02082/06 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Nos termos da Directiva 96/22/CE do Conselho, sempre que seja detectada a presença de resíduos de substâncias proibidas ou ilegalmente administradas em animais pertencentes ao efectivo bovino de um produtor, as ajudas comunitárias concedidas serão excluídas durante o ano civil da verificação dos factos.

II- Por força do primado do direito comunitário sobre o direito nacional, o prazo para a recuperação das verbas relativas a subsídios ilegais é o definido pelo direito comunitário, sendo em regra o prazo de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade (cfr. artigos 1º nº 2 e 3º nº 1 do Regulamento CE, EURATOM nº 2988/95, do Conselho, de 18.12.95).

III- É, assim, inaplicável o art. 141º do CPA quanto estão em causa atribuições indevidas de ajudas comunitárias.

Acordam no 2º Juízo TCA Sul

1. Relatório.

António ...veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Leiria que julgou improcedente a acção administrativa especial por si proposta contra o Conselho de Administração do Instituto Nacional de Gestão Agrícola (INGA), com vista à anulação dos actos consubstanciados nos ofícios nos. 013572 e 013573, ambos datados de 10.03.05 e proferidos nos processos números 2884 e 2725/04, respectivamente, que determinaram a reposição da quantia de € 45.373,29, atribuída a título de Prémio a Bovinos Macho (PBM), bem como da quantia de € 13.055,78, atribuída a título de Prémio de Abate de Bovinos (PAB), ambos referentes à campanha de 2002.

Formula, para tanto, as conclusões seguintes:

1ª A detecção das substancias beta agonistas em bovinos pertença do recorrente verificou-se em 21 de Fevereiro e 19 de Março de 2002;

2ª Tais factos foram comunicados ao INGA em 25.11.2002

3ª A liquidação e pagamento das ajudas aos produtores de bovinos ocorreu no ano de 2003

4ª Atentas as datas dos boletins de análise aos beta agonistas elaborados pelo Laboratório Nacional de Investigação Veterinária e a data da prática dos actos de atribuição de ajudas comunitárias, verifica-se que estes se apresentam como geneticamente ilegais, por não se encontrarem reunidas todas as condições exigidas por lei;

5ª Os actos de atribuição de ajudas comunitárias são actos administrativos constitutivos de direitos;

6ª Os actos contenciosamente impugnados não se fundaram no não cumprimento dos requisitos exigidos por lei, detectados em controlo a posteriori à prática dos actos de atribuição das ajudas;

7ª Os actos contenciosamente impugnados, ao determiram, por não se terem verificado os pressupostos da sua prática, a reposição de quantias recebidas a título de ajuda comunitária, configura-se como acto revogatório dos actos administrativos que as concederam;

8ª Não se estando perante controlos à posteriori das condições a observar pelo beneficiário das ajudas, na presente situação os actos determinativos da reposição das ajudas configuram-se como actos revogatórios dos actos administrativos que as concederam;

9ª À revogação dos actos de atribuição de ajudas comunitárias, relativamente aos quais, à data da sua prática, não se verificavam já todos os requisitos exigidos pela lei aplicável, aplica-se, por força do disposto no artigo 8º nº 1 do Reg (CEE) nº 729/70 de 21 de Abril, o art. 141º do C.P.A

10ª Na douta sentença recorrida, ao entender-se que os actos de reposição de verbas praticados pelo INGA em 4 de Janeiro de 2005 não se mostram ilegais, foi violado o disposto no art. 141º do CPA

O recorrido INGA contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado.

A Digna Magistrada do MºPº emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

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2- Matéria de Facto

A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade, com relevo para a decisão:

a) Com data de 4 de Janeiro de 2005, a entidade demandada enviou ao A. o ofício nº 160, referente ao proc. nº 2888/04, procedendo a audiência prévia, no qual era referida a intenção de ordenar a reposição da quantia de € 45.373,29, dado que, de acordo com informações prestadas pela Direcção Geral de Veterinária, foram efectuadas duas colheitas a bovinos na exploração do A., e detectados resultados positivos relativamente a Clembuterol;

b) Com data de 4 de Janeiro de 2005, a entidade demandada enviou ao A. o ofício nº 160, referente ao proc. nº 2725/04, procedendo a audiência prévia, e onde era referida a intenção de ordenar a reposição da quantia de € 13.055,78, dado que, de acordo com informações prestadas pela Direcção Geral de Veterinária, foram efectuadas duas colheitas a bovinos na exploração do A., e detectados resultados positivos relativamente a Clembuterol;

c) O A. respondeu em 18.01.2005, solicitando que fosse suspenso o procedimento administrativo, relativamente aos dois processos, uma vez que se encontra a decorrer processo judicial sobre o assunto e que tem suspeitas de que houve falsificação nas amostras para análise;

d) A entidade demandada determinou a reposição por parte do A. das quantias de € 45.373,29, referente ao proc. nº 28884/04 e de 13 055,78, referente ao proc. nº 2725/04

e) A Direcção Geral de Veterinária enviou à entidade demandada o ofício nº 790, de 25 de Novembro de 2005, referente à utilização de substâncias anabolizantes por parte do A., anexando um relatório de onde consta que o Laboratório Nacional de Investigação Veterinária enviou os Boletins de Análise nº HP-01-10007/BR/01, datado de 21.02.2002, e o Boletim nº HP-01-10008/BR/01, datado de 19.03.2002, com o resultado de “pesquisa de resíduos de agonistas beta adrenérgicos-positivo a Clembuterol”. Do relatório verifica-se que foi feita a contra-análise que confirmou os dados anteriormente referidos a fls. não numeradas do Processo instrutor

3. Direito Aplicável

O acórdão recorrido julgou improcedente o vício de violação de lei, mais exactamente do nº 1 do artigo 23º do Reg (CE) nº 1254/1999 do Conselho.

Esta norma determina que sempre que a presença de resíduos de substâncias proibidas pela Directiva 96/22/CE do Conselho ou de resíduos de substancias autorizadas nos termos desta directiva mas utilizadas ilegalmente, seja detectada, em aplicação da Directiva 96/23/CE, num animal pertencente ao efectivo bovino de um produtor (...) esse produtor será excluído do benefício da ajuda, durante o ano civil da verificação.

Como se escreveu na decisão “a quo”, “das próprias declarações do A. e da análise do P.A. verifica-se que não está em causa que na sua exploração tenham sido encontrados animais com produtos beta-agonistas. O que está em causa, segundo refere, é que tenha havido manipulação na recolha da urina para análise dos animais.

Ou seja, o processo a decorrer não tem como finalidade apurar se na exploração do A. foram ou não detectados animais com beta-agonistas, mas sim como é que tal facto aconteceu. Por seu lado, o A. não vem argumentar que a administração das substâncias em causa, na sua exploração, se tenha devido a razões terapêuticas, as únicas que a lei consente como admissíveis, nos termos do artigo 5º, alínea b), do Dec. Lei nº 150/99, de 7 de Maio, invocando apenas a possibilidade de ter havido fraude. Ora, tal situação terá que ser averiguada em sede própria. Se posteriormente se vier a provar que houve manipulação na obtenção das provas, sempre o A. poderá recorrer aos meios legais ao seu dispor para ver ressarcidos os danos que eventualmente lhe tenham sido causados.”

Como justamente concluiu o acórdão recorrido, não havendo dúvidas de que na exploração do A. foram detectados animais com beta-agonistas, a entidade demandada não podia tomar outra decisão senão a que tomou, ou seja, excluir o A. das ajudas referentes ao ano de 2002 (sub. nosso).

Finalmente, o acordão recorrido julgou improcedente o segundo vício invocado, considerando que o acto de reposição de verbas não pode ser considerado ilegal por violação do artigo 141º do Cód. Proc. Administrativo, expendendo, no essencial, que (...) “o artigo 141º do C.P.A. se refere à revogação de actos inválidos. Ora, a atribuição das ajudas em causa (por parte da entidade demandada) não padece de qualquer irregularidade (a irregularidade pugnada pelo A. tem a ver com o acto de reposição das ajudas e não com a sua atribuição), pelo que não se pode afirmar que estamos perante actos inválidos que só podem ser revogados no prazo de um ano.

No entanto, e estando nós perante actos válidos, é de referir que, nos termos do Regulamento (CE) nº 1254, os produtores de bovinos têm direito a receber determinados prémios, tendo no entanto que preencher determinados requisitos. Um desses requisitos consta do artigo 23º do Regulamento em análise, que refere que, quando se detecte a presença de substâncias proibidas pela Directiva 96/22/CE, esse produtor será excluído dos benefícios durante o ano da verificação dos factos. Ou seja, a atribuição dos prémios em causa tem como condição que os produtores cumpram as normas regulamentares aplicáveis. Como isso não aconteceu, ficam sujeitos às consequências da lei, que foi o que aconteceu no caso “sub judice”.

Ora, nas alegações do presente recurso jurisdicional, o recorrente limita-se a impugnar o acordão recorrido na parte em que considerou não existir acto revogatório ilegal, pelo que a mesma transitou na parte em que decidiu que, não tendo o A. contestado que foram encontrados animais com produtos beta-agonistas na sua propriedade, as ordens de reposição, pelos motivos indicados no acordão, não tinham que ser suspensas até à conclusão do inquérito destinado a averiguar se houve manipulação na recolha de urina para análise.

Ou seja, o recorrente aceita a existência do pressuposto que lhe retira o direito aos subsídios em causa, considerando, no entanto que, uma vez que tais subsídios lhe foram atribuídos no ano de 2003, não é obrigado a devolvê-los, por força das disposições conjugadas dos artigos 141º do Cod. Proc. Administrativo e 58º nos. 1 e 2 do CPTA.

Salvo o devido respeito, não tem razão.

Entendemos, de acordo com o parecer do Ministério Público, que a situação em apreço nada tem a ver com o instituto da revogação de actos administrativos que vigora no novo sistema jurídico, dado o carácter das normas especiais que regulam a atribuição dos subsídios referidos.

Tais normas estabelecem, expressamente, os pressupostos necessários para a atribuição dos subsídios, cominando determinada sanção em caso de irregularidade. Como decorre do artigo 23º do nº 1 do Regulamento (CE) nº 1254/1999 do Conselho, de 17 de Maio, “o produtor será excluído, durante o ano civil da verificação dos factos, do benefício dos dos montantes previstos ...”, sem que tenha sido estabelecido qualquer prazo para operar a exclusão.

Acresce que o Regulamento (CE, Euratom) nº 2998/85 do Conselho, de 18.12.95 prescreve que, em relação aos procedimentos de controlo e recuperação, o prazo é o de quatro anos, admitindo-se apenas regulamentações sectoriais que o encurtem para três anos, e nunca para menos, e que as legislações nacionais o alonguem sem estabelecimento de qualquer limite. Trata-se, aliás, de uma situação em que as normas nacionais de protecção da confiança e da segurança ficam sem aplicação e cedem perante a aplicação do direito comunitário, impondo-se como devido e legal o acto de revogação da ajuda, como se decidiu, por exemplo, no Ac. STA de 6.10.2005, Proc. nº 2037/02, do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, sumariado nos “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 53, p. 66 e 67º.

Em tal aresto se reconheceu, expressamente, que, no âmbito da revisão de acto de ajuda financeira, a norma comunitária, afastando a aplicação do art. 141º nº 1 do C.P.A., como consequência do primado do direito comunitário, é de aplicação prioritária e imediata.

Como também refere a Digna Magistrada do Ministério Público, “Guiado por este princípio fundamental de direito da repetição do indevido, mais do que pela defesa “a outrance” dos interesses da Comunidade, o Tribunal de Justiça das Comunidades tendo a firmar desde o Acordão Deutshe Milchkoutor (Proc. 205/82) uma repetição constante e repetida no sentido de que aplicação do Direito Comunitário seria gravemente perturbada caso os Tribunais nacionais decidissem com base em regras que proíbem a revogação de actos administrativos em prazos de um ano, assim tornando impossível, na prática, recuperar ajudas indevidamente atribuídas (designadamente nos termos dos Regulamentos CEE 729/70”.

Em suma, o que se extrai, para o caso presente, do princípio da prevalência do Direito Comunitário, é a conclusão de que o artigo 141º do CPA não pode se conduzir a solução desconforme com as normas dos regulamentos comunitários, em casos de recuperação de ajudas ou auxílios onde foram detectadas ilegalidades (cfr. o Ac. TJC de 20 de Março de 1997, citado no douto parecer do Ministério Público).

No caso concreto, o processo instrutor permite constatar que o conhecimento da situação irregular pelo INGA data do ano de 2004, e não de 2002, como refere o A., uma vez que a mesma só lhe foi comunicada pelo ofício nº 799, de 25.11.04, da Direcção Geral de Veterinária (cfr. ponto 5 da matéria de facto dada como provada no proc. instrutor). Ora, nota-se ainda que o prazo de um ano só se poderia, se fosse aplicável, contar a partir do conhecimento da situação que deu origem à revogação, e não da data em que foi proferido o acto supostamente revogado.

Acresce que, sem prejuízo de tudo quanto se disse quanto à primazia do direito comunitário, a situação de reposição em apreço não teria o enquadramento jurídico efectuado pelo A., antes sendo abrangida pelo prazo de prescrição de cinco anos a que alude o art. 40º nº 1 do D.L. nº 155/92, de 28 de Julho (cfr. Ac. STA de 12.03.96 in Rec. nº 36136).

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4. Decisão.

Em face do exposto acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acordão recorrido.

Custas pelo A. em ambas as instâncias, fixando a taxa de justiça em 10 UC, com redução a metade.

Lisboa, 22.03.07

as. ) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)

Maria Cristina Gallego dos Santos

Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa