310/1995 - Tribunal Constitucional

Procº nº 407/93 Rel. Cons. Alves Correia Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: I - Relatório. 1. A. interpôs recurso contencioso de anulação da deliberação do Conselho dos Oficiais de Justiça (COJ) de 28 de Abril de 1992, que classificou de Medíocre o serviço prestado pelo recorrente, como técnico de justiça auxiliar, no período de 18 de Setembro de 1985 a 27 de Julho de 1989. Como fundamento do recurso invocou, entre o mais, a inconstitucionalidade material e orgânica do Decreto-Lei nº 376/87, de 11 de Dezembro (Estatuto dos Funcionários de Justiça), e, bem assim, a inconstitucionalidade formal do Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça, publicado no Diário da República, II Série, nº 36, de 12 de Fevereiro de 1990, em especial das normas constantes dos seus artigos 2º, nº 2, alínea d), 12º e 16º, imputando-lhes a violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição. 2. Por sentença de 20 de Maio de 1993, o Mmº Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra deu provimento ao recurso, anulando o acto recorrido. Para assim concluir, considerou aquela sentença procedente a invocada inconstitucionalidade formal do Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça, por não indicar a lei que visa regulamentar, contrariando, assim, o disposto no artigo 115º, nº 7, da Lei Fundamental. 3. Desta decisão recorreu o Ministério Público para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional (Lei nº 28/82, de 15 de Novembro), com vista à apreciação da inconstitucionalidade do referido Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça. 4. Como o requerimento de interposição do recurso não continha todos os elementos assinalados no artigo 75º-A da Lei do Tribunal Constitucional, ordenou o ora relator, por despacho de 28 de Junho de 1993, a notificação do recorrente para, no prazo de cinco dias, indicar os elementos em falta, designadamente a norma ou normas cuja inconstitucionalidade se pretendia que este Tribunal apreciasse e, bem assim, a norma ou princípio constitucional que se considerava violado. O Exmº Procurador-Geral Adjunto em funções no Tribunal Constitucional, respondendo ao convite formulado, apresentou novo requerimento, no qual indicou que: a) Se trata do recurso interposto ao abrigo do preceituado na alínea a) do nº 1 do artigo 70º, do segmento da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra que recusou, com base em inconstitucionalidade formal, a aplicação das normas de conteúdo procedimental constantes do regulamento das Inspecções do Conselho de Oficiais de Justiça, aprovado por este órgão e publicado no Diário da República, II Série, de 12 de Fevereiro de 1990; b) Tais normas, que serviram de suporte ao acto impugnado, são as constantes dos artigos 2º, nº 2, alínea d), 12º e 16º do dito regulamento; c) A norma constitucional que se considera violada é a constante do artigo 115º, nº 7, da Constituição. 5. Neste Tribunal, o Exmº Procurador-Geral Adjunto concluiu as alegações, dizendo: 1º- As normas de conteúdo inovatório e dotadas de eficácia externa, constantes do Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça, aprovado em reunião extraordinária de 19 de Dezembro de 1989 e publicado no Diário da República, II Série, nº 36, de 12 de Fevereiro de 1990, são formalmente inconstitucionais, por violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição, pois o Regulamento em que se inserem não indica a lei que visa regulamentar ou que define a competência para a sua emissão. 2º- Nenhum desses preceitos, dotado de tais características, foi, porém, aplicado na sustentação do acto impugnado e, consequentemente, na decisão recorrida que o revogou, pelo que não releva a inconstitucionalidade formal referenciada na conclusão anterior. Termos em que deve ser julgado procedente o presente recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida, na parte impugnada. Por sua vez, nas alegações produzidas neste Tribunal, o recorrido A. apresenta as seguintes conclusões: 1º- A deliberação do COJ com base no RICOJ está em confronto com a CRP; 2º- O RICOJ está obrigado à indicação da lei habilitante - artº 115º, n 7, da CRP; 3º- Não o tendo feito viola a CRP no normativo atrás indicado; 4º- Não correspondem à verdade os argumentos defendidos pelo COJ, na medida em que o RICOJ não é somente um regulamento interno e de organização, mas, tendo sido publicado no DR, as suas normas produzem efeitos externos e também face aos inspeccionados; 5º- É unânime a Doutrina e Jurisprudência no sentido de tais Regulamentos indicarem as leis habilitantes; 6º- A violação da CRP (artº 115º, nº 7) é flagrante; 7º- Outras decisões jurisdicionais já se reportaram a esta questão e concluíram pela inconstitucionalidade formal do RICOJ. 6. Corridos os vistos legais, importa apreciar e decidir. II - Fundamentos. 7. Tal com se referiu no Acórdão nº 375/94 (publicado no Diário da República, II Série, de 10 de Novembro de 1994), o Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça é "um regulamento de natureza mista, simul-taneamente, um regulamento interno e um regulamento externo". Isto significa que existem naquele diploma normas puramente organizatórias, porque esgotam os seus efeitos no interior do serviço de inspecções, e outras que projectam os seus efeitos para o exterior da Administração, repercutindo-se na carreira dos oficiais de justiça. Para além disso, há naquele diploma normas desprovidas de conteúdo inovador, pois limitam-se e reproduzir a disciplina constante do Decreto-Lei nº 376/87, de 11 de Dezembro. Segundo o Exmº Procurador-Geral Adjunto, só os preceitos constantes do RICOJ dotados de eficácia externa e de conteúdo inovador serão formalmente inconstitucionais, por contrariarem o disposto no artigo 115º, nº 7, da Constituição, e nenhuma norma, com essas características, terá sido aplicada na sustentação do acto impugnado. Tendo em conta a globalidade das alegações produzidas, pode concluir-se que aquele Magistrado do Ministério Público pretendeu apenas dizer que os preceitos que serviram de base ao acto impugnado, e cuja aplicação foi recusada pelo Mmº. Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, não são dotados de eficácia externa e carácter inovador e, como tal, não se encontram sujeitos à indicação da lei que visam regulamentar, nos termos do disposto no artigo 115º, nº 7, da Constituição. Vejamos se lhe assiste razão. 7.1. As normas indicadas como objecto do presente recurso têm o seguinte conteúdo: Artigo 2º (Inspecções Ordinárias) "1. 2. De cada inspecção será elaborado relatório circunstanciado, com vista a: a) [...] b) [...] c) [...] d) Informar acerca do serviço e mérito individual dos oficiais de justiça abrangidos, propondo a cada um deles a classificação correspondente". Artigo 12º (Elementos a considerar) "1 - São elementos a tomar em especial consideração na classificação dos oficiais de justiça: a) A idoneidade cívica; b) A preparação técnica e intelectual; c) A quantidade e qualidade de trabalho; d) O espírito de iniciativa e colaboração; e) O brio profissional; f) O senso prático; g) A urbanidade e relações humanas; h) A pontualidade, assiduidade e efectividade de serviço. 2 - As qualidades de orientação e de chefia são elementos relevantes na classificação de funcionários com tais atribuições. 3 - Nas classificações são sempre ponderadas as circunstâncias em que decorreu o exercício de funções, designadamente as condições de trabalho e o volume de serviço, bem como o resultado de inspecções anteriores, inquéritos, sindicâncias ou processos disciplinares, e quaisquer elementos complementares que estejam na posse do Conselho dos Oficiais de Justiça". Artigo 16º (Relatório) "1- O relatório e proposta a que se refere o artigo 2º, nº 2, do presente regulamento devem ser elaborados logo após a conclusão da inspecção. 2- Do relatório constará a indicação de serviço e funcionários abrangidos. 3- No caso de inspecção ordinária, o relatório incluirá ainda os elementos referidos no artigo 2º deste regulamento. 4- Quando apreciar o mérito, será referido o tempo efectivo de serviço e a categoria a que pertence o oficial de justiça. 5- O relatório das inspecções extraordinárias à contabilidade e tesouraria deve incluir um balanço dos fundos existentes, apontar as faltas notadas e as medidas para a sua correcção. 6- Todos os relatórios terão, no final, conclusões que resumam as verificações e as providências sugeridas. 7- Logo após a elaboração do seu relatório, os inspectores darão conhecimento dele aos oficiais de justiça cujo mérito tenham apreciado, na parte respeitante a cada um, fixando o prazo de 10 dias para fornecerem, querendo, os elementos que tenham por conveniente, após o que deve ser elaborada informação final sobre a matéria da resposta". Na óptica do Exmº Procurador-Geral Adjunto, a norma do artigo 12º do RICOJ carece totalmente de autonomia, sendo pura e fiel reprodução literal do estatuído no artigo 90º do Decreto-Lei nº 376/87. E a norma do artigo 2º, nº 2, alínea d), também nada inova relativamente ao estatuído nos artigos 116º, nº 2, 88º, nº 1, 92º e 107º, alínea a), daquele diploma legal. Finalmente, o artigo 16º limita-se a estabelecer regras procedimentais mínimas referentes ao processo de inspecção e o nº 7 deste preceito não inova substancialmente relativamente ao estatuído no artigo 94º do Decreto-Lei nº 367/87. Segundo aquele representante do Ministério Público, tais normas regulamentares não estariam abrangidas pela obrigatoriedade de especificação da lei habilitante, de acordo com o estabelecido no artigo 115º, nº 7 da CRP, por lhes faltar o carácter inovador, ou por não gozarem de eficácia externa. 7.2. As normas regulamentares contêm disciplina jurídica que não pretende ser essencial ou primária, pois constituem, por natureza, uma normação secundária à lei. E, embora existam regulamentos em que a vinculação à lei é mais ténue (como no caso dos regulamentos independentes e autónomos), os chamados regulamentos de execução visam, como o próprio nome indica, realizar uma execução estrita da lei, sem criarem nada de substancialmente novo. O artigo 115º, nº 7, da Constituição consagra o princípio da precedência da lei, impondo aos regulamentos a indicação expressa das "leis que visam regulamentar ou definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão". Trata-se de um princípio que, segundo orientação firme deste Tribunal, vale para todos os regulamentos, sem qualquer excepção, desde que dotados de eficácia externa, pois só deste tipo de normas regulamentares cura o referido preceito constitucional. Por conseguinte, mesmo admitindo a ausência de carácter inovador dos preceitos desaplicados na decisão recorrida, eles continuam a ser normas com valor e força de regulamento, mantendo-se, neste aspecto, a exigência prevista no artigo 115º, nº 7, da Lei Fundamental. A solução apenas seria diferente se tais normas não afectassem a esfera jurídica do recorrente, ou seja, se estivessem desprovidas de eficácia externa. No entanto, considerando o conteúdo das normas desaplicadas pelo tribunal a quo, tem de concluir-se, na senda do decidido por este Tribunal no citado Acórdão nº 375/94, que, no caso das normas constantes dos artigos 2º, nº 2, alínea d), e 16º, nº 7, se trata de normas cuja disciplina normativa não se confina ao interior da Administração, antes projectam a sua eficácia no estatuto dos oficiais de justiça. O mesmo se passa em relação à norma constante do artigo 12º do Regulamento das Inspecções. E a circunstância de as referidas normas regulamentares produzirem efeitos externos é suficiente para sujeitá-las à exigência do artigo 115º, nº 7, da Constituição, independentemente de terem ou não um carácter inovador. Assim sendo, deverá concluir-se que andou bem a sentença recorrida quando procedeu à desaplicação das normas que constituem o objecto do presente recurso, por considerá-las formalmente inconstitucionais, uma vez que o Regulamento em que se inserem não indica a lei que visa regulamentar ou define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, violando-se o disposto no artigo 115, nº 7, da Constituição. 8. A questão da conformidade com a Constituição das normas que constituem o objecto do presente recurso já foi analisada pelo Tribunal Constitucional em processos similares a este, tendo-se firmado jurisprudência no sentido da sua inconstitucionalidade formal, por violação do disposto no artigo 115º, nº 7, da Lei Fundamental. Não havendo razões que levem a decidir diferentemente desta jurisprudência, pelos fundamentos do Acórdão nº 375/94 (publicado no Diário da República, II Série, de 10 de Novembro de 1994), decide-se: a) Julgar inconstitucionais, por violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição, as normas dos artigos 2º, nº 2, alínea d), 12º e 16º, nº 7, do Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça, aprovado em reunião extraordinária de 19 de Dezembro de 1989, e publicado no Diário da República, II Série, nº 36, de 12 de Fevereiro de 1990; b) Negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida, na parte impugnada. Lisboa, 20 de Junho de 1995 Fernando Alves Correia Guilherme da Fonseca Messias Bento Bravo Serra Luís Nunes de Almeida