0220/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O deferimento tácito de pedido de informação prévia pode, em caso de ilegalidade, ser objecto de revogação por acto expresso.

II- Na obsta a que os fundamentos invocados na decisão da informação prévia, mesmo que esta tenha sido solicitada por terceira pessoa, sejam utilizados na decisão do indeferimento do pedido de licenciamento, desde que se mostrem ainda consistentes e relevantes ao caso.

III- Utilizado pelo interessado o direito de resposta em sede de audiência prévia (art. 100º do CPA), não tem a entidade decisora que contra-argumentar sobre cada um dos argumentos por aquele apresentados.

Não tendo a resposta suscitado questões novas que merecessem nova pronúncia, não está o órgão obrigado a rebater os argumentos da defesa e reiterar os já explanados no sentido provável da decisão anteriormente comunicada.

IV- Envolvente e altura dominante são conceitos vagos e indeterminados que, perante o quadro da situação de facto, podem ser sindicados pelo tribunal.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- “A...”, com sede na AV. ..., nº ..., ..., em Ílhavo, recorre jurisdicionalmente da sentença lavrada no TAC de Coimbra, que negou provimento ao recurso contencioso ali movido contra o despacho de 8/11/2001 do Sr. Vereador do Pelouro de Obras Particulares da Câmara Municipal de Ílhavo.

Nas alegações respectivas, concluiu da seguinte maneira:

«1- O projecto de arquitectura submetido a licenciamento não viola quaisquer normas imperativas, estando até de acordo com a primeira informação técnica que foi prestada no procedimento de informação prévia - a construção indeferida não contraria a cércea máxima para o local, estando de acordo com a envolvência e por razões de estética procurou-se que os gavetos opostos ficassem com alçados semelhantes e no que respeita às garagens, o projecto possui virtualidades que lhe permite adaptações necessárias para o cumprimento das regras do PDM.

2- O indeferimento do projecto de arquitectura apresentado a licenciamento não se encontra fundamentado, por insuficiência e, até, ausência de motivação, quer de facto, quer de direito - o acto recorrido não revela os factos relacionados com a pretensão de licenciamento (com o projecto de arquitectura apresentado) que justifiquem o indeferimento do pedido e no Despacho proferido ou no parecer que o integra não vem referida qualquer norma que tenha sido violada e que inviabilize o licenciamento.

3- O acto recorrido não dá (nem poderia dar) a motivação para que se considere ser o sentido da informação prévia condição obrigatória a observar pelo recorrente, nem indica a disposição legal que a tal obriga e igualmente também não indica o que determina ser o procedimento de informação prévia requerido por terceira pessoa uma imposição ao requerente do licenciamento, ora recorrente.

4- A recorrente é alheia ao procedimento de informação prévia, já que nunca teve intervenção, espontânea ou provocada, no procedimento de informação prévia, não podendo o mesmo produzir efeitos em relação à recorrente, nos termos do artigo 132º do C.P.A.

5- A informação prévia vincula quem a presta, não vincula quem a solicita -tem por fim apontar a viabilidade de construção num determinado terreno, por forma a que

os cidadãos, com certeza e segurança, saibam que poderão construir nas condições da informação prévia, se requererem o licenciamento da obra no decurso de um ano e, sendo deferida, a autarquia fica obrigada a deferir o licenciamento da obra que for requerido no espaço de um ano em conformidade com aquela; não retira direitos a um licenciamento com solução urbanística diferente já que o procedimento do licenciamento de uma obra é autónomo do procedimento de informação prévia.

6- Ao fundamentar-se o acto recorrido com razões inadmissíveis e inaplicáveis, não se pode ter por fundamentado o acto recorrido. A fundamentação invocada terá que se considerar obscura ou, já que não permitem colher com perfeição o sentido das razões que determinaram a prática do acto. Se assim não for entendido, haverá que considerar-se que a invocação de não cumprimento da informação prévia equivale à ausência de fundamentação, nesta parte, tomando os demais argumentos insuficiente para que se considere o acto fundamentado.

7- Para que se tenha por fundamentado o acto administrativo exige-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele acto, um destinatário normal possa ficar a saber por que se decidiu em determinado sentido (ac. STA, de 28.5.87; ap.-DR de 30/11/88,p. 468), devendo, também, a fundamentação ser expressa através de sucinta exposição das motivações de facto e de direito da decisão e a fundamentação deve ser clara, congruente e suficiente, de maneira a que o destinatário do acto fique a conhecer os motivos concretos da decisão... (Ac. STA, de 25/06/97, pº 29092), o que não se verifica no caso concreto - muitas das vezes a ilegalidade de um acto só se apreende em razão dos motivos que acompanham o acto.

8- O projecto de arquitectura submetido a licenciamento pela recorrente está conforme o acto tácito de deferimento, tendo-se este por consolidado na ordem jurídica e, por conseguinte, não poderá ser motivo de indeferimento a invocação de não cumprimento da informação prévia - já que o despacho revogatório datado de 26/04/2001 foi proferido não nesta data mas sim a 18/06/2001, sendo recebido pela requerente da informação prévia no dia 20/06/2001, dois dias depois de esta apresentar o requerimento para a declaração de deferimento tácito (conforme resulta da conjugação dos nºs 4, 5 e 8 dos factos dados como provados e artigos 4° e 5° da p.i. apresentada em sede de impugnação); bem como não é eficaz perante a recorrente o despacho notificado a 18/06/01 e recebido a 20/06/01 pela requerente da informação prévia, por tal acto constituir deveres ou encargos para particular e, assim, só começam a produzir efeitos a partir da sua notificação aos destinatários (art° 132° do CPA).

9- O deferimento tácito da informação prévia tem-se como consolidado na ordem jurídica e, por via disso, o acto recorrido pelos motivos nele invocados (não cumprimento da informação prévia, designadamente) para além de não fundamentado, terá de ser tido como produzido em violação dos normativos contidos nos artigos 3°, 4° e 5°, n° 2 do CPA e artigos 31°, 34° e 36° do D.L. 445/91, de 20/11, na redacção que lhe foi dada pelo D.L. 250/94, de 15/10.

10- Acresce que, a decisão constante da informação prévia não é válida, já que a entidade recorrida, ao pedir a elaboração de um estudo urbanístico para o local e impô-lo como obrigatoriedade ao particular, estabeleceu um instrumento urbanístico, não admissível por lei e, por conseguinte, tem de se ter por nulo e, por via dessa nulidade, nula também é o acto recorrido.

11- A entidade recorrida, no acto recorrido, ao referir-se à decisão da informação prévia como motivo para indeferimento do projecto de arquitectura apresentado, considerou o estudo obrigatório para o particular - a recorrente - mesmo que não tenha sido esta a requerer a informação prévia e não ter tido conhecimento e não lhe seja eficaz essa decisão. A entidade recorrida considerou o estudo urbanístico efectuado, como regra a observar obrigatoriamente por quem queira construir naquele local. A entidade recorrida tomou, pois, como norma geral e abstracta, as condições e condicionantes do estudo urbanístico que integra a decisão final do procedimento de informação prévia. Ao considerar esse estudo deste modo, colocou-lhe as vestes de um verdadeiro instrumento urbanístico, não admissível por lei. Deste modo, é nulo e de nenhum efeito, por não legal.

12- Também, um pedido de licenciamento que não seja apresentado em conformidade com uma informação prévia terá sempre que ser analisado e apreciado autonomamente - uma informação prévia não retira direitos a um licenciamento com solução diferente, não ficando o particular obrigado a erigir nos moldes aí previstos. Não se procedendo deste modo, antes impondo-se como norma a decisão da informação prévia que se baseou num estudo urbanístico, elevou-se esta e o estudo urbanístico que a integra à categoria de instrumento urbanístico não legal, por não previsto na lei e, por conseguinte, nulo e de nenhum efeito, nos termos do disposto no art° 133º do CPA, ferindo igualmente de nulidade o acto recorrido.

13- A sentença recorrida refere que o indeferimento se baseou em diversos factos concretos, que foram levados ao conhecimento da recorrente, fazendo a sua elencagem. Tais factos concretos, por si só, não podem justificar o indeferimento, porquanto admitem interpretações diversas, o que a recorrente manifestou na resposta que formulou no âmbito da audição prévia.

14- Tendo a recorrente exercido o direito de audição prévia, a entidade recorrida não poderia passar ao indeferimento puro e simples, sem que previamente, analisasse e contraditasse os argumentos apresentados pela recorrente, concedendo-lhe prazo para regularizar o procedimento - as irregularidades apresentadas não são substanciais, mas sim susceptíveis de correcção (não se mostraram insanáveis) e, na prossecução do interesse público, a administração terá de respeitar os interesses dos particulares e, por conseguinte haveria que permitir a reformulação do projecto, antes do seu indeferimento, ou, então, como é usual e norma prática das autarquias em sede do licenciamento de obras particulares, formular condições a observar pela recorrente, condições mesmo que prévias ao levantamento da licença de construção.

15- A cércea proposta pela recorrente não contraria a cércea máxima para o local, pois a recorrente pretende edificar em conformidade com o n° 2 do art° 9° do regulamento do PDM, por o local se enquadrar em espaço urbano de nível I.

16- No que respeita a edificações em espaços urbanos de nível I, dispõe o n° 2 do art° 11 do regulamento do PDM que é permitida a construção em prédios existentes ou resultantes de destaque …bem como a alteração do existente, de acordo com os seguintes parâmetros: a) os alinhamentos, cérceas e tipologia de implantação da edificação serão definidos de acordo com a envolvente …, sendo que, na envolvência do terreno onde a recorrente quer construir existem prédios com igual cércea e até de cércea superior; o terreno é um terreno de gaveto, no gaveto oposto existe um prédio de r/c+ 1piso+recuado; a norte existe um prédio de r/c+2 pisos e imediatamente a poente um prédio de r/c+3 pisos; a construção pretendida é de r/c+1+recuado. Deste modo, está em conformidade com a envolvência.

17- Aquando da apresentação do articulado do art° 54° da LPTA, a recorrente requereu a inspecção ao local para aí se aferir com rigor qual das posições se apresenta como correcta e certa, a qual se impõe (ou a concretização de outro meio de prova) para que se pratique justiça. Não foi feito, tomando-se como certa a posição da entidade recorrida, o que fere o princípio do contraditório.

18- O acto recorrido está ferido de vício: por falta de fundamentação, não se encontrando motivado de facto e de direito; por violação do disposto nos artigos 3° (princípio da legalidade), artigo 4° (princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos) artigo 5°, n° 2 (princípio da proporcionalidade), todos do CPA; artigos 31°, 34° e 36° do D.L. 445/91, de 20/11, na redacção que lhe foi dada pelo D.L. 250/94, de 15/10; artigo 11° do RPDM de Ílhavo aprovado por Resolução do Conselho de Ministros n° 140/99, de 05/11/99».

Alegou, igualmente, o recorrido, pugnando pelo improvimento do recurso.

Neste tribunal, o digno Magistrado do MP limitou-se a sufragar o parecer emitido pelo MP na 1ª instância, concluindo, por isso, que o recurso não merece provimento.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

A sentença recorrida deu por assente a seguinte factualidade:

«1. Mediante requerimento, datado de 16-01-2001, B..., deu entrada na Câmara Municipal de Ílhavo, de um pedido de "informação prévia" para construção de um bloco de habitação e garagens com rés-do-chão, 1 ° andar e 2° andar recuado, com alinhamento de 10 metros ao eixo da via e 5 metros para muro de vedação, logradouros laterais de 3 metros e as garagens no fundo do lote, em toda a sua largura com 6 metros de profundidade, no prédio urbano, inscrito na matriz sob o artº 7528, da freguesia da Gafanha da Nazaré, concelho de Ílhavo - cfr. teor de fls. 2-7 e segs. do Vol. 2 do PA;

2. Sobre o pedido acima referido, incidiu o despacho datado de 31-03-2001, proferido pelo Vereador em exercício, Eng. Marcos Labrincha Ré, que constitui fls. 2-5 e 2-6 do Vol.. 2 do P A em que solicitou a elaboração de um estudo com base nos argumentos ali constantes e que, aqui, se dão por reproduzidos;

3. Em 26-04-2001, o mesmo Vereador em Exercício, com base na informação DOPGU/mariop 2001/04/26 160/01 3, condicionou a construção solicitada pela requerente B..., na informação prévia, à observação de várias regras ali definidas sob os pontos 1 a 10 - cfr. teor de fls. 2-3 e 2-4 do Vol. 2 do P A;

4. O despacho acima referido, de 26-04-2001, foi notificado, à requerente B..., através do ofício na 07628, datado de 18-06-2001, mediante carta registada com AR, o qual se mostra por esta assinado em 20-06-2001 - cfr. teor de fls. 2-1 e 2-1 do Vol. 2 do PA;

5. A requerente, B..., em 18-06-2001, dirigiu ao Presidente da Câmara de Ílhavo, um requerimento (que deu entrada no mesmo dia nos serviços camarários), em que, com base nos fundamentos ali constantes, invocava o deferimento tácito do pedido de informação prévia anteriormente feito e, informava que iria proceder à entrega do projecto para licenciamento com as características indicadas no respectivo pedido cfr. teor de fls. 3-10- e 3-11 do Vol. 3 do PA;

6. Com data de 17-07-2001, a ora recorrente – A..., deu entrada nos serviços camarários, de um projecto de arquitectura, nos termos constantes de fls. 4-4 a 4-29 do Vo1. 4 do PA;

7. Em 08-08-2001, o Vereador em exercício, proferiu em, 08-08-2001, despacho sobre a informação DOPGU/mariop 2001/08-02 2444/01 2, concordando com a referida informação, solicitando parecer jurídico e determinando fosse dado conhecimento do despacho à requerente B..., o que foi feito através do ofício n° 102910 1 de 21.

08- 2001 - cfr. teor de fls. 3-3 a 3-4 do Vol. 3 do PA;

8. Após o parecer jurídico n° 1/01 - 2001/10/01, o Vereador do Pelouro de Obras Particulares, emitiu despacho em 08-11-2001, o qual notificado à requerente B..., mediante ofício n° 1.3997, datado de 12-11-2001, com o seguinte teor: "na sequência do despacho do Sr. vereador, datado de 2001-08-08 e, com referência ao assunto em epígrafe, informamos ser nosso entendimento que, o pedido de informação prévia, em questão, foi tacitamente deferido, nos termos do art. 61º, do DL 445/91 de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL 250/91, de 15 de Outubro, por decurso do prazo previsto no art. 38º do mesmo diploma legal. No entanto, após a data da formação de deferimento tácito referido, foi praticado acto expresso de indeferimento, acto este pocl1erior já ao anterior acto tácito, pelo que, constitui o mesmo acto revogatório desse mesmo deferimento tácito. Ora, apesar do acto tácito de deferimento daquele pedido de informação prévia, só pode ser revogável por ilegalidade, pois é constitutivo de direitos, não tendo até à data sido impugnado ou atacado o acto expresso de indeferimento (acto revogatório do acto tácito de deferimento), firmou-se o mesmo na ordem jurídica, como caso resolvido, pelo que, o projecto de arquitectura entretanto entregue deverá cumprir e encontrar-se de acordo com as normas constantes da informação prévia, notificada ao requerente pelo oficio 0762801-06-18" cfr. teor de fls. 3-1 e 3--2 do Vol. 3 do PA;

9. Relativamente ao projecto de arquitectura apresentado em 17-07-2001, pela ora recorrente A... - foi emitido o parecer que constitui fls. 4-3 do Vol. 4 do PA e, o Vereador em exercício emitiu em 08-08-2001 despacho no sentido de dar cumprimento ao disposto no art° 100º do CPA, comunicando-se à recorrente a intenção de indeferir a sua pretensão (cfr. fls. 4-3 Verso do referido Vol.), o que foi feito mediante ofício n° 10290, datado de 21-08-2001;

10. Em cumprimento do disposto no art 100º do CPA, a ora recorrente pronunciou-se nos termos constantes do requerimento que constitui fls. 5-9 e 5-10, do Vol.. 5 do PA, requerimento este que deu entrada nos serviços camarários em 27-08-2001, tendo-lhe sido atribuído o n° de registo 3479/01;

11. Face ao parecer n° 2/01- 2001/10/11, e que constitui fls. 5-4 a 5-7 do Vol. 5 do PA, o Vereador em exercício profere em 08-11-2001, despacho de concordância com o referido parecer, no sentido de indeferir o projecto de arquitectura apresentado por não dar cumprimento à informação prévia emitida em 26-04-2001;

12. Este despacho e o referido parecer 2/01 foi notificado à recorrente através do ofício n° 13998, datado de 12-11-2001 - cfr. teor de fls. 5-1 a 5-3 do Vol. 5 do PA».

III- O Direito

Entende a recorrente que o acto em crise padecia do vício de forma por “insuficiência” e “ausência de motivação”, quer de facto, quer de direito.

E isto pelos seguintes motivos:

a) Por não se referir a factos relacionados com a pretensão de deferimento do projecto de arquitectura e por nenhuma norma a esse respeito ter sido indicada (conclusão 2ª);

b) Por não dar a “motivação” pela qual o acto teve em conta o sentido da “informação prévia”, quando o certo é que, além de esta ter sido pedida por outra pessoa, a informação não vincula quem a solicita e é mesmo autónomo do procedimento de licenciamento com solução urbanística diferente (conclusões 3ª, 4ª, 5ª, 6ª, 7ª e 8ª).

Apreciemos.

Apresentado o pedido de informação prévia em 16/01/2001, somente em 26/04/2001 foi proferido despacho, que apenas foi notificado à requerente B... pelo ofício nº 076280, de 18/06/2001.

Significa que chegou a ocorrer deferimento tácito do pedido (pelo decurso do prazo estabelecido no art. 38º do DL nº 445/91, de 15/10, com a redacção do DL nº 250/94, de 15/10), o qual, embora represente uma ficção legal de acto administrativo, produz todos os efeitos jurídicos substantivos típicos do acto expresso (cf. Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, p. 336 e Esteves de Oliveira, “Direito Administrativo”, pag.. 478/479).

Mas, por outro lado, também é verdade que esse acto tácito viria a ser revogado, mesmo sem ter sido assim designado, pelo despacho de 26/04/2001 (no sentido da revogação implícita dos actos tácitos de deferimento de pedidos de informação prévia com base em ilegalidade destes, ver: Ac. do STA de 25/02/99, Proc. nº 042332; de 12/11/96, Proc. nº 039098; de 11/05/2000, Proc. nº 045249; 18/05/2000, Proc. nº 044457; 4/07/2000, Proc. nº 044812).

Contudo, deste acto expresso nenhum recurso foi interposto, pelo que se consolidou na ordem jurídica, como caso resolvido.

É certo que diferentes e autónomos são os alcances dos actos proferidos em sede de “informação prévia” e de “procedimento de licenciamento”. Todavia, nada obsta a que no acto que indefira o licenciamento o seu autor se socorra dos motivos pelos quais prestou informação prévia negativa, se estes ainda se mostrarem consistentes e relevantes ao caso.

A este propósito, coisas diferentes são a “falta de fundamentação”, e “fundamentação errada”.

O que não é acertado é dizer que o acto recorrido não se fundou em factos relativos ao pedido de licenciamento e, pois, ao projecto de arquitectura.

Aliás, se bem se reparar, já em 12/11/2001, B... era notificada de que o projecto de arquitectura deveria «cumprir e encontrar-se de acordo com as normas constantes da informação prévia, notificada ao requerente pelo ofício 076280..» (fls. 3-1 do Vol. III, do p.i.).

Sublinhe-se, por outro lado, que, sobre o projecto de arquitectura apresentado pela recorrente “A...”, também foi emitida Informação técnica em que era chamada a atenção para alguns aspectos do Projecto que não respeitavam outros tantos pontos da Informação Prévia, como é o caso da cércea máxima prevista para o local, dos afastamentos, da área das garagens (fls. 4-3, do vol. IV do p.i.).

Informação que ainda dava conta da necessidade de apresentação do estudo cromático e descrição dos materiais de revestimento das fachadas, do projecto de deposição de resíduos sólidos, da reformulação dos alçados, do cumprimento do nº10 do art. 37º do DL nº 64/90, de 21/02, da al.d) do art. 69º e ainda do 121º, ambos do RGEU.

Esta Informação foi comunicada à recorrente para efeito do art. 100º do CPA (fls. 4-1 do cit. p.i.), a que se seguiu a resposta de fls. 5-9 do vol. V, do P.I. e, mais tarde, o despacho recorrido de 8/11/2001 (fls. 5-4, do vol V, do p.i.).

Ou seja, além da reiteração de itens negativos que vinham já da informação prévia (e nada obstava a que de novo fizessem parte dos fundamentos invocáveis no procedimento de licenciamento), alguns foram “ex novo” trazidos à colação tendo em vista a decisão final.

Eram circunstancialismos fácticos e jurídicos que se ajustavam, na óptica da Câmara, à situação concreta emergente da apresentação do projecto de arquitectura.

Pelo exposto, e como dizíamos, pode estar errada a fundamentação, mas não se aceita que inexista ou que tenha desconsiderado os arts. 124º e 125º do CPA.

A recorrente insiste, depois, no facto de o pedido de informação prévia se ter consolidado, por ter sido tacitamente deferido, para daí concluir que os aspectos negativos do posterior acto expresso não se poderem repercutir na sua esfera, já que diziam respeito a um pedido efectuado por terceira pessoa (a referida B...).

E, assim ter-se-ia violado os arts. 3º, 4º e 5º, nº2, do CPA, 31º, 34º e 36º do DL nº 445/91.

Em primeiro lugar, nesta alegação deparamos com uma flagrante contradição. Por um lado, a recorrente considera que o acto expresso revogatório do deferimento tácito da informação prévia não se lhe podia aplicar, nem em relação a si podia ser eficaz, por não ser o seu destinatário. Mas, por outro lado, pretende servir-se do acto tácito formado sobre um pedido formulado por outrem.

Isto é, somente pretende extrair da situação os efeitos favoráveis, não já os que não servem a sua tese. Ora, na unidade do sistema, é todo o bloco de legalidade, e não apenas parte dele, que se aplica ao quadro de facto sobre o qual se erige uma determinada pretensão. Por isso, se a um deferimento tácito (não importa se recaído sobre pedido feito por outrem) se seguiu um acto revogatório, será à roda deste que a discussão se tem que travar.

É verdade que o pedido foi feito por pessoa diferente. Mas isso não é decisivo quanto ao que aqui se debate. Tal como o pedido de licenciamento pode ser efectuado sem ser, necessariamente, precedido de “informação prévia”, assim também a circunstância de ter havido informação prévia a solicitação de terceira pessoa não impede que o acto de licenciamento requerido por outro interessado possa servir-se dos fundamentos invocados na decisão tomada anteriormente. É que o pedido de informação prévia, tal como o do licenciamento, é analisado e decidido no rigor objectivista do enquadramento legal aplicável, sem qualquer influência subjectivista em razão da identidade dos respectivos requerentes. O que releva é a situação de facto objectiva e o plano jurídico-legal em que aquela se move e do qual se pretende extrair efeitos.

Assim, em nada os arts. 3º, 4º e 5º, nº2, do CPA se mostram agredidos, visto que não foram violados, com tal atitude, os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, e da proporcionalidade ali contidos.

Da mesma maneira não se vê de que modo possam ter sido ofendidas as disposições citadas do DL nº 445/91.

Quanto ao primeiro artigo referido (art. 31º), consiste, unicamente, na alusão às “disposições aplicáveis” ao pedido de informação prévia (arts. 10º, 11º, 12º, nº3 e 13º: o primeiro, referente ao conteúdo e forma do pedido; o segundo, à instrução do processo; o terceiro, à natureza constitutiva de direitos da respectiva decisão; o último, ao prazo de validade do conteúdo da informação prévia prestada). Ora, por tudo o que atrás se disse, em nenhum daqueles momentos do “procedimento de informação” se verificou algum desrespeito pelas normas apontadas (De todas, apenas a da alusão à natureza constitutiva de direitos seria pertinente. No entanto, tal como sucede com qualquer outro acto expresso constitutivo de direitos inválido, nos termos do art. 141º do CPA, não havia aí impedimento à sua revogação por acto posterior, como tivemos ocasião de dizer).

Quanto ao art. 34º, também ele se refere às “disposições aplicáveis”, mas agora ao pedido de licenciamento.

Porém, também neste passo, não vemos em que medida o acto impugnado tenha acometido qualquer das ditas disposições.

Finalmente, a mesma conclusão se alcança quanto à pretendida violação do art. 36º do mesmo diploma, referente à “apreciação do projecto de arquitectura”.

A este respeito, pretendendo integrar as ditas violações, a recorrente insurge-se ainda contra o facto de ter sido pedido pela entidade recorrida um “estudo urbanístico para o local” na decisão constante da informação prévia.

Não se sabe a que estudo a recorrente se refere, já que nem o despacho de 31/03/2001 (fls. 2-6 do II vol, do p.i.), nem o de 26/04/2001 (fls. 2-4, do cit. vol.), referem expressamente este “estudo urbanístico”, mas somente um «estudo cromático e descrição dos materiais de revestimento das fachadas».

Se, como nos parece, se referia eventualmente ao estudo solicitado tendo em vista a “hipótese de construção de duas moradias familiares geminadas” (ver despacho de 31/03/2001: fls. 2-6 do II vol. do p.i.), traduzido na Informação DOPGU 160/01 3 (fls. 2-3, do cit. vol.), ele não representa um novo instrumento urbanístico, mas sim o contributo interno para uma análise técnica sobre a possibilidade daquele tipo de construção no respeito pela área e construções envolventes. O que não é mais do que, através do princípio do inquisitório (art. 56º do CPA), indagar até que ponto uma tal solução mereceria a adesão do particular com vista a assegurar o cumprimento da legalidade, designadamente o respeito do PDM.

E isso em nada ofende os preceitos invocados.

Improcedem, pois, as conclusões 9ª a 12ª.

Na conclusão 13ª a recorrente considera que os factos concretos que motivaram o indeferimento do licenciamento poderiam merecer diferentes interpretações e, por isso, não deveriam ter servido para a decisão negativa tomada.

Na 14ª entende que, uma vez apresentada a resposta, em obediência ao art. 100º do CPA, deveria a entidade contraditar os argumentos por si fornecidos e, até, permitir que pudesse corrigir o projecto.

No que concerne à 1ª, ela é claramente inócua. Na verdade, a fundamentação utilizada no parecer de fls. 4-3 do vol. IV do p.i., e de que o acto final se apropriou, contém os elementos suficientes para a solução que veio a ser tomada. Se, porventura, os dados de facto em que laborou não podiam levar à decisão obtida, isso só pode querer significar que estariam erradas as premissas ou a conclusão. Todavia, sobre este assunto, que até poderia, eventualmente, conduzir a outro tipo de vícios invalidantes (não invocados), nada disse a recorrente.

Quanto à 14ª, tem razão a recorrente apenas num aspecto: sobre a resposta apresentada por si (fls. 5-9 do vol V. do p.i.), o órgão decisor não se debruçou autonomamente. Todavia, a decisão singela que tomou («Concordo. Notifique-se o requerente nestes termos») serviu-se, por remissão, dos argumentos vazados no parecer nº 2/01.

Assim, ao intervir, a recorrente exerceu o direito de participação no procedimento e na formação do acto final. Por seu turno, o órgão competente para a decisão não tinha que rebater, um a um, os argumentos da resposta. Não tinha, efectivamente, que contra-argumentar, bastando-lhe que indicasse os motivos pelos quais não decidia da forma defendida pelo particular. A este respeito diz-se que a entidade decisora continua apenas vinculada a esclarecer os motivos por que decide daquele modo, desde que resulte esclarecido, também, o motivo determinante para não aceitar as razões expostas em sede de audiência prévia (v. entre outros ac. de 24/3/98 da 1ª Secção do STA, rec. 42.380; de 9-3-00, rec. 44.231, Pleno da 1ª Secção de 13.4.2000, rec. 41540; de 3/03/2004, Proc. nº 0110/04).

Deste modo, contendo a informação técnica enviada à recorrente as razões pelas quais poderia vir a ser indeferido o pedido de licenciamento (fls. 4-1 do vol. IV do p.i.), e não tendo a resposta suscitado questões novas que merecessem nova pronúncia (art. 107º do CPA), não estava o recorrido obrigado a rebater os argumentos da defesa e reiterar os já explanados no sentido provável da decisão anteriormente comunicada.

Termina este ponto a recorrente por dizer que lhe deveria ter sido permitida a reformulação do projecto, o que não teria acontecido.

Não é verdade. Na comunicação efectuada para efeito do direito de audiência (fls. 4-2 do vol. IV do p.i.) foi expressamente referido que haveria revisão do processo e do despacho de indeferimento que fosse proferido, desde que a interessada viesse a dar cumprimento aos condicionalismos observados na dita informação.

Improcede, deste jeito, a conclusão em apreço.

Finalmente, a recorrente propugna, nas conclusões restantes (especialmente 15ª a 17ª) que a cércea pretendida estava de acordo com a área envolvente e, por conseguinte, com o art. 9º, nº2 e 11º, nº2, do PDM de Ílhavo.

Vejamos.

Face ao nº2, al. a), do art. 9º do PDM, Gafanha da Nazaré, local de implantação do prédio projectado, está incluída em espaço urbano de nível I, cuja construção obedece às regras expostas no art. 11º.

Ora, o art. 11º, nº2, al. a) dispõe da seguinte maneira:

«2) É permitida a construção em prédios existentes ou resultantes de destaque (preenchimento de espaços destinados a habitação, comércio, indústria, serviços e equipamento), bem como a alteração do existente, de acordo com os seguintes parâmetros:

a) Os alinhamentos, cérceas e tipologia de implantação da edificação serão os definidos de acordo com a envolvente, não sendo invocável a eventual existência de edifícios vizinhos que excedam a altura ou alinhamento dominantes do conjunto» (destaque nosso).

Vê-se, pela transcrição efectuada, que, no caso de construção de edificações, a cércea e tipologia de cada uma deve estar conforme (“de acordo com”) a envolvente.

Trata-se de um conceito indeterminado, como outros que povoam o universo normativo em matéria de urbanismo e construção., a respeito do qual se disse em acórdão do STA de 18/06/2003, Proc. nº 01283/02:

«Como este Supremo Tribunal vem ultimamente decidindo, ao usar tais termos o legislador não está a entregar à Administração poderes discricionários, mas a fixar-lhe um quadro de vinculação, se bem que mitigado pela possibilidade de preenchimento de conceitos vagos e indeterminados – v. sobre a matéria os Acs. deste STA de 22.9.09, P. nº 44.217, 11.5.99, P. n.º 43.248, e 29.3.01, P. n.º 46.939, de 20/6/02, P.41.706, de 11/3/03, P.42.973 e de 26/3/03, P.1168/02. Aliás, se assim não fosse, a revogação do deferimento tácito com tal fundamento não seria sequer possível porque não se fundaria em ilegalidade (Vide sobre este problema o ac. de 26/3/93, P. 1168/02).

Se o trecho citado nos dá conta da sindicabilidade, em certos casos, da utilização dos conceitos vagos e indeterminados, de modo mais eloquente, este mesmo tribunal defendeu já um controle judicial mais amplo dos conceitos indeterminados.

Disse-se, com efeito:

«… o uso de conceitos indeterminados, não é uma fórmula de concessão à autoridade de uma qualquer margem de apreciação insusceptível de controle judicial pleno ulterior, sem embargo da existência de situações, em que, por razões essencialmente práticas se aceite redução do controle judicial, em situações em que as normas contenham juízos de valor de carácter não jurídico, fazendo apelo a regras técnicas, científicas, ou juízos de prognose, valorizações subjectivas de situações de facto…

… Nas situações, de conceitos meramente descritivos, dos que contenham conceitos de valor cuja concretização resulte de mera exegese dos textos legais, sem necessidade de recurso a valorações extra legais ou quando tais juízos envolvam valorações especificamente jurídicas, o tribunal haverá de proceder ao controle pleno, designadamente de interpretação/aplicação realizada pela Administração no acto prolatado ao seu abrigo…

… Estando em causa um juízo de enquadramento de um projecto de loteamento numa zona em que, por força do PDM as cérceas e números de pisos ficam condicionados ao enquadramento urbano, o tribunal tem pleno poder de apreciação, uma vez que se trata de mera operação subsuntiva dos factos a tal norma e à interpretação meramente jurídica da mesma» (Ac. do STA de 20/11/2002, Proc. nº 0433/02).

Ora, no caso em apreço o conceito “envolvente” significa o espaço urbano e construtivo que compreenda e abarque o do prédio construendo. Não, porém, uma envolvência qualquer, deve afrontar-se desde já. Com efeito, quis o próprio legislador (repare-se no texto legal acima transcrito) que ela fosse a dominante, isto é, a predominante ou a preponderante no local.

Quer dizer, o relevo para a integração do conceito vai inteiro para uma situação de superioridade numérica. Por isso é que o legislador não deixou de frisar muito bem que a «eventual existência de edifícios vizinhos que excedam a altura ou alinhamentos dominantes do conjunto» não seria invocável. Quer isto dizer que, na verdade, o que importa para a noção da envolvência é a carga que domine o “conjunto”, é a regra, não a parte ou a excepção.

Ora, a avaliar pelos documentos do processo, a regra que domina o conjunto é a que ditou a prática do acto. A existência de edificações de cércea como a pretendida para o terreno em causa constitui, mesmo na tese da recorrente, a excepção e não a regra. Não é, portanto, um problema de cércea máxima, como o defende a recorrente, mas uma questão de cércea, altura e alinhamentos em desconformidade com a tipologia “dominante” da área “envolvente”.

Em suma, também são de improceder as conclusões mencionadas.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: €300.

Procuradoria: €150.

Lisboa, 14 de Outubro 2004. – Cândido Pinho – (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.