Acórdão STA (2005) — Direito de reversão

Sumário

I- De acordo com o disposto no art.° 5, n.º 1, alínea a) do CE/99, há direito de reversão "Se no prazo de dois anos, após a data da adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação", ou seja, que no prazo de dois anos, contados a partir da adjudicação, a entidade beneficiária da expropriação não pratique na parcela expropriada (ou em relação a ela) qualquer acto que traduza o objectivo que lhe foi determinado de levar a cabo a obra que se teve em vista com a declaração de utilidade pública, isto é, de cumprir o fim expropriativo.

II- Se a adjudicação da parcela foi feita, por sentença de 5.11.99, o termo inicial do prazo de dois anos para afectação do bem ao fim expropriativo começa a contar-se, por força da alínea a) do n.º 1 do citado art.° 5, a partir dessa data e terminará, de acordo com o disposto na alínea c) do art.º 279 do CC, em idêntico dia do segundo ano subsequente, em 5.11.01.

III- Se, a consignação dos trabalhos foi efectuada em 12.7.01, a montagem do estaleiro, por parte do empreiteiro, em Agosto de 2001 e a efectivação das primeiras obras constantes do auto de medição - já pago - lavrado em 28.9.01, ocorre causa impeditiva do exercício desse direito já que qualquer deles significa, inequivocamente, a prática na parcela expropriada, de acto que traduz o objectivo que lhe foi determinado de levar a cabo a obra que se teve em vista com a declaração de utilidade pública, tanto mais que, no desenvolvimento desses actos a obra foi terminada, de acordo com o projecto, e recebida pelo dono da obra, estando já ao serviço dos cidadãos em nome de quem e para quem foi expropriada.

IV- Qualquer dúvida legítima ao nível da qualificação de um acto como marcando o termo inicial da contagem deste prazo, sempre deveria funcionar a favor da Administração, que prossegue a defesa do interesse público, tanto mais que o prazo de dois anos é um prazo extremamente curto para fazer aquilo que normalmente é imprescindível numa situação destas: elaborar um projecto, lançar um concurso público, proceder à graduação dos candidatos, proceder à adjudicação da obra e desencadear os procedimentos para disponibilizar o prédio ao empreiteiro.

V- Encerra litigância de má-fé o comportamento processual do recorrido particular, um Município, que, com grave negligência sua, deduziu oposição "cuja falta de fundamento não devia ignorar" ao mesmo tempo que "alterou a verdade dos factos".

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A..., ..., ... E ..., com melhor identificação nos autos, vêm interpor recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário te Estado da Administração Local, de 5 de Maio de 2003, tornado público mediante publicação no Diário da República, 2.ª Série, n° 127, e 2 de Junho que, no uso da delegação de competências proferida e ratificada pelo despacho n° 9016/2003 do Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, publicado no Diário da República n° 106 de 8 de Maio (2° série) indeferiu o pedido de reversão apresentado pelos recorrentes, de uma parcela de terreno a destacar do prédio denominado ..., com os fundamentos de facto e de direito constantes das informações técnicas n° 4/DSJ, de 3 de Fevereiro de 2003 e 34/DSJ, de 23 de Abril de 2003, da Direcção Geral das Autarquias Locais.

Concluíram a petição de recurso referindo que:

1- O pedido de reversão funda-se na alínea a) do n.º 1 do artigo 5° do CE aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, por ser o vigente à data em que foi formulado o pedido;

2- Sendo que o regime anterior, constante do CE aprovado pelo DL 438/91, previa, no n.º 1 do seu art. 5°, uma regulamentação em tudo idêntica àquela;

3- Dispõe aquele preceito que, sem prejuízo do disposto no n.º 4, há direito de reversão se no prazo de dois anos, após a data de adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação;

4- Da matéria factual resulta que o bem expropriado foi adjudicado por sentença de 5/11/1999, e que as obras de execução do parque de estacionamento terão tido início entre 16/11/2001 e 28/2/2002, ou seja, após o decurso do prazo de dois anos, a contar da adjudicação da parcela à Câmara Municipal da Mealhada;

5- Assim sendo, verificam-se os pressupostos de facto e de direito da reversão requerida;

6- É irrelevante, no que concerne à interrupção do prazo de dois anos previsto no preceito legal supracitado, ter sido a obra consignada em data anterior ao decurso do prazo;

7- O despacho recorrido sofre do vício de violação de lei, por errada interpretação, com erro nos pressupostos de direito, do disposto no artigo 5º, n.º 1, alínea a) do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro.

A autoridade recorrida notificada para responder veio suscitar as seguintes questões, já decididas: irrecorribilidade do acto por ser confirmativo de acto tácito anterior e ofensa de caso decidido por ofender o mesmo acto tácito já consolidado;

Quanto ao fundo, defendendo que apenas estava em causa uma questão de direito, sustentou o improvimento do recurso.

Citado para o recurso o Município da Mealhada veio arguir a nulidade consistente na falta de notificação de elementos relevantes, a produção de prova testemunhal em relação a alguns factos, questões já indeferidas, defendendo que o recurso não podia ser provido.

A Magistrada do Ministério Público pronunciou-se sobre as referidas questões.

As partes foram notificadas para alegações.

Os recorrentes, mantendo essencialmente a posição anteriormente assumida, apresentaram a seguinte alegação:

1° Dá-se aqui integralmente por reproduzido todo o conteúdo da petição de recurso.

2° Incorporou a decisão recorrida os fundamentos de facto e de direito constantes nas informações técnicas nº 4/DSJ de 3 de Fevereiro de 2003 e 34/DSJ de 23 de Abril de 2003 da DGAL, nomeadamente o de que o prazo de dois anos se interrompeu com a consignação da obra a um empreiteiro.

3° No tocante a esta motivação dão-se aqui como reproduzidos os argumentos aduzidos na petição de recurso.

4° Para além disso, e conforme consta da declaração de utilidade pública, atribuiu-se igualmente carácter urgente à expropriação do imóvel, objecto do presente recurso.

5° Declaração n.º 69/99 (publicada no Diário da República II Série de 03/03/1999), a qual consta ou deve constar do processo administrativo, que por força do número 1 do artigo 46° da L.P.T.A. a autoridade recorrida era obrigada a remeter ao Tribunal.

6° De acordo com o n.º 2 do artigo 13° do Código das Expropriações, a «atribuição de carácter urgente à expropriação é sempre fundamentada e confere à entidade expropriante a posse administrativa imediata dos bens a expropriar, nos termos dos artigos 17° e seguintes, sem prejuízo do disposto no n.º 3.»

7° O artigo 15° da Lei 168/99, de 18 de Setembro, cuja a epígrafe é "Atribuição de carácter de urgência", dispõe no seu número 2 que «A atribuição do carácter urgente à expropriação deve ser sempre fundamentada e confere de imediato à entidade expropriante a posse administrativa dos bens expropriados nos termos previstos nos artigos 20° e seguintes, na parte aplicável.»

8° Ou seja, enquanto na norma do CE/91 se lia «Confere à entidade expropriante a posse administrativa imediata dos bens a expropriar, na actual norma lê-se agora «Confere de imediato à entidade expropriante a posse administrativa dos bens expropriados».

9° Manteve-se assim o mesmo efeito jurídico.

10° Neste enquadramento, o recorrido particular, Município da Mealhada, notificou por carta datada de 9 de Março de 1999 os expropriados da declaração de utilidade pública, do seu carácter urgente e da autorização de posse administrativa dos bens a expropriar, dando, assim, cumprimento ao artigo 18° do CE/91, conforme documento que se junta sob o n.º 1 e cujo conteúdo se dá integralmente reproduzido.

11° Foram ainda os expropriados notificados da realização em 9 de Abril de 1999 da vistoria ad perpetuam rei memoriam, conforme doc. n.º 2, que se junta.

12° Aliás, no requerimento de instrução do pedido de declaração de utilidade pública, foi também pedida a autorização de tomada de posse da parcela expropriada, conforme documento que se encontra junto ao processo administrativo.

13° A este propósito escreve José Osvaldo Gomes, no seu livro Expropriações por Utilidade Pública, Texto Editora, 1997, p. 415: «De qualquer forma, e nos casos em que a expropriação tenha carácter urgente (v. Art. 13° do CE/91), ou a entidade expropriante tenha sido autorizada a tomar posse administrativa dos bens expropriados (v. Arts. 17° e 19°, n.º 9 do CE/91), o termo a quo do prazo de dois anos previsto no art. 5° n.º 1 do CE/91 deverá contar-se da data da efectivação da posse administrativa (v. Art. 19° do CE/91).

É que, a partir desse momento, o expropriante não só pode como deve iniciar a aplicação dos bens ao fim de utilidade pública que justificou a expropriação, não fazendo qualquer sentido aguardar-se pela adjudicação da propriedade (v. Art. 50° n.º 4 do CE/91), para só então se iniciar o cômputo do respectivo prazo.»

14° Com a declaração de utilidade pública extinguem-se os direitos de propriedade do expropriado.

15° Porém, a traditio ou corpus podem ocorrer posteriormente com a escritura ou o auto, na expropriação amigável, ou com a adjudicação judicial, na expropriação judicial.

16° No entanto, atento o carácter urgente da expropriação, e conforme decorre do n° 2 do artigo 13° e artigo 17° n.º 1, conjugado com o artigo 18°, todos do CE/91 e artigo 15° do actual regime, a entidade expropriante tomou de imediato posse administrativa do bem.

17° Em conformidade com a determinação prevista no artigo 18° do CE/91, foram os expropriados notificados da tomada de posse administrativa por parte da entidade beneficiária da expropriação, conforme resulta do documento já junto sob o n.º 1.

18° Sendo assim, a beneficiária da expropriação entrou efectivamente na posse da parcela a partir de 3 de Março de 1999.

19° É então lícito concluir que, à data da consignação da obra (12 de Julho de 2001), já tinha sido precludido o prazo de dois anos, contados a partir da efectivação da posse administrativa, a que alude o n° 1 do artigo 5° do CE/91, requisito do direito de reversão.

20° Citando ainda o mesmo autor, transcrevemos: «deste modo, não considerar a data da sua efectivação para efeitos do exercício do direito de reversão seria pôr em causa os próprios fundamentos da posse administrativa.

A não se entender assim, teria de concluir-se que o artigo 5° nº l do CE/91 trata de forma igual situações substancialmente distintas, postergando claramente os direitos e interesses legítimos dos expropriados, pelo que, também por essa razão, seria manifesta a sua inconstitucionalidade (v. Artigos 13°, 62° n° 2 e 266° nº 2 da CRP).»

21° Assim, em qualquer dos casos, quer pelos fundamentos expendidos na petição de recurso, nomeadamente que o facto jurídico de consignação da obra não é adequado a interromper o prazo, quer pelos motivos supra alegados, verificam-se os pressupostos de direito da reversão requerida.

22° Invoca o recorrido particular na sua resposta o vício de nulidade por se ter verificado eventualmente lapso na junção dos documentos enviados, e ainda a não notificação do parecer da jurista que fundamentou o acto recorrido.

23° O recorrente desconhece a que documentos se refere, se existiu ou não lapso, mas a ter existido, o recorrido particular deveria ter diligenciado a sua correcção, pois a tanto obriga o princípio da cooperação.

24° No que concerne à não notificação do parecer da jurista alegar-se-á que não tinham os recorrentes a obrigação de o juntar pois encontra-se no processo administrativo, sendo que, nos termos do n.º 1 do artigo 46° da LPTA é obrigatória a sua remessa ao Tribunal com a resposta à contestação, onde o recorrido particular o poderia consultar.

25° Assim, a invocada excepção de nulidade deve ser julgada improcedente.

26° Impugna-se ainda o documento n.º 2 junto pelo recorrido particular porquanto do seu conteúdo não resulta a realidade e veracidade do facto alegado no artigo n.º 6 da sua resposta e atento ainda o facto de não se tratar de uma obra contínua.

27° Quanto à demais matéria alegada pelo recorrido particular, deve a mesma considerar-se impugnada nos termos do supra alegado, sem que no que concerne à secção IV- Inconstitucionalidade e do elemento de culpa aí tratado, se alegue que todos os actos de execução posteriores à declaração de utilidade pública são da autoria do Município da Mealhada.

28° Acresce que, também o recorrido particular no atinente a esse item não alega qualquer facto que demonstre a ausência de culpa ou a inexigibilidade de outra actuação.

29° Para além de proposições meramente discursivas sem qualquer relato factual, também não invoca qualquer norma constitucional violada.

A autoridade recorrida manteve a sua posição anterior

A recorrida particular concluiu assim a sua contra-alegação:

1- A beneficiária da expropriação não foi ouvida no prazo de 10 dias após a apresentação do pedido reversional (art. 75.º do C.E.) o que configura uma irregularidade insanável que afecta o direito de serem aduzidos todos os argumentos de facto necessários à correcta formação do acto administrativo impugnado.

2- Não foram juntos aos autos todos os documentos necessários ao perfeito exercício do direito de defesa por parte da co-interessada, nomeadamente não foi esta notificada do requerimento de pedido de reversão, dos pareceres técnicos que fundamentaram o acto de indeferimento (todos os documentos juntos pelos recorrentes dizem respeito a expropriação distinta), não tendo, ainda e agravadamente, sido notificada da junção aos autos do p.a., pelo que se tem de invocar a nulidade de todo o processado até à presente data.

3- Não obstante não ter sido junto aos autos prova documental suficiente para alicerçar o direito de reversão, requereu a co-interessada produção de prova demonstrativa de que não ocorreu o facto constitutivo de que depende o direito de reversão, sendo certo que caberia aos recorrentes alegar e provar a verificação do seu direito, pelo que, não tendo estes provado esse facto, terá o recurso de improceder - cfr. Acórdão do STA de 20/02/2001, proferido no âmbito do proc. n.º 044635, em que foi relator o Juiz Conselheiro Marques Borges; Ac. do STA de 05/07/2000, proferido no âmbito do processo n.º 037652, em que foi relatora a Juíza Conselheira Angelina Domingues "Não tendo os recorrentes contraditado o alegado pela requerida particular quanto ao uso dado ao bem expropriado, limitando-se genericamente a alegar o não uso do referido prédio, não pode o Tribunal dar como verificado o pressuposto do dt. de reversão, assente naquele não uso, improcedendo os apontados vícios de violação dos art.º 5° e 7° do DL 438/91 e 62° do CRP".

4- Argumentam os recorrentes que o prazo se iniciou antes da adjudicação da obra (operada em 05/11/1999), uma vez que se trata de expropriação urgente, todavia, esta alegação não colhe agasalho na letra da lei, nem mesmo na ratio que perpassa todo o instituto.

5- Em primeiro lugar, o artigo 5.º estabelece expressamente que o início do prazo de dois anos se conta a partir da adjudicação do bem expropriado e não da abstracta possibilidade de disponibilidade imediata do terreno.

6- Em segundo lugar, a expropriação urgente não confere, por si só, a posse administrativa do bem expropriado, sendo esta apenas prevista para os casos de expropriações urgentíssimas, sendo necessária autorização expressa e fundamentada de posse administrativa e esclarecesse qual o prazo para o início dos trabalhos de acordo com o programa de trabalhos, o que, diga-se, não sucedeu, bem como o cumprimento de outros requisitos legais - cfr. artigos 19.º e 20.º do C.E.

7- Na verdade, os recorrentes sabem, ou não deveriam desconhecer, que só após a consignação da obra (ocorrida em 12 de Julho de 2001) entrou materialmente a beneficiária da expropriação na posse do terreno.

8- Sendo que se deve considerar que o termo legal "adjudicação" pode e deve ser interpretado não como a possibilidade jurídica de tomar posse do terreno, mas como a possibilidade efectiva e real de realizar o fim expropriativo.

9- Ou seja, só após a consignação da obra é possível iniciar a obra pública que se veio a construir e, como tal, antes desse momento inexistiu qualquer inércia juridicamente relevante que determinasse uma abstenção administrativa desfavorável e prejudicial aos interesses do expropriado - cfr. no sentido de que se deve relevar a posse efectiva e não a posse jurídica, Ac. do STA de 21/03/2002, proferido no âmbito do proc. n.º 046233, em que foi relator o Juiz Conselheiro Rui Botelho "O direito de reversão pressupõe a inércia da Administração, que apenas é passível de ser configurada se esta possuir a posse material, efectiva - e não somente a posse jurídica - dos bens expropriados, pois só nesse caso poderá falar-se em abstenção administrativa desfavorável e prejudicial aos interesses do expropriado.

10- Razão pela qual, mediante uma interpretação teleológica do artigo 5.º, n.º 1, al. a) do C.E., se deve considerar que só após a consignação da obra, que determinou a posse efectiva do terreno, se começaria a contar o prazo para o cumprimento do fim expropriativo e, nesta conformidade, inexiste qualquer inércia juridicamente relevante que determine a reversão do bem expropriado.

11- A ratio do instituto e o entendimento jurisprudencial, o fundamento da reversão encontra-se na necessidade de "sancionar" a beneficiária da expropriação devido à circunstância de ter promovido uma expropriação sem que estivesse cumprido o princípio da necessidade, ou seja, o particular sofreu uma ablação forçada do direito da propriedade sem que interesses públicos actuais e prementes assim o determinassem.

12- Com efeito, apesar do curto lapso temporal encontrado pelo legislador para que a entidade expropriante demonstre a necessidade e actualidade dos motivos que levaram à expropriação, técnica legislativa já por nós criticada e que não encontra paralelo nos ordenamentos jurídicos que nos são mais próximos, o que releva é saber se existiram ou não actos jurídicos e materiais claros e suficientes para aferir se existiu ou não inércia da beneficiária da expropriação.

13- Só assim se compreende que o legislador e jurisprudência definam como finalidade do instituto a segurança e certeza do direito de expropriar, ou seja, apenas deve ser conferida reversão do bem expropriado quando o particular possa, com propriedade, invocar que durante dois anos contados a partir da adjudicação do bem, inexistiu qualquer comportamento administrativo, jurídico ou material que demonstrasse a necessidade de levar a cabo a obra pública que determinou a privação forçada da propriedade.

14- Assim, em consonância com a jurisprudência espanhola, importa saber para levar a cabo um correcto julgamento do caso vertente se a beneficiária da expropriação levou a cabo actos concretos e específicos que demonstrem o real cumprimento dos fins que determinaram a expropriação e que afastam a ideia que o legislador quis "sancionar": a inércia juridicamente relevante - cfr. Francisco Pêra Verdaguer, Expropriacion forzosa, Barcelona, 1987, p. 438-441, citando este autor duas decisões judiciais: "Se concede el derecho de recobro en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación (articulo 54 de la ley y 63-a) del Reglamento), entendiéndose no ejecutada la obra o establecido el servicio cuando no habiéndolo sido hecho manifestare la Administración su propósito de no levarla a cabo o de no implantarlo, bien sea por notificación directa a los expropiados, bien por declaraciones o actos administrativos que impliquen Ia inejecución de Ia obra o el no establecer el servicio".

"Aunque se han realizado actuaciones de carácter administrativo, es 10 cierto que desde Ia fecha en que se realizó el pago del justiprecio, o consignado su importe, la admón. expropiante adquirió la propiedad de los terrenos, y hasta el momento de la solicitud de la reversión no se han realizado actos instrumentales específicos y concretos, objetivados, que patenticen el real cumplimiento de los fines para los que los terrenos fueron expropiados ".

15- O legislador formulou um conceito indeterminado quanto a este fundamento de reversão, não referindo expressamente se a aplicação do bem se traduziria em operações administrativas, actos jurídicos ou, apenas, em no início efectivo dos trabalhos.

16- Temos assim que, durante este prazo de dois anos, a beneficiária da expropriação abriu concurso público para a realização da obra (acto administrativo necessário ao cumprimento do fim expropriativo), graduou os concorrentes (operações técnico- jurídicas imprescindíveis para garantir a legalidade do concurso e, subsequentemente, da própria realização do fim expropriativo) e celebrou o contrato administrativo de empreitada da obra pública.

17- Todos estes actos administrativos e jurídicos desvelam um conjunto articulado de operações concretas e especificas que, só por si, afastam a ideia de inércia da beneficiária da expropriação quanto ao cumprimento do fim expropriativo e, deste modo, susceptíveis de interromper o prazo previsto no artigo 5.º, n.º 1, al. a) do C.E.

18- Ademais, a beneficiária da expropriação consignou a obra ao adjudicatário em 12/07/2001, pelo que a partir desse momento deixou de impender sobre si qualquer obrigatoriedade de realização material do fim expropriativo.

19- Sob outro enfoque, a beneficiária da expropriação tomou, até à data em que consignou a obra a um privado, todas as actuações administrativas e jurídicas necessárias ao cumprimento do fim expropriativo e, como tal, nunca poderá ser sancionada por uma inércia que não estava, desde a consignação da obra, na sua esfera de competências.

20- Por outro lado, a consignação, ao significar essa entrega efectiva do bem a terceiro (cfr. art. 150.º do RJEOP) para os fins expropriativos, para executar a construção da obra que motivou a privação da propriedade, ao significar que o prazo para entrega da obra feita se iniciou (art. 151.º do RJEOP), preenche o desiderato legal.

21- É, na verdade, esta a conclusão e interpretação mais equilibradas e sensatas do normativo, conferindo-se a possibilidade de o expropriado vir servir-se da doutrina do n.º 9 do art. 5.º do C.E. se, posteriormente, ocorrer qualquer eventualidade extraordinária que faça não iniciar, suspender ou interromper as obras;

22- Por último, e não obstante o que se referiu supra, certo é que mesmo mediante a interpretação de que só o início efectivo dos trabalhos tem o condão de interromper o prazo de inércia - o que só por mera cautela se admite, não assiste razão aos recorrentes, pois, na verdade, estas foram iniciadas antes de 05/11/2001.

23- Na verdade, mediante os únicos documentos juntos aos autos e notificados às demais partes processuais, resta provado que a adjudicatária montou o estaleiro em Agosto de 2001.

24- Sendo que, como é consabido, a montagem do estaleiro é um trabalho de execução material imprescindível à realização da obra, constituindo preço contratual unitário suportado pelo dono da obra - cfr. artigo 24.º, n.º 3 do R.J.E.O.P.

25- Aliás, a epígrafe da norma legal supra mencionada consagra a montagem do estaleiro como trabalhos preparatórios à realização da empreitada, sendo que, apesar de acessórios, são imprescindíveis à realização da mesma.

26- Nesta conformidade, mesmo encetando uma interpretação restritiva do conceito indeterminado previsto no artigo 5.º, n.º 1, al. a) do C.E., inexistiu qualquer inércia no cumprimento do fim expropriativo no prazo de dois anos a contar da data da adjudicação do bem expropriado, pois, como se demonstrou à saciedade, foram tomadas actuações administrativas, técnico-jurídicas e iniciados trabalhos de execução da obra pública que reiteraram a necessidade do terreno ser utilizado para o fim visado na declaração de utilidade pública.

27- Razão pela qual, nunca se formou na esfera jurídica do expropriado o direito de reverter o bem sobre o qual recebeu uma indemnização justa e no qual está construída obra pública da maior relevância municipal.

28- O direito de reversão, o que se refere independentemente da controvérsia relativa à sua natureza, tem uma clara dimensão sancionatória traduzida na circunstância de funcionar como uma repressão infligida contra a administração que, pura e simplesmente, deixa de ter interesse na prossecução do fim de utilidade pública identificado no acto de declaração de utilidade pública - cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 03/04/2001, proferido no âmbito do processo n.º 43635, em que foi relator o Juiz Conselheiro João Belchior;

29- Na verdade, não é possível uma sanção sem a culpa de quem supostamente viola a lei, sob pena da interpretação que tal sustente ter como consequência a inconstitucionalidade da norma (art. 5.º, n.º 1, al. a. do C.E.).

30- Nesta conformidade, como já alegámos à saciedade, inexistiu qualquer culpa da parte da entidade expropriante e da beneficiária da expropriação que mereça ser sancionada como inércia perante o cumprimento do fim expropriativo e, como tal, caso se venha a reconhecer direito de reversão ao expropriado, o que só por mera cautela se considera, estaria a decisão jurisdicional a encetar uma interpretação inconstitucional do artigo art. 5.º, n.º 1, al. a. do C.E, quando confrontado com o princípio de que não há sanção sem culpa.

A Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte Parecer final:

"Vem interposto recurso contencioso de anulação do despacho do Sr Secretário de Estado da Administração Local de 05.05.2003 que indeferiu o pedido formulado pelos recorrentes visando a reversão do imóvel expropriado pela DUP com carácter urgente n° 69/99 por entender que in casu se não verificavam os pressupostos da reversão previstos na alínea a) do nº 1 do artigo 5° do Código das Expropriações.

A questão objecto de apreciação no presente recurso contencioso consiste em saber se, como defendem os recorrentes, há lugar à reversão sempre que, completado o período de dois anos previsto no preceito em referência, contado a partir da efectivação da posse administrativa, se não mostrem concluídas as obras destinadas a afectar o bem expropriado ao fim que determinou a expropriação.

Pensamos não ser esse o entendimento do legislador subjacente à letra do artigo 5° nº 1 alínea a) da Lei 168/99 de 18.09 ao caso aplicável.

Como se concluiu no acórdão deste STA de 10.03.2005, proferido no recurso n° 420/03, numa análise literal, o artigo 5° nº 1 alínea a) da Lei 168/99 de 18.09, ao prescrever - se no prazo de dois anos, após a data da adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação - significa, simplesmente - se no prazo de dois anos, contados a partir da adjudicação, a entidade beneficiária da expropriação não praticar na parcela expropriada qualquer acto que traduza o objectivo que lhe foi determinado de levar a cabo a obra que se teve em vista com a declaração de utilidade pública.

No caso, e aplicando este entendimento que subscrevemos, a circunstância de a entidade expropriante ter adjudicado a execução de empreitada - cuja suspensão não vem invocada - com aquele objectivo dentro do referido prazo (vide processo instrutor), deixa perceber que a mesma se não afastou do seu desígnio inicial, não merecendo por isso a sua actuação a penalização prevista no preceito em referência para os casos de inércia da administração.

Acresce que também não procede a argumentação desenvolvida pelos recorrentes em sede de alegações na parte em que pretendem que o prazo em referência teve o seu início na data da posse administrativa, porquanto a pretendida confusão entre os conceitos de adjudicação e de posse administrativa não resiste à interpretação literal e sistemática do preceito em análise.

Nestes termos, não se mostrando o acto recorrido afectado do vício de violação de lei que lhe vem imputado, somos de parecer que o recurso não merece provimento."

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto que se dá como assente:

a)- Pela declaração n.º 69/99 (publicada no Diário da República de 3/3/1999, 2.ª série), foi tornado público que o Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, por despacho de 2 de Fevereiro de 1999, a pedido da Câmara Municipal da Mealhada, declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação de uma parcela de terreno sita na vila e freguesia de Pampilhosa, do concelho da Mealhada, com a área de 803,81 m2 do prédio denominado ..., que se encontra descrito na matriz predial urbana sob o n.º 567 e descrito na Conservatória do Registo Predial da Mealhada sob o n.º 1384/150693.

b)- A expropriação teve por fim a execução do projecto de construção do parque de estacionamento que serviria a Escola C+S e o pavilhão polidesportivo da Pampilhosa.

c)- Seguiram-se os posteriores termos do processo expropriativo, que culminaram com a adjudicação, por sentença de 5.11.99 (expropriação litigiosa que correu no tribunal da Anadia sob o n.º 374/99), daquela parcela à Câmara Municipal da Mealhada.

d)- Com o fundamento em que o bem expropriado não foi aplicado ao fim que determinou a expropriação, no prazo de dois anos após a adjudicação, vieram os expropriados, por requerimento de 28.3.02, requerer a sua reversão (fls. 111/113 do PI) nos seguintes termos:

"Exmo Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, RUA DO SÉCULO, 51, 1200-433 LISBOA

Coimbra, 20 de Março de 2002

Reg, c/A.R.

A..., ..., ... e ..., (herdeiros de ...), residentes em 3050 Pampilhosa, vem, nos termos do disposto no artigo 5° do Código de expropriações, requerer reversão de bem expropriado, o que fazem nos termos e com os fundamentos seguintes:

1° Por Declaração n° 69/99 (2a Série) publicada no Diário da República n° 52 de 03/03/99, II Série, o Exm.º Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, a pedido da Câmara Municipal da Mealhada, declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação de uma parcela de terreno sita na Vila e Freguesia da Pampilhosa, Concelho da Mealhada com a área de 803,81 m2, do prédio denominado ..., que se encontra descrito na matriz predial urbana sob o n° 567 e descrito na Conservatória do Registo Predial da Mealhada sob o n° 1384/150693.

2° Frustrada a aquisição daquela parcela por expropriação amigável foi instaurado processo de expropriação litigioso que sob o n° 374/99 correu seus termos pelo 2° Juízo do Tribunal Judicial de Anadia.

3° Por sentença proferida naqueles autos em 5 de Novembro de 1999 a parcela objecto da expropriação foi adjudicada ao expropriante.

4° A expropriação teve por fim, como se alcança da Declaração de Expropriação «a execução do projecto de construção do parque de estacionamento que servirá a Escola C+S e o pavilhão polidesportivo da Pampilhosa». Ora,

5° O bem expropriado não foi aplicado ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos, após a adjudicação, não tendo sido iniciadas quaisquer obras nesse prazo de dois anos, nem posteriormente (artigo 5°, n° 1 do Código de Expropriações de 91).

6º Não se verifica nenhuma das circunstâncias tipificadas nos nºs 2 e 3 daquele preceito legal.

7° Nem nenhuma situação tipificada no seu n° 4 que tenham feito cessar o direito de reversão.

8º O presente pedido de reversão está em tempo nos termos do n° 6 do já referido preceito.

9° Os ora requerentes não receberam ainda o valor da expropriação já que a expropriante recorreu para o Tribunal Constitucional do Acórdão da Relação.

NESTES TERMOS REQUEREM A V.ª EX.ª SE DIGNE AUTORIZAR A REVERSÃO POR ACTO EXPRESSO A PROFERIR NOS TERMOS E NOS PRAZOS DO ARTIGO 74° DO C. E. APROVADO PELA LEI 168/99 DE 18 DE SETEMBRO (APLICÁVEL POR SE TRATAR DE NORMA OBJECTIVA) DA PARCELA EXPROPRIADA AOS REQUERENTES IDENTIFICADA NA DECLARAÇÃO DA EXPROPRIAÇÃO, REFERIDA NO ARTIGO 1° DESTE REQUERIMENTO.

O Advogado (respectiva assinatura)

Os requerentes (respectivas assinaturas)"

e)- Esse pedido foi enviado à Direcção-Geral das Autarquias Locais para se pronunciar (fls. 110) e esta enviou-o ao Presidente da Câmara da Mealhada para o mesmo efeito (fls. 109).

f)- O presidente da Câmara da Mealhada respondeu ao Director-Geral das Autarquias Locais através do ofício n.º 3167, de 14.5.02 (fls. 78) com o seguinte teor:

"ASSUNTO: Pedido de reversão de parcela de terreno expropriada pela Câmara Municipal da Mealhada - Requerimento dos Expropriados A..., ..., ...e ....

Em resposta ao V. ofício referenciado em epígrafe, e no exercício do direito de audiência previsto no n.º 1 do art.º 75.º do Código das Expropriações, junto remeto a V. Ex.ª a resposta desta Câmara Municipal ao pedido de reversão apresentado pelos expropriados acima identificados.

Em conformidade com o disposto no n.º 2 do citado artigo, informo V. Ex.ª que o processo de expropriação em causa se encontra pendente no Tribunal Judicial de Anadia, ao qual foi atribuído o n.º 374/99."

g)- Esse documento, que traduzia a posição da Câmara (fls. 79/82), reza assim:

"Ex.mo Senhor Secretário de Estado da Administração Local

1.º Em requerimento apresentado, em 28 de Março de 2002, A..., ..., ... e ... (herdeiros de ...), solicitaram a reversão de uma parcela de terreno sita na Vila e Freguesia da Pampilhosa, no Município da Mealhada, com a área de 803,81 m2, a destacar do prédio denominado ..., que se encontra inscrito na matriz predial urbana sob o n,º 567 e descrito na Conservatória do Registo Predial da Mealhada sob o n,º 1384/150693, a qual foi objecto de declaração de utilidade pública da expropriação com carácter de urgência, publicada no Diário da República II Série, n,º 52, de 03/03/99.

2.º Fundamentam o seu pedido no facto de, tendo a propriedade da referida parcela sido adjudicada à Câmara Municipal da Mealhada por sentença proferida em 5 de Novembro de 1999, ainda não terem sido iniciadas as obras de construção do parque de estacionamento.

3.º Na perspectiva dos requerentes, tal circunstância enquadra-se no disposto no art.º 5.º, n.º 1, do Código das Expropriações (aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro), que dispõe o seguinte:

" 1- (...) há direito e reversão:

a) Se no prazo de dois anos, após a data da adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação."

4.º A expropriação da parcela de terreno em causa tornou-se necessária e imprescindível para realização de uma obra que a Câmara Municipal pretendia levar a cabo e que designou de "Empreitada de beneficiação e alargamento da Rua do ... e Parque de Estacionamento frente à C+S em Pampilhosa".

5.º Esta empreitada foi adjudicada em 04/06/01, e a consignação da obra foi efectuada no dia 12/07/01 (Doc. n.º 1).

6.º O prazo de execução da empreitada, contratualmente fixado, é de 8 meses.

7.º O projecto aprovado pela Câmara Municipal e que serviu de base ao lançamento do concurso, inclui não só a Intervenção na Rua do ... (beneficiação e alargamento) mas também a construção do parque de estacionamento para servir a Escola C+S e o Pavilhão Gimnodesportivo da Pampilhosa (Docs. 2 e 3).

8.º De acordo com o que se encontra estabelecido no plano de trabalhos da empreitada, as frentes de trabalho iniciais foram canalizadas para a execução dos trabalhos de beneficiação do pontão sobre o rio Cértima, pelo facto de esta parte da obra se revestir de maior urgência ditada pela necessidade de os trabalhos estarem concluídos antes do início do inverno.

9.º Ora, os trabalhos iniciaram-se e já se encontravam a decorrer em data anterior ao termo do prazo de dois anos previsto na lei - 09/11/01 - [cfr.. autos de medição de trabalhos datados de 28/09/01 (auto n.º 1) e de 16/11/01 (auto n.º 2), referentes a trabalhos já executados - Docs. n.ºs 4 e 5].

10.º Efectivamente, o que a lei exige é que o bem expropriado seja aplicado ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação e não que as obras estejam concluídas dentro desse prazo.

11.º Essa afectação ao fim ocorre desde logo com o início da execução dos trabalhos de acordo com o projecto inicialmente aprovado. Neste sentido, pronunciou-se o Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República no parecer n.º 86, de 11/03/99: "Poder-se-á, pois, considerar que há aplicação ao fim de utilidade pública quando, verificando-se apenas um início de afectação, os trabalhos começaram de modo eficaz, efectivo e coerente antes da expiração do prazo fixado na lei. Não basta a simples existência de estudos ou anteprojectos sem nenhuma execução; é exigida a execução material, pelo menos um começo de execução suficientemente adequado, programado e coerente no desenvolvimento de um programa de execução".

12.º Por outro lado, tem plena aplicabilidade neste caso, o disposto no n.º 2 do citado art.º 5.º, que decerto os requerentes não ignoram. Este normativo estabelece o seguinte: "Sempre que a realização de uma obra contínua determinar a expropriação de bens distintos, o seu início em qualquer local do traçado faz cessar o direito de reversão sobre todos os bens expropriados (..)".

13.º Ora é precisamente o que se passa neste caso. A realização da empreitada relativa ao alargamento da Rua do ... e à construção do parque de estacionamento implicou igualmente a expropriação de outros terrenos para além daquele a que se refere o processo de expropriação em causa (Doc. n.º 6 - mapa de expropriações), e tratando-se da execução de uma obra contínua, que pela sua natureza é susceptível de execução faseada, o início dos trabalhos da empreitada, seguindo um projecto global e coerente, devidamente aprovado pela Câmara Municipal, faz cessar o direito de reversão sobre a parcela em causa.

Assim, face ao exposto, não se pode dar por verificado o pressuposto do direito de reversão previsto no n.º 1 do artigo 5.º do Código das Expropriações, pelo que o pedido deve ser indeferido, com todas as consequências legais."

h)- A Direcção-Geral das Autarquias Locais, em 3.2.03, emitiu a Informação Técnica n.º 4/DSJ (fls. 27/31)

"ASSUNTO: PEDIDO DE REVERSÃO DE PARCELA EXPROPRIADA PELA CÂMARA MUNICIPAL DA MEALHADA - REQUERIMENTO DE EXPROPRIADOS, HERDEIROS DE ...

1- Através de requerimento, de 20 de Março de 2002, dirigido a S.Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Local, os expropriados A..., ..., ...e ... (herdeiros de ...), representados pelo advogado ..., requerem, nos termos do artº 59 do Código das Expropriações, a reversão de uma parcela de terreno com a área de 803, 81 m2, do prédio denominado ..., descrito na matriz predial urbana da freguesia da Pampilhosa sob o artigo 567, e descrito na Conservatória do Registo Predial da Mealhada sob o nº 1384/150693, cuja declaração de utilidade pública de expropriação havia sido declarada por despacho de 2 de Fevereiro de 1999, de S.Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, publicada no DR, II Série, de 3 de Março de 1999.

A declaração de utilidade pública da expropriação requerida pela Câmara Municipal da Mealhada teve por fim a "Execução do Projecto de Construção do Parque de Estacionamento da Escola C+S e do Pavilhão Polidesportivo".

2. Os expropriados fundamentam o pedido de reversão nos seguintes factos:

A parcela expropriada foi adjudicada à entidade expropriante em 5 de Novembro de 1999;

O bem expropriado não foi aplicado ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos, nem posteriormente (artº 5º, nº 1 do Código das Expropriações);

Não se verifica nenhuma das circunstâncias tipificadas nos nºs 2 e 3 daquele preceito legal;

Nem nenhuma situação tipificada no seu nº 4, que tenha feito cessar o direito de reversão;

O pedido de reversão está em tempo, nos termos do nº 6 do mesmo preceito.

3.Por ofício nº 2687, de 14 de Maio de 2002, foi a Câmara Municipal da Mealhada notificada, nos termos do nº 1 do artº 75º do Código das Expropriações, para se pronunciar sobre o requerimento de reversão.
4.Na resposta apresentada, refere a Câmara Municipal da Mealhada:

A expropriação do prédio em causa tornou-se necessária e imprescindível para realização de uma obra que a Câmara pretendia levar a cabo e que designou de "empreitada de beneficiação e alargamento da Rua do ... e parque de estacionamento frente à Escola C+S em Pampilhosa";

Esta empreitada foi adjudicada em 4.06.01, e a consignação da obra foi efectuada em 12.07.01;

O projecto aprovado pela Câmara Municipal e que serviu de base ao lançamento do concurso, inclui não só a intervenção na Rua do ... (beneficiação e alargamento) mas também a execução do parque de estacionamento para servir a Escola C+S e o Pavilhão Gimnodesportivo da Pampilhosa;

De acordo com o que se encontrava previsto no plano de trabalhos da empreitada, as frentes de trabalho iniciais foram canalizadas para a execução dos trabalhos de beneficiação e alargamento da Rua do ..., e de beneficiação do pontão sobre o rio Cértima, pelo facto de esta parte da obra se revestir de um carácter de maior urgência ditado pela necessidade de os trabalhos estarem concluídos antes do início do inverno;

Os trabalhos iniciaram-se e já se encontravam a decorrer em data anterior ao termo do prazo de dois anos previsto na lei;

Efectivamente, o que a lei exige é que o bem expropriado seja aplicado ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação e não que as obras estejam concluídas dentro desse prazo:

Por outro lado, tem plena aplicabilidade, neste caso, o disposto no nº 2 do artº 5º do Código das Expropriações, nos termos do qual "sempre que a realização de uma obra contínua determinar a expropriação de bens distintos, o seu início em qualquer local do traçado faz cessar o direito de reversão sobre todos os bens expropriados";

Ora, é precisamente o que se passa neste caso. O alargamento da Rua do ... implicou igualmente a expropriação de outros terrenos para além daquele a que se refere o processo de expropriação em causa e, tratando-se da execução de uma obra contínua, na qual se integra a construção do parque de estacionamento, o início dos trabalhos da empreitada, segundo um projecto global e coerente, faz cessar o direito de reversão sobre a parcela em causa;

Assim, não se pode dar por verificado o pressuposto do direito de reversão previsto no nº 1 do artº 5º do Código das Expropriações, pelo que o pedido deve ser indeferido.

5.Confrontando a resposta da Câmara Municipal com os elementos constantes do processo de expropriação, instruído pela DGOTDU e remetido por aquele Organismo, a solicitação da DGAL, afigura-se que:
1. 5.1.Não se trata de uma "obra contínua", como alega a Câmara Municipal da Mealhada, mas antes de duas obras distintas:

A construção do parque de estacionamento para servir a Escola C+S e o Pavilhão Polidesportivo, e que constituiu o objecto do requerimento e do despacho governamental de declaração de utilidade pública de expropriação urgente efectuado pela entidade expropriante (Câmara Municipal da Mealhada), e cujo projecto de obra (1) integra o processo de expropriação, instruído pela DGOTDU, para execução do projecto de construção do parque de estacionamento que servirá a Escola C+S e o Pavilhão Polidesportivo da Pampilhosa;

O alargamento e beneficiação da Rua do ..., obra não incluída no requerimento nem no projecto de obras que serviram de base ao despacho de declaração de utilidade pública em causa (2).

5.2. Com efeito, entende-se por "obra contínua", nos termos do disposto no nº 3 do artº 5º do Código das Expropriações, aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, é susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente.

Quer a doutrina, quer a jurisprudência, entendem que é através do respectivo projecto de obras apresentado pela entidade expropriante, aquando do requerimento de declaração de utilidade pública da expropriação, que se devem aferir as características da obra, designadamente para efeitos de a qualificar, ou não, como "obra contínua".

Assim, considera José Osvaldo Gomes (3) que: "As características da obra têm de apurar-se face ao respectivo projecto, pois, por um lado, a obra não pode ser iniciada sem a sua aprovação e, por outro, só face a ele poderá ser programada a execução faseada da obra ao longo do tempo, referindo-se o nº 3, in fine do artº 5º a um projecto articulado, global e coerente.

...É face a este projecto que tem de verificar-se se a obra em causa apresenta as características fixadas no artigo 5º, nº 3 (4), o que não acontecerá se tal projecto se mostrar desarticulado, parcial e incoerente".

A jurisprudência do STA tem seguido a mesma orientação (cf., designadamente Acórdão do STA, Procº 041624, de 24.10.2001, da 3.ª Subsecção do Contencioso Administrativo:

"...Não é contínua a obra sem configuração geométrica linear e que não obedece a um projecto "articulado, global e coerente" com execução faseada previamente estabelecida (5), antes consistindo numa série de intervenções aparentemente desgarradas e desconexas".

5.3. Ora, como acima se refere, o projecto de obras que acompanhou o requerimento de declaração de utilidade pública, dirigido pela Câmara Municipal da Mealhada a Sua Excelência o Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território é unicamente um projecto de obras para construção do Parque de Estacionamento (com capacidade para 87 veículos automóveis para servir a Escola C+S e o Pavilhão Polidesportivo da Pampilhosa) não incluindo qualquer outra obra, designadamente a beneficiação e alargamento da Rua do ....

A utilidade pública da expropriação, com carácter de urgência, declarada por despacho, de 2 de Fevereiro de 1999, de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, publicado no DR, II Série, de 3 de Março de 1999, teve por finalidade apenas a construção daquele parque de estacionamento.

6.Muito embora se afigure não se tratar de uma "obra contínua", pelos fundamentos expostos, deverá ter-se em atenção que, segundo afirma a Câmara Municipal da Mealhada, juntando documento comprovativo, a obra designada "empreitada de beneficiação e alargamento da Rua do ... e Parque de Estacionamento frente à Escola C+S em Pampilhosa", foi adjudicada em 4.06.2001 e a consignação da obra foi efectuada em 12.07.01 (em data anterior ao fim do prazo de 2 anos contados a partir da adjudicação da parcela à Câmara Municipal).
1. 6.1.A consignação da obra é o acto pelo qual o representante do dono da obra faculta ao empreiteiro os locais onde hajam de ser executados os trabalhos e as peças escritas ou desenhadas complementares do projecto que sejam necessárias para que possa proceder-se a essa execução (cfr. artº 150º do Dec-Lei nº 59/99, de 2.03), pelo que, a partir da consignação, o dono da obra (no caso concreto, a Câmara Municipal da Mealhada) não só disponibiliza ao empreiteiro o local para a realização da mesma, como lhe transmite a responsabilidade pela sua execução.

E é a partir da consignação que começa a contar-se o prazo fixado no contrato para a execução da obra (cfr. nº 1 do artº 151º de Dec-Lei nº 59/99).

6.2. O artº 162º do mesmo diploma, sob a epígrafe "data do início dos trabalhos", determina que os trabalhos serão iniciados na data fixada no respectivo plano.

Dos elementos que integram o processo consta, a págs. 49, o Programa/Plano de Trabalhos da obra "Beneficiação e alargamento da Rua do ... e parque de estacionamento frente à Escola C+S, em Pampilhosa", nos termos do qual a empreitada teve início no dia imediato ao da consignação, e as obras relativas ao parque de estacionamento tinham o seu início previsto para o 31º dia a contar da data da consignação, isto é, em Agosto de 2001.

Esta data é anterior ao fim do prazo de dois anos a contar da adjudicação da parcela à Câmara Municipal.

7. Dos autos de medição dos trabalhos, constata-se que a empreitada da obra "Beneficiação e Alargamento da Rua do ... e Parque de Estacionamento Frente à Escola C+S, em Pampilhosa" teve início antes de 28 de Setembro de 2001 (cfr. auto nº 1).

Dos referidos autos de medição, verifica-se ainda que os trabalhos relativos à obra de execução do Parque de Estacionamento terão tido início entre 16 de Novembro de 2001 e 28 de Fevereiro de 2002, ou seja, após o decurso do prazo de dois anos a contar da adjudicação das parcelas à Câmara Municipal (cfr. autos nºs 2 e 3).

A Câmara Municipal apresenta como justificação desse facto a maior urgência na execução da obra de beneficiação e alargamento da Rua do ..., e de beneficiação do pontão sobre o rio Cértima, ditada pela necessidade de os trabalhos estarem concluídos antes do início do inverno.

Assim, considera-se que os bens foram aplicados ao fim que determinou a expropriação nos termos referidos na alínea a) do nº 1 do artº 5º do Código das Expropriações, pois o facto relevante para aferir essa aplicação é, como referido em 8.1, a data da consignação da obra.

8.Nestes termos, afigura-se de concluir:
1. a)Não existe, no caso concreto, uma "obra contínua", mas duas obras distintas;
2. b)Essas obras foram objecto de uma única empreitada -"Beneficiação e Alargamento da Rua do ... e Parque de Estacionamento frente à Escola C+S, em Pampilhosa"-, cuja consignação foi efectuada em 12.07.2001;
3. c)Do respectivo Programa/Plano de Trabalhos consta que a empreitada teve início no dia imediato ao da consignação, e as obras relativas ao Parque de Estacionamento tinham o seu início previsto para o 31º dia a contar da data da consignação - Agosto de 2001;
4. d)E a data da consignação da obra que releva para efeitos de aplicação dos bens ao fim que determinou a expropriação.
9.Não se verificam, pois, no caso concreto, os pressupostos da reversão, previstos na alínea a) do nº 1 do artº 5º do Código das Expropriações, e invocados pelos requerentes.
10.Termos em que é de propor a Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local o indeferimento do pedido de reversão 6.
11.Nos termos dos artºs 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, deverá proceder-se à audiência dos interessados, requerentes da reversão.

À consideração superior.

(1) Note-se que no projecto de execução da obra de construção do parque de estacionamento junto ao processo de expropriação o parque de estacionamento tem 87 lugares, e a sua configuração difere da do parque de estacionamento agora junto pela Câmara Municipal - doc. 3 anexo à resposta da CM, - que se afigura ocupar uma área superior e incluir um número de lugares superior.

(2) Constata-se, aliás, que somente aquando da sua resposta, a Câmara Municipal junta ao processo plantas, datadas de Fevereiro de 2001, onde consta a Rua do ..., pretendendo conexionar as duas obras (cf. Doc. nº 1, anexo à resposta da CM).

(3) José Osvaldo Gomes, Expropriações por Utilidade Pública, pág.419.

(4) Do Código das Expropriações de 1991.

(5) Sublinhado nosso

i)- Na sequência da audiência dos interessados, nos termos do art.º 100 do CPA, a mesma Direcção-Geral emitiu a Informação Técnica n.º 34/DSJ (fls.13/16):

ASSUNTO: PEDIDO DE REVERSÃO DE PARCELA EXPROPRIADA PELA CÂMARA MUNICIPAL DA MEALHADA-REQUERIMENTO DA EXPROPRIADA A... E OUTROS (HERDEIROS DE ...)

Nos termos do Despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Local, exarado na IT nº 4/DSJ, de 3 de Fevereiro de 2003, procedeu-se à audiência de interessados no processo acima referenciado.

De acordo com o artº 105º do Código do Procedimento Administrativo, procede-se à elaboração do respectivo relatório.

Pedido do interessado

1. Os interessados acima identificados, representados pelo seu advogado, em requerimento dirigido a S.Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Local, em 20 de Março de 2002, solicitam a reversão de uma parcela de terreno com a área de 803,81 m2, a destacar de um prédio denominado ..., sito na freguesia da Pampilhosa, concelho da Mealhada, inscrito na matriz predial urbana sob o nº 567, e descrito na Conservatória do Registo Predial da Mealhada sob o nº 1384/150693, fundamentando o seu pedido no disposto na alínea a) do nº 1 do artº 5º do Código das Expropriações, pois, segundo afirma, decorridos mais de dois anos sobre a data da adjudicação da parcela à Câmara Municipal (5 de Novembro de 1999), o bem expropriado não foi aplicado ao fim que determinou a expropriação, não tendo sido iniciadas quaisquer obras, nesse prazo nem posteriormente.

A parcela de terreno expropriada destinava-se à "Execução do Projecto de Construção do Parque de Estacionamento da Escola C+S e do Pavilhão Polidesportivo da Pampilhosa".

Resumo do Procedimento

1.Através do ofício nº 2687, de 14 de Maio de 2002, solicitou a DGAL à Câmara Municipal da Mealhada, nos termos do artº 75º do C.E., informação sobre o pedido formulado pelo interessado.
2.Em resposta, a Câmara Municipal de Mealhada alega que:

A expropriação do prédio em causa tornou-se necessária e imprescindível para a execução de uma obra mais vasta -"empreitada de beneficiação e alargamento da Rua do ... e Parque de Estacionamento frente à C+S em Pampilhosa";

Esta empreitada foi adjudicada em 4 de Junho de 2001, e a consignação da obra foi efectuada em 12 de Julho de 2001;

De acordo com o previsto no plano de trabalhos da empreitada, os trabalhos iniciais foram canalizados para a execução do alargamento e beneficiação da Rua do ..., dada a maior urgência dessa parte da obra, e já se encontravam a decorrer em data anterior ao termo do prazo de dois anos previsto na lei;

Trata-se de uma obra contínua a que se aplica o disposto no nº 2 do artº 5º do Código das Expropriações (o início da obra em qualquer local do traçado faz cessar o direito de reversão sobre todos os bens expropriados).

3. O pedido de reversão e a resposta da Câmara Municipal de Mealhada foram objecto de análise na IT nº 4/DSJ, de 3 de Fevereiro de 2003, que concluiu:

a)Não existe, no caso concreto, uma "obra contínua", mas duas obras distintas;
b)Essas obras foram objecto de uma única empreitada -"Beneficiação e Alargamento da Rua do ... e Parque de Estacionamento frente à Escola C+S, em Pampilhosa"-, cuja consignação foi efectuada em 12.07.2001;
c)Do respectivo Programa/Plano de Trabalhos consta que a empreitada teve início no dia imediato ao da consignação, e as obras relativas ao Parque de Estacionamento tinham o seu início previsto para o 31º dia a contar da data da consignação - Agosto de 2001;
d)É a data da consignação da obra que releva para efeitos de aplicação dos bens ao fim que determinou a expropriação;
e)Não se verificam, pois, no caso concreto, os pressupostos da reversão, previstos na alínea a) do nº 1 do artº 5º do Código das Expropriações, e invocados pelos requerentes.

Propôs-se, pois, a Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local o indeferimento do pedido de reversão e a audiência do interessado, nos termos dos artºs 100º e 101º do CPA.

4. Em cumprimento de Despacho, de 10 de Fevereiro de 2003, de S.Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Local, foram ouvidos os interessados, pelo nosso ofício nº 1449, de 19 de Fevereiro de 2003.

5. 5. Os interessados, representados pelo seu advogado, apresentaram resposta, em que alegam, com interesse para a instrução do processo, o seguinte:

a)O prazo de dois anos a contar da adjudicação não se interrompe ...com a consignação da obra ao empreiteiro, mas sim com o início dos trabalhos;
b)Na IT nº 4/DSJ dá-se como provado que os trabalhos relativos à obra de execução do Parque de Estacionamento terão tido início entre 16 de Novembro de 2001 e 28 de Fevereiro de 2002, ou seja, após o decurso do prazo de dois anos a contar da adjudicação da parcela à Câmara Municipal da Mealhada;
c)O entendimento de que o momento da aplicação ao fim que determinou a expropriação ocorre na data da consignação da obra não é fundamentado em qualquer decisão judicial nem na doutrina. Socorre-se para tanto do preceituado nos artºs 150º, 151º e 162º do Dec-Lei nº 59/99, de 2 de Março - Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas - que definem os conceitos de consignação da obra e as suas consequências jurídicas;
d)Estes preceitos não têm outro alcance ou reflexo que não seja a definição das obrigações recíprocas entre empreiteiro e dono da obra, sendo o conceito de consignação completamente alheio ao processo expropriativo e ao consequente processo de reversão;
e)A parcela expropriada não é um conceito jurídico mas sim um objecto físico concretamente definido e determinado;
f)Pelo acto administrativo de declaração de utilidade pública tal bem fica afectado a um fim determinado, que a lei não admite que não seja outro que o declarado e definido naquele acto;
g)A aplicação àquele fim só se inicia com a transformação física do bem, ou seja, quando nele se iniciam os actos de execução da obra, fim único da declaração de utilidade pública;
h)Este entendimento encontra fundamentação nos nºs 2 e 9 do artº 5º do C.E. que refere o "seu início" (da obra), "os trabalhos que forem suspensos ou estiverem interrompidos" e ainda na doutrina, Osvaldo Gomes- "Expropriações por utilidade pública, pág. 414, onde aquele autor defende que "os bens não serão aplicados ao fim que determinou a expropriação quando não forem iniciadas as obras ou trabalhos previstos, de acordo com o projecto devidamente aprovado...".

Pelo exposto, os requerentes impugnam e contestam a proposta de indeferimento, reiterando, o pedido de reversão anteriormente formulado.

INFORMA-SE:

1.Pela resposta apresentada, verifica-se que os interessados requerentes não concordam que a parcela expropriada tenha sido aplicada, no prazo de dois anos a contar da adjudicação, ao fim que determinou a expropriação.
2.Constata-se que a divergência existente entre o interessado requerente e a DGAL situa-se na interpretação da alínea a) do nº 1 do artº 5º do Código das Expropriações, que prescreve o seguinte:
"1....há direito de reversão:

a) se no prazo de dois anos, após a data da adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação".

É que, segundo o requerente, a aplicação dos bens expropriados ao fim que determinou a expropriação só se inicia com a transformação física dos bens, ou seja, quando neles se iniciam os actos de execução da obra.

Ora, segundo a DGAL, é a data da consignação da obra que releva para efeitos da afectação ao fim, isto é, da aplicação dos bens expropriados ao fim que determinou a expropriação.

Com efeito, é a partir desse acto que o dono da obra disponibiliza o terreno para a efectiva execução das obras, de acordo com o previsto no respectivo programa de trabalhos, pelo que aquele acto administrativo se traduz em acto de execução que integra a satisfação do fim que determinou a expropriação (cf. Acórdão do STA de 11 de Janeiro de 2001, Procº. 045074).

3.Assim, verifica-se que os argumentos invocados pelo requerente não contrariam o entendimento da DGAL, pois não versam sobre a mesma questão.
4.Pelo exposto, mantém-se o entendimento anterior, que considera que é a data da consignação da obra que releva para efeitos de aplicação dos bens ao fim que determinou a expropriação.
5.Assim, propõe-se a S.Ex.ª o Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, através do Gabinete de S.Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Local, o indeferimento do pedido de reversão."

j)- Com base nas referidas Informações, o Secretário de Estado da Administração Local, em 5.5.03 emitiu o despacho de indeferimento do pedido de reversão, o acto recorrido, com o conteúdo seguinte:

"No exercício das competências previstas no art.º 14º, nº 1, alínea a) do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, e no artigo 25º, nºs 1 e 2 da Lei Orgânica do XV Governo Constitucional, indefiro o pedido de reversão apresentado pelos expropriados ... , ... e ...(herdeiros de ...), de uma parcela de terreno com a área de 803, 81 m2, a destacar de um prédio denominado ..., sito na freguesia da Pampilhosa, concelho da Mealhada, inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 567, e descrito na Conservatória do Registo Predial da Mealhada sob o nº 1384/150693, com os fundamentos de facto e de direito constantes das Informações Técnicas n.ºs 4/DSJ, de 3 de Fevereiro de 2003, e 34/DSJ, de 23 de Abril de 2003, da Direcção-Geral das Autarquias Locais.

Para efeitos de expropriação, a utilidade pública do referido prédio foi declarada por despacho de 2 de Fevereiro de 1999, do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, publicado no Diário da República, II Série, de 3 de Março de 1999."

l)- Pelo ofício n.º 3197, de 11.6.03, dirigido ao seu advogado foram os recorrentes notificados do indeferimento da sua pretensão nos seguintes termos:

"ASSUNTO: PEDIDO DE REVERSÃO REQUERIDA PELOS HERDEIROS DE ...

Relativamente ao assunto mencionado em epígrafe, e nos termos do n.º 1 do artigo 17º do Código das Expropriações, informo V.Exª que o Senhor Secretário de Estado da Administração Local, por despacho de 5 de Maio de 2003, indeferiu o pedido de reversão apresentado pelos expropriados A..., ..., ... e ..., de uma parcela de terreno a destacar do prédio denominado "...", com os fundamentos facto e de direito constantes das Informações Técnicas n.ºs 4/DSJ, de 3 de Fevereiro de 2003, e 34/DSJ, de 23 de Abril de 2003, da Direcção-Geral das Autarquias Locais.

Informo ainda que aquele despacho de S. Ex.ª o SEAL foi tornado público, mediante publicação no Diário da República, II Série, nº 127, de 2 de Junho de 2003."

m)- A entidade expropriante, entre a data da expropriação e 12.7.01, abriu o concurso para a realização da empreitada na parcela expropriada, graduou os concorrentes, adjudicou a obra, celebrou o contrato e procedeu à consignação dos trabalhos (em 12.7.01).

n)- A obra em causa já se encontra acabada tendo sido provisoriamente recebida em 12.6.03 (doc. de fls. 61 dos autos, aqui dado como reproduzido).

o)- O empreiteiro que executou a obra montou o respectivo estaleiro em Agosto de 2001, tendo efectuado as obras constantes do auto de medição junto a fls. 63 (doc. dado como reproduzido) do qual foi lavrado o auto de fls. 62, datado de 28.9.01 (dado, igualmente, aqui como reproduzido) que implicou o pagamento de Esc. 5.068.100$00.

III Direito

1. Relembremos alguma da matéria de facto relevante. Por despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do território, de 2.2.99, foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação de uma parcela de terreno pertencente aos recorrentes (alínea a) dos factos provados); a expropriação teve por fim a execução do projecto de construção do parque de estacionamento que serviria a Escola C+S e o pavilhão polidesportivo da Pampilhosa (alínea b)); seguiram-se os posteriores termos do processo expropriativo, que culminaram com a adjudicação, por sentença de 5.11.99, daquela parcela à Câmara Municipal da Mealhada (alínea c)); com o fundamento em que o bem expropriado não foi aplicado ao fim que determinou a expropriação, no prazo de dois anos após a adjudicação, vieram os expropriados, por requerimento de 28.3.02, requerer a sua reversão. (alínea d)); pelo ofício n.º 3197, de 11.6.03, dirigido ao seu advogado foram os recorrentes notificados do indeferimento da sua pretensão (alínea l)); a entidade expropriante, entre a data da expropriação e 12.7.01, abriu o concurso para a realização da empreitada na parcela expropriada, graduou os concorrentes, adjudicou a obra, celebrou o contrato e procedeu à consignação dos trabalhos (12.7.01) (alínea m)); a obra em causa já se encontra acabada tendo sido provisoriamente recebida em 12.6.03 (alínea n)); o empreiteiro que executou a obra montou o respectivo estaleiro em Agosto de 2001, tendo efectuado as obras constantes do auto de medição junto a fls. 63, do qual foi lavrado o auto de fls. 62, datado de 28.9.01 que implicou o pagamento de Esc. 5.068.100$00 (alínea o))

O pedido de reversão em causa nos presentes autos foi apresentado pelos recorrentes, como se viu, em

28.3.02. Ora, sobre esta matéria, é pacífica a jurisprudência deste Tribunal segundo a qual "O direito de reversão de prédios objecto de declaração de expropriação por utilidade pública é regulado pela lei em vigor à data da formulação do pedido" (acórdão STA, Pleno, de 12.11.03 proferido no recurso 48319, podendo ver-se, igualmente, e como meros exemplos, os acórdãos STA, Pleno, de 30.4.03 no recurso 37650, de 20.5.03 no recurso 45388 e de 1.10.03 no recurso 37653, e da Secção, de 19.1.95 no recurso 31955, de 16.3.04 no recurso 32713 e de 16.3.04 no recurso 614/02). Portanto, o Código de Expropriações aplicável ao pedido dos recorrentes é o CE/99 - Lei n.º 168/99, de 18.9.

Importa fazer três observações óbvias. Em primeiro lugar, apenas se apreciarão os vícios invocados na petição de recurso uma vez que a invocação de novos vícios nas alegações não resultou da apreensão de novos factos, até então desconhecidos, ou da junção aos autos do Processo Instrutor (por todos, o acórdão STA de 1.7.04 proferido no recurso 447/04). Em segundo lugar, o tribunal não está vinculado pela qualificação jurídica dos factos produzida pelas partes ou pelos serviços que emitiram pareceres no processo ou no procedimento administrativo. Finalmente, a impugnação contida no artigo 26 da alegação dos recorrentes ("Impugna-se ainda o documento n.º 2 (fls. 62 dos autos) junto pelo recorrido particular porquanto do seu conteúdo não resulta a realidade e veracidade do facto alegado no artigo 6 da sua resposta e atento ainda o facto de não se tratar de uma obra contínua.") não é uma verdadeira impugnação já que não visa questionar os factos nele contidos, mas sim pôr em causa argumentos e qualificações jurídicas.

2. Vejamos, antes de mais, o quadro jurídico aplicável.

O artigo 5° do CE/99 dispõe que:

"1- Sem prejuízo do disposto no n° 4, há direito a reversão:

a)Se no prazo de dois anos, após a data da adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação;
b)Se entretanto tiverem cessado as finalidades da expropriação.

2- Sempre que a realização de uma obra contínua determinar a expropriação de bens distintos, o seu início, em qualquer local do traçado faz cessar o direito de reversão sobre todos os bens expropriados, sem prejuízo do disposto no n° 9.

3- Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, é susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente.

(...)

5- A reversão deve ser requerida no prazo de três anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade;

(...)

9- Cessa o disposto no n° 2 anterior se os trabalhos forem suspensos ou estiverem interrompidos por prazo superior a dois anos, contando-se o prazo a que se refere o n° 5 anterior a partir do final daquele."

Face à matéria dada como provada e ao disposto no supra citado n.º 3 não é figurável a caracterização da obra resultante do acto expropriativo como obra contínua Como se decidiu no acórdão de 24.2.05, proferido no recurso 420/03, não é admissível a aplicação às obras descontínuas das regras apenas previstas para as obras contínuas.. É, igualmente, a tese da autoridade recorrida que a recorrente não questiona. Na verdade, a parcela da recorrente foi expropriada individualmente, não se integrando em nenhum projecto global e coerente, nem apresentando uma configuração geométrica e linear.

3. Pela análise do requerimento que materializa o pedido de reversão em apreciação nos presentes autos, apresentado pelos recorrentes em 28.3.02, resulta que esse pedido se fundou, apenas, na hipótese contemplada na alínea a) do n.º 1 do transcrito art.º 5 segundo o qual o direito de reversão existe se o bem expropriado não for aplicado ao fim que determinou a expropriação no prazo de 2 anos, contado a partir da data da adjudicação. Ficou afastada, portanto, a outra hipótese que poderia fundamentar esse pedido, o desvio do fim expropriativo previsto da alínea b) daquele número do preceito.

Cabe, pois, averiguar o que se entende sobre a expressão contida na aludida alínea a) "Se no prazo de dois anos, após a data da adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação". Em sentido puramente literal significa, simplesmente, que no prazo de dois anos, contados a partir da adjudicação, a entidade beneficiária da expropriação não pratique na parcela expropriada (ou em relação à parcela expropriada) qualquer acto que traduza o objectivo que lhe foi determinado de levar a cabo a obra que se teve em vista com a declaração de utilidade pública, enfim, de cumprir o fim expropriativo.

Ora, a adjudicação da parcela em causa ao Município da Mealhada foi feita, por sentença de 5.11.99 (alínea c) dos factos provados). Portanto, o termo inicial do prazo de dois anos para afectação do bem ao fim expropriativo começa a contar-se, por força da alínea a) do n.º 1 do citado art.º 5, a partir daquela data e terminará, de acordo com o disposto na alínea c) do art.º 279 do CC, em idêntico dia do segundo ano subsequente, ou seja, em 5.11.01.

Por outro lado, resulta da matéria de facto dada como provada, (alínea m)) que "A entidade expropriante, entre a data da expropriação e 12.7.01, abriu o concurso para a realização da empreitada na parcela expropriada, graduou os concorrentes, adjudicou a obra, celebrou o contrato e procedeu à consignação dos trabalhos (em 12.7.01), e que (alínea o)) "O empreiteiro que executou a obra montou o respectivo estaleiro em Agosto de 2001, tendo efectuado as obras constantes do auto de medição junto a fls. 63 do qual foi lavrado o auto de fls. 62, datado de 28.9.01, que implicou o pagamento de Esc. 5.068.100$00" e, finalmente (alínea n)) que "A obra em causa já se encontra acabada tendo sido provisoriamente recebida em 12.6.03 (doc. de fls. 61)."

Portanto, quer a consignação De acordo com o art.º 150 do DL 59/99, de 2.3 "Chama-se consignação da obra ao acto pelo qual o representante do dono da obra faculta ao empreiteiro os locais onde hajam de ser executados os trabalhos e as peças escritas ou desenhadas complementares do projecto que sejam necessárias para que possa proceder-se a essa execução.", Sendo certo, que o prazo para execução da obra começa a contar-se, nos termos no art.º 151, n.º 2, da consignação. dos trabalhos, efectuada em 12.7.01, quer a montagem do estaleiro por parte do empreiteiro, em Agosto de 2001, quer, finalmente a efectivação das primeiras obras constantes do auto de medição de fl. 63, lavrado em 28.9.01, situaram-se bem dentro do referido prazo de dois anos. Qualquer deles significa, inequivocamente, a prática na parcela expropriada (ou em relação a ela), de acto que traduz o objectivo que lhe foi determinado de levar a cabo a obra que se teve em vista com a declaração de utilidade pública. E, no desenvolvimento desses actos, a obra foi terminada, de acordo com o projecto, e recebida pelo dono da obra, estando já ao serviço dos cidadãos em nome de quem e para quem foi expropriada.

De resto, qualquer dúvida legítima ao nível da qualificação de um acto como marcando o termo inicial da contagem deste prazo, sempre deveria funcionar a favor da Administração, que prossegue a defesa do interesse público - que não deve ser visto como um mero conceito abstracto mas antes a concretização efectiva dos reais interesses da comunidade - tanto mais que o prazo de dois anos é um prazo extremamente curto. Com efeito, conhecendo-se o sistema burocratizado em que se move a Administração, enquadrada por um corpo normativo apertado, aqueles dois anos são muito pouco tempo para fazer aquilo que normalmente é imprescindível numa situação destas: elaborar um projecto, lançar um concurso público, proceder à graduação dos candidatos, proceder à adjudicação da obra e desencadear os procedimentos para disponibilizar o prédio ao empreiteiro.

Não procede, assim, nenhum dos vícios ou princípios jurídicos invocados pelos recorrentes na sua alegação de recurso.

IV Da litigância de má fé

Por determinação do Relator o recorrido particular, o Município da Mealhada, foi notificado do seguinte despacho (fls. 137/139):

"Sucede, ainda, que o recorrido, no artigo 6 da sua contestação, vem dizer textualmente "que todos os documentos (os elementos de facto relativos à presente questão e que tenderiam a provar a emissão do acto impugnado) que vinham juntos com a petição dos recorrentes, com a resposta da autoridade recorrida e com a resposta à resposta, dizem respeito a distinta expropriação" afirmação que mantém na sua alegação final. Esses documentos são o ofício de notificação do acto recorrido e o extracto da sua publicação no DR (fls. 44/45).

Acontece, todavia, que, depois de ter afirmado isto, o que inculcava a ideia de que não sabia do que se tratava, o Município, nos artigos subsequentes (8º e ss.), começa a contraditar os factos invocados pelos recorrentes, junta documentos para contrariar aqueles que foram invocados (e que tiveram como suporte os tais documentos que dizia serem referentes a distinta expropriação), para comprovar os factos invocados por si, e em que alicerçou a construção jurídica que deveria conduzir ao improvimento do recurso contencioso.

Depois, na sua alegação, vem acrescentar mais as seguintes considerações:

"É certo que o presente recurso contencioso enferma de perplexidades inerentes à modelação legislativa conferida ao próprio instituto; todavia, não é menos verdade que a beneficiária da expropriação chega à fase de alegações sem ter sido atempadamente ouvida na fase procedimental e, agravadamente, sem que os recorrentes tenham juntado aos autos prova do direito que invocam.

O art. 75.º do C.E. estabelece que, assim que seja recebido o pedido de reversão, deve ser ouvida a beneficiária da expropriação pelo prazo de 10 dias.

A ratio da norma é evidente, pelo que resulta desnecessário suscitar que o seu não cumprimento determina uma irregularidade insanável no procedimento reversional, o que se alega de forma subsidiária e subordinada apenas na hipótese de provimento do presente recurso contencioso.

Mas a omissão desta formalidade essencial estendeu-se, estranhamente, ao presente rito processual,

Senão vejamos:

O legislador processual confere legitimidade passiva à co-interessada para defender a legalidade do acto administrativo que, a ser anulado, colidiria com interesses públicos que tem obrigação de defender. Sendo ainda inquestionável que os co-interessados, como os contra-interessados, são partes processuais com os mesmos poderes conferidos às demais partes no litígio.

Ora, até esta fase processual, última em que a co-interessada é chamada a intervir antes da prolação da decisão judicial, ainda não existe qualquer prova nos autos que tenha sido notificada.

A recorrente juntou aos autos documentos de uma expropriação sem qualquer tipo de relação a reversão sub judice, sendo que, agravadamente, não juntou os pareceres técnicos em que a decisão de indeferimento se alicerçou.

A recorrida não juntou qualquer documento aos autos, sendo que se desconhece que tenha junto o p.a. uma vez que jamais a co-interessada foi notificada desta junção - que consubstancia uma exigível e inultrapassável obrigação legal.

Numa palavra, teremos de alegar que se verificam irregularidades procedimentais e processuais que impossibilitam a co-interessada exercer o seu direito processual de defesa da legalidade do acto de forma esclarecida e coerente.

Não estando na posse de todos os meios de prova documental nunca poderá a co- interessada pronunciar-se, a título de mero exemplo, sobre a caducidade do direito de reversão (pois jamais visualizou o requerimento e não se pode bastar com meras alegações das restantes partes processuais), sobre a competência da autoridade administrativa para proferir o acto administrativo, etc.

Pelo que a não notificação à co-interessada de documentos essenciais, quer na fase procedimental, quer na fase processual, ao pleno exercício do direito de defesa, inculca uma evidente violação do princípio da igualdade de armas e do princípio do contraditório"

Ora, pela análise do Processo Instrutor, verifica-se que, contrariamente ao referido, o recorrido, Município da Mealhada, recebeu cópia do pedido de reversão apresentado pelos recorrentes, para se pronunciar, que lhe foi enviado pela Direcção-Geral das Autarquias Locais (fls. 109) e respondeu-lhe invocando justamente o art.º 75, n.º 1, do CE, o mesmo que diz não ter sido cumprido, emitindo um laborioso e proficiente parecer a que juntou alguns documentos (fls.78/108).

Podendo tais comportamentos traduzirem litigância de má-fé (art.º 456, n.º 1, e alíneas a) e d) do n.º 2, do CPC), notifique o recorrido particular para se pronunciar, nos termos do art.º 3 do CPC."

E respondeu nos seguintes termos:

"1- O despacho que antecede nos autos o presente requerimento vem ordenar a pronúncia da recorrida particular sobre uma alegação expendida em sede de contra-alegações que poderia configurar comportamento de litigância de má-fé na lide.

2- Este comportamento consubstancia-se na circunstância de ter invocado a nulidade do procedimento de reversão, por não ter sido chamada a intervir no procedimento de reversão, conforme prescreve a lei.

3- Efectivamente, reconhece a recorrida particular e penitencia-se agora por este facto, de que a invocada nulidade não se verificou no procedimento.

4- Na verdade foi a recorrida particular chamada a pronunciar-se no procedimento de reversão, tendo, inclusivamente juntado a resposta em que defendia a improcedência do pedido de reversão

5- Penitenciando-se a recorrida particular por esta incorrecta alegação, da qual, desde já prescinde, resta adiantar os motivos que a levaram a incorrer no lapso que alicerçou a invocação da errónea nulidade do procedimento.

6- Preliminarmente, cumpre referir que se o recorrido particular tivesse arquivada a resposta dirigida à autoridade recorrida que efectivamente promoveu não teria invocado a errónea invocação da falta de intervenção no procedimento.

7- O que sucedeu é que, já em sede de alegações, foram os serviços camarários contactados no sentido de enviarem a cópia do parecer final que discutiu o indeferimento do pedido de reversão pela autoridade recorrida, na medida em que esse parecer não tinha sido junto com a petição inicial.

8- A resposta dos serviços camarários foi no sentido de que não encontravam quaisquer elementos respeitantes ao pedido de reversão, pelo que erroneamente se partiu do princípio de que a recorrida particular não tinha sido notificada no âmbito do procedimento.

9- A explicação para que não tenham sido encontrados quaisquer elementos relativos ao pedido de reversão, compreendemos agora, deve-se à circunstância do recorrido particular não ter organizado um processo referente ao pedido de reversão, em virtude de ter intervindo de forma pontual num procedimento que não titulava.

10- Devido a esta circunstância o Município da Mealhada não encontrou no momento em que invocou a nulidade e continuam os seus serviços a não encontrar actualmente, após nova busca nos arquivos a cópia da intervenção procedimental que realizou no âmbito do presente pedido de reversão.

11- Este facto também pode ser explicado pelo longo tempo que mediou a intervenção no procedimento e a chamada do Município da Mealhada à lide, a qual se ficou a dever a uma intervenção requerida pela autoridade recorrida, o que levou também a que não tivesse conhecimento da junção do processo instrutor, pois na resposta a autoridade recorrida não se faz menção à junção deste com a contestação.

12- Por outro lado, é certo que a recorrida particular poderia ter evitado a errónea invocação da referida nulidade mediante a consulta do processo ou a sua solicitação à confiança, todavia não será de olvidar que a distancia física que existe entre a sede do Supremo Tribunal Administrativo e o Município diminui substancialmente a rápida e simples mobilização deste tipo de intervenção processual, sendo também este o motivo que levou o legislador da reforma do contencioso administrativo a restringir a competência do Supremo Tribunal Administrativo como Tribunal de 1.ª instância.

13- Concluindo, cumpre afirmar que o comportamento da recorrida particular na lide não foi levado a cabo com qualquer intuito doloso - pois desconhecia efectivamente que tinha intervindo no procedimento administrativo - devendo ser tida a invocação da referida nulidade como pouco cuidada, facto pelo qual novamente se penitencia, o que, de acordo com a jurisprudência pacífica, não justifica a condenação como litigante de má-fé, ao abrigo do n.º 2, do artigo 456.º do CPC.

14- Assim, a recorrida particular não teve qualquer intenção de obter um efeito processual que não correspondia à veracidade dos factos, sendo que extraiu uma consequência jurídica laborando sobre pressupostos de facto que desconhecia serem erróneos, pois caso tivesse deles perfeito conhecimento nunca teria assumido a invocação da referida nulidade do procedimento administrativo.

Termos em que,

a)A recorrida particular prescinde da alegação de toda a matéria que diga respeitante às nulidades invocadas, devendo as mesmas ter-se como não escritas;
b)Não devendo, ainda, ser condenada como litigante de má-fé, na medida em que a sua conduta na lide não se ficou a dever a qualquer comportamento doloso da sua parte.

Vejamos. De acordo com o disposto no art.º 456 do CPC:

"1.Tendo litigado de má fé a parte será condenada em multa e numa indemnização à parte contrária, se esta a pedir.
2.Diz-se litigante de má fé quem, com dolo ou negligência grave:
a)Tiver deduzido pretensão ou oposição cuja falta de fundamento não devia ignorar;
b)Tiver alterado a verdade dos factos ou omitido factos relevantes para a decisão da causa;
c)Tiver praticado omissão grave do dever de cooperação;

d) Tiver feito do processo ou dos meios processuais um uso manifestamente reprovável, com o fim de conseguir um objectivo ilegal, impedir a descoberta da verdade, entorpecer a acção da justiça ou protelar, sem fundamento sério, o trânsito em julgado da decisão."

A questão da eventual litigância de má fé foi colocada, no despacho supra referido, em relação a dois aspectos da actuação processual do Município da Mealhada. Por um lado, o que dizia respeito à contradição resultante do facto contido no artigo 6 da sua contestação, qual seja, o de referir que os documentos que vinham juntos com a petição inicial, com a resposta da autoridade recorrida e com a "resposta à resposta" diziam respeito a outra expropriação, afirmação que manteve na sua alegação final, o que deixava a ideia de que não sabia do que se tratava, para depois nos artigos subsequentes (8º e ss.), contraditar os factos invocados pelos recorrentes, juntar documentos para contrariar aqueles que foram invocados (e que tiveram como suporte os tais documentos que dizia serem referentes a distinta expropriação), para comprovar os factos invocados por si, e em que alicerçou a construção jurídica que deveria conduzir ao improvimento do recurso contencioso, o que demonstrava que afinal sabia do que se tratava. Sobre este ponto o recorrido nada disse.

Quanto ao segundo ponto, adiantou o que consta da sua resposta, também integralmente transcrita, onde procura construir uma tese assente na falta de elementos nos seus arquivos referentes ao procedimento administrativo (se esta simples explicação, só por si, fosse suficiente para afastar um comportamento reprovável e negligente tudo passaria a ser permitido desde que se desmentisse depois).

Observe-se, todavia, que a lei se basta com a negligência grave. E existe, manifestamente, grave falta de diligência quando uma parte se permite, num tom generalizadamente arrogante e leviano - que perpassa por todos os articulados que apresentou - dizer que foi afastada do procedimento administrativo (o que não era verdade), que geraria nulidade insuprível, e mesmo afastada de procedimentos processuais (o que também não era verdade), tudo inverdades que, à falta de melhor, poderia ter comprovado com um simples telefonema para o tribunal - e que um mínimo de diligência sempre exigiria - apelidando este afastamento de "estranho" deixando no ar a ideia de que existiria um complô (em que este Tribunal participaria, está bom de ver) para o manter à margem da lide. É o que resulta da passagem constante da sua contra-alegação quando afirma "Mas a omissão desta formalidade essencial estendeu-se, estranhamente, ao presente rito processual" (o sublinhado é nosso).

Mas, para além disso, o recorrido - uma entidade pública, sublinhe-se - não podia ignorar que estava a litigar no mais alto tribunal da Jurisdição Administrativa sendo-lhe exigível, porventura, uma actuação mais diligente e responsável - que deve exigir-se em qualquer tribunal - actuação essa que não pode compaginar-se com afirmações inverdadeiras, categóricas, reiteradas, com a imputação de processos de intenções, tudo fruto, afinal, unicamente, de manifesta falta de diligência sua.

Assim, face ao disposto nas alínea a) e b) do referido n.º 2, os comportamentos do recorrido acima enunciados comportam litigância de má fé já que, com grave negligência sua, deduziu oposição "cuja falta de fundamento não devia ignorar" ao mesmo tempo que "alterou a verdade dos factos".

V Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam:

a)Em negar provimento ao recurso contencioso.
b)Em condenar o subscritor da Procuração de fls. 64, o Presidente da Câmara da Mealhada, (art.º 458 do CPC) como litigante de má fé (art.º 456, n.º 1), na multa de 20 unidades de conta (art.º 102, a), do CCJ);
c)Em ordenar a remessa à Ordem dos Advogados de um duplicado deste acórdão, nos termos e para os efeitos do art.º 459 do CPC;

Custas a cargo dos recorrentes, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 400 e 200 euros.

Lisboa, 19 de Maio de 2005. – Rui Botelho (relator) - Cândido de Pinho – Angelina Domingues.