 23/2010, não podem ser intentadas acções judiciais contra a segurança social para o reconhecimento da qualidade de titular de prestações sociais. A pretensão em causa é apreciada pela segurança social e a decisão que esta proferir é recorrível para os tribunais administrativos. Os tribunais judiciais não têm, pois, competência, para conhecer destas pretensões.

II- É a segurança social que, tendo dúvidas sobre a existência da união de facto, deve promover a competente acção judicial (de simples apreciação negativa) com vista à sua comprovação.

III- No entanto, como os preceitos da Lei 23/2010 com repercussão orçamental apenas produzem efeitos a partir de 01/01/2011, se as pretensões dos particulares abrangerem um período anterior - o que só poderá ter por base o regime anterior à Lei 23/2010 -, os tribunais judiciais são competentes para a apreciação da causa.

(da responsabilidade do Relator)

Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa os juízes abaixo assinados:

“A” intentou, em 18/07/2012, a presente acção contra o Instituto de Solidariedade e Segurança Social (melhor: Instituto de Segurança Social, IP), pedindo que lhe seja reconhecida a qualidade de titular do direito às prestações por morte daquele com quem diz ter vivido em comum desde 1989 até à data do seu falecimento, que ocorreu em 01/10/2010.

O ISS não contestou.

Foi então proferido despacho dando à autora a oportunidade de se pronunciar sobre a questão da desnecessidade da acção face ao regime introduzido pela Lei 23/2010, de 30/08, para este tipo de pretensões.

A autora veio defender o prosseguimento da acção, por entender que, visto que vivia há mais de 20 anos com o seu falecido companheiro, não seria a Segurança Social a competente para instaurar a acção mas sim a autora, nos termos do art. 6/3 da Lei 23/2010, de 30/08 [a autora quererá referir-se à nova redacção, dada por esta Lei, ao art. 6/3 da Lei 7/2001].

Foi então proferida decisão, julgando verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta, declarando o tribunal incompetente e, em consequência, absolvendo a ré da instância [arts. 101, 102/1, 105/1, 106, 288/1a), 493, nºs 1 e 2, 494/a) e 495, todos do CPC].

A autora veio recorrer desta decisão – para que fosse revogada e substituída por outra que atenda à sua pretensão -, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões úteis:

1. É entendimento da autora que o tribunal a quo, por uma questão de justiça formal e material, deveria ter decidido em sentido diverso.

2. O tribunal a quo, ao decidir como decidiu, violou e fez “tábua rasa” do art. 6, nºs. 2 e 3, da Lei 23/2010 de 30/08 [a autora quererá referir-se à nova redacção, dada por esta Lei, ao art. 6, nºs. 2 e 3 da Lei 7/2001]

Questão que cumpre solucionar: se os tribunais são competentes para decidir da pretensão da autora em lhe ser reconhecida a qualidade de titular do direito às prestações por morte contra a segurança social.

O tribunal recorrido fundamentou assim a sua decisão (em síntese):

A Lei 23/2010, de 30/08, que alterou a redacção do art. 6º da Lei 7/2001, alterou o procedimento de obtenção das prestações por morte do beneficiário, que passou a ser feito por requerimento entregue à entidade responsável pelo pagamento, devendo esta promover acção judicial com vista à comprovação da união de facto quando existam fundadas dúvidas sobre a sua existência e a sua alegada duração seja inferior a 4 anos.

Ou seja, a nova lei veio reconhecer ao membro sobrevivo da união de facto, o direito à protecção social por morte do beneficiário, sem necessidade de interpor acção judicial, sendo competente para a sua atribuição o ISS, que é a entidade responsável pelo seu pagamento (art. 6, nºs. 1 e 2, da Lei 23/2010),

Este novo regime é aplicável ao caso dos autos, porque, embora a Lei 23/2010, de 30/08, só tenha entrado em vigor com a Lei do Orçamento do Estado posterior à sua entrada em vigor (cfr. art. 6 da citada lei) e o evento gerador dos direitos em causa (a morte do beneficiário) tenha ocorrido em 01/10/2010, já depois da publicação da lei mas antes da sua entrada em vigor, o acórdão do STJ [de 15/03/2012, publicado na Iª série do Diário da República] de 15/01/2013 [ou na base de dados do IGFEJ sob o nº. 772/10.4TVPRT. P1.S1], fixou de jurisprudência, no sentido de que, a alteração introduzida pela Lei 23/2010 é aplicável também às situações em que o óbito do beneficiário ocorreu antes da entrada em vigor do novo regime.

Até à entrada em vigor da nova redacção da Lei 7/2001 dada pela Lei 23/2010, o regime jurídico das prestações por morte do beneficiário da segurança social, a favor daquele que tinha vivido em união de facto com o falecido, fazia, por um lado, depender o direito em causa de requisitos apertados e, por outro, exigia que a situação de facto fosse reconhecida judicialmente.

Isto é, à data podia-se dizer que “os requisitos exigíveis ao membro sobrevivo de união de facto para que possa aceder às prestações por morte do companheiro (não casado, ou separado judicialmente de pessoas e bens), beneficiário de qualquer regime público de segurança social, são cumulativamente:

- a prova da união de facto, por mais de dois anos, entre o sobrevivo interessado e o falecido beneficiário;

- a prova de que o sobrevivo interessado carece de alimentos e de que estes não podem ser prestados nem pela herança do falecido beneficiário, nem pelas pessoas a quem legalmente podem ser exigidos” [sendo estas: os ex-cônjuge, os descendentes; os ascendentes e os irmãos].

Requisitos que decorriam do disposto nos arts 6 da Lei 7/2001, de 11/5, e 2020 e 2009 do CC, e que tinham que ser provados pelos autores (art. 342/1 do CC), numa acção por eles proposta, tudo como se pode ver naquele art. 6, com a epígrafe: Regime de acesso às prestações por morte, e com o seguinte teor na redacção original: 1 - Beneficia dos direitos estipulados nas alíneas e), f) e g) do artigo 3.º, no caso de uniões de facto previstas na presente lei, quem reunir as condições constantes no artigo 2020.º do Código Civil, decorrendo a acção perante os tribunais cíveis. 2 - Em caso de inexistência ou insuficiência de bens da herança, ou nos casos referidos no número anterior, o direito às prestações efectiva-se mediante acção proposta contra a instituição competente para a respectiva atribuição.

[neste sentido, os acórdãos do plenário do Tribunal Constitucional, nº. 614/2005 de 9/11/2005, proferido no processo n.º 697/2004, e de 16/11/2005, nº. 640/2005, proferido no processo n.º 615/05 (ambos disponíveis na página internet do Tribunal Constitucional, no endereço respectivo), bem como o acórdão do STJ de 31/5/2005 (cuja fundamentação no essencial consta do último acórdão do TC referido, mas que também pode ser consultado no documento nº. 05B694 da base de dados da IGFEJ na internet)] .

A Lei 23/2010 alterou este regime de modo a deixar de exigir uma série de pressupostos para o direito em causa, por um lado, e, por outro, ao pôr a cargo da segurança social o ónus da propositura de uma acção judicial com vista à comprovação (pelo particular que dela se arroga) da situação de união de facto.

Como se diz no ac. do STJ de 17/04/2012 (347/08.8TBMGL.C1.S1):

“As alterações legislativas introduzidas pela Lei n.º 23/2010, de 30-08, acabaram com dois grandes obstáculos legais que até aqui se colocavam à pretensão da pessoa que vivia em união de facto de receber as prestações por morte de outro membro da união, entretanto falecido: a) um, de ordem substantiva, que consistia no facto de serem elementos constitutivos deste direito a necessidade de alimentos e a impossibilidade de os obter dos familiares referidos nas als. a) a d) do art. 2009.º do CC; outro, de ordem procedimental, que residia na necessidade de instaurar uma acção judicial para ver reconhecido que se encontrava em condições de beneficiar dessas prestações.”

É o que resulta da actual redacção do art. 6 da Lei 7/2001:

1. O membro sobrevivo da união de facto beneficia dos direitos previstos nas alíneas e), f) e g) do art. 3, independentemente da necessidade de alimentos. 2. A entidade responsável pelo pagamento das prestações previstas nas alíneas e), f) e g) do art. 3, quando entenda que existem fundadas dúvidas sobre a existência da união de facto, deve promover a competente acção judicial com vista à sua comprovação. 3. Exceptuam-se do previsto no n.º 2 as situações em que a união de facto tenha durado pelo menos dois anos após o decurso do prazo estipulado no n.º 2 do art. 1º.

Como se deixou de prever a propositura da acção, pelo interessado, contra o ISS, daqui decorre que a pretensão daquele é apresentada perante este a quem cabe a decisão do caso. Contra esta decisão, porque se trata de uma decisão de um instituto público de regime especial, integrado na administração indirecta do Estado, que prossegue atribuições do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social, sob superintendência e tutela do respectivo ministro (art. 1 do Dec. Lei 83/2012), cabe recurso para os tribunais administrativos [art. 4/1a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, anexo à Lei 13/2002, de 19/02]. Se o ISS entender que existem fundadas dúvidas sobre a existência da união de facto, deve promover a competente acção judicial com vista à sua comprovação.

Que isto é assim, resulta confirmado pela fundamentação do AUJ 3/2013 do STJ, invocado na decisão recorrida, embora este AUJ tenha posto o foco na competência [residual] dos tribunais judiciais [para apreciação da (in)existência da situação de união de facto, não para o reconhecimento do direito às prestações sociais]:

“[…A] ligação funcional da matéria [de protecção das situações de união de facto], à jurisdição comum continua a aflorar na admissibilidade de instauração de uma acção por iniciativa da Segurança Social nos casos em que esta entidade pretenda demonstrar a inexistência do pressuposto essencial da união de facto. Por isso, mesmo nos quadros do actual art. 6/2, da Lei 7/2001, relativo à atribuição do direito a prestações sociais, a apreciação da (in)existência da situação de união de facto não se encontra afastada em absoluto da esfera de competência residual dos tribunais judiciais.

A circunstância de, relativamente aos procedimentos novos, ter sido estabelecido um iter diverso, iniciando-se perante a Administração e incumbindo ao interessado impugnar a decisão administrativa perante o contencioso administrativo (que, todavia, continua a não se poder pronunciar sobre a existência do pressuposto básico da união de facto) não colide com a manutenção da competência dos Tribunais Judiciais [para a apreciação da (in)existência da situação de união de facto – este parênteses foi colocado agora para explicitar esta fundamentação, face ao facto de ela ser invocada para defender posição contrária, como se verá abaixo]”

No mesmo sentido, vai a fundamentação de um dos votos de vencido a este acórdão, quando diz:

“Com as alterações introduzidas à Lei 7/2001, pela Lei 23/2010, a atribuição das prestações dispensa a prova da necessidade de alimentos e esta atribuição passou a ter cariz administrativo, sendo tratada entre o interessado e a instituição, apenas se tornando necessária uma acção judicial em caso de dúvidas sobre a existência da união de facto, mas agora tal acção é proposta pela instituição contra aquele, arts 2º-A, nºs 1, 2, 3 e 4 e 6º, nºs 1 e 2, da Lei 7/2010, de 11/05, na alteração introduzida por aquela Lei […].

Tendo em atenção que a Lei em análise estabelece um procedimento diverso no que tange à atribuição das prestações, que como se referiu, passa a ser feita a requerimento do interessado (nos mesmos termos em que se processavam e processam as prestações provindas de casamento dissolvido por óbito do cônjuge), deixou de haver prazo de caducidade para a propositura da acção, porque acção não há, pelo menos por parte daquele, pois como se deixou consignado a acção a existir será intentada pela instituição contra o interessado se houver dúvidas acerca da existência da união de facto à data do óbito do beneficiário (suscitam-nos também dúvidas sobre qual o tipo de acção a propor nestes casos, afigurando-se-nos que deverá ser uma acção de simples apreciação negativa, com vista à declaração de que o/a interessado(a) não vivia em união de facto com o falecido, mas o tempo se encarregará de dilucidar estas questões que ora se nos colocam meramente en passant).

Mas esta acção específica, no caso de se suscitarem dúvidas sobre a situação de união de facto, nada tem a ver com o procedimento administrativo, proprio sensu, para a atribuição das prestações por morte, sem embargo de o poder complementar […]

Queremos nós dizer, que o Tribunal comum deixou de ter qualquer intervenção no preciso conspectu da declaração de quaisquer direitos do interessado às pensões por óbito do membro da união de facto, os quais são fixados em sede de procedimento administrativo, pelo que, o eventual futuro controlo das decisões proferidas nessa sede, são da competência dos Tribunais Administrativos, nos termos dos arts 4/1a) do ETAF e 212/3 da CRPortuguesa.

A única intervenção da jurisdição comum é na dilucidação de eventuais dúvidas quanto à existência da união de facto, apenas para aferir desta união, e como elemento coadjuvante daquele procedimento administrativo que não é anulado, nem substituído por este procedimento judicial o qual não tem por objecto a atribuição do direito às pensões por óbito do beneficiário.”

Ou, nos termos do ac. do STJ de 17/04/2012 (347/08.8TBMGL.C1.S1):

“no tocante à necessidade da acção judicial, substituiu-se o regime antecedente pela suficiência da produção de qualquer meio de prova perante a entidade responsável pelo pagamento das prestações. No novo regime é a entidade responsável pelo pagamento das prestações, que, quando entenda que existem fundadas dúvidas sobre a existência da união de facto, deve promover a competente acção judicial com vista à sua comprovação, sendo certo que essa possibilidade já não se coloca nas situações em que a união de facto tiver durado pelo menos 4 anos – dois anos após o decurso do prazo estipulado no n.º 2 do artigo 1º.”

Conclui-se, assim, que a decisão recorrida tem toda a razão em dizer que o tribunal comum, passou, com a Lei 23/2010, a ser incompetente para decidir as pretensões do interessado no reconhecimento da sua qualidade de titular de prestações sociais. A apreciação das mesmas cabe à entidade administrativa, com recurso das decisões desta para o tribunal administrativo (contra, veja-se o ac. do TRL de 29/05/2012 - 2604/11.7TBVFX.L1-7 que parte das passagens do AUJ citadas para chegar a conclusão oposta à que aqui se chegou).

E considera-se que a via de solução (falta de competência) escolhida pelo tribunal recorrido é a correcta (ao contrário de a colocar em termos de falta de interesse em agir como o faz, por exemplo, o ac. do TRC de 18/09/2012 - 292/11.0TBFVN.C1).

Apesar disto tudo, há que ter em conta ainda o seguinte: por força do art. 6 da Lei 23/2010, “os preceitos” da mesma “com repercussão orçamental produzem efeitos com a Lei do Orçamento de Estado posterior à sua entrada em vigor.” Isto embora a lei tenha entrado em vigor no dia 04/09/2010 (atento o disposto no art. 2/2 da Lei 74/1998 na redacção em vigor, fruto de sucessivas revisões, a última das quais, com republicação, foi a da Lei 42/2007, de 24/08, conforme se pode ver no sítio da PGD de Lisboa).

Relativamente àquela restrição, tem-se vindo a entender que a mesma quer dizer que o direito às prestações que seja reconhecido com base nesta Lei apenas tem efeito a partir de 01/01/2011.

Como se diz no AUJ já referido: “Tal solução deve, no entanto, contar com a restrição resultante do art. 6º da Lei n.º 23/2010, nos termos da qual o reconhecimento do direito ao recebimento de prestações sociais por morte do beneficiário ao abrigo do novo regime apenas produz efeitos a partir de 01/01/2011, data em que entrou em vigor a Lei 55-A/10, de 31/12, que aprovou Orçamento Geral do Estado para 2011.”

Daí que este mesmo AUJ, na linha de outros que se pronunciaram no mesmo sentido, tenha, na primeira parte da sua decisão, reconhecido à autora o direito de obter do ISS as prestações sociais por óbito do beneficiário com quem viveu em união de facto, embora com efeitos apenas a partir de 01/01/2011 [o sublinhado foi colocado agora].

Quer isto dizer que, em relação aos que se arroguem o direito a prestações relativamente a um período anterior a 01/01/2011, eles não o poderão ver reconhecido, na prática, com base no novo regime jurídico, relativamente a esse período anterior.

O que é o caso dos autos em que a pretensão da autora, embora sem o referir expressamente, tem por fim o reconhecimento de tal direito a partir de 01/11/2010. Pois que é isso que resultaria da procedência da acção ao abrigo do antigo regime (por força do art. 36/3 do DL 322/90, de 18/10: nos casos em que a atribuição do direito à pensão dependa de sentença judicial, a pensão é devida desde o início do mês seguinte ao da verificação do evento que o determina, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do art. 53).

Assim, só com base no antigo regime é que a autora pode obter ganho de causa relativamente ao período que vai de 01/11/2010 a 31/12/2010.

Ou seja, se a autora conseguir provar os exigentes requisitos legais do antigo regime, poderá ser-lhe reconhecido o direito às prestações com efeitos a partir de 01/11/2010 e não só com efeitos a partir de 01/01/2011.

Quer isto dizer que, no caso, a autora podia (e teria de) intentar a presente acção, com o fim de lhe ser reconhecido aquele direito, com efeitos a partir de 01/11/2010, sendo para tanto competente o tribunal recorrido.

E, vista a natureza da pretensão, o tribunal recorrido, ao conhecer dela, conhece de todo o objecto, nada ficando de fora da sua competência (mesmo que afinal a acção venha a ser procedente só tendo em conta o novo regime e com efeitos apenas a partir de 01/01/2011, se a autora não conseguir provar os requisitos que eram exigidos pela anterior versão da Lei 7/2001).

(…)

Pelo exposto, julga-se procedente o recurso, embora com outros fundamentos, revogando-se a decisão recorrida e declarando-se o tribunal recorrido absolutamente competente para conhecer da pretensão da autora, pelo que a acção deve prosseguir os seus termos.

Sem custas.

Lisboa, 6 de Junho de 2013

Pedro Martins

Eduardo José Oliveira Azevedo

Lúcia Sousa