1350/09.6BELRA - Tribunal Central Administrativo Sul

I- As decisões da Comissão são atos jurídicos vinculativos (aplicáveis a um ou vários países da UE, empresas ou particulares) e, após a sua notificação ao destinatário (in casu o Estado português) produzem efeitos, não necessitando de ser transpostas para o direito nacional.

II- Não é correta a afirmação de que estão em causa ajudas comunitárias irregularmente concedidas já que o que o auxílio concedido é nacional, tendo sido considerado incompatível com o mercado comum e, portanto, violador do direito da União.

III- Assim sendo, o prazo de prescrição de restituição do auxílio financeiro concedido por Portugal é de 20 anos previsto no art.º 309º do Código Civil.

IV- O dever de executar o Direito da União compreende o dever de eliminar da ordem interna os atos contrários a esse Direito

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul

I- Relatório:

M. ..intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, a presente ação administrativa especial contra o IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP pedindo que fosse declarada a nulidade do ato administrativo praticado pelo seu Conselho Diretivo (do IFAP) ou, em alternativa, que fosse esse ato anulado por falta de audiência prévia e elementos essenciais na sua notificação e pela prescrição da alegada dívida ou anulado parcialmente, declarando-se não devidos os juros de mora.

Por sentença de 27 de fevereiro de 2017 foi a ação julgada procedente e, consequentemente, foi anulada “a decisão impugnada por via da prescrição do procedimento tendente ao reembolso dos auxílios concedidos à Autora no âmbito da linha de credito de desendividamento das empresas do sector da pecuária intensiva sem terra”.

O Réu, inconformado com tal decisão, da mesma recorre, formulando as seguintes conclusões:

A. O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença datada de 27 de fevereiro de 2017 nos autos à margem identificados, a qual julgou procedente a ação, anulando o ato constante do ofício n° SUI01 /DJU/UDEV/2009, datado de 07/05/2009, “por via da prescrição do procedimento tendente ao reembolso dos auxílios concedidos à Autora no âmbito da linha de crédito de desendividamento das empresas do sector da pecuária intensiva sem terra".

B. Salvo melhor entendimento, na situação em apreço, o Tribunal a quo fez uma errada avaliação da matéria de facto subjacente à prática do ato administrativo anulado e uma incorreta aplicação do direito aplicável.

C. Razão pela qual se assume como forçosa a conclusão de que a douta sentença recorrida se encontra ferida de error in judicando, determinado pela incorreta apreciação e decisão sobre a matéria de facto e, em consequência, pela incorreta interpretação e aplicação das normas legais e processuais aplicáveis ao caso sub judice, o qual implica que a decisão em crise padeça de uma clamorosa injustiça.

D. Importa, desde logo, salientar, que a sentença ora recorrida concluiu que ao abrigo do Regulamento n° 2988/95, do Conselho, de 18/12, deverá ser declarada a prescrição do procedimento, em cumprimento do disposto no art. 3º , n° 1 do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro, com a consequente anulação da decisão administrativa proferida, errando relativamente à análise da matéria de facto dada como assente nas alíneas 1) a 7) da sentença e à respetiva subsunção ao regime jurídico aplicável.

E. De igual modo, a douta sentença errou igualmente ao não considerar que o prazo de prescrição se interrompeu com a notificação feita à ora recorrida, em 20/04/2001 (dada como provada na alínea 5) da matéria de facto dada por assente na referida sentença), nos termos do artigo 323°, n° 1, do Código Civil.

F. Na verdade, em nosso entender, a questão que se coloca nos presentes autos foi objeto de errónea avaliação da matéria de facto subjacente à prática do ato administrativo anulado, sendo que tal erro torna-se ainda mais evidente quando é a própria sentença que reconhece na matéria de facto dada por assente, a sua ocorrência, em termos de matéria de facto provada, no entanto não retira as devidas consequências legais, ao considerar na alínea 4) que estamos perante um "auxílio estatal", ou seja, auxílio exclusivamente nacional, considerado ilegal por Decisão da Comissão de 1999/11/25 (cfr. alíneas 1), 2), 3), 4), 5), 6) e 7) da matéria de facto assente na sentença), e concluir que ao mesmo é aplicável o disposto no Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro!

G. Sucede que tal errónea avaliação da matéria de facto dada por provada redundou na violação do teor do artigo 3º, n° 1 do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro, o qual não é aplicável ao caso sub judice.

H. De facto, o exame de um auxílio nacional eventualmente ilegal conduz a uma decisão nos termos dos artigos 4º , n°s 2, 3 ou 4 e 9 o do Regulamento do Conselho (CE) n.° 659/1999, de 22 março de 1999, ou seja, em caso de decisão de inicio de um procedimento formal de investigação este é encerrado por uma decisão, nos termos do artigo 9.° do referido diploma, o que significa que nas decisões negativas relativas a auxílios estatais ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio nacional concedido ao beneficiários (((decisão de recuperação»).

I. Sucede que as medidas de apoio ao sector da suinicultura foram concedidas no âmbito do Decreto-Lei n° 146/94, de 24 de Maio relativa ao Auxílio C 65/97 e do Decreto-Lei n° 4/99, de 4 de Janeiro relativa ao Auxílio C 31/99, sendo ao abrigo dos referidos diplomas, bem como demais legislação nacional aplicável, e nessas condições, que a ora Recorrida apresentou candidatura, em 30/06/1994, à Linha "Desendividamento à Pecuária sem terra ” (cfr. factos dados como provados em 1), 2), 3) e 4), bem como fls. 1 a 3, 20 e 21 do PA, consideradas integralmente reproduzidas para todos os efeitos legais).

J. Tal significa que o auxílio a recuperar no âmbito dos presentes autos é exclusivamente nacional, apesar da ilegalidade da atribuição do mesmo decorrer de uma decisão comunitária e incluir juros a uma taxa fixada pela Comissão, sendo os juros devidos a partir da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição e até ao momento da sua recuperação.

K. Sem prejuízo da decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia, atente-se ao teor das alíneas 3), 4), 5) e 6) da matéria de facto dada por assente, a recuperação foi efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa , ou seja, conforme resulta da alínea 5) da matéria de facto dada por provada, o ora recorrente, por forma a dar execução imediata à decisão da Comissão, comunicou, em 20/04/2001, à ora recorrida a referida Decisão comunitária e obrigatoriedade de devolução dos auxílios nacionais ilegais recebidos pela ora recorrida.

L. Para efeitos do disposto no direito nacional, a notificação feita à ora recorrida, em 20/04/2001 (dada como provada na alínea 5) da matéria de facto dada por assente na referida sentença), interrompeu, nos termos do artigo 323°, n° 1, do Código Civil, o prazo de prescrição.

M. No entanto, mesmo que assim não se entendesse, o que se refere por mero dever de patrocínio, sem conceder, face ao exposto, não se pode deixar de observar que a recente jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia e do Supremo Tribunal Administrativo, citada na sentença ora recorrida, visou somente dar resposta a questão relativa ao prazo de prescrição do procedimento no âmbito de subsídios comunitários previsto no Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995 .

N. Efetivamente, estipula o Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995 adota medidas e sanções comunitárias no âmbito da realização dos objetivos da política agrícola comum e que são parte integrante dos regimes de ajudas e, como tal, o mesmo não é aplicável ao caso sub judice porque não estão em causa dívidas provenientes de fundos comunitários, mas de ajudas nacionais consideradas ilegais pela Comissão Europeia.

O. De facto, não só não é o que está em causa no caso ora em análise , em que as ajudas concedidas não são comunitárias mas estatais/nacionais, não sendo, como tal, de as sujeitar/aplicável ao Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995.

P. É certo que no Acórdão do Tribunal de Justiça, de 17 de setembrode 2014, proferido no processo n 0 C-341/13, citado na sentença ora recorrida, no caso aí sob análise, as ajudas em causa respeitavam a comparticipações/subsídios recebidas de «Fundos» inscritos no orçamento da União Europeia a fim de assegurar a boa gestão das dotações do Fundo Europeu Agrícola de Garantia («FEAGA») e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural («FEADER») («Fundos»), inscritas no orçamento da União, enquanto que no caso sub judice respeitam a auxílios concedidos exclusivamente pelo Estado português, ou seja, estamos perante a concessão de benefícios financeiros a particulares (bonificação da taxa de juros) cujos encargos estavam inscritos no Orçamento do Estado, como resulta do artigo 12.° do referido Decreto-Lei n.° 146/94, de 24 de maio.

Q. Não tem também, pois, aplicação nos autos o prazo de prescrição de 5 anos referido no dito artigo 40° n° 1, do Decreto-Lei n° 155/92, porque não estamos perante uma dívida tributária, mas, reitera-se, perante um reembolso de um auxílio nacional/estatal ilegal.

R. Assim, a única questão que cumpre agora apreciar e decidir, face à não aplicabilidade do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95 do Conselho e do artigo 40° n° 1 do Decreto-Lei n° 155/92, é a de saber se a sentença recorrida fez correto julgamento quando decidiu estar prescrita a obrigação correspondente ao ato administrativo sub judice, com origem na decisão administrativa de reposição de auxílios estatais na sequência da decisão da Comissão Europeia, que os considerou como incompatíveis com o mercado comum e determinou o seu reembolso.

S. Como resulta do que deixámos dito, o ato administrativo impugnado pela ora recorrida teve origem no reembolso ordenado pelo IFAP de incentivos financeiros concedidos ao abrigo do Decreto-Lei n° 146/94, de 24 de maio, e que a Comunidade Europeia, pela Decisão n.° 2000/200/CE, da Comissão, de 25 de Novembro de 1999, decidiu - no âmbito de um processo instaurado ao abrigo do art. 88°, n° 2, primeiro §, do TCE - que constituíam auxílios estatais incompatíveis com o mercado comum, devendo as autoridades portuguesas tomar as medidas necessárias para recuperar dos beneficiários os auxílios que lhes foram ileqalmente disponibilizados , face ao exposto forçoso se torna concluir que o prazo de prescrição da dívida aplicável ao ato administrativo impugnado é o prazo geral de vinte anos previsto no artigo 309° do Código Civil.

T. Finalmente, conforme já deixamos referido, de acordo com as disposições do Tratado CE aplicáveis aos auxílios de Estado, a Comissão Europeia tem o dever de ordenar aos Estados-Membros a recuperação, no caso a Portugal, junto dos beneficiários, do montante dos auxílios estatais considerados ilegalmente concedidos e obrigar o Estado-Membro a recuperar dos beneficiários o montante de todos os auxílios ilegalmente concedidos.

U. Tal situa-se no âmbito das relações entre os Estados-Membros e os beneficiários dos auxílios considerados indevidamente atribuídos, relações que se situam já em sede de execução da obrigação de recuperação e, por isso, às quais não é aplicável o disposto no Tratado CE e disposições comunitárias aplicáveis, mas antes o direito interno.

V. Quanto à questão da eventual prescrição e em jeito de nota final, realçamos apenas que não logra aqui aplicação a doutrina fixada pelo recente acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, pela razão de que no caso sub judice, contrariamente ao que ali sucedia, não está em causa a obrigação de reposição de quantias indevidamente recebidas provenientes de Fundos Comunitários, mas a obrigação de reposição de quantias atribuídas pelo Estado português (e que, por decisão da Comissão Europeia, foram consideradas indevidamente atribuídas), ou seja, ajudas exclusivamente nacionais!

W. Assim, concluímos, que o prazo de prescrição da dívida subjacente ao ato administrativo ora impugnado é de 20 anos, aderindo à posição do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferida no âmbito do Processo n.° 0411/12, de 06-06-2012, 2 a Secção do Supremo Tribunal Administrativo, disponível em www.dgsi.pt , na qual se decidiu: «Aos créditos resultantes de apoios financeiros atribuídos pelo IEFP, porque não têm a natureza de créditos fiscais, não é aplicável o prazo de prescrição previsto no art. 48° da LGT mas, antes, o prazo de prescrição previsto no art. 309° do Cód. Civil.

(...)

Mas, assim sendo, não tendo a dívida aqui em causa natureza tributária, também não lhe é aplicável o regime de prescrição das dívidas desta natureza (tributárias), previsto nos arts. 48° e 49° da LGT

Sendo, antes, aplicável o regime da prescrição civil, constante dos arts. 309° ess. do CCivil, ou seja, o prazo de prescrição de 20 anos.».

X. Deste modo, mal andou o Tribunal a quo ao concluir pela prescrição do direito do ora recorrente de exigir a reposição das quantias em apreço, uma vez que não prescreveu a dívida ao ex-lFADAP por ajudas financeiras nacionais concedidas pelo Estado Português, consideradas incompatíveis com o mercado comum, dívida de natureza civil e que, como tal, não reveste nem natureza comunitária nem natureza tributária, ficando sujeita ao prazo geral de 20 anos consagrado no artigo 309.° do CC, reportando-se a dívida mais antiga ao ano de 1994, o prazo de prescrição interrompeu-se com a citação da ora Recorrida em 2009 (cfr. art. 323.°, n.° 1, do CC).

Y. Face ao exposto, não obstante a douta sentença, na nossa opinião ter errado igualmente ao não considerar que o prazo de prescrição se interrompeu com a notificação feita à ora recorrida, em 20/04/2001 (dada como provada na alínea 5) da matéria de facto dada por assente na referida sentença), nos termos do artigo 323°, n° 1, do Código Civil, a verdade é que mesmo se se considerasse, quer a data da citação no âmbito do processo de execução fiscal, quer a data da instauração dos presentes autos, matéria de facto dada por provada nas alíneas 6), 7) e 10) da sentença proferida, não ocorreu a prescrição do direito do ora recorrente de exigir a dívida subjacente ao ato administrativo impugnado nos presentes autos, o que redundou na violação pelo Tribunal a quo do teor da norma referida.

Z. E foi essa eficácia interruptiva, juntamente com a errónea aplicação do disposto no 3 o parágrafo do n° 1 do artigo 3° do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro, que a douta sentença não teve em consideração, fazendo uma errada interpretação da normas legais aplicáveis à matéria de facto dada como provada, o que originou decisão em sentido contrário àquela que se impunha proferir.

AA. Face ao exposto, a douta sentença não levou manifestamente em consideração os factos 1) a 7) da matéria de facto dada como assente, fazendo uma errada interpretação do disposto no 3º parágrafo do n° 1 do artigo 3º do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro, e do artigo 309.° do Código Civil, o que originou decisão em sentido contrário àquela que se impunha proferir.

BB. Na verdade, a análise dos Docs. citados pelo Tribunal ora recorrido, bem como aqueles que ora se referem, impunham decisão diversa da ora recorrida, sendo um facto assente nas alíneas 1), 2), 4), 5), 6) e 7) que a ora Recorrida teve conhecimento da existência de procedimento para reembolso de auxílio nacional considerado ilegal pela Comissão, e, como tal, deveriam ter sido considerados como matéria fáctica relevante, pelo que se conclui pela necessária improcedência da fundamentação expendida na sentença recorrida, razão pela qual a decisão final impugnada, conforme alíneas 5), 6) e 7) da matéria de facto dada por assente, foi proferida dentro do prazo legal para o efeito.

CC. Quanto ao erro na qualificação jurídica dos factos, ele surge sempre que os factos invocados não sejam de molde a justificar juridicamente a decisão tomada, o que também sucedeu na sentença ora recorrida.

DD. Face ao acabado de expor, temos de concluir que a sentença ora recorrida errou ao considerar aplicável às notificações do ora recorrente efetuadas no âmbito de auxílio estatal indevidamente pago (cfr. alíneas 4), 5), 6) e 7) da matéria de facto dada como assente) o disposto no 3º parágrafo do n° 1 do artigo 3º do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro.

EE. De facto, não prescreveu a dívida subjacente aos presentes autos, respeitante a ajudas financeiras concedidas pelo Estado português e que a Comunidade Europeia, por decisão da Comissão, veio a considerar constituírem auxílios estatais incompatíveis com o mercado comum e, como tal, é uma dívida civil que não reveste nem natureza comunitária, nem natureza tributária, ficando sujeita ao prazo gerai de 20 anos consagrado no artigo 309.° do CC, reportando-se a dívida mais antiga ao ano de 1994, o prazo de prescrição interrompeu-se com a citação da ora Recorrida em 2009 [art. 323 °, n.° 1, do CC), cfr. alíneas 2), 4), 5), 6) e 7)] e que a mesma terá de ser revogada.

FF. Do supra exposto temos que a sentença do Tribunal a quo não fez uma correta interpretação dos factos, cfr. alíneas 1), 2, 3), 4), 5), 6), 7) e 10) e da legislação aplicável ao caso, porque ao ato impugnado nos presentes autos não é aplicável a regra de prescrição prevista no artigo 3 o do Regulamento (CE, EURATOM), n° 2988/95, mas o prazo geral de prescrição do direito nacional de 20 anos estipulado no artigo 309.° do Código Civil, pelo que deve ser revogada e substituída por acórdão que julgue a ação administrativa improcedente.

A Autora apresentou contra-alegações, tendo formulado as seguintes conclusões:

1. Considera a ora Recorrida que a Douta Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria não enferma, na parte objeto do recurso, de qualquer vício, nomeadamente de error in judicando, e, salvo o devido respeito, e contrariamente àquilo que o Recorrente alega, a Douta Sentença aprecia e aplica corretamente as normas e princípios de direito, nomeadamente os aplicáveis à prescrição do procedimento, aplicáveis ao caso sub judice;

2. Entendeu, e bem, o meritíssimo juiz, na douta sentença recorrida, que o prazo de prescrição aplicável no caso em apreço é de quatro anos, fundamentando tal posição no regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995;

3. Ao contrário do que alega o ora Recorrente, o Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, é diretamente aplicável mesmo quando está em causa um “auxílio estatal” (alínea 4) da Douta Sentença), uma vez que existe a referência ao Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (Decreto-Lei n.º 146/94, de 24 de maio), existe a dependência da decisão da Comissão da Comunidade Europeia (Decreto-Lei n.º 4/99, de 4 de janeiro) e existe a aplicação direta do Regulamento aos Estados-membros;

4. Logo, quando o artigo 1.º delimita o âmbito de aplicação do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, fá-lo para aplicar em todos os casos em que esteja em causa despesa indevida, ou seja, este Regulamento é aplicável ao caso sub judice, e, consequentemente, as normas que constam do mesmo são diretamente aplicáveis ao caso dos presentes autos;

5. Pelo que não há qualquer violação na aplicação direta do Regulamento acima referenciado e, portanto, da aplicação do artigo 3.º do mesmo – prescrição –, até porque, tal como refere o Recorrente, a ilegalidade da atribuição do subsídio decorre de “uma decisão comunitária de recuperação” e inclui juros a uma taxa fixada pela comissão;

6. Portanto, face a todo o exposto, carece, o Recorrente, de razão, quando refere que não se encontra prescrito o procedimento tendente ao reembolso dos auxílios concedidos porque o prazo de prescrição da divida é de 20 anos, conforme o estipulado no artigo 309.º do CC;

7. E diga-se, desde já, que a alínea 5) da matéria dada como provada na Douta Sentença não colide com a fundamentação da mesma, uma vez que a ora Recorrida apenas foi notificada para restituição das quantias recebidas em 20.05.2009, o que significa que, tal como refere a Douta Sentença, quando foi ordenada a restituição das quantias recebidas pela Autora já havia decorrido o referido prazo de prescrição. E mesmo que tenha existido a notificação de 20.04.2001, o procedimento tendente ao reembolso das quantias já havia prescrito, pois mesmo interrompendo o prazo de prescrição em curso, a verdade é que tal interrupção acarretaria a contagem de novo prazo de quatro anos, o qual se esgotaria em 2005, ou seja, em momento anterior à ordem de restituição das quantias recebidas pela Recorrente, a qual lhe foi levada ao conhecimento em 20.05.2009;

8. Pelo que bem andou a Douta Sentença recorrida quando aplicou o Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, e, consequentemente, considerou o artigo 3.º do mesmo para declarar prescrito o procedimento;

9. Termos em que se impõe que este Venerando Tribunal negue provimento ao recurso ora interposto;

10. Porém, e acautelando a eventualidade meramente hipotética de o Tribunal ad quem vir a considerar procedente o recurso apresentado pela Recorrente, deve o Tribunal ad quem considerar para efeitos de recurso que, entende a ora Recorrida, que mal andou a Douta Sentença quando decidiu pela improcedência da nulidade de usurpação de poder invocada, pois considerou o Tribunal a quo que o IFAP, I.P. é a entidade competente para exigir a reposição dos auxílios;

11. Contudo, e salvo o devido respeito, carece de fundamento tal decisão, uma vez que a Decisão impugnada não vincula diretamente os cidadãos de um Estado membro, mas unicamente o Estado Português, aliás, o que decorre do seu próprio texto, que obriga o Estado Português a adotar os procedimentos legais de direito interno;

12. Logo, e tendo em consideração que o Decreto-Lei n.º 146/94 de 24 de Maio não foi revogado no direito interno por norma de valor igual ou superior, nem foi emitida nova norma de igual ou superior valor a determinar tal devolução, e depois de criada a expectativa legitima na ora Recorrida, e concretizado o pagamento de parte dos juros dos empréstimos, de acordo com o acima referido Decreto-Lei, só 14 anos mais tarde vem a ser notificada para efetuar a devolução, acrescida de juros vencidos em todo esse tempo;

13. Entende pois a Recorrida que, ao contrário do decidido na Douta Sentença, o ato administrativo em presença, é ilegal, para além de inconstitucional, porque está viciado de usurpação de poder e é estranho às atribuições do IFAP – vícios estes que o tornam nulo, nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alíneas a) e b) do CPA –;

14. Por outro lado, estamos também perante uma inconstitucionalidade formal, pois o IFAP emite um ato administrativo em clara violação das competências legislativas absolutas do Governo e da Assembleia da República, previstas nos artigos 164.º, 165.° e 198.° da Constituição da República Portuguesa, pretendendo assim invalidar situações jurídicas criadas validamente ao abrigo de um Decreto-Lei emanado pelo Governo;

15. Termos em que, nesta parte, mal andou a Douta Sentença proferida na parte em que não declarou nulo o ato administrativo impugnado – o que apenas se considera em caso de ser julgada a procedência da anulação da parte em que se declarou a prescrição;

16. Mais se dirá que, caso o Tribunal ad quem venha a anular a decisão aqui em crise, no que não se concede, o Tribunal a quo terá que se pronunciar sobre a falta de audiência de interessados (artigo 100.º do CPA), falta de fundamentação do ato administrativo e prescrição dos juros vencidos;

17. A ora Recorrida apenas foi notificada uma única vez e nunca lhe foi dada oportunidade de apresentar defesa, pois apenas tomou conhecimento da Decisão da Comissão Europeia a requer, sem mais, o pagamento em dez dias da quantia ali mencionada, acrescida de juros de mora. O que significa que não foi realizada a necessária audiência de interessados, conforme prevista no artigo 100.° e ss. do CPA e nada sendo mencionado na notificação acerca desse direito;

18. Acresce igualmente que, tomando a notificação de 20.05.2009 do lFAP como a comunicação do ato administrativo que determina a devolução da quantia exequenda, o mesmo carece de fundamentação pois não contém todos os elementos essenciais, como por exemplo, a discriminação dos montantes e datas em que foram postos à disposição da Recorrida, bem como qual o documento ou contrato que originou o apoio de que agora se pretende o reembolso;

19. Pelo que se requer, nos termos do artigo 636.º do CPC, a ampliação do objeto do recurso, a título subsidiário, devendo ser apreciada a questão da nulidade da decisão impugnada por usurpação de poderes, decidir no sentido que existe uma inconstitucionalidade formal no ato emitido pelo IFAP, decidir os pedidos alternativos de anulabilidade da decisão administrativa por falta de audiência de interessados e falta de fundamentação do ato administrativo e ainda da prescrição dos juros vencidos;

20. Entendendo-se que os autos já tem prova suficiente para que o tribunal ad quem possa decidir tais matérias, e se tal não for entendido, devem os autos baixar para ser proferida nova decisão.

O Recorrente respondeu à matéria da ampliação tendo formulado as seguintes conclusões:

A. As medidas de apoio ao sector da suinicultura foram concedidas no âmbito do Decreto-Lei nº 146/94, de 24 de Maio relativa ao Auxílio C 65/97, e do Decreto-Lei nº 4/99, de 4 de Janeiro relativa ao Auxílio C 31/99.

B. Ao abrigo dos referidos diplomas, bem como demais legislação nacional e comunitária aplicável, e nessas condições, a recorrida apresentou candidatura, em 30/06/1994, à A. Linha “Desendividamento à Pecuária sem terra”, tendo sido, posteriormente, celebrado contrato para esse efeito, em 15/09/1994 (cfr. fls.1 a 3 do PA e fls. 20 e 21 do PA).

C. Estas medidas, melhor referenciadas em A., foram consideradas incompatíveis pela Comissão Europeia, através das Decisões n.º 2000/200/CE, de 25 de Novembro de 1999 e n.º 2001/86/CE, de 4 de Outubro de 2000, por não se enquadrarem nas orientações estabelecidas para os Auxílios aos Estados Membros.

D. Dispõe o n.º 2 do artigo 88 do tratado CE que «se a Comissão, depois de ter notificado os interessados para apresentarem as suas observações, verificar que um auxílio concedido por um Estado ou provenientes de recursos estatais não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.º, ou que esse auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar esse auxílio no prazo que ela fixar.», visando preservar o mercado de distorções da concorrência.

E. Nestes termos, «estes auxílios foram declarados incompatíveis com o mercado comum e a sua recuperação ordenada», determinando que o Estado Português implementasse as diligências de recuperação dos auxílios concedidos, acrescidos de juros (utilizando a taxa de referência para Portugal, definida para o cálculo de equivalente de subvenção no âmbito dos auxílios regionais), contabilizados desde a data em que foram colocados à disposição dos beneficiários até à sua recuperação efectiva.

F. Nesses termos, a ora RECORRIDA, enquanto beneficiária da Linha de “Desendividamento à Pecuária sem Terra”, a qual lhe foi concedida através da celebração de contrato administrativo para o efeito (fls. 20 e 21 do PA), e por forma a dar cumprimento ao decidido pela CE, em 23 de Março de 2001, o ex-IFADAP, através de acto administrativo, procedeu ao envio a cada beneficiário envolvido de uma comunicação, contendo informação sobre as Decisões da Comissão Europeia, n.º 2000/200/CE, de 25 de Novembro de 1999 e n.º 2001/86/CE, de 4 de Outubro de 2000, supra aludidas, com indicação para cada beneficiário dos valores a devolver, discriminando-se o valor das bonificações recebidas e os juros devidos até à data de 31 de Dezembro de 2000.

G. Assim, o Instituto notificou a ora Recorrida, através do ofício n.º 33.511/10.831/2001, de 20/04/2001, das Decisões referidas, e, consequentemente, da decisão de devolução das verbas indevidamente pagas pelo Instituto, (cfr. fls. 27 a 28 e 34 do PA), apesar da não existência no PA de comprovativo de receção pela Recorrida da referida comunicação, o que é um facto é que o Instituto remeteu a comunicação, conforme fls. 27 e 28 do PA, para a morada constante do contrato celebrado a fls. 20 e 21 e ainda hoje atual residência da Recorrida.

H. Posteriormente, em 2002, foi autorizada, por Decisão da Comissão Europeia nº 2002/114/CE, de 21 de Janeiro de 2002, a título excecional, a concessão de uma ajuda nacional extraordinária ao sector suinícola português destinada aos beneficiários abrangidos pela aplicação das aludidas Decisões da Comissão Europeia, a qual, contudo, não era aplicável à ora Recorrida.

I. Na sequência da aludida autorização – Decisão do Conselho n.º 2002/114/CE, de 21 de Janeiro de 2002, foi publicado o Decreto-Lei nº 100/2002, de 12 de Abril, que concedeu uma ajuda extraordinária ao sector suinícola, de montante igual ao valor da devolução decorrente das decisões de incompatibilidade, justificado pelas inúmeras dificuldades verificadas na recuperação das ajudas que foram concedidas ao abrigo dos Decretos-Lei n.º 146/94, de 24 de Maio e n.º 4/99, de 4 de Janeiro, no equivalente às bonificações recebidas acrescidas de juros cobrados até à data da devolução.

J. Porém, em 25 de Março de 2002, a Comissão Europeia apresentou uma petição junto do Tribunal de Justiça da União Europeia, requerendo, nos termos do disposto no artigo 230.º CE, a anulação da Decisão 2002/114/CE do Conselho, de 21/01/2002, relativa à autorização de concessão de uma ajuda excepcional pelo Governo de Portugal aos suinicultores beneficiários das medidas adoptadas nos anos de 1994 e 1998/1999, em montante equivalente àquele que os beneficiários deveriam ter restituído em cumprimento das aludidas Decisões da Comissão Europeia.

K. Este processo culminou com o Acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Junho de 2004, que decidiu anular a decisão do Conselho, de 21 de Janeiro de 2002 (disponível para consulta em curia.europa.eu).

L. Subsequentemente, em 08/10/2004, a Comissão Europeia, com base na referida decisão do Tribunal de Justiça, voltou a requestar ao Estado Português informação sobre as ações desenvolvidas para recuperar dos beneficiários as ajudas indevidamente pagas, incluindo a ajuda concedida ao abrigo do Decreto-Lei nº 100/2002, de 12 de Abril, sob pena de poder recorrer diretamente ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias nos termos do n.º 2 do artigo 88.º do Tratado.

M. Assim, e em cumprimento do determinado pela Comissão Europeia, o IFAP, procedeu à análise da possibilidade de enquadramento dos beneficiários em causa no regime de auxílios de minimis, aprovado pelo Regulamento (CE) nº 1535/2007, da Comissão, de 20 de Dezembro, o que veio a permitir a regularização de uma parte significativa dos débitos em questão, mas da análise efectuada resultou que a ora Recorrida, à semelhança de outros beneficiários, não podia ser abrangida pelo regime de minimis.

N. Perante o exposto, e tendo sido esgotadas todas as possibilidades de resolução da situação relativa à ora Recorrida, não restou outra alternativa ao Instituto, se não dar continuidade ao procedimento de recuperação da quantia que lhe havia sido atribuída, acrescida dos juros vencidos e vincendos, anteriormente encetado pelo recorrente no referido ano de 2001.

O. Posteriormente, a Recorrida foi novamente notificada, a coberto do Ofício n.º SUI01/DJU/UDEV/2009, de 07/05/2009, para proceder à regularização da quantia em dívida, referente ao subsídio que lhe havia sido atribuído, acrescido dos respetivos juros de mora, realçando, novamente, que os auxílios concedidos haviam sido considerados incompatíveis pelas Decisões supra referidas da Comissão Europeia (cfr. fls. 29 a 31 e 33 do PA).

P. O INGA e o IFADAP viriam a ser extintos por fusão, sendo as suas atribuições integradas no Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (cfr. alíneas e) e f) do n.º 2 do art.º 21.º do Decreto-Lei n.º 209/2006, de 27 de Outubro) sendo, como tal, a entidade responsável pelo procedimento de recuperação da quantia que havia sido indevidamente atribuída à recorrida.

Q. De acordo com o disposto na alínea a) do n.º 2 do art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 87/2007, o Instituto tem como atribuições «assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas directas nacionais e comunitárias e a aplicação, a nível nacional, das regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum» e nos termos do disposto na alínea e) do n.º 2 do art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 87/2007, compete ao Conselho Directivo «executar e fazer cumprir os preceitos legais e regulamentares, nacionais e comunitários, relacionados com as atribuições do IFAP, I. P.».

R. Assim, o IFAP IP, enquanto sucessor do ex – IFADAP (entidade que celebrou o contrato de “Desendividamento à Pecuária Sem Terra” com a Recorrida) é a entidade responsável para executar a Decisão da Comissão junto dos beneficiários, tendo-o feito através dos atos constantes de fls. 27 e 28 e fls. 29 a 33 do PA.

S. Posteriormente, face ao não pagamento voluntário da quantia em causa, foi emitida e remetida ao Serviço de Finanças competente a respetiva certidão de dívida para efeitos de execução fiscal, através do ofício n.º 1064/DJU/UDEV/2009, datado de 12/06/2009, em conformidade com o disposto, conjugadamente, no n.º 3 do art.º 149.º e no art.º 155.º, ambos do C.P.A., e artigo 148.º do C.P.P.T., com vista à recuperação de subsídio considerado incompatível com o mercado comum pela Comissão Europeia, acrescido de juros vencidos e vincendos calculados à taxa de referência da Comissão Europeia estabelecida para Portugal (fls. 32 a 36 do PA).

T. A Recorrida alega a nulidade do acto administrativo ora impugnado, nos termos das alíneas a), b) e f) do CPA, referindo que “o acto administrativo é pois ilegal, para além de inconstitucional, porque está viciado de usurpação de poder, é estranho às atribuições do IFAP e carece em absoluto de forma legal”.

U. No entanto, a este propósito refira-se que o IFAP, I.P., cujo Estatuto foi aprovado pela Portaria n.º 355/2007, de 30 de Março, nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do Artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 87/2007, de 29 de Março, sucedeu nas atribuições do Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) e do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA).

V. Ora, a ajuda financeira concedida pelo Instituto à Recorrida, teve em vista o apoio ao sector da pecuária intensiva, em que o interessado, no caso sub judice a Recorrida, aparece a preencher as condições previamente fixadas pela Administração para a A. realização desse interesse público, inserindo-se numa relação jurídico-administrativa, através da celebração de contrato administrativo (cfr. fls. 20 e 21 do PA).

W. Assim, o Instituto tem competência para celebrar contratos administrativos e exercer poderes de direito administrativo através de actos administrativos no âmbito da autotutela declarativa, desde que actue investido de prorrogativas de autoridade, pelo que a execução fiscal instaurada contra a Recorrida funda-se em Certidão de Dívida emitida com vista à recuperação do subsídio indevidamente pago à Recorrida, acrescido dos juros vencidos e vincendos, face às «Decisões da Comissão Europeia de 25 de Novembro de 1999 e de 24 de Outubro de 2000, que consideraram os auxílios estatais ao sector da suinicultura e da pecuária intensiva criados pelo Decreto-Lei n.º 146/94, de 24 de Maio e 4/99, de 4 de Janeiro como incompatíveis».

X. Efetivamente, o IFAP IP, enquanto sucessor, na presente situação, do ex-IFADAP, é a entidade competente para exigir a reposição da quantia indevidamente paga, a qual emerge do ato administrativo que determinou a reposição das verbas indevidamente recebidas pela Recorrida e, consequentemente, o seu pagamento (cfr. alínea a) do n.º 2 do art.º 3.º e da alínea e) do n.º 2 do art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 87/2007).

Y. Para além das missões e atribuições do Instituto elencadas no Decreto-Lei n.º 87/2007, de 29 de Março, resulta igualmente do preâmbulo do mesmo que «tendo em conta que o incumprimento ou o deficiente cumprimento das normas emanadas dos regulamentos comunitários respeitantes à aplicação dos fundos determinam a responsabilização, em primeira linha, dos Estados membros, sancionados pelos órgãos comunitários, consoante os casos, com a obrigatoriedade de restituições, com a perda de benefícios ou com correcções financeiras, podendo mesmo ser questionado o reconhecimento como organismo pagador, justifica-se dotar o IFAP, I. P., de mecanismos de celeridade, flexibilidade e maleabilidade de actuação e de intervenção, requisitos essenciais ao eficiente cumprimento e aplicação da legislação comunitária no âmbito da PAC».

Z. De facto, em matéria de controlo dos auxílios estatais, a Comissão Europeia tem o poder de ordenar que os auxílios genericamente incompatíveis com o mercado comum e as demais disposições do Tratado da União Europeia sejam reembolsados pelos beneficiários às autoridades públicas que os concederam, devendo o Estado-Membro em causa, neste caso, Portugal, proceder à sua recuperação, sem prazo, de acordo com os procedimentos previstos no direito nacional.

AA. Por conseguinte, o beneficiário do auxílio proibido é obrigado a proceder ao respetivo reembolso, uma vez que o mesmo é genericamente incompatível com o mercado comum, designadamente, por violação do disposto no artigo 87º do Tratado da União Europeia que estabelece que são incompatíveis com o Mercado Comum os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, sendo que as disposições do TUE violadas, de forma bem definida, impõem obrigações aos Estados-Membros e à própria Comunidade.

BB. Assim, a expressão efeito direto do direito comunitário designa a capacidade deste para, sem mais, criar direitos (e naturalmente também obrigações) na esfera jurídica dos particulares, direitos esses invocáveis perante os tribunais encarregados de os garantir, quer perante os poderes públicos (efeito direto vertical), quer perante outros particulares (efeito direto horizontal).

CC. De facto, em direito comunitário, a "decisão" é um ato com carácter normativo obrigatório em todos os seus elementos para os destinatários que designa, pelo que não é necessária a revogação do Decreto-Lei em causa, porquanto o mesmo é diretamente aplicável ao Estado-membro e, consequentemente, não se verifica a inconstitucionalidade formal alegada pela Recorrida.

DD. Desta integração, no direito de cada país membro, de disposições provenientes de fonte comunitária, resulta que o direito resultante do Tratado não poderia, em razão da sua natureza originária específica, ver-se judiciariamente confrontado com um texto de direito interno, qualquer que este fosse, sem perder o seu carácter comunitário e sem que fossem postos em causa os fundamentos jurídicos da própria Comunidade, ou seja, a força executiva do Direito Comunitário – acrescenta o TJCE – não poderia, com efeito, variar de um Estado para outro ao sabor das legislações internas ulteriores, sem pôr em perigo a realização das finalidades do Tratado… ou provocar uma discriminação proibida.

EE. «Trata-se, pois, de uma solução comunitária que corresponde à própria noção e às exigências do mercado comum que os Estados-membros da Comunidade quiseram instituir – solução essa que, traduzida em termos de direito, se exprime numa ordem jurídica marcada pelas características da unidade, uniformidade e eficácia que tinham já permitido ao Tribunal, no seu Acórdão de 5 de Fevereiro de 1963, VAN GEND EN LOOS, justificar a aplicabilidade directa do direito comunitário».

FF. «Paralelamente, por força da primazia do Direito Comunitário, as disposições directamente aplicáveis têm por efeito, acrescenta o Tribunal, não apenas “tornar inaplicável de pleno direito, pelo simples facto da sua entrada em vigor, qualquer disposição contrária da legislação nacional existente”, mas ainda – dado que as normas de direito comunitário fazem parte integrante, a nível superior, do corpo de direito aplicável no território de cada um dos Estados-membros – “impedir a válida produção de novos actos legislativos nacionais, na medida em que estes sejam incompatíveis com as normas comunitárias”.

GG. Deste modo – sendo as normas do Direito Comunitário directamente aplicáveis “uma fonte imediata de direitos e obrigações para todos aqueles a quem dizem respeito, quer se trate de Estados-membros quer dos particulares que são sujeitos das relações jurídicas reguladas pelo Direito Comunitário” - o juiz nacional, “enquanto órgão de um Estado-membro” que tem “por missão proteger os direitos conferidos aos particulares pelo direito comunitário”, está directamente vinculado à observância dos princípios da aplicabilidade directa e da primazia. Incumbe-lhe, pois, uma vez chamado a julgar no âmbito da sua competência, a obrigação de aplicar integralmente o direito comunitário…deixando inaplicada qualquer disposição eventualmente contrária da lei nacional, quer esta seja anterior quer posterior à regra comunitária”.».

HH. Ora, no caso ora em análise a atribuição do subsídio, porque genericamente incompatível com o mercado comum, à Recorrida implicou a violação dos princípios da União Europeia, designadamente, o princípio da liberdade económica, o princípio da concorrência leal e o princípio da igualdade, na sua dupla vertente da igualdade dos Estados e da igualdade dos agentes económicos privados, pelo que compete ao Estado Português repor a legalidade da situação, por forma a não ser violado o n.º 2 do artigo 8.º da CRP que dispõe que «as normas constantes de convenções internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas vigoram na ordem interna após a sua publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado Português.».

II. «Todos, sem qualquer discriminação entre eles, adquirem, pelo simples facto de serem nacionais de um Estado-membro, agindo no quadro do Mercado Comum, um estatuto de inteira igualdade. Consequentemente, qualquer tratamento de favor, qualquer privilégio que não encontre fundamento numa qualquer disposição de direito comunitário, é contrário à ordem jurídica por que a Comunidade se rege.».

JJ. Atento o exposto, o ato administrativo de reposição das quantias determinadas incompatíveis pela Comissão Europeia, indevidamente atribuídas aos beneficiários, designadamente, à ora Recorrida, genericamente incompatíveis com o mercado comum e violadores dos princípios da liberdade económica, da concorrência leal e da igualdade, todos do Tratado da União Europeia, é legal e o único possível no ordenamento jurídico nacional, constando expressamente das atribuições do IFAP, IP (ex-IFADAP), não se descortinando qualquer eventual nulidade do ato administrativo ora impugnado, o qual reiterou o comunicado com o ofício da decisão final, pelo que os vícios alegados pela Recorrida, nos termos do disposto no artigo 133.º, n.º 2, alíneas a), b) e f) do CPA, deverão improceder.

KK. A Recorrida alega também que não «foi realizada a necessária Audiência de Interessados», nos termos e para os efeitos do preceituado no artigo 100.º do C.P.A

LL. Com efeito, tem sido jurisprudência constante do STA considerar que «só há lugar a ela, salvo o caso de inexistência ou de dispensa, consagrados no referido artigo 103.º do CPA, quando tiver havido instrução, sendo pacífico, na doutrina e na jurisprudência, que o conceito de instrução, para este efeito, “integra a actividade administrativa destinada a captar os factores e interesses relevantes para a decisão final, nela se incluindo informações, pareceres, apresentação ou realização de provas, realização de diligências, vistorias, exames e avaliações necessárias à prolacção da decisão» (realçado e sublinhado nosso, vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 28 de Janeiro de 2003, no âmbito do processo n.º 838/02, disponível em www.dgsi.pt), razão pela qual a audiência de interessados visa aproveitar o contributo dos administrados na formação da vontade administrativa através do mais cabal esclarecimento dos factos, por um lado, e do conhecimento da sua posição jurídica perante eles, por outro.

MM. Sucede que, conforme tem sido jurisprudência pacífica e constante do Supremo Tribunal Administrativo, «o vício de forma decorrente da omissão da audiência do interessado nos termos do artigo 100.º, do C.P.A., não assume relevância invalidante, por apelo ao princípio do aproveitamento dos actos administrativos, sempre que se possa concluir, sem margem para dúvidas, que a decisão sobre a pretensão do recorrente teria de ser a mesma por força do princípio da legalidade», o que é manifestamente o caso, tratando-se de uma «área vinculada e, o incumprimento de tal formalidade não revela pois que o sentido do acto, por conforme à lei, não poderia ser outro».

NN. Assim, «a previsão normativa da audiência dos interessados não pode ser vista unicamente numa perspectiva garantística dos direitos dos particulares, pois, com a realização da aludida audiência, também se pretende possibilitar à Administração uma melhor decisão, aproveitando os contributos das partes intervenientes no processo».

OO. Ora, a decisão notificada, quer através do Ofício n.º 33.511/10.831/2001, de 20/04/2001, quer através do Ofício n.º SUI01/DJU/UDEV/2009, de 07/05/2009, menciona expressamente que o auxílio estatal concedido à ora Recorrida, criado pelo Decreto-Lei n.º 146/94, de 24 de Maio, foi considerado incompatível pela Comissão Europeia, através das Decisões de 25 de Novembro de 1999 e de 4 de Outubro de 2000, sendo estas suficientemente esclarecedoras do tipo de comportamento e atuação esperada do Instituto, ou seja, da existência de uma obrigatoriedade/inevitabilidade de recuperação dos auxílios concedidos, os quais foram considerados incompatíveis com o mercado comum e, consequentemente, com as disposições do Tratado da União Europeia, designadamente, com os princípios inerentes ao mercado comum.

PP. Face ao exposto, no caso em apreço, a recorrida não poderia esperar outro comportamento do Instituto, porque o teor da decisão final, comunicada através dos Ofícios n.ºs 33.511/10.831/2001, de 20/04/2001, e SUI01/DJU/UDEV/2009, de 07/05/2009, decorria, de forma vinculada, das Decisões da Comissão Europeia invocadas nos mesmos

QQ. Nesta medida, a decisão notificada à ora Recorrida, por natureza, não poderia ter outro conteúdo, ainda que o ora R. tivesse diligenciado mais do que lhe era legalmente imposto, e tivesse efetuado audiência de interessados, sempre se concluiria na mesma medida, porque a recuperação dos montantes pagos, decorrente das decisões comunitárias supra melhor referenciadas, é um ato tão impregnado de vinculação legal que não consente nenhuma outra solução (de facto e de direito) a não ser a que foi consagrada pelo Instituto, ora R

RR. Na verdade, a participação da Recorrida, após o envio do ofício e conhecimento do teor das decisões da Comissão Europeia, em sede de audiência dos interessados, não teria qualquer influência no conteúdo dos atos comunicados à recorrida através do Ofício n.º 33.511/10.831/2001, de 20/04/2001, e reiterado, posteriormente, através do ofício nº SUI01/DJU/UDEV/2009, de 07/05/2009, ora impugnado.

SS. Incontornável, é o facto de, face às decisões da Comissão Europeia, a recuperação dos auxílios ilegalmente atribuídos é vinculativa para o R., sendo não só correta a sua aplicação, como também a única possível, sendo manifesto que o invocado vício de falta de audiência prévia deverá ser considerado improcedente.

TT. Refere ainda a recorrida que o ato impugnado «carece de fundamentação pois não contém todos os elementos essenciais, como por exemplo a descriminação dos montantes e datas em que foram postos à disposição da oponente, bem como qual o documento ou contrato que originou o apoio de que agora se pretende o reembolso.».

UU. Na verdade, no que concerne ao alegado vício de forma por falta de fundamentação, apesar do ato ora impugnado não ter sido o ato de decisão final, a qual foi comunicada através do Ofício n.º 33.511/10.831/2001, de 20/04/2001, ainda assim, relativamente a esta notificação para pagamento voluntário, comunicada através do ofício nº SUI01/DJU/UDEV/2009, de 07/05/2009, a reiterar a devolução das verbas indevidamente recebidas, o entendimento veiculado pela Recorrida carece em absoluto de razão.

VV. Tanto assim é que, a Recorrida nem sequer concretizou indiretamente a obscuridade e insuficiência da fundamentação do ato sub judice para justificar a alegada falta de fundamentação.

WW. De facto, resultava do ato ora impugnado o n.º de beneficiária da Recorrida, 138316, através do qual a ora recorrida poderia ter solicitado ao Instituto quaisquer esclarecimentos que considerasse conveniente, caso a simples menção aos auxílios criados pelo Decreto-Lei n.º 146/94 e Medidas de auxílio ao sector da suinicultura e da pecuária intensiva, não fossem suficientes para melhor identificar o assunto, bem como, uma listagem da qual constava a discriminação das datas e respetivos cálculos efetuados (cfr. fls. 29 a 33 do PA).

XX. Ora, tem sido jurisprudência pacífica e unânime que “a fundamentação do acto administrativo, destina-se, não só, a revelar ao administrado como se formou a vontade do emitente do acto, mas também, a permitir à Administração reflexão, sobre se certos factos, encarados à luz de certos preceitos legais, impõem a prolação do acto administrativo” (vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10 de Março de 1983, Proc. 16559, disponível em www.dgsi.pt).

YY. Aliás, pela simples leitura da notificação, “os auxílios criados pelo Decreto-Lei n.º 146/94, de 24 de Maio e pelo Decreto-Lei nº 4/99, de 4 de Janeiro, foram considerados incompatíveis pela Comissão Europeia” e “após conhecimento das decisões de incompatibilidade, o ex-IFADAP iniciou, em Março de 2001, o processo de recuperação dos auxílios considerados incompatíveis, dirigindo […] nomeadamente a V. Exa., ofícios a solicitar a devolução das verbas indevidamente recebidas”, resulta evidente como se formou a vontade da administração.

ZZ. Sucede ainda que “a suficiência da fundamentação de um determinado acto administrativo deve ser apreciada em razão da motivação contextual, isto é, da que nele se incorpora e lhe é contemporânea”, “somente [gerando] invalidade do acto administrativo por vício de forma derivado de falta de fundamentação de facto a omissão total de fundamentos de factos. Não havendo isenção de fundamentação de facto esta deve existir, mesmo que sucinta ou expressa por formas especiais”.

AAA. Deste modo, “um acto está suficientemente fundamentado sempre que um destinatário normal, colocado perante o acto em causa, possa ficar ciente das razões que sustentam a decisão nele prolatada”, não sendo imprescindível “para que a fundamentação de direito se considere suficiente [...] a indicação dos preceitos legais aplicáveis, bastando a referência aos princípios pertinentes, ao regime jurídico, ou a um quadro normativo determinado”.

BBB. Atento o exposto, o entendimento veiculado pela Recorrida, salvo o devido respeito, carece em absoluto de razão e demonstra ter alcançado perfeitamente o conteúdo e sentido do ato ora impugnado, porquanto pela simples leitura da notificação resulta evidente quais foram os critérios adotados pelo Instituto.

CCC. Efetivamente, trata-se de um auxílio estatal ao sector da pecuária intensiva e, como tal, não lhe é aplicável o disposto na alínea d) do artigo 310.º do Código Civil, nem o disposto no Decreto-Lei n.º 73/99, de 16 de Março, mas, como se irá explicitar infra, as normas gerais do direito civil.

DDD. Por último, a Recorrida alega a prescrição dos juros de mora, nos termos do disposto na alínea d) do artigo 310.º do Código Civil e do Decreto-Lei n.º 73/99, de 16 de Março.

EEE. No entanto, na presente situação, os juros de mora decorrem do prescrito nas Decisões n.º 2000/200/CE, de 25 de Novembro de 1999 e n.º 2001/86/CE, de 4 de Outubro de 2000, em que a Comissão Europeia considerou o Decreto-Lei n.º 146/94, de 24 de Maio relativo ao Auxílio C 65/97, genericamente incompatível com o mercado comum, por não se enquadrarem nas orientações estabelecidas para os Auxílios aos Estados Membros, determinando que o Estado Português implementasse as diligências de recuperação dos Auxílios concedidos, acrescidos dos respetivos juros, contabilizados desde a data em que foram colocados à disposição dos beneficiários até à sua recuperação efetiva.

FFF. Deste modo, os juros decorrem de uma imposição do direito comunitário a que o Instituto está vinculado, atento o primado do direito comunitário e a aplicabilidade direta do mesmo ex vi do disposto no artigo 8.º da CRP, pelo que é nosso entendimento que a prescrição dos juros do Código Civil não é aplicável, face à existência de uma A. estipulação especial na Decisão referida relativamente ao auxílio concedido à ora Recorrida.

GGG. No entanto, ainda que tal não se entenda, o que por mero dever de patrocínio se refere, sem conceder, ainda assim, tal acarretaria apenas a procedência parcial do pedido da Recorrida no respeitante à prescrição dos juros de mora anteriores a 5 anos relativamente à data da instauração dos presentes autos.

HHH. Portanto, deverão improceder todos os fundamentos alegados pela Recorrida, relativamente à ilegalidade e prescrição da quantia peticionada e da prescrição dos juros de mora vencidos há mais de 5 anos relativamente à data da instauração dos presentes autos.

III. Nestes termos, e nos mais de direito aplicáveis, deverá o presente recurso ser julgado improcedente, por não se verificarem os vícios invocados, e rejeitados os pedidos de declaração de nulidade e de anulação do ato administrativo.

O Ministério Público pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Foram colhidos os vistos dos juízes-adjuntos.

II- Objeto do recurso:

Em face das conclusões formuladas, cumpre decidir as seguintes questões que constituem o objeto do presente recurso:

- erro de julgamento: inaplicabilidade do art.º 3º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/05, do Conselho, de 18 de dezembro e do art.º 40º, n.º 1 do DL n.º 155/92, de 28.07; aplicabilidade do prazo de prescrição previsto no art.º 309º do Código Civil;

Em caso de procedência deste fundamento de recurso, conhecer-se-á da matéria que consubstancia a ampliação do recurso requerida pela Recorrida e bem assim, em substituição, dos vícios que ao ato administrativo foram imputados na petição inicial mas cuja apreciação foi julgada prejudicada.

- Quanto à ampliação do recurso, cumprirá conhecer o erro de julgamento relativo à apreciação efetuada pelo Tribunal a quo do vício de usurpação de poder e decorrente da prática de ato estanho às atribuições do IFAP, julgamento que, segundo a Recorrida, viola os art.ºs 161º, n.º 2, als. a) e b) do CPA);

-Em substituição, cumprirá a este Tribunal conhecer dos vícios decorrentes da preterição de audiência prévia, falta de fundamentação e prescrição de juros.

III- Fundamentação De Facto:

Na sentença recorrida foi julgada provada a seguinte factualidade:

1. No dia 30 de junho de 1994, a Autora M..., apresentou junto do Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) candidatura à linha de crédito de desendividamento à pecuária intensiva sem terra no sector da suinicultura – cfr. fls. 01 a 03 do Processo Administrativo (PA) apenso.

2. No dia 15 de setembro de 1994 a Autora celebrou com a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo (Balcão de Pernes) contrato de desendividamento à pecuária sem terra, no âmbito do qual aquela instituição se obrigou a mutuar à Autora $ 6.860.000, em 02 de novembro de 1994, e esta última obrigou-se a reembolsar aquela quantia em cinco tranches, no montante individual de $ 1.372.000, em 02 de novembro de 1995, 1996, 1997, 1998 e 1999 – cfr. fls. 20 e 21 do PA apenso, que se dão por integralmente reproduzidas.

3. O IFADAP, em 14 de outubro de 1994, aprovou a proposta da Autora à linha de crédito de desendividamento à pecuária intensiva sem terra pelo valor solicitado de $ 6.860.000 – cfr. fls. 14 e 26 do PA apenso.

4. A Autora beneficiou dos auxílios estatais concedidos no âmbito da linha de crédito de desendividamento à pecuária intensiva sem terra, traduzidos na bonificação de juros, de 1995 a 1997, no montante global de € 5.075,43 – facto admitido por acordo.

5. O IFADAP emitiu ofício dirigido à Autora, com a referência 33.511/10.831/2001, datado de 20 de abril de 2001, com o assunto “Medidas de apoio ao sector suinícola Decreto-Lei n.º 146/94 de 24 de Maio”, com o seguinte teor: “Em 1994, para fazer face à crise do sector que então deflagrou, o governo deliberou um conjunto de medidas de apoio aos suinicultores.

Assim, pelo Decreto-Lei n.º 146/94 de 24 de Maio, foram criadas duas linhas de crédito, destinando-se uma ao desenvolvimento das empresas do sector da pecuária intensiva e outra ao relançamento da actividade suinícola.

Pela Decisão de 25 de Novembro de 1999, publicada em 14 de Março de 2000 (JO L 66/20), a Comissão Europeia considerou que estas linhas de crédito constituíam auxílios estatais incompatíveis com o mercado comum por terem sido, desde logo, disponibilizados sem que tivessem sido notificados.

Além disso, também considerou que as referidas linhas de crédito não preenchiam as condições para poderem ser compatíveis com o mercado comum à luz dos critérios comunitários para os auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldades e aos créditos de gestão. Em consequência e nos termos da referida decisão, Portugal vê-se obrigado a proceder à recuperação dos auxílios concedidos a V.ª Exa., incluindo juros de mora desde a data em que foram colocados à sua disposição até à data da sua recuperação efectiva” – cfr. fls. 28 PA apenso.

6. Por ofício com a referência SUI01/DJU/UDEV/2009, assinado pelos vogais do Conselho Diretivo do IFAP, I.P., datado de 07 de maio de 2009, foi expedida notificação dirigida à Autora, sob o registo CTT n.º RP243350242PT, com o seguinte teor:

“ASSUNTO: Processo n.º 02718/2009

Auxílios Estatais C 31/99 e C 65/97 – Medidas de auxílio ao sector da suinicultura e da pecuária intensiva – Reposição de auxílio incompatível

Beneficiário: M...– NIFAP: 138

Notificação para Pagamento Voluntário

Exmo. Senhor:

Os auxílios criados pelo Decreto-Lei n.º 146/94, de 24 de Maio e pelo Decreto Lei n.º 4/99, de 4 de Janeiro, foram considerados incompatíveis pela Comissão Europeia, através da Decisão de 25 de Novembro de 1999 e da Decisão de 4 de Outubro de 2000.

Após conhecimento das decisões de incompatibilidade, o ex-IFADAP iniciou, em Março de 2001, o processo de recuperação de auxílios considerados incompatíveis, dirigindo a todos os beneficiários, nomeadamente a V.ª Exa., ofícios a solicitar a devolução de verbas indevidamente recebidas.

Uma vez que o referido débito não foi ainda regularizado, deverá V. Exa. proceder ao pagamento de € 8.923,81 (oito mil novecentos e vinte e três euros e oitenta e um cêntimos), sendo € 5.075,43 relativos ao capital em dívida e € 3.848,38 correspondentes aos juros vencidos desde a data do pagamento do auxílio em causa até à presente data, à taxa de referência da Comissão Europeia estabelecida para Portugal, no prazo máximo de 10 dias úteis, a contar da recepção do presente ofício, através de cheque a enviar para a Tesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número de processo indicado. Findo o prazo estipulado, e caso não se verifique o pagamento voluntário do referido valor, será a dívida compensada, nos termos legais, com créditos que eventualmente venham a ser atribuídos a V. Exa. por este Instituto, seguindo-se, na falta ou insuficiência destes, e por não restar outra alternativa, a instauração de um processo de execução fiscal com vista à cobrança coerciva do montante em dívida” – cfr. fls. 33 PA apenso.

7. A missiva referida no ponto antecedente foi rececionada pela Autora em 20 de maio de 2009 – cfr. fls. 30 e 31 PA apenso.

8. No dia 15 de junho de 2009, a Autora remeteu à Entidade Demandada missiva, sob o registo RC 2762 1046 9 PT, com o seguinte teor:

“V. Referência: SUI01/DJU/UDEV/2009

Assunto: Processo n.º 02718/2009

auxílios estatais C 31/99 e C 65/97 – medidas de auxílio ao sector da suinicultura e da pecuária intensiva – reposição de auxílio incompatível

Exmos. Srs.

Tendo tomado conhecimento através do ofício supracitado da situação de atribuição de auxílio incompatível em questão, venho por este meio solicitar que me informe detalhadamente sobre a irregularidade, e quais os motivos da mesma” – cfr. fls. 37 PA apenso e docs. n.ºs 2 e 3 juntos com a petição inicial.

9. O requerimento referido no ponto antecedente foi rececionado pela Entidade Demandada em 18 de junho de 2009 – cfr. fls. 37 PA apenso e doc. n.º 3 junto com a petição inicial.

10. A presente ação foi apresentada no dia 20 de agosto de 2009 – cfr. fls. 01 dos autos (suporte digital).

IV- Fundamentação De Direito:

- Do erro de julgamento: a prescrição

Entende o Recorrente que o Tribunal a quo errou ao julgar que o prazo de prescrição em questão era de 4 anos (o previsto no art.º 3º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à “proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias”).

Tem razão.

Ao contrário do que o Tribunal a quo reiteradamente afirma, não está em causa a “restituição de ajudas comunitárias irregularmente concedidas”.

Não foi concedida qualquer ajuda comunitária.

A ajuda que foi concedida foi estadual. Compreende-se nas medidas de apoio ao sector da suinicultura que foram concedidas no âmbito do Decreto-lei n.º 146/94, de 24 de maio, diploma ao abrigo do qual a Recorrida apresentou, em 1994, candidatura à “linha de crédito de desendividamento à pecuária intensiva sem terra”.

E esta afirmação – que resulta de forma palmar da factualidade descrita em 1. a 4. da Fundamentação De Facto - é suficiente para afastar a aplicação de uma “regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário” plasmada no identificado Regulamento n.º 2988/95.

O auxilio a recuperar é exclusivamente nacional e foi considerada violador do direito da União pela Comissão, nos termos do art.º 4º do Regulamento do Conselho (CE) n.º 659/1999 do Conselho de 22 de março de 1999 que estabelece as regras de execução do art.º 93º do Tratado CE.

Com efeito, a Comissão Europeia proferiu então uma “decisão negativa relativo a auxílio ilegal” e uma decisão de recuperação de acordo com a qual o Estado Português deveria tomar as medidas necessárias para recuperar o auxilio do beneficiário.

As decisões da Comissão são atos jurídicos vinculativos (aplicáveis a um ou vários países da UE, empresas ou particulares) e, após a sua notificação ao destinatário (in casu o Estado português) produzem efeitos, não necessitando de ser transpostas para o direito nacional.

Na análise jurídica da questão relativa à prescrição, o Tribunal a quo cita o acórdão do TJ de 17.09.2014 (Cruz & Companhia, Lda, contra Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP), proferido no processo nº C-341/13 (disponível em eur-lex.europa.eu) (proferido no âmbito de reenvio prejudicial formulado pelo STA, no processo n.º 0398/12, acórdão de 17.04.2013) e bem assim o acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do mesmo Colendo Tribunal de 26 de fevereiro de 2015, processo n.º 0173/13, disponível em www.dgsi.pt) para sustentar que “a prescrição da restituição das quantias de ajudas comunitárias irregularmente concedidas não é aplicável o prazo de vinte anos previsto no artigo 309º do Código Civil, nem o prazo de cinco anos previsto no art.º 40º do DL n.º 155/92, de 28 de julho sendo antes de aplicar o prazo de prescrição previsto no n.º 1 do art. 3.º do Regulamento n.º 2988/95, por se tratar de uma norma jurídica diretamente aplicável na ordem jurídica interna – art. 249.º, § 2 do TCE (art. 288.º, § 2 do TFUE) e art. 8.º, n.ºs 3 e 4 da Constituição da República Portuguesa”.

É patente, no entanto, o equívoco em que incorre ao afirmar que estão em causa ajudas comunitárias irregularmente concedidas, afirmação que não tem o mínimo apoio na matéria factual provada da qual resulta, como já afirmamos, que o auxílio concedido é nacional, tendo sido considerado incompatível com o mercado comum e, portanto, violador do direito da União.

Assim sendo, o prazo de prescrição de restituição do auxilio financeiro concedido por Portugal é, efetivamente, como defende o IFAP, o prazo de 20 anos previsto no art.º 309º do Código Civil.

Nesse sentido, aliás, já se havia pronunciado o Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 05.02.2015 (processo n.º 0770/13, publicado em www.dgsi.pt, cuja fundamentação acolhemos, na íntegra,) aí se afirmando que “não prescreveu a dívida ao IFADAP por ajudas financeiras concedidas pelo Estado português e que a Comunidade Europeia, por decisão da Comissão, veio a considerar constituírem auxílios incompatíveis com o mercado comum – dívida que, porque não reveste natureza tributária, fica sujeita ao prazo geral de 20 anos consagrado no art. 309.º do CC “ sendo que “a essa dívida não podem aplicar-se i) o prazo de prescrição do art. 48.º da LGT, porque a mesma não tem natureza tributária, ii) o prazo de prescrição do art. 40.º do Regime de Administração Financeira do Estado, previsto no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Junho, porque este se refere apenas à reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos, porque pagos a mais ou indevidamente por erro de processamento, quando estes tenham natureza de despesas de gestão corrente ou de administração e já não à exigência da devolução de incentivos financeiros atribuídos contratualmente, que têm a natureza de despesas de capital, iii) o prazo do art. 15.º do Regulamento do Conselho (CE) n.º 659/1999, de 22 Março de 1999, porque este se refere apenas às relações entre a Comunidade Europeia e os Estados-Membros.”.

Como no mesmo aresto também de evidencia “ não logra aqui aplicação a doutrina fixada pelo recente acórdão de 8 de Outubro de 2014 desta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo (Proferido no processo com o n.º 398/12, ainda não publicado no jornal oficial, mas disponível em

dgsi.pt.), na sequência do pedido de reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia efectuado pelo acórdão de 17 de Abril de 2013 (Proferido no mesmo processo n.º 398/12, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15 de Abril de 2014 ( dre.pt), págs. 1501 a 1509, também disponível em

dgsi.pt.), pela razão de que no caso sub judice, contrariamente ao que ali sucedia, não está em causa a obrigação de reposição de quantias indevidamente recebidas provenientes de Fundos Comunitários, mas a obrigação de reposição de quantias atribuídas pelo Estado português (e que, por decisão da Comissão Europeia, foram consideradas indevidamente atribuídas)”.

No mesmo sentido se havia já pronunciado o Colendo Tribunal em 17.12.2008 (processo 0599/08, publicado em www.dgsi.pt) e recentemente se pronunciou este Tribunal Central Administrativo em acórdão de 7 de abril de 2022 (processo 1546/09.0BELRA, também publicado em www.dgsi.pt).

Em suma, errou, o Tribunal a quo, quanto ao regime jurídico nesta matéria aplicável.

Sendo aplicável o prazo de 20 anos e tendo sido os auxílios concedidos em 1995, 1996 e 1997, a prescrição ocorreria em 2015, 2016 e 2017 pelo que, tendo sido, o ato impugnado praticado em 2009, a determinação nele contida (o exercício do direito à devolução do auxílio concedido) não se encontrava prescrita.

A resolução da questão relativa à invocada interrupção do prazo prescricional por força do ato praticado em 2001 não assume qualquer relevância uma vez que, como se explicitou, ainda que tal prazo não se tenha interrompido, o direito que se pretendia fazer valer não prescrevera em 2009.

Como já afirmámos, o Regulamento n.º 2988/95 não é aplicável ao caso sub judice, designadamente o seu art.º 3º, n.º 1, §3, relativo à interrupção da prescrição.

No que tange ao auxilio em questão (ao qual é, como vimos, aplicável o Regulamento (CE) n.º 659/1999), apenas é previsto que “os poderes da Comissão para recuperar o auxilio ficam sujeitos a um prazo de prescrição de dez anos”, prazo esse que “começa a contar na data em que o auxílio ilegal tenha sido concedido ao beneficiário, quer como auxílio individual, quer como auxílio ao abrigo de um regime de auxílio” sendo interrompido “por quaisquer actos relativos ao auxílio ilegal praticados pela Comissão ou por um Estado-membro a pedido desta” (art.º 15º, n.ºs 1 e 2).

A Decisão da Comissão que determinou a prática do ato suspendendo data de 25.11.1999 e de 04.10.2000 antes, portanto, de decorridos dez anos sobre os auxílios concedidos (1995, 1996 e 1997), não tendo, por isso, ocorrido a prescrição “dos seus poderes”.

Por outra banda, à data da prática do ato impugnado (2009) não haviam decorrido 20 anos sobre a prestação de tais auxílios não tendo assim prescrito a dívida.

O Tribunal a quo, que em contrário julgou, incorreu portanto no erro de julgamento que lhe foi imputado, procedendo este fundamento do recurso.

- Da ampliação do objeto do recurso:

Prevenindo a possibilidade de vir a proceder o fundamento no qual o Recorrente fez assentar o seu recurso, a Recorrida requereu a apreciação do fundamento da ação em que decaiu (concernente à apreciação do vício de usurpação de poderes que imputara ao ato impugnado), nos termos do art.º 636º do CPC.

Na resposta apresentada (nos termos do art.º 638º, n.º 8 do CPC), o Recorrente insurge-se contra a admissibilidade de tal ampliação por duas ordens de razões:

- “a decisão proferida foi favorável à autora, inexistindo matéria na qual tenha havido decaimento”, não tendo sido impugnada matéria de facto, nem se verificando a “invocada nulidade da douta sentença” nos termos do n.º 2 do art.º 636º do CPC;

- “por falta de enquadramento nos termos em que é admitida a modificação objetiva da instância – cfr. artigo 63º do CPTA e de acordo com o princípio da estabilidade da instância”;

Nenhuma destas objeções procede.

A Recorrida não impugnou, efetivamente, matéria de facto e, ao contrário do que sustenta a Recorrente não arguiu qualquer causa de nulidade de sentença. A nulidade que sustenta na parte das alegações respeitantes ao pedido de ampliação de recurso é a “nulidade da decisão impugnada”, sendo claro (de acordo com uma interpretação literal e sistemática de tal alegação) que, com tal expressão, se quis referir à nulidade do ato administrativo impugnado.

A causa de pedir que fundava o pedido de declaração de nulidade consubstanciava-se em vícios que o Tribunal a quo apreciou (os plasmados nas alíneas a), b) e f) do CPA de 1991) tendo julgado que o ato impugnado dos mesmos não padecia.

A Recorrida continua a sustentar que o ato impugnado viola o art.º 161º, n.º 2, als. a) e b) do CPA (correspondente às alíneas a) e b) do art.º 133º, n.º 2 do CPA aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15 de novembro) e, portanto, caso o fundamento do recurso intentado pelo Réu procedesse, pretende recorrer desse julgamento.

É seguro que a A., tendo obtido uma decisão favorável, não ficou vencida e por isso não tem legitimidade para interpor recurso (autónomo ou subordinado) nos termos do art.º 631º do CPC.

Mas, estando em causa fundamentos em que efetivamente decaiu e tendo requerido oportunamente a ampliação do recurso, tal direito resulta claramente do n.º 1 do art.º 636º do CPC.

O Recorrido parece confundir procedência da ação com procedência dos seus fundamentos (in casu vícios do ato administrativo).

Para que ação procedesse (totalmente) bastava que procedesse um dos seus fundamentos (vícios) conducentes à invalidade (nulidade ou anulação) do ato administrativo. Mas, como é evidente, se o Tribunal apreciando os outros vícios que lhe foram imputados, julgou que os mesmos não se verificavam, a Autora decaiu nessa parte pelo que tem legitimidade recursiva para, subsidiariamente, requerer a ampliação do recurso, nos termos do art.º 636º, n.º 1 do CPC.

Como evidencia A. S. Abrantes Geraldes (Recursos em Processo Civil, 6.ª edição atualizada, Almedina, 2020, pág. 144), “se porventura fosse vedada ao recorrido a possibilidade de promover a ampliação do objeto do recurso, poderia ver-se definitivamente prejudicado pela resposta que o tribunal ad quem viesse a dar às questões suscitadas pelo recorrente, num momento em que já não teria capacidade para reagir”.

A segunda objeção, como já se adiantou, também não procede.

A ampliação do objeto de um recurso nada tem a ver com a modificação da instância nos termos em que o Recorrido a perspetiva.

A instância estabilizou-se com a citação do R. e desde então não sofreu qualquer modificação quer quanto às pessoas quer quanto aos pedidos e causas de pedir (art.º 260º do CPC).

A ampliação a que refere o art.º 63º do CPTA tem subjacente a impugnação de atos administrativos que surjam no âmbito ou na sequência do procedimento em que o ato impugnado se insere o que, manifestamente, não tem qualquer aplicação na situação em análise.

Concluímos, portanto, que inexiste qualquer obstáculo ao conhecimento da matéria de ampliação de recurso concernente ao fundamento recurso consubstanciado no erro de julgamento que à sentença recorrida é imputado (violação do art.º 161º, n.º 2, als. a) e b) do CPA).

Porém, a restante matéria que o Recorrido integra na ampliação do recurso (a preterição de audiência previa, a falta de fundamentação e prescrição de juros) será apreciada enquanto fundamento da ação e não da ampliação do recurso.

Trata-se, na verdade, de matéria relativa vícios que a A., na petição inicial, imputou ao ato impugnado e que o Tribunal a quo não apreciou porque julgou tal apreciação prejudicada, nos termos do art.º 608º, n.º 2 do CPC .

E, portanto, improcedendo, como improcederá o fundamento da ação (a prescrição do procedimento) cuja procedência ditou tal decisão, caberá a este Tribunal conhecer dos restantes fundamentos da ação, nos termos do art.º 149º, n.º 2 do CPTA, uma vez que a tanto nada obsta.

No que tange, então, à estrita matéria da ampliação do recurso, supra delimitada, continua a A., ora Recorrida, a sustentar que o ato impugnado padece do vício de usurpação de poder e é estranho às atribuições do IFAP, pelo que deveria, o Tribunal a quo, ter concluído pela sua nulidade, nos termos do art.º 161º, n.º 2, als. a) e b) do CPA que assim terão sido violados.

Antes de mais, porque essencial à compreensão do fundamento do ato impugnado, deve notar-se que a decisão da Comissão de dar início ao procedimento previsto no n.º 2 do art.º 88º do TCE (atual art.º 108º do TFUE) foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias em 1998 (JO C 83 de 18.3.1998, p. 5).

Fundamental é ainda que se tenha presente o teor da Decisão da Comissão de 25 de novembro 1999 “relativa ao regime de auxílios executado por Portugal para o desendividamento das empresas do sector da pecuária intensiva e o relançamento da actividade suinícola”, Decisão que foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, L 66, de 14 de Março de 2000 e que a seguir se transcreve:

Artigo 1º

1. A linha de crédito para o desendividamento das empresas de pecuária intensiva criada pelo capítulo I do Decreto-Lei n.º 146/94, de 24 de Maio, é incompatível com o mercado comum nos casos em que o respectivo equivalente-subvenção, cumulado com os auxílios aos investimentos recebidos exceda 35% nas zonas agrícolas não desfavorecidas.

2. A linha de crédito para o relançamento da actividade suinícola criada pelo capítulo II do Decreto-Lei n.º 146/94, de 24 de Maio, é incompatível com o mercado comum.

Artigo 2.º

Portugal deve suprimir os regimes de auxílio referidos no artigo 1.º.

Artigo 3.°

1. Portugal tomará todas as medidas necessárias para recuperar junto dos beneficiários os auxílios referidos no artigo 1.º e já ilegalmente colocados à sua disposição.

2. A recuperação efectuar-se-á em conformidade com os procedimentos de direito interno. As somas a recuperar incluirão juros desde a data em que foram colocadas à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efectiva. Os juros serão calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios com finalidade regional.

Artigo 4.°

Portugal informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.

Artigo 5.°

A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.

E bem assim a Decisão da Comissão de 4 de outubro de 2000, relativa ao regime de auxílios executados por Portugal no sector suinícola, também publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO, L 29, 31.01.2001):

Artigo 1.º

Os auxílios estatais concedidos por Portugal a favor do sector suinícola através do Decreto-Lei n.º 4/99, de 4 de Janeiro de 1999, sob a forma de moratória em contratos de empréstimo a curto prazo e de uma nova linha de crédito a curto prazo são incompatíveis com o mercado comum.

Artigo 2.º

1. As autoridades portuguesas tomarão todas as medidas necessárias para recuperar dos beneficiários os auxílios que lhes foram ilegalmente disponibilizados, referidos no artigo 1.o, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão.

2. A recuperação dos auxílios será efectuada em conformidade com os procedimentos do direito português. Os montantes a recuperar incluirão juros desde a data em que os auxílios foram colocados à disposição do(s) beneficiários) até à data da sua recuperação efectiva. Os juros serão calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios regionais.

Artigo 3.º

Portugal informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.

Artigo 4.º

A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.

Foi a seguinte a fundamentação jurídica a este propósito vertida na decisão recorrida:

O vício de usurpação de poder consiste na prática por um órgão da Administração de ato incluído nas atribuições do poder legislativo ou judicial.

Neste mesmo sentido se tem pronunciado o Supremo Tribunal Administrativo, entendendo que “o vício de usurpação de poderes traduz-se na prática, por um órgão da Administração, de um acto que decide uma questão cuja apreciação está reservada aos tribunais ou ao poder legislativo, consistindo pois numa forma de incompetência agravada por falta de atribuições” (cfr. Acórdão de 09 de setembro de 2010, processo nº 76/2010, disponível em www.dgsi.pt).

O IFADAP, com o estatuto de instituição financeira que lhe foi atribuído, teve inicialmente uma função de gestão e coordenação do financiamento daqueles sectores.

Com entrada de Portugal na Comunidade Europeia, em 1986, a natureza e o âmbito de intervenção do IFADAP enquanto instrumento de apoio ao desenvolvimento da agricultura e das pescas modificou-se, afirmando-se como interlocutor financeiro exclusivo da Secção Orientação do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) e responsável pelo controlo da aplicação das verbas comunitárias veiculadas por esse Fundo, avaliando e controlando os projetos dos sectores da agricultura e pescas e tornando-se, por essa via, um instrumento indispensável ao financiamento, na componente sócio estrutural da Política Agrícola Comum (PAC) em Portugal.

Efetivamente, por força das modalidades de apoio estipuladas na PAC, o IFADAP viu reforçada a sua vocação de agência de avaliação e controlo de projetos dos setores da agricultura e das pescas.

As novas funções do IFADAP foram formalizadas com a aprovação do seu Estatuto Orgânico pelo Decreto-Lei n.º 414/93, de 23 de dezembro, resultando do preâmbulo daquele diploma que:

“Nesta nova envolvente de intervenção, o Instituto adquiriu a qualidade de interlocutor exclusivo do FEOGA - Secção Orientação, sendo, nomeadamente, a agência nacional responsável pelo controlo da aplicação dos fundos comunitários veiculados pelo FEOGA - Secção Orientação

Apesar das profundas mudanças registadas na sua intervenção global e não obstante se terem regulamentado, através de diplomas avulsos, aspectos particulares da actividade do Instituto, não foi criada, no período em apreço, uma base legal e institucional susceptível de enquadrar, clarificar e potencial o novo quadro de intervenção do Instituto.

Tal desiderato é agora atingido com a publicação de um estatuto orgânico que confere ao IFADAP a possibilidade de, com dinâmica e eficácia acrescidas, prosseguir a sua finalidade, que consiste no apoio ao desenvolvimento da agricultura e das pescas.

Mas o novo estatuto não visa apenas actualizar e adaptar o Instituto, orgânica e funcionalmente, para responder melhor e mais adequadamente às novas preferências reveladas pelos agentes económicos da agricultura e das pescas e, bem assim, às novas orientações e solicitações inerentes à entrada em vigor do novo Quadro Comunitário de Apoio.

Com efeito, o novo estatuto consagra também uma maior flexibilidade de gestão ao IFADAP, alargando-lhe, simultaneamente, o âmbito das suas funções por forma a torná-lo um instrumento mais actuante e mais ajustado para optimizar os efeitos da recente reforma da PAC.”

Daí que Estatuto Orgânico do IFADAP lhe tenha conferido as seguintes atribuições, consignadas no n.º 2 do art. 5.º:

“[...]

b) Assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas comunitárias e nacionais aos sectores da agricultura e das pescas, participando na concepção e execução dos programas e regulamentos aprovados e servindo como único interlocutor nacional do Fundo Europeu de Garantia e Orientação Agrícola (FEOGA) – Secção Orientação, e de outros instrumentos financeiros comunitários de orientação da agricultura e pescas, designadamente ao nível dos pedidos de adiantamentos, reembolsos, regularizações e prestação de contas;

c) Promover e gerir linhas de crédito para os sectores da agricultura e das pescas e realizar, quando para o efeito expressamente autorizado pelo Ministro da Agricultura e pelo Ministro das Finanças, operações de crédito nesses sectores, incluindo a concessão de garantias e outros compromissos;

d) Efectuar o pagamento das ajudas, nacionais e comunitárias, destinadas a financiar programas e projectos ou a bonificar os juros dos empréstimos contraídos para esse fim pelos respectivos beneficiários;

e) Assegurar o acompanhamento, a fiscalização e o controlo de programas e projectos apoiados por ajudas nacionais ou comunitárias;

[...]

j) Gerir os fundos colocados à sua disposição, assegurando a coordenação financeira global dos diferentes programas e acções e procedendo às operações financeiras que tenha por mais convenientes;

[...]”

Atentas tais atribuições, o Decreto-Lei n.º 146/94, de 24 de maio, cometeu ao IFADAP a definição e o estabelecimento das normas técnicas e financeiras complementares destinadas à execução da linha de crédito de desendividamento das empresas do sector da pecuária intensiva sem terra (suinicultura, avicultura e cunicultura). Auxílio ao qual a Autora apresentou candidatura em 30 de junho de 1994 e no âmbito do qual celebrou contrato de desendividamento em 15 de setembro de 1994 [pontos 1. e 2. dos factos provados].

Sucede porém, que a referida medida de apoio ao sector da pecuária intensiva foi considerada incompatível com o mercado comum europeu pelas decisões da Comissão Europeia n.ºs 2000/200/CE, de 25 de novembro de 1999, e 2001/86/CE, de 04 de outubro de 2000, tendo Portugal, na qualidade de destinatário, ficado incumbido de tomar as medidas necessárias para recuperar junto dos beneficiários os auxílios já ilegalmente colocados à sua disposição.

Tais decisões são atos jurídicos da União Europeia, que se encontravam tipificados no art. 249.º do Tratado que Institui a Comunidade Europeia (TCE) [atualmente no art. 288.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)], cujo § 4 instituía que “A decisão é obrigatória em todos os seus elementos para os destinatários que designar.”

Conforme o entendimento sufragado pela jurisprudência comunitária, as decisões que tenham como destinatários Estados-Membros gozam de efeito direto vertical, sendo, nessa medida, obrigatórias em todos os seus elementos (vide Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 10 de novembro de 1992, Hansa Fleisch Ernst Mundt, processo C-156/91, disponível em curia.europa.eu).

Assim sendo, contrariamente ao que defende a Autora, não se mostrava necessária a revogação do Decreto-Lei n.º 146/94, de 24 de maio, para que se procedesse à execução das decisões europeias, não se verificando, por esta via, qualquer inconstitucionalidade formal.

Tendo em conta a obrigatoriedade das aludidas decisões para o Estado Português e competindo ao IFADAP assegurar o funcionamento dos sistemas de ajudas comunitárias (servindo como único interlocutor nacional do FEOGA), assim como gerir as linhas de crédito para o sector da agricultura e fiscalizar e controlar os programas e projetos apoiados por ajudas comunitárias, era aquele instituto de direito público integrado na administração indireta do Estado - a entidade responsável para a execução daquelas decisões da Comissão Europeia.

Por sua vez, o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP, I.P.) foi criado pelo Decreto-Lei n.º 87/2007, de 29 de março, e sucedeu nas atribuições do IFADAP, tendo inclusivamente sido consagrada como sua atribuição “Assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas diretas nacionais e comunitárias e a aplicação, a nível nacional, das regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum” (art. 3.º, n.º 2, alínea a) do Decreto-Lei n.º 87/2007). Competindo ainda ao Conselho Diretivo do IFAP, I.P. “Executar e fazer cumprir os preceitos legais e regulamentares, nacionais e comunitários, relacionados com as atribuições do IFAP, I.P.” (alínea e) do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 87/2007).

Destarte, é o IFAP, I.P., na qualidade de sucessor do IFADAP, a entidade competente para exigir a reposição dos auxílios considerados incompatíveis com o mercado comum e, por essa via, indevidamente atribuídas aos beneficiários, como seja o caso da Autora, tendo, portanto, praticado um ato incluído nas suas atribuições e não nas do poder legislativo ou judicial, observando os comandos emanados pelas decisões da Comissão Europeia.

Razão pela qual improcedem os vícios invocados pela Autora, nos termos do artigo 133.º, n.º 2, alíneas a), b) e f) do CPA de 1991.

É, nesta parte, acertado o enquadramento jurídico dos factos e a solução a que o mesmo conduziu devendo apenas realçar-se que nos termos do art.º 291º, n.º 1 do TFUE, “os Estados-membros tomam todas as medidas de direito interno necessárias à execução dos atos juridicamente vinculativos da União” e enfatizar-se que não só ao legislador nacional cumpre executar o Direito da União, carecendo de sentido a invocação de inconstitucionalidade formal da atuação da Administração que, em cumprimento de Decisão da Comissão Europeia, revoga um ato administrativo que em violação do direito da União, concedeu um auxilio ilegal ao abrigo de uma lei interna ainda vigente.

Na verdade, “no exercício da função administrativa do Estado, cabe à Administração Pública aplicar, de entre as fontes do Direito que obrigam o respetivo Estado, também o Direito da União. Ou seja, o Direito da União faz parte do bloco de legalidade que demarca o princípio da legalidade no Direito Administrativo nacional” (Fausto de Quadros, Direito da União Europeia, Direito Constitucional e Administrativo da União Europeia, 3.ª edição, Almedina, 2015, pág. 662).

E o dever de executar o Direito da União compreende o dever de eliminar da ordem interna os atos contrários a esse Direito, ainda que se tratem de atos constitutivos de direitos.

Sendo que a omissão desse dever isto é, “a recusa da parte do Estado (entenda-se: dos órgãos de todos os Poderes do Estado e, concretamente, de todas as pessoas de Direito interno que exerçam a função administrativa, mesmo entidades com autonomia política ou administrativa), em cumprir e fazer cumprir o disposto no parágrafo 1. do art.º 108º do TFUE dá lugar à instauração contra o Estado infrator de um processo por incumprimento” (ibidem, págs. 674 e 675, com sublinhado nosso).

O facto do DL n.º 146/94, de 24 de maio não ter sido revogado, não interfere com o dever do Estado Administração dar cumprimento ao direito da União nos termos determinados pela Comissão Europeia.

Não há, portanto, como bem julgou o Tribunal a quo, qualquer usurpação do poderes nem atuação à margem das atribuições do IFAP e, portanto, a sentença recorrida não padece do erro de julgamento que lhe é imputado, no que concerne à apreciação das causas de nulidade do ato administrativo plasmadas nas alíneas a) e b) do n.º 2 do art.º 133º do CPA.

Cumpre-nos agora, nos termos já explicitados, conhecer dos vícios do ato administrativo que ao mesmo foram imputados na petição inicial, mas que não foram apreciados pelo Tribunal a quo.

No que concerne à preterição do dever de audiência prévia:

A audiência dos interessados, como figura geral do procedimento administrativo decisório de 1º grau, representa o cumprimento da directiva constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (art. 267º, nº 5 da CRP), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final, permitindo-lhes chamar a atenção para a relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento (acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 02.06.2004, processo 01591/03, publicado em www.dgsi.pt). É concretizada nos art.ºs 100º e segs do CPA (aprovado pelo DL 442/91 de 15 de novembro) e consubstancia uma formalidade essencial cuja preterição conduz, na generalidade dos casos, à anulação do ato (art.º 135º do mesmo CPA).

O R. não cumpriu este dever de audiência prévia já que, como reconhece, não notificou a A. para, querendo, se pronunciar sobre a recuperação do incentivo concedido que o ato impugnado encerra.

Porém, como supra já tivemos oportunidade de evidenciar, o IFAP não tinha qualquer margem de discricionariedade quanto ao sentido da decisão, sob pena de incorrer em processo de incumprimento.

Como afirmou o TJ no acórdão Alcan (Ac. 20-3-97, Proc. C-24/95, Col., págs. 1-1.591 e segs.) “estando em causa auxílios de Estado declarados incompatíveis, o papel das autoridades nacionais está limitado a dar execução a qualquer decisão da Comissão (…). Em consequência, a autoridade nacional competente está obrigada, por força do direito comunitário, a revogar a decisão de concessão de um auxílio atribuído ilegalmente, em conformidade com uma decisão definitiva da Comissão que declara o auxílio incompatível e exige a sua recuperação” …

Note-se, aliás, que, nesse mesmo acórdão o TJ, ponderando a possibilidade de o beneficiário do auxilio estar de boa fé, decidiu que um “operador económico diligente” (portanto, segundo o critério do bom pai de família) tem a obrigação de conhecer a ilegalidade do auxílio quando ela se verifica e que a boa-fé do beneficiário não carece aqui de proteção quando é evidente a responsabilidade do Estado pela ilegalidade do ato de concessão do auxílio”.

Considerando, portanto, que o sentido da decisão impugnada não poderia ser outro julgamos, por força do então consolidado princípio da inoperância dos vícios ou do aproveitamento do ato administrativo (hoje vertido na letra da lei por força do art.º 163º, n.º 5 do CPA aprovado pelo DL n.º 4/2015, de 7 de janeiro), não deve ser atribuída eficácia invalidante a este vício.

Relativamente ao invocado vício decorrente da falta de fundamentação, entende, a A., que “tomando a notificação de 20.05.2009 do lFAP como a comunicação do ato administrativo que determina a devolução da quantia exequenda, o mesmo carece de fundamentação pois não contém todos os elementos essenciais, como por exemplo, a discriminação dos montantes e datas em que foram postos à disposição da Recorrida, bem como qual o documento ou contrato que originou o apoio de que agora se pretende o reembolso”.

Não tem razão.

O dever de fundamentação dos actos administrativos consignado no então art.º 124º do CPA, traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objetivo essencial habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respetiva lesividade e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas.

A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de ato e as circunstâncias do caso concreto, só se podendo considerar suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do ato para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do ato decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação (cfr. v.g. o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14.07.2008, processo 024/08, publicado em www.dgsi.pt).

Ora, no ato impugnado menciona-se expressamente a razão fáctica e jurídica que motiva a decisão: as decisões da Comissão Europeia de 25.11.1999 e de 04.10.2000 que, segundo aí também é referido, consideraram incompatíveis os auxílios estatais de que a A. beneficiou (criados pelos DL n.º 146/94, de 24 de maio e 4/99 de 9 de janeiro, como também aí se refere) que são identificados e cuja recuperação cabe ao IFAP promover. São identificados também os valores em questão, discriminando-se a parcela relativa ao capital e a relativa a juros vencidos “desde a data do pagamento do auxilio” (…) à taxa de referência da Comissão Europeia estabelecida para Portugal”.

Na verdade, o ato administrativo impugnado limita-se a executar uma decisão da Comissão Europeia (ato vinculativo em todos os seus elementos) que foi expressamente identificada e é pública uma vez que foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Em face das menções do mesmo constante (que supra colocamos em evidência) julgamos que permitiu à sua destinatária perceber as razões que determinaram a decisão que o mesmo encerra o que, aliás, resulta do teor da argumentação vertida na petição inicial que originou a presente ação.

Improcede assim a pretensão da A. no sentido da anulação do ato impugnado por falta de fundamentação.

Relativamente à prescrição dos juros de mora entende, a A. que uma grande parte do valor de juros vencidos que é peticionada está prescrita.

Nos termos da supra transcrita Decisão da Comissão Europeia que se executa “as somas a recuperar incluirão juros desde a data em que foram colocadas à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efectiva”.

Não estabelecendo, o Regulamento 659/1999, qualquer regime de prescrição dos juros, deve aplicar-se o regime interno consagrado no art.º 310º, al. d) do Código Civil pelo que tal prazo prescricional é de 5 anos. (Nesse sentido decidiu este Tribunal Central Administrativo em acórdão proferido em 15.11.2018, no âmbito do processo 590/11.2BELRA, publicado em www.dgsi.pt).

Assim sendo, à data da prática do ato impugnado (7 de maio de 2009) já se encontravam prescritos os juros relativos aos auxílios colocados à disposição da A. em 1995, 1996 e 1997 exceto os vencidos entre 07.05.2004 e 07.05.2009.

Procede, nestes termos, o vício decorrente da violação do art.º 310º, al. d) do Código Civil o que determina a anulação parcial do ato impugnado, em conformidade já que, à data do ato impugnado, só lhe seria legítimo exigir parte dos juros que exigiu.

As custas do recurso serão suportadas pela Recorrida e as da ação, proporcionalmente, pela A. e pelo R. na proporção do decaimento, nos termos do art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC.

V- Decisão:

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, em:

- conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, na parte em que apreciou a prescrição;

- julgar improcedentes os fundamentos da ampliação do recurso requerida pela Recorrida, confirmando, nessa parte, a sentença recorrida;

- julgar a ação parcialmente procedente e consequentemente anular o ato impugnado na parte em que exige o pagamento de juros vencidos entre 1995, 1996 e 1997 e 07.05.2004.

Custas do recurso pela Recorrida.

Custas da ação pela A. e pelo R. na proporção do decaimento.

Lisboa, 2 de junho de 2022

Catarina Vasconcelos

Rui Belfo Pereira

Dora Lucas Neto