01872/22.3BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

I- A renovação automática de um contrato público de prestação de serviços além do legalmente permitido pela conjugação dos artigos 440º, 450º e 451º do CCP é um contrato púbico de aquisição de serviços, nulo por absoluta carência de forma legal e por preterição total do procedimento legalmente exigido, conforme o disposto pela conjugação dos artigos 284º nº 2 do CCP e 161º nº 2 alªs g) e l) do CPA.

II- Tratando-se da cessação da uma ilicitude constituída pela violação permanente de uma norma imperativa e de ordem pública como era essa que exigia a escolha de contraente particular mediante um modo de concorrência em igualdade de oportunidades, assegurado por um procedimento pré-contratual, jamais se pode julgar que a conduta do Réu, que se limitou a recusar as putativas prestações contratuais e, a pagar o correspondente preço e convidou a Autora para o procedimento contratual mediante o qual haveria de adjudicar novo e válido contrato para a manutenção dos elevadores - integre um abuso do direito.*

* Sumário elaborado pelo relator

(art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I- Relatório

[SCom01...] Lda., Autora nos autos acima identificados, em que é Réu o Município ..., interpôs recurso de apelação relativamente à sentença proferida em 13 de Junho de 2025, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou totalmente improcedente a acção em que pedia a condenação do Réu a pagar-lhe a quantia de €8.137,44, a título de capital em dívida, acrescida de juros de mora desde a citação até efectivo e integral pagamento, enquanto indemnização pela denúncia de dois contratos de manutenção simples para dois ascensores, com início em 01.10.2011, com duração de três anos, renovados por outros tantos anos em 01.10.2014, 01.10.2017 e 01.10.2020.

As alegações de recurso da Autora terminam com as seguintes conclusões:

«CONCLUSÕES:

I. A sentença recorrida julgou improcedente a acção por entender inválidas as prorrogações contratuais (arts. 48.º e 440.º do CCP) e nula a cláusula 8.2, sem admitir a sua redução equitativa.

II. Ao decidir assim, não ponderou devidamente os princípios da protecção da confiança, boa-fé, proporcionalidade e proibição do abuso de direito (venire contra factum proprium).

III. Durante cerca de dez anos, o Recorrido aceitou e beneficiou da execução contratual, criando na Recorrente a legítima expectativa de vigência até 2023.

IV. A denúncia em 2021, invocando apenas então a invalidade da duração, constitui actuação contraditória e abusiva, que frustrou injustamente a confiança gerada.

V. Mesmo admitindo a irregularidade das prorrogações, a consequência não poderia ser a exoneração total do Recorrido.

VI. Quanto à cláusula 8.2, o tribunal a quo invocou uma alegada desproporcionalidade que não foi nunca invocada pelo Réu, violando o princípio do dispositivo.

VII. Para a cláusula 8.2 ser considerada nula era necessário que tivesse sido feita prova de manifesta desproporção, o que não ocorreu.

VIII. Admitindo que a cláusula era nula a consequência era a sua redução equitativa por corresponder à solução mais justa e proporcional e que o diploma das CCG não impede.

IX. A sentença recorrida deve, assim, ser revogada e substituída por decisão que condene o Recorrido a indemnizar a Recorrente, nos termos das cláusulas 8.2, ou em alternativa serem as mesmas reduzidas de modo equitativo, acrescidas dos juros legais e custas.

Termos em que deve ser dado provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida e condenando-se o Réu nos termos constantes da Petição Inicial, fazendo-se assim inteira JUSTIÇA.»

Notificado, o Réu respondeu à alegação, concluindo nos seguintes termos:

«27- A douta sentença recorrida faz uma apreciação e aplicação irrepreensível do direito aos factos, não violando qualquer normativo legal e ou princípio geral aplicável, pelo que não merece o mínimo reparo.»

O Digno Magistrado do Ministério Público neste Tribunal foi notificado para os efeitos do artigo do artigo 146º CPTA.

Dispensados os vistos, nos termos do artigo 657º nº 4 do CPC, cumpre apreciar e decidir.

II

Âmbito do recurso e questões a decidir

Conforme jurisprudência pacífica, o âmbito do recurso é delimitado pelo objecto das conclusões das alegações.

Isto posto, as questões colocadas a este tribunal de recurso são as seguintes:

1ª Questão

A sentença recorrida violou os princípios da boa-fé, da protecção da confiança, da proporcionalidade e da proibição do abuso de direito (artigo 334º do CC), ao absolver o Réu do pedido com fundamento na invalidade das prorrogações contratuais (arts. 48.º e 440.º do CCP) e na nulidade da cláusula 8.2, sem admitir a sua redução equitativa?

2ª Questão

A sentença recorrida errou no julgamento de direito, designadamente violou a cláusula 8.2 do contrato ao declará-la nula por desproporcional, já que a mesma não é desproporcional?

3ª Questão

Concedendo na desproporcionalidade da clausula 8.2, a sentença recorrida errou no julgamento de direito por não ter operado a redução equitativa da mesma, conforme artigo 812º nº 1 do CC?

III- Apreciação do Recurso

Uma vez que não está impugnada a decisão em matéria de facto e que não se mostra necessário alterá-la, dispensamo-nos de a recapitular aqui (cf. artigo 663º nº 6 do CPC) e passamos de imediato ao julgamento do recurso.

1ª Questão

A sentença recorrida violou os princípios da boa-fé, da protecção da confiança, da proporcionalidade e da proibição do abuso de direito (artigo 334º do CC), ao absolver o Réu do pedido com fundamento na invalidade das prorrogações contratuais (arts. 48.º e 440.º do CCP) e na nulidade da cláusula 8.2, sem admitir a sua redução equitativa?

A sentença recorrida, embora comece por sustentar fundamentadamente a sujeição do objecto dos contratos sub juditio às partes II e III do CCP e a violação, pelas prorrogações dos mesmos e pela cláusula que as previa, do regime imperativo ali disposto, designadamente da conjugação dos artigos 450º, 451º nº 1 e 440º do CCP - proscrição do prazo e das prorrogações de que resulte prazo total a três anos - acaba por omitir qualquer referência expressa à sanção do direito para essa violação, para se embrenhar numa discussão que a sanção jurídica aplicável àquela alegada violação prejudicaria, como prejudica, a saber, essa outra da ilegalidade, por desproporcional, da cláusula penal inserta nos contratos, do pagamento das mensalidades que venceriam até ao termo do prazo do contrato, isto é, alegadamente, as que se venceriam, até 13 de Março de 2021.

Cumpre a este tribunal, antes de mais, fazer a qualificação jurídica omissa, não só porque o Tribunal conhece livremente do direito aplicável aos factos carreado pelas partes (artigo 5º nº 3 do CPC), mas também porque a sanção do direito para tal violação é, como veremos, a nulidade dos contratos produto das putativas prorrogações do contrato inicial, cláusula penal incluída, sendo certo que a sanção de nulidade do contrato público é de conhecimento oficioso conforme decorre da conjugação dos artigos 285º nº 2 do CCP e 162º nº 2 do CPA.

Vejamos por que julgamos que as putativas prorrogações dos contratos sub juditio

são nulas.

Prima facie dir-se-ia o seguinte.

Conforme o artigo 284º do CCP, que rege sobre as causas de invalidades intrínsecas dos contratos públicos - não sobre as incorridas no procedimento:

1- Os contratos celebrados com ofensa de princípios ou normas injuntivas são anuláveis.

2- Os contratos são nulos quando se verifique algum dos fundamentos previstos no presente Código, no artigo 161.º do Código do Procedimento Administrativo ou em lei especial, designadamente:

a) Os contratos celebrados com alteração dos elementos essenciais do caderno de encargos e da proposta adjudicada que devessem constar do respectivo clausulado;

b) Os contratos celebrados com aposição de cláusulas de modificação que violem o regime previsto no presente Código quanto aos respectivos limites.

3- São ainda aplicáveis aos contratos públicos as disposições do Código Civil relativas à falta e vícios da vontade.

Assim, como já sucede em geral, a nulidade é a excepção e tem de ser legal e especificamente cominada, ao passo que a anulabilidade é a regra para qualquer desconformidade do contrato com a ordem jurídica, pelo que qualquer desconformidade do contrato público com normas imperativas, ao invés do que sucede com o negócio jurídico civil, é sancionada só com anulabilidade. Dir-se-ia, portanto que os contratos em apreciação, por violarem, ao preverem renovações para lá dos três anos de vigência, o artigo 440º do CCP, são apenas anuláveis. Tratando-se de mera anulabilidade, a consequente invalidade já não podia ser arguida por qualquer das partes no momento em que o Réu cessou os pagamentos e a aceitação da prestação da Autora, passados, que estavam, bem mais de seis meses sobre a sua celebração, (cf. artigo 77º -B nº 2 do CPTA). O próprio acto administrativo, do Réu, constituído pela decisão de celebrar o contrato com a Autora, posto que meramente anulável, também estaria consolidado há muito na ordem jurídica, por já estar vedada, inclusivamente, a possibilidade de o próprio contraente público anular tal decisão ilegal (cf. artigo 168º nº 4 do CPA).

Quer isto dizer que as ilegalidades das sucessivas prorrogações, presentes e futuras por muitas que se sucedam, já não podem ser sindicadas e extirpadas da Ordem Jurídica?

Obviamente, não.

Cada renovação após o limite temporal legalmente permitido tem de ser qualificada como a matéria de um novo contrato público, sujeita a todas as normas injuntivas do respectivo regime jurídico, quer as procedimentais, quer as substantivas, vigentes no momento do seu início.

Ora, são normas procedimentais as que determinam a regra da forma escrita para todo os contratos públicos (artigos 94º do CCP), com as excepções e ressalvas do artigo 95º, entre as quais a que dispensa essa forma para os contratos de aquisição de serviços de valor não superior a 10 000€ - sendo, então, o conteúdo do contrato ditado pela conjugação do caderno de encargo com a proposta adjudicada (cf. nºs 1 al. a) e 3 do mencionado artigo) - e as que impõe que, em todo e qualquer caso, a escolha do contraente particular resulte da concorrência de uma pluralidade de proponentes, em igualdade de oportunidades, mediante um dos procedimentos pré-contratuais previstos no código (artigo 16º do CCP).

Ante os factos provados não há dúvida de que as 1ª e seguintes renovações do contrato inicial repristinam todo o objecto do mesmo, mas carecem em absoluto da forma legal na celebração, pois residem apenas na vontade tácita das partes, e preteriram em absoluto qualquer sorte de procedimento pré contratual, pois a permanência da Autora como contraente particular resulta apenas de uma sucessão de putativas renovações do contrato escrito inicial. Ora:

O corpo do nº 2 do artigo 284º do CCP, que, conforme a sua epígrafe, versa sobre as invalidades intrínsecas do contrato público, isto é, sobre as invalidades não consequentes da invalidade do acto administrativo de adjudicação, dispõe que “os contratos são nulos quando se verifique algum dos fundamentos previstos no presente código, no artigo 161º do Código de Procedimento Administrativo ou em lei especial…”. Já as alíneas g) e l) do artigo 161º nºs 1 e 2 do CPA cominam a nulidade, respectivamente, a todos os actos “que careçam em absoluto de forma legal” e a todos os actos administrativos “praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição do total do procedimento legalmente exigido”.

Assim sendo, a última renovação dos contratos, putativamente em vigor quando o Réu remeteu à Autora a comunicação que esta interpretou como rescisão dos mesmos, é um contrato púbico de aquisição de serviços, nulo por absoluta carência de forma legal e por preterição total do procedimento legalmente exigido, conforme o disposto pela conjugação dos artigos 284º nº 2 do CCP e 161º nº 2alªs g) e l) do CPA.

Se era nulo o contrato, apenas havia que equacionar a aplicação do regime da invalidade do negócio jurídico contido no artigo 289º do CC, ex vi artigo 280º nº 4 do CCP,

A Autora, conforme os facos provados, está paga de todos os serviços efectivamente prestados. Portanto, nada há a restituir por cada parte à outra.

Reivindica, a Autora, o produto da cláusula penal, isto é, as prestações periódicas que auferiria até ao termo do prazo de ambos os contratos, fixado por ela em 14/3/21. Mas como vimos essa cláusula não é mais do que parte de um contrato nulo, pelo que não lhe confere qualquer direito a haver do Réu a quantia peticionada.

Como vemos, o dispositivo da sentença sempre haveria de ser o de absolvição total do pedido, posto que com este outro enquadramento jurídico.

Não fica, porém, prejudicada a questão de saber se a absolvição do pedido com base na ilegalidade invalidade das prorrogações contratuais viola os princípios da boa-fé, da protecção da confiança, da proporcionalidade e da proibição do abuso de direito (cf. os termos da questão, supra).

Quanto a esta alegação, que já vinha feita em primeira instância, a sentença recorrida discorreu nos seguintes termos:

«Concomitantemente, e ao contrário do que sustenta a Autora, em sede de alegações, não se está igualmente perante uma situação de abuso de direito na modalidade de venire contra factum proprium, o qual pressupõe uma conduta inicial, que é entendida pela contraparte, que se encontra de boa fé, como uma tomada de posição geradora de uma situação objectiva de confiança, seguida de outra conduta que se revela contraditória face à primitiva.

Contudo, decorrendo a nulidade da cláusula em análise da violação de normas de natureza imperativa, e paralelamente, estando também a Autora obrigada a conhecer e cumprir a lei nos termos do art.º 6.º do CC, a confiança que esta pudesse ter criado mostra-se desconforme àquelas normas violadas (cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 15.12.2016, proferido no processo n.º 13140/16).

Deste modo, não se mostram verificados os elementos integradores do instituto do abuso do direito na modalidade de venire contra factum proprium.»

Nesta parte, ainda que com a ressalva de não nos referirmos à nulidade da cláusula penal pelos motivos de natureza substantiva invocados na sentença, mas sim e apenas à nulidade das renovações dos contratos, por absolutas carência de forma legal e preterição de procedimento pré-contratual devido, sufragamos o discorrido e decidido: não no sentido de que não tenha havido factum proprium por parte do Réu (que, supomos, tão pouco a Mª Juiz a qua terá querido significar, apesar da ambiguidade do discurso quanto a esse aspecto) mas nesse outro de que, tratando-se da cessação da uma ilicitude constituída pela violação permanente de uma norma imperativa e de ordem pública como era essa que exigia a escolha de contraente particular mediante um modo de concorrência em igualdade de oportunidades, assegurado por um procedimento pré-contratual, jamais se pode julgar que a conduta do Réu viole os princípios boa fé, da proporcionalidade e ou integre abuso do direito, designadamente, que exceda os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito.

Note-se, aliás, que o Réu se limitou a recusar receber as putativas prestações contratuais e, sinalagmaticamente, a pagar o correspondente preço, além de que não só não deixou de pagar qualquer prestação já efectuada como convidou a Autora para o procedimento contratual mediante o qual haveria de adjudicar novo e válido contrato para manutenção dos elevadores.

Pelo exposto, não só é negativa a resposta à presente questão, como ficam prejudicadas as demais questões, já que laboram, uma e outra, no pressuposto de uma invalidade, apenas, da cláusula penal.

Conclusão quanto ao recurso:

Face ao exposto, o recurso improcede, indo o dispositivo da sentença recorrida confirmado na Ordem Jurídica, se bem que com a presente fundamentação.

V- Custas

As custas do recurso ficam a cargo da Recorrente.

Quanto às da acção, permanece o decidido na sentença recorrida, cujo dispositivo ficou incólume.

VI- Dispositivo

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Subsecção de Contratos Públicos da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso.

Custas, conforme antecede.

Porto, 10/4/2026

Tiago Afonso Lopes de Miranda

Maria Clara Alves Ambrósio

Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas