085/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Os funcionários que, estando providos em cargos de chefia tributária, tenham acesso à categoria imediatamente superior em resultado de aprovação em concurso de promoção são integrados na nova categoria, no escalão que resultar da aplicação das regras previstas no art. 6º (do Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho) ao escalão que detinham na categoria de origem.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS, recorreu para este Supremo Tribunal do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, que julgando procedente o recurso contencioso de anulação intentado por A..., anulou o indeferimento tácito que se formou na sequência do recurso hierárquico interposto em 23-8-99, formulando as seguintes conclusões:

I. O douto acórdão recorrido procedeu a uma incorrecta interpretação e aplicação dos artigos 4° n°1 e n.°3 do DL 187/90 de 7/6, com a redacção dada pelo artigo 2° do DL. 42/97, do artigo 14° do DL 184/89 de 2/6 e artigo 7° do DL 353-A/89 de 16/10.

II. Por isso, se recorre do douto Acórdão, designadamente na parte em que considera que “não é obrigatório que qualquer vicissitude na categoria de origem deva induzir alterações no estatuto inerente ao cargo”.

III. Ora, nos termos das disposições legais aplicáveis, nomeadamente de acordo com o n.°3 do artigo 4º do DL 187/90 de 7/6, (redacção do artigo 2.° do DL 42/97 de 7/2), a recorrente que exercia funções de chefia, ao ser aprovada em concurso de acesso à categoria de perito tributário de 2ª classe, teve de ser integrada na nova categoria no escalão que resultar da aplicação das regras previstas no artigo 6.° ao escalão que detinha na categoria de origem.

IV. Assim, a promoção da recorrente a categoria superior da respectiva carreira, deu origem a integração em índice superior ao da categoria anterior, e isso, não pode ser entendido como uma simples “vicissitude”.

V. Donde, o posicionamento remuneratório da recorrente na escala salarial do cargo que ocupa, teve de ser novamente encontrado, uma vez que os pressupostos foram alterados em função da sua nova categoria, conforme dispõe o artigo 4° n.°1 do DL 187/90 de 7/6 com a redacção introduzida pelo artigo 2.° do DL 42/97 de 7/2.

VI. Considera também, o douto Acórdão, que o n.°3 do artigo 4° do DL 187/90 não tem qualquer aplicabilidade directa na situação em litígio, atribuindo ao entendimento da administração, um “. . .erro de perspectiva da Administração ao projectar indiscriminadamente na situação profissional provisória da recorrente, enquanto titular do cargo de chefia, a alteração verificada na sua categoria de origem.”

VII. E refere em síntese, “que tal projecção apenas poderia (deveria) ocorrer se a promoção da Recorrente ou a alteração do regime legal implicassem um aumento de retribuição que lhe era devida sobretudo por imposição do princípio da equidade interna do sistema retributivo consagrado no artigo 14° do DL 184/89, de 2 de Junho”.

VIII. Com o devido respeito, não podemos concordar com esta interpretação e aplicação das normas invocadas; é que, de facto, a equidade interna do sistema retributivo plasmado no artigo 14° do DL 184/89 de 2/6, visa, como refere o n.° 2 do artigo referido “...salvaguardar a relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo e as correspondentes remunerações e bem assim, garantir a harmonia remuneratória entre cargos no âmbito da Administração.”

IX. Tal princípio manifesta um propósito enformador do próprio sistema retributivo, e foi tido em conta na elaboração dos diplomas que se seguiram, como o DL 187/90; mas o que estava em causa no recurso contencioso interposto era, isso sim, a anulação de um acto concreto, e não aferição da conformidade ou não, de uma ou mais normas, com o princípio referido.

X. Ora, a Administração não podia ter feito outra interpretação dos preceitos legais aplicáveis, porque, além da letra da lei ser um elemento irremovível de toda a interpretação, estamos no domínio da actividade vinculada da Administração

XI. Assim sendo, fez a Administração uma correcta interpretação das regras aplicáveis ao caso concreto, não podendo assacar-se ao acto recorrido contenciosamente o vício de violação de lei, como o faz o douto Acórdão recorrido.

XII. O douto Acórdão recorrido, ao fazer vingar a pretensão da Recorrente contenciosa, é que incorre na violação dos citados artigos 4° n.°1 e n.°3 do DL 187/90 de 7/6, com a redacção dada pelo artigo 2° do DL. 42/97, do artigo 14° do DL 184/89 de 2/6 e artigo 7° do DL 353-A/89 de 16/10.

Contra-alegou a recorrida pugnado pela manutenção do acórdão, formulando por seu turno as seguintes conclusões:

a) No período compreendido entre 5-1-96 e 11-5-99 a recorrida exerceu o cargo de Chefe de Repartição de Finanças (nível II) de Vila Nova de Poiares, sendo a sua categoria de origem a de Técnica Tributária;

b) Na sua categoria de origem, a recorrida estava posicionada no escalão 5 (cfr. anexo I ao Dec. Lei 187/90, de 7/6) pelo que como Adjunta de Chefe de Repartição de 2ª classe auferiu pelo índice 610 equivalente, também, ao 5º escalão do cargo, tudo de acordo com o disposto no art° 4, n° 1 do DL 187/90, de 07/06.

c) Tendo sido promovida, mediante concurso, na categoria de Perito Tributário de 2ª classe foi nesta categoria incluída no escalão 2, a que correspondia o índice 550. Mantendo-se, porém, no cargo de Adjunto de Chefe de Repartição passou a ser remunerada pelo índice 580 por aplicação do disposto no art° 4, n° 1 do DL 187/90 na redacção dada pelo art° 2 do DL 42/97, de 07/02.

d) Assim por virtude da sua promoção na categoria de origem e mantendo-se no aludido cargo de Chefia em lugar de subir do índice remuneratório em que já se encontrava (610) desceu para o índice 580.

e) Não poderá uma regulamentação legal posterior menos generosa no que toca à remuneração dos funcionários nomeados para os cargos de chefia de um Serviço de Finanças — como a que efectivamente sobreveio com a nova redacção do art. 4°/1 do Dec.-Lei n° 187/90, pelo Dec.-Lei n° 42/97 — prejudicar o direito adquirido da ora recorrida.

f) O legislador não conferiu a este último diploma eficácia retroactiva e, como tal, ele só é aplicável às situações de nomeação constituídas após a sua entrada em vigor, nos termos do disposto no art. 12° do Código Civil.

g) A alteração verificada na categoria de origem da ora recorrida não pode ser projectada indiscriminadamente na situação profissional provisória da mesma, porque tal projecção apenas deverá ocorrer se a promoção da ora recorrida, ou a alteração do regime legal implicassem um aumento da retribuição que lhe era devida.

h) O indeferimento tácito em causa no recurso contencioso de anulação ao manter tão injusta situação violou o princípio da equidade interna que estrutura o sistema retributivo da função pública de acordo com o disposto no art° 14, nos 1 e 2 do DL 184/89, de 02/06 que, enquanto norma de valor reforçado se deve sobrepor à interpretação meramente literal dada pela Administração ao art° 4 do DL 187/90 na redacção do DL 42/97, de 07/02 que não pode, na sua aplicação concreta à recorrida, provocar-lhe a diminuição da retribuição anteriormente auferida quando detentora da categoria de origem inferior e no exercício do mesmo cargo de chefia.

Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento, invocando para tanto o acórdão de 2-6-05, proferido no processo 932/04, que decidiu questão idêntica.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto:

1- Em 23-08-99 a Recorrente dirigiu ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais recurso hierárquico do acto de processamento do seu vencimento referente a Julho de 1999.

2- Sobre esse recurso hierárquico não incidiu decisão expressa.

3- No período compreendido entre 05/01/96 e 1l/05/99, a Recorrente encontrava-se a desempenhar funções de Adjunto de Chefe de Finanças de nível II no Serviço de Finanças de Vila Nova de Poiares, detendo a categoria de Técnica Tributária.

4- Nos termos do artigo 4° n°1 do DL 187/90 de 7/6, auferia pelo índice 610 que correspondia no cargo desempenhado ao 5° escalão onde se encontrava integrada na categoria de origem como técnica tributária e ao qual correspondia ao índice 525.

5- Entretanto, e no decorrer da comissão de serviço no cargo de chefia que ocupava, foi a recorrente aprovada em concurso interno, tendo adquirido a categoria de Perito Tributário de 2ª classe, de acordo com o Aviso (extracto) n° 8495/99 publicado no DR II série n°107 de 08/05/1999.

6- Em termos remuneratórios foi incluída no escalão 2, índice 550, dessa nova categoria de Perito Tributário de 2ª classe.

7- Apesar de se manter no exercício do mesmo cargo de Adjunta de Chefe de Finanças, passou a ser-lhe aplicada pelos serviços uma bonificação de apenas 30 pontos, nos termos do artigo 4° n°1 do DL 187/90 de 7/6 com a redacção introduzida pelo artigo 2° do DL 42/97 de 7/2, o que determinou a redução da sua remuneração para o índice 580.

2.2. Matéria de direito

O acórdão recorrido anulou o indeferimento tácito por entender ilegal a remuneração da ora recorrida pelo índice 580. Para tanto, o acórdão considerou inaceitável que a recorrida que estava a vencer pelo índice 610 (por ter sido nomeada Adjunto de Chefe de Repartição de Finanças com a categoria de origem de Técnica tributária no escalão 5 (índice 525) e ser esse o índice correspondente a Ajunto de Chefe de Finanças de Nível II – cfr. anexo I ao Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho), passasse a auferir menos em virtude de ter sido nomeada após concurso para um lugar de Perito Tributário de 2ª Classe, remunerado com o índice 550. Ou seja, a recorrida, manteve-se no exercício das mesmas funções (Adjunto de Chefe de Repartição de Finanças, Nível II), progrediu no seu lugar de origem – de um lugar remunerado pelo índice 525 para um lugar remunerado com o índice 550, e, em face desse acesso ao lugar de origem melhor remunerado, passou a ganhar menos – passou do índice 610, para o índice 580.

Como é que foi possível uma situação destas?

Vejamos, antes de mais, as vicissitudes na carreira da ora recorrida e o raciocínio seguido pela entidade ora recorrente, cuja legalidade sustenta neste recurso.

Antes da recorrida ser promovida a Perita Tributária de 2ª Classe, estava posicionada no escalão 5 da categoria de Adjunto de Chefe de Repartição de Finanças de 2ª Classe, a que correspondia o índice 610, por ser esse o seu escalão na categoria de origem (Técnico Tributário de 1ª Classe – escalão 5 – índice 525), por força do art. 4º, n.º 1, do Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho e respectivo anexo I.

Foi promovida, mediante concurso público a Perito Tributário de 2ª Classe, e entidade recorrente passou a remunerar a recorrida pelo índice 580, afirmando que essa integração resulta vinculadamente da lei uma vez que “(…) ao ser aprovada em concurso de acesso à categoria de perito tributário de 2ª classe, teve de ser integrada na nova categoria no escalão que resultar da aplicação das regras previstas, no artigo 6.° ao escalão que detinham na categoria de origem (…)”.

O invocado art. 6º do Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho, diz o seguinte: “1. A promoção a categoria superior da respectiva carreira faz-se da seguinte forma:

a) Para o escalão 1 da categoria para a qual se faz a promoção;

b) Para o escalão a que na estrutura remuneratória da categoria para a qual se faz a promoção corresponda o índice superior mais aproximado se o funcionário a promover vier já auferindo remuneração igual ou superior à do escalão 1.”

O índice mais aproximado do detido pela ora recorrida, na categoria de origem (525 correspondente ao 5º Escalão da categoria de Técnico Tributário de 1ª Classe) era o índice 550, correspondente ao escalão 2 da categoria de Perito Tributário de 2ª Classe).

Deste modo, a entidade ora recorrente, integrou a funcionária, agora na qualidade de Perita Tributária de 2ª Classe não no escalão 1, mas no escalão 2 com o índice mais aproximado do que detinha antes da promoção.

De seguida fez aplicação do art. 4º, n.º 1 do Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho, na redacção dada pelo art. 2º do Dec. Lei 42/97, de 7 de Fevereiro, que dizia o seguinte:

“1. Os funcionários que sejam nomeados para os cargos de chefe de repartição de finanças ou de adjunto de chefe de repartição de finanças integram-se na escala própria do cargo para que forem nomeados, em escalão idêntico ao que possuem na respectiva categoria, beneficiando de uma bonificação de 30 pontos no caso de serem iguais as escalas salariais da categoria de origem e do cargo em que forem providos, bonificação que se manterá ao longo da progressão na escala salarial dos referidos cargos”.

Entendeu a entidade ora recorrente que detendo a ora recorrida o índice 550, apurado nos termos acima expostos, havia que somar-lhe 30 pontos. Foi assim que chegou ao índice 580 com que passou a remunerar a ora recorrida após a sua ascensão ao cargo de Perita Tributária de 2ª Classe.

Que dizer ?

A conclusão a que chegou a entidade recorrente é tão inaceitável que algo deve estar errado neste raciocínio, pois não pode racionalmente justificar-se uma situação em que um funcionário seja promovido a uma categoria superior (no seu lugar de origem) e que, continuando a exercer as mesmas funções num cargo dirigente, passe exclusivamente por força da aludida promoção, a ser remunerado por um índice inferior.

Este Supremo Tribunal ao debruçar-se sobre uma questão semelhante também concluiu que era inaceitável uma interpretação da lei que permitisse uma diminuição do índice remuneratório na sequência de uma promoção do funcionário no seu lugar de origem, apelando aos princípios que integram o sistema retributivo, nomeadamente a sua equidade interna – cfr. Acórdão do STA de 7-6-2005 proferido no processo 0932/04.

Também no acórdão de 23-11-2005, no processo 0821, este Supremo Tribunal apelou ao princípio da equidade e coerência interna do sistema remuneratório da função pública, como elemento sistemático da interpretação da lei, no que respeita à mobilidade de funcionários da mesma categoria que a ora recorrida (Chefes e Adjuntos de Chefes de Repartição de Finanças – estava em causa a mudança de Adjunto de Chefe para um Chefe de Repartição):

“(…)

Na verdade, é a nosso ver corolário do princípio da equidade e coerência interna de qualquer sistema remuneratório que a progressão na carreira não deva, em caso algum, implicar uma diminuição de remuneração.

A equidade e coerência interna do sistema remuneratório da função pública, tem claras aflorações no regime legal, designadamente no art. 30º, n.º 5 do Dec. Lei 353/A/89, de 16 de Outubro, ao regular a transição para o NSR: “Da aplicação do presente diploma não pode resultar a redução das remunerações efectivamente auferidas”. Outra regra legal, emergente da necessidade de salvaguardar a equidade interna do sistema consta do n.º 5 do artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, referindo-se, aqui expressa e directamente à “… inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras…”.

A exigência de coerência interna e equidade no sistema de remunerações tem levado o Tribunal Constitucional de declarar a inconstitucionalidade de todas as regras que a contrariem de modo injustificado, designadamente quando funcionários com menos antiguidade passam, sem qualquer justificação material, a auferir melhor remuneração – cfr. Acórdão n.º 584/98 (Diário da República, II Série, de 30 de Março de 1999); Acórdão n.º 254/2000 (Diário da República, I Série-A, de 23 de Maio de 2000); Acórdão n.º 356/2001 (Diário da República, I Série-A, de 7 de Fevereiro de 2001) Acórdão n.º 426/2001 (Diário da República, II Série, de 16 de Novembro de 2001) Acórdão n.º 405/2003 (Diário da República, I Série-A, de 15 de Outubro de 2003), Acórdão n.º 646/2004 (Diário da República, II Série, de 16 de Dezembro de 2004) e Acórdão do Tribunal Constitucional 323/05, proferido em 15 de Junho de 2005 (…)”

Para além do resultado injustificado a que chega a interpretação que fez a entidade ora recorrente, julgamos que a mesma não é a melhor leitura das regras de mobilidade previstas no art. 4º do Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho (com as alterações do Dec. Lei 42/97, de 7 de Fevereiro).

O n.º 1 do art. 4º do Dec. Lei 187/90 Com a seguinte redacção: “1 - Os funcionários que sejam nomeados para os cargos de chefe de repartição de finanças ou de adjunto de chefe de repartição de finanças integram-se na escala própria do cargo para que forem nomeados, em escalão idêntico ao que possuem na respectiva categoria, beneficiando de uma bonificação de 30 pontos no caso de serem iguais as escalas salariais da categoria de origem e do cargo em que forem providos, bonificação que se manterá ao longo da progressão na escala salarial dos referidos cargos”.

enuncia as regras de integração do funcionário na categoria de Chefe ou Adjunto de Chefe. Uma vez feita a integração, a progressão nos respectivos escalões é feita nos termos do art. 9º, segundo o qual a progressão depende da permanência de três anos no escalão imediatamente anterior, com uma importante ressalva: esta progressão, no que respeita aos funcionários “em cargos de chefia tributária far-se-á relativamente à categoria de origem, com a necessária repercussão na escala salarial do cargo” Este n.º 2 foi acrescentado pelo Dec. Lei 42/97, de 7 de Fevereiro, diploma que também instituiu que os cargos de Chefe e Adjunto de Chefe de Finanças fossem exercidos em comissão de serviço, com a duração de três anos, renováveis. Deixou de haver assim uma base para a progressão nos escalões próprios, sendo a progressão feita por referência à categoria de origem. . Contudo, nenhum destes preceitos tem aplicação ao presente caso, pois não estamos perante a determinação do escalão da integração do funcionário num cargo de chefia (art. 4º, n.1), nem sobre a evolução ou progressão dentro da mesma categoria (art. 9º). No caso dos autos, trata-se de saber coisa diversa, ou seja, qual o efeito da progressão na sua carreira de origem na remuneração do cargo de chefia, quando ocorra mudança de categoria.

O n.º 2 do mesmo artigo 4º Com a seguinte redacção: “Quando o titular do cargo de chefe de repartição de finanças ou de adjunto de chefe de repartição for nomeado para cargo superior, ser-lhe-á atribuído escalão de vencimento de acordo com o previsto no art. 17º do Dec. Lei 353/A/89.” reporta-se às situações em que o titular do cargo de Chefe ou Adjunto de Chefe seja nomeado para cargo superior, mas não na sua categoria de origem – v.g. mobilidade entre o cargo de Adjunto de Chefe para o de Chefe de Repartição de Finanças (foi uma situação deste tipo a que foi analisada no acórdão deste Supremo Tribunal acima citado – acórdão de 23-11-2005, proferido no processo 0821). Este preceito também não tem aplicação, pois o recorrido não foi promovido nas condições aí referidas.

Os casos de promoção na carreira de origem – com mudança de categoria -estão regulados no n.º 3 Com a seguinte redacção: “3 - Os funcionários que, estando providos em cargos de chefia tributária, tenham acesso à categoria imediatamente superior em resultado de aprovação em concurso de promoção são integrados na nova categoria, no escalão que resultar da aplicação das regras previstas no artigo 6º ao escalão que detinham na categoria de origem.”. Este preceito era (e foi de facto) aplicado. Contudo, a aplicação deste preceito tem como efeito a integração do funcionário na categoria para onde foi promovido, ou seja na sua carreira de origem, “no escalão que resultar das regras previstas no art. 6º”. Regras essas que implicam a colocação do funcionário no escalão “a que na estrutura remuneratória da categoria para a qual se faz a promoção corresponda o índice superior mais aproximado, se o funcionário vier a já auferindo remuneração igual ou superior à do escalão 1”. (n.º 1, al b) do art. 6º do Dec. Lei 187/90).

Da aplicação destas regras (n.º 3 do art. 4 e art. 6º do Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho, na redacção do Dec. Lei 42/97, de 7 de Fevereiro) não pode resultar a incongruência a que chegou a entidade ora recorrente, e posicionar o funcionário num índice remuneratório inferior. E, por isso, deve ser arredada por manifesta incoerência interna, uma interpretação do preceito que interprete o n.º 3, no sentido de fazer a progressão tomando como referência o índice remuneratório do lugar de origem (no caso do índice 525 passaria para o índice superior mais aproximado da categoria para onde fez a progressão, ou seja o índice 550), pois desta interpretação o funcionário que no cargo de Chefia auferia pelo índice 610, passaria a auferir por um índice inferior apesar e por causa da promoção.

Há, no entanto a possibilidade de interpretar este preceito preservando a coerência interna do sistema. Basta, para tanto, restringir a sua aplicação à progressão do funcionário na sua carreira de origem, sem reflexos na determinação do índice remuneratório do cargo de chefia. Como o funcionário, finda a comissão, regressa à carreira de origem (art. 44º, 4 do Dec. Lei 408/93, de 14 de Dezembro, na redacção do Dec. Lei 42/97, de 7 de Fevereiro) este n.º 3, tem a utilidade de estabelecer as regras de progressão nessa carreira, para determinar a posição e remuneração na ocasião do regresso.

De acordo com esta interpretação o índice remuneratório nunca poderia ser inferior ao índice 610, enquanto o funcionário se mantivesse no cargo dirigente. Em consequência nunca poderia a recorrente passar do índice remuneratório 610 para o índice 580, enquanto se mantivesse no mesmo cargo, sendo assim ilegal o indeferimento tácito formado nos autos. Recorde-se que o indeferimento tácito, objecto do recurso contencioso, formou-se num requerimento onde a ora recorrida tinha formulado a pretensão de continuar a ser remunerada pelo índice 610, por considerar inaceitável que a sua promoção implicasse uma diminuição da retribuição.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 15 de Maio de 2007. – São Pedro (relator) – Fernanda Xavier – Angelina Domingues.