ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Maria ...., economista, assessora principal do quadro de pessoal da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira, veio interpor o presente RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO do despacho da autoria do Secretário Regional de Educação do Governo Regional da Madeira, datado de 13 de Setembro de 2000, que renovou o seu destacamento, por um ano, para o Gabinete de Assessoria da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação, com efeitos a partir de 15 de Setembro de 2000, imputando-lhe o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto.
A entidade recorrida, na sua resposta de fls. 44/48 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, sustentou que o recurso não merece provimento.
Notificada para os termos e efeitos do disposto no artigo 67º do RSTA, veio a recorrente nas suas alegações formular as seguintes conclusões:
“a) As razões que justificaram o pedido de cessação do destacamento da alegante, constantes de fls., que consubstanciam o erro sobre os pressupostos em que a entidade recorrida incorreu ao determinar o destacamento – são as mesmas que evidenciam o erro em que esta mesma entidade recorrida incorreu ao determinar a renovação desse destacamento;
b) Mostra-se pelos docs. 7 a 11, juntos aos autos com a petição do recurso, que a alegante se encontra desde o início do seu destacamento absolutamente inactiva;
c) Daí que o despacho impugnado assenta em manifesto erro sobre os seus pressupostos decisórios,
d) Para além de, por isso mesmo, violar directamente os artigos 25º, nº 2 e 27º, nº 6 do Decreto-Lei nº 427/89;
e) Pelo que o despacho impugnado é anulável, nos termos do artigo 135º do CPA”.
Por seu turno, também a entidade recorrida contra-alegou, concluindo no sentido do improvimento do recurso.
O Digno Magistrado do Ministério Público, emitiu parecer a fls. 87/88, onde também se pronunciou no sentido do recurso não merecer provimento.
Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência para decisão.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a apreciação do mérito do recurso, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. A recorrente detém a categoria de Assessora Principal, pertencendo ao quadro da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira.
ii. Em 13-9-99, o Secretário Regional de Educação do Governo Regional da Madeira exarou um despacho com o seguinte teor:
“Considerando que a Drª Maria ...., Assessora Principal do quadro de pessoal da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira, para além da sua vasta experiência profissional como técnica superior na área financeira, exerceu durante largo tempo o cargo de Directora Administrativo-Financeira da Escola de Hotelaria e Turismo da Madeira;
Considerando que importa potenciar a sua vasta experiência profissional e reconhecida competência na área financeira para sectores estratégicos da Secretaria Regional de Educação;
Considerando que o Gabinete de Assessoria da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação necessita de funcionário experiente na área financeira;
Considerando ainda ser de extremo interesse e conveniência para a administração dotar aquele serviço de um funcionário com a experiência e conhecimentos técnicos da Assessora Principal, Drª Maria ...., face às competências que organicamente lhe estão cometidas;
Nestes termos e ao abrigo do artigo 27º, conjugado com o nº 3 do artigo 25º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 175/95, de 21 de Julho e pelo Decreto-Lei nº 218/98, de 17 de Julho, e com o artigo 21º do Decreto Regulamentar Regional nº 13-A/97/M, de 15 de Julho, determino o seguinte:
1- Destacar a Assessora Principal do quadro de pessoal da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira, Drª Maria ...., para o Gabinete de Assessoria da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação.
2- O destacamento é feito por um ano, renovável por iguais períodos.
3- O destacamento produz, eleitos a partir de 15 de Setembro de 1999.” [cfr. fls. 16/17 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iii. Com data de 6 de Janeiro de 2000, o Director Regional de Educação Especial e Reabilitação proferiu o Despacho nº 1/2000, com o seguinte teor:
“Considerando que, por despacho de Sua Excelência o Senhor Secretário Regional de Educação, de 99.09.13, a Assessora Principal do quadro de pessoal da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira, Drª Maria ...., foi destacada para o Gabinete de Assessoria da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação.
Considerando que, nos termos do disposto no artigo 21º do Decreto Regulamentar Regional nº 13-A/97/M, de 15 de Julho, que aprovou a estrutura orgânica da DREER, o Gabinete de Assessoria é um serviço com funções de consulta, competindo-lhe, nomeadamente, emitir pareceres, elaborar estudos e promover de modo adequado a recolha, compilação, sistematização, tratamento e difusão de legislação e documentação de interesse para a DREER.
Atendendo a que os funcionários da categoria de Assessor Principal exercem uma actividade de concepção cujo conteúdo funcional se caracteriza genericamente em funções consultivas de natureza científico-técnica exigindo um elevado grau de qualificação, de responsabilidade, iniciativa e autonomia, assim como um domínio total da área de especialização e uma visão global de administração que permita a interligação de vários quadrantes e domínios de actividade, tendo em vista a preparação de tomada de decisão e ao pessoal Técnico Superior incumbe, "grosso modo", conceber e desenvolver projectos, elaborar pareceres e estudos e prestar apoio técnico no âmbito das respectivas formações e especialidades.
Atendendo a que "a descrição dos conteúdos funcionais não pode, em caso algum, constituir fundamento para o não cumprimento do dever de obediência e não prejudica a atribuição aos funcionários de tarefas de complexidade e responsabilidade equiparáveis, não expressamente mencionadas", conforme prescrito no nº 4 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho.
Considerando ainda que a experiência já adquirida nesta Direcção Regional faz presumir o pleno conhecimento da sua orgânica, gestão e funcionamento.
Solicita-se à Srª Drª Maria .... a elaboração, em prazo não superior a 20 dias, de um relatório englobando a descrição e a qualificação do conteúdo específico das suas funções que considera adequadas nos serviços, na respectiva área funcional de economia, tendo presente a necessidade de um redimensionamento do Gabinete de Assessoria e a adequada articulação funcional com os demais recursos humanos daquele serviço”. [cfr. fls. 18 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iv. Em resposta ao solicitado, a recorrente elaborou uma informação com o seguinte teor:
“Maria Alexandra Figueira da Silva, Assessora Principal do Quadro de Pessoal da Escola de Hotelaria e Turismo da Madeira, em exercício de funções nesta Direcção Regional, determinado por Despacho do Senhor Secretário Regional de Educação, datado de 13 de Setembro de 1999, nos termos do Despacho número 1/2000, emitido pelo Director Regional de Educação Especial e Reabilitação, vem em conformidade, informar o seguinte:
1. Nos termos do número 2 do artigo 21º do Decreto Regulamentar Regional nº 13-A/97/M, de 15 de Julho, que aprovou a Lei Orgânica da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação, o Gabinete de Assessoria deverá ser dirigido por um Coordenador a designar pelo Director Regional.
2. No entender da signatária será a este Coordenador que compete fazer a ligação entre os serviços de assessoria e o Director Regional, bem como, estabelecer os critérios e formas de relação entre os serviços de assessoria e os demais serviços da Direcção.
3. A inexistência deste Coordenador faz recair sobre o Director Regional as funções e responsabilidades a ele cometidas.
4. A signatária conhece os termos do diploma que aprovou a estrutura orgânica da DREER, o conteúdo genérico da categoria de Assessor Principal no contexto da carreira técnica superior, bem como a norma do artigo 9º, nº 4 do DL nº 248/85, de 15 de Julho.
5. À signatária nunca se suscitou sequer a eventualidade de não cumprir o dever de obediência, quer relativamente ao despacho exarado por V. Exª, quer a qualquer outra ordem de serviço, tomada na forma e conteúdo legais.
6. A signatária acedeu a este serviço no mês de Outubro de 1999 não tendo sido apresentados aos demais serviços da Direcção e informada da realidade dos mesmos. Não lhe foi solicitada desenvolver qualquer actividade durante o período em que vem exercendo funções nesta Direcção. Desconhece a signatária – nem a tanto era obrigada – quer pelas condições de trabalho que [não lhe] foram oferecidas, quer pelo que decorre das suas obrigações legais, quais as necessidades desta Direcção no que concerne à sua área de formação e à sua longa experiência profissional já adquirida.
7. Refira-se a este propósito que o Despacho acima referido e que determinou o destacamento da signatária para esta Direcção, deixava antever – ao contrário do que se verifica – ter, a essa data, já sido determinado o contributo que a signatária daria à Direcção.
8. Não obstante o que acima se disse, sempre se insistirá na ideia de que é necessário que se estabeleçam as necessidades da Direcção e que se determine, igualmente, o investimento a ser efectuado na aquisição de equipamento informático – para uma maximização económica e operacional dos serviços – de forma a que a Direcção possa desenvolver a sua actividade com maior grau de eficácia.
9. As limitações que a signatária tem na formulação de uma resposta mais completa ao que lhe foi solicitado, não lhe sendo imputadas mas determinando o conteúdo da mesma, não deverão ser interpretadas como acto de desobediência mas outrossim, consequência natural de uma determinação não exigível e da inexistência de condições que permitam uma resposta.
10. Reiterando a minha disponibilidade em colaborar com V. Exª e esta Direcção Regional em tudo o que me é atribuído.” [cfr. fls. 19/20 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
v. Por requerimento datado de 26-1-2000, e dirigido à entidade recorrida, a recorrente expôs e requereu o seguinte:
"Por deliberação de V. Exª datada de 13-9-99 foi a signatária "destacada", com efeitos a partir de 15-9-99, para o Gabinete de Assessoria da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação.
Esta decisão era tomada em conformidade com a exigência resultante do artigo 27º, nº 6 e nº 3 do artigo 25º do DL nº 427/89, com a redacção que lhe foi dada pelo DL nº 218/98, de 17/6, ou seja, apresentava-se como "devidamente fundamentada", através da invocação da "necessidade" que se verificaria no Gabinete de Assessoria da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação dos serviços de "um funcionário experiente na área financeira", como é o caso da signatária, "face às competências que organicamente lhe estão cometidas”.
Porém, após estarem decorridos mais de quatro meses, a signatária tem permanecido ininterruptamente inactiva no Serviço para onde foi destacada, o que, desde logo, levaria a supor que não existia qualquer necessidade que exigisse a sua colaboração.
Suposição que se encontra neste momento inteiramente confirmada por força de despacho do Sr. Director Regional da Educação Especial e Reabilitação, de que se junta cópia, e no qual é solicitado à signatária que elabore um relatório em que explicite quais as funções que poderá desempenhar nos serviços para onde foi destacada.
Ora, se o Sr. Director Regional responsável máximo por esses serviços, ignora quais sejam as tarefas que devem ser cometidas à signatária, apenas é possível concluir que, ao fim e ao cabo, não existe a necessidade que foi invocada no despacho que ordenou o destacamento, pois, como é óbvio e resulta dos próprios termos do despacho, essa necessidade deveria ser patente e premente, pois, só nesses condições, se acharia cumprido o requisito que é exigido pelo artigo 25º, nº 3 atrás citado.
Independentemente deste aspecto, não pode a signatária deixar de sublinhar que o seu quadro de origem se reporta a um estabelecimento público de ensino secundário dotado de autonomia administrativa, financeira e patrimonial aonde todo o pessoal admitido após 21-3-99 ficou sujeito ao regime do contrato individual de trabalho, o que significa que se trata de um serviço com uma organização e funcionamento muito específicos e, por isso, dificilmente equiparável às condições da Direcção Regional para onde se encontra destacada.
Esta evidente especificidade do seu lugar de origem, tornaria ainda mais clara a necessidade de existirem especiais tarefas adequadas ao seu perfil e carreira profissionais, no lugar para onde foi destacada, o que, como atrás se disse, não se veio a confirmar.
Face ao exposto e porque, na prática, não se verificam os pressupostos da decisão de destacamento, como é expressamente reconhecido pelo Sr. Director Regional da Educação Especial e Reabilitação, requer a V. Exª que seja o mesmo dado por findo, com o regresso da signatária ao lugar do quadro que lhe pertence.” [cfr. fls. 21/22 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vi. Com data de 26 de Janeiro de 2000, o Director Regional de Educação Especial e Reabilitação proferiu o Despacho nº 2/2000, com o seguinte teor:
“Como é do conhecimento da Drª Maria Alexandra Figueira da Silva, Assessora Principal, no próprio dia do seu comparecimento ao serviço desta Direcção Regional, após reunião, o respectivo Director Regional procedeu à apresentação pessoal da exponente à Divisão de Serviços Administrativos, incluindo as Secções, e aos restantes elementos do Gabinete de Assessoria.
Considerando as atribuições orgânicas deste Gabinete de Assessoria mais concretamente, foi solicitado que, em conjunto com o Dr. António Rui, técnico superior da respectiva área, elaborassem uma proposta de trabalho por forma a que os objectivos a prosseguir fossem alcançados, com a salvaguarda das especificidades técnicas e dignidade profissional de cada um dos elementos em causa.
Do pedido anteriormente referido não dimanou qualquer resultado prático, razão pelo qual se exarou o Despacho nº 1/2000, de 6 de Janeiro, a que agora responde.
Conclui-se, ainda, que ao contrário do solicitado a técnica não apresenta uma proposta de trabalho consignando a descrição e a qualificação do conteúdo especifico das suas funções, justificando o facto em alguns considerandos que nesta fase não importa controverter, mas antes procurar atingir o fim a que nos propusemos.
Nestes termos solicito:
1. Ao Dr. António Rui para, conjuntamente com os demais elementos afectos ao Gabinete de Assessoria, elaborar um programa de visitas de trabalho aos Serviços considerados de interesse para o fim em apreço.
2. O referido plano ser-me-á presente a fim de providenciar junto das chefias as condições adequadas a que o mesmo se concretize com a maior brevidade possível.
3. Concluídas as citadas visitas e com base no conhecimento entretanto adquirido, julgo ficarem reunidas as condições para que seja dado cumprimento ao meu Despacho nº 1/2000, de 6 de Janeiro.
Dê-se conhecimento a cada um dos elementos do Gabinete de Assessoria.” [cfr. fls. 27 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vii. Com data de 21-2-2000, o Director Regional de Educação Especial e Reabilitação remeteu à chefe de gabinete do recorrido o ofício nº 709, com o seguinte teor:
“Com referência ao V. Ofício 000310/1, de 2000-02-16, e em cumprimento do Despacho de Sua Excelência o Senhor Secretário Regional de Educação, de 2000-02-15, exarado no requerimento subscrito por Maria ...., vimos esclarecer o seguinte:
1- No âmbito das atribuições orgânicas do Gabinete de Assessoria da DREER foi solicitado à requerente que, "em conjunto com o Dr. António Rui, técnico superior da respectiva área, elaborassem uma proposta de trabalho por forma a que os objectivos a prosseguir fossem alcançados, com a salvaguarda das especificidades técnicas e dignidade profissional de cada um dos elementos em causa". – [Doc. nº 1].
2- Do pedido anteriormente referido não dimanou qualquer resultado prático, razão pelo qual se exarou o Despacho nº 1/2000, de 6 de Janeiro, já junto ao processo pela requerente.
3- Em resposta a visada prestou a informação que se anexa. – [Doc. nº 2].
4- Como consequência, conforme melhor se alcança do Despacho nº 2/2000, elaborou-se um programa de visitas de trabalho aos Serviços considerados de interesse que, tão só não foi ainda executado por força do atestado médico entretanto apresentado pela funcionária destacada.
5- Desta guisa, conclui-se que a actuação da Direcção Regional nunca foi a de manter a dita funcionária inactiva no Serviço. Antes pelo contrário, compulsando os Despachos 1/2000, de 6 de Janeiro, e 2/2000, de 26 de Janeiro, conclui-se inequivocamente pelo interesse premente na actividade profissional da exponente e pela lisura do procedimento adoptado.
6- Aproveitamos ainda a oportunidade para informar que durante a permanência da requerente nos Serviços, os períodos de 15/Set/99 a 22/Out/99, e de 10/Fev/2000 até à data correspondem a faltas por doença, o período de 2 a 21 Dez/99 corresponde a férias, e que nos dias 7, 14 e 21 de Jan. 2000 e 4 de Fev. 2000 aquela foi dispensada da comparência ao serviço. – [Doc. nº 3 da Secção de Expediente e Pessoal que aqui se junta e dá por integralmente reproduzido]” – Cfr. fls. 25/26 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
viii. No rosto do ofício a que se alude em vii., a entidade recorrida exarou o seguinte despacho, datado de 25-3-2000:
"Remeta cópia do presente à requerente, sublinhando, nomeadamente, o explicitado em 5." [Idem, fls. 25 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
ix. A recorrente foi notificada do despacho a que se alude em viii. através do ofício nº 000577, de 30-3-2000 [Cfr. fls. 24 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
x. Com data de 5-4-2000, a recorrente dirigiu ao Secretário Regional de Educação da Madeira um requerimento com o seguinte teor:
“MARIA ...., face ao ofício de V. Exª nº 000577, de 30-3-2000, com a referência 1.57/00, vem dizer o seguinte:
A exposição do Sr. Director Regional de Educação Especial e Reabilitação apenas vem confirmar o conteúdo do anterior requerimento da signatária, ou seja constata-se que após terem decorrido vários meses, ainda não existem funções definidas que fossem atribuídas à signatária, sendo óbvio que "visitas" aos serviços, mesmo pomposamente designadas de "trabalho", apenas podem corresponder a uma total indefinição quanto às tarefas que lhe caberiam.
Com efeito a “imperiosa urgência e conveniência de serviço que levaria a signatária para esta Direcção Regional não consistirá seguramente em visitas…”.
Ou, por outras palavras, o despacho de V. Exª que ordenou o destacamento [diga-se compulsivo] é claro e apenas admite a interpretação de que existiam, nesse momento na Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação, tarefas bem determinadas e que necessitavam da especifica colaboração da signatária na sua execução, caso contrário não faz qualquer sentido o teor do mesmo nos seus parágrafos segundo e quarto:
“Considerando que importa potenciar a sua vasta experiência profissional e reconhecida competência na área financeira para sectores estratégicos...", "Considerando ainda ser de extremo interesse para a administração dotar aquele serviço de um funcionário coma experiência e conhecimentos técnicos da Assessora Principal, Drª Maria ....…".
A experiência de sete meses veio a demonstrar que a realidade era diversa, o que veio a ser confirmado pelas dificuldades do Sr. Director Regional em definir quaisquer funções concretas, situação que apenas vem atribuir maior acuidade à pretensão que a signatária dirigiu a V. Exª, ou seja o fim do destacamento que lhe foi imposto.
Aguardando-se por isso que recaia qual quer decisão quanto àquele pedido formulado em 26-1-2000.” [Cfr. fls. 33/34 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xi. Em resposta ao requerimento a que se alude em x., o Gabinete do Secretário Regional de Educação remeteu à recorrente o ofício nº 001288, datado de 15-6-2000, com o seguinte teor:
“Em referência ao Vosso requerimento, datado de 2000/04/05, encarrega-me Sua Excelência o Secretário Regional de Educação de transcrever a V. Exª, o teor do seu Despacho datado de 2000/06/09:
"Face ao parecer da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação informe-se em conformidade com os parágrafos 1) e 2) do respectivo parecer, solicitando-lhe, em conformidade, que assuma integralmente as funções que lhe estão cometidas pelo Director Regional".
Parecer:
"1) As conclusões vertidas no requerimento da funcionária acima identificada são manifestamente abusivas.
2) Demonstram, só, que desde a primeira hora não se disponibilizou para a colaboração com a Educação Especial e aceitação da respectiva integração nos serviços da orgânica da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação, subscrevendo sucessivos pedidos para sustação do destacamento, sem fundamento verdadeiro e atendível, revelando, assim, a sua real intenção." [Cfr. fls. 36/37 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xii. O Secretário Regional de Educação da Madeira exarou em 13 de Setembro de 2000 um despacho com o seguinte teor:
“Por despacho do Secretário Regional de Educação de 13-9-99, a Drª MARIA ...., Assessora Principal do quadro de pessoal da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira foi destacada para o Gabinete de Assessoria da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação, por um período de um ano, com efeitos a partir de 15 de Setembro de 1999.
Considerando ser de extremo interesse e conveniência para a Administração, face à experiência e conhecimentos técnicos da aludida Assessora Principal, que a mesma se mantenha nos serviços da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação.
Nestes termos e ao abrigo do artigo 27º, conjugado com o nº 3 do artigo 25º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 218/98, de 17 de Julho, e com o artigo 21º do Decreto Regulamentar Regional nº 13-A/97/M, de 15 de Julho, determino o seguinte:
1- Renovar o destacamento por um ano, da Assessora Principal, do quadro de pessoal da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira, Drª MARIA ...., para o Gabinete de Assessoria da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação.
2- A renovação do destacamento produz efeitos a partir de 15 de Setembro de 2000.” [Cfr. fls. 7 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xiii. A recorrente interpôs neste TCA recurso contencioso do despacho referido em xi., a que veio a caber o nº 4806/2000, da 1ª Secção, ao qual foi negado provimento, por acórdão datado de 13-2-2003, posteriormente confirmado por acórdão do STA, datado de 19-11-2003 [Cfr. recurso nº 01127/03, da 1ª Subsecção do CA do STA, disponível para consulta em www.dgsi.pt/jsta].
xiv. O acto recorrido é o identificado em xii
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
O presente recurso contencioso tem por objecto o despacho do Secretário Regional de Educação do Governo Regional da Madeira, datado de 13 de Setembro de 2000, que determinou a renovação do destacamento da recorrente para o Gabinete de Assessoria da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação, pelo período de um ano, com efeitos a partir de 15 de Setembro de 2000, ao abrigo do artigo 27º, conjugado com o nº 3 do artigo 25º do DL nº 427/89, de 7/12, alterado pelo DL nº 218/98, de 17/7, e com o artigo 21º do Decreto Regulamentar Regional nº 13-A/97/M, de 15/7.
A recorrente imputa ao aludido despacho o vício de violação de lei, por afronta àquelas primeiras normas legais, e por erro nos pressupostos de facto, alegando para tanto que nunca existiu interesse e/ou conveniência no seu destacamento para o Gabinete de Assessoria da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação, razão pela qual também inexistia interesse e/ou conveniência na respectiva renovação, remetendo para os factos constantes dos documentos 7 a 11 que juntou com a petição de recurso.
Vejamos então.
Como é sabido, a requisição e o destacamento constituem instrumentos de mobilidade pelos quais os funcionários passam a exercer transitoriamente, sem ocuparem um lugar do quadro, funções em organismo ou serviço público diferente daquele a que pertencem.
O respectivo regime jurídico encontra-se previsto no artigo 27º do DL nº 427/89, de 7/12, constituindo o seu único traço distintivo a circunstância dos encargos com a requisição correrem por conta do serviço de destino — o serviço requisitante — e os do destacamento pelo serviço de origem.
Em tudo o mais há uma plena identidade entre ambas as figuras, as quais se processam para a categoria que o funcionário ou agente já detinha, e por períodos de tempo que podem atingir um ano, prorrogáveis até ao máximo de três anos.
Por outro lado, a iniciativa da requisição ou do destacamento pode pertencer à Administração Pública ou ao funcionário interessado.
Assim, quando a iniciativa é oficiosa, a requisição e o destacamento hão-de fundamentar-se na conveniência do serviço e carecem de acordo do funcionário, salvo se o serviço de destino se localizar no mesmo município do serviço a cujo quadro pertence o funcionário ou, se este se situar na área dos municípios de Lisboa, Porto ou municípios confinantes, a requisição e o destacamento se efectuarem para alguma localidade neles situados.
Autores há, como Paulo Veiga e Moura, in “Função Pública”, I volume, 1999, a págs. 412/413, que defendem que na figura da requisição, a conveniência é do serviço de destino, enquanto que na do destacamento, essa conveniência já será do serviço de origem, retirando tal conclusão do facto de ser este último quem continua a suportar os encargos com o funcionário destacado.
Face à legislação actualmente em vigor – o DL nº 427/89, de 7/12 – e ao contrário do que sucedia na vigência do DL nº 41/84, de 3 de Fevereiro, que apenas permitia a requisição e o destacamento para a execução de funções de carácter excepcional que não pudessem ser asseguradas pelo pessoal do organismo utilizador, verificamos que esta não define o que se deve entender por conveniência de serviço, nem enuncia quais as funções ou carências que legitimam o recurso àqueles dois instrumentos de mobilidade de pessoal.
Face ao exposto, apenas uma conclusão é possível extrair, qual seja, a de que compete à Administração o poder de preencher casuisticamente aquele conceito indeterminado, embora se afigure como mais correcto o entendimento de que a expressão "conveniência de serviço" deva ser entendida no sentido de "conveniência do interesse público".
Com efeito, a requisição e o destacamento não devem ser autorizados apenas porque assim interessa ao serviço de origem ou ao organismo utilizador, mas, pelo contrário, porque a ponderação do interesse público determina que o sacrifício imposto ao serviço de origem, pela perda temporária de um funcionário, é inferior às vantagens que para aquele mesmo interesse resultam da utilização do seu trabalho pelo organismo público de destino. Naturalmente que essa ponderação legitimará o recurso à requisição e ao destacamento sempre que o serviço utilizador não dispuser, nem tiver possibilidades de o obter por outra forma, de pessoal qualificado para fazer face à importância ou dificuldade inerente à realização de actividades temporárias de carácter excepcional.
Contudo, outras situações haverá em que a ponderação do interesse público apontará para a necessidade de se recorrer a uma daquelas duas figuras, mostrando-se por isso plenamente justificado o recurso ao conceito indeterminado de "conveniência de serviço".
Deste modo, será sempre a existência de um relevante interesse público que justificará a licitude da requisição e do destacamento [ou da respectiva renovação], uma vez que os próprios poderes discricionários conhecem limites — vd. sobre esta matéria Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, págs. 252 e segs.
No caso presente, foram exactamente esses os pressupostos invocados no despacho determinante do destacamento, ou seja, o despacho da entidade recorrida de 13-9-99 – e que a ora recorrente não impugnou –, quando aí se refere que “o Gabinete de Assessoria da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação necessita de funcionário experiente na área financeira“, […] e “…ser de extremo interesse e conveniência para a administração dotar aquele serviço de um funcionário com a experiência e conhecimentos técnicos da Assessora Principal, Drª Maria ...., face às competências que organicamente lhe estão cometidas“.
De modo diverso, ao atacar o acto que renovou o dito destacamento, a recorrente contrapõe a sua valoração à que foi efectuada pela Administração sobre a oportunidade e conveniência da decisão de renovação, ou seja, quanto ao preenchimento do conceito indeterminado “conveniência da Administração”, referido no nº 2 do artigo 25º do DL nº 427/89, de 7/12, por remissão do nº 6 do respectivo artigo 27º.
Com efeito, e bem vistas as coisas, o que a recorrente pretende sindicar no presente recurso contencioso não é a (i)legalidade do despacho de renovação do seu destacamento, mas sim o respectivo (de)mérito, ou seja, a conformidade dos aspectos discricionários do acto – renovar ou não renovar o destacamento – com a conveniência do interesse público.
Ora, como se disse, essa apreciação é efectuada de acordo a situação real do serviço de destino e está sujeita a juízos que só podem ser controlados pelos tribunais por critérios jurídicos e não por critérios de boa administração, ou seja incidentes sobre a qualidade da decisão de fundo.
Isto significa que o Tribunal aprecia e sindica os actos da Administração quanto aos seus aspectos vinculados, utilizando parâmetros jurídicos externos e formais como a manifesta inadequação, que não permitem a substituição da valoração que foi efectuada pela Administração pelo Tribunal, donde resulta que se não justifica que este entre a apreciar a argumentação da recorrente, no sentido de que seria melhor escolha, no confronto do seu interesse com o interesse público, a não renovação do destacamento [Neste sentido, cfr., entre outros, o Acórdão do STA, de 14-10-2003, da 2ª Subsecção do CA, proferido no âmbito do recurso nº 0878/03].
Contudo, do probatório – e, nomeadamente, dos documentos donde a recorrente pretende fazer emergir a conclusão de que não haveria conveniência para o serviço, por total ausência de funções a atribuir-lhe – não se vislumbra a existência de erro flagrante ou, sequer, que a decisão de renovação do destacamento fosse manifestamente injustificada, pelo que o Tribunal não pode censurar a decisão adoptada pelo órgão administrativo competente e muito menos substituir-se àquele e fazer administração activa, sobrepondo os seus critérios e avaliações em matéria que a lei mantém uma reserva de competência da Administração.
Relativamente ao ataque indirecto que a recorrente desfere ao despacho da entidade recorrida, datado de 13-9-99, que determinou o seu destacamento, por um ano, para o Gabinete de Assessoria da Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação, com efeitos reportados a 15-9-99, não pode este Tribunal emitir qualquer juízo relativamente ao mesmo, posto que a recorrente decidiu não o impugnar contenciosamente, tornando-o firme como caso decidido ou resolvido.
IV. DECISÃO
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao presente recurso contencioso.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em € 180,00 e a procuradoria em € 60,00 Euros.
Lisboa, 4 de Maio de 2006
[Rui Fernando Belfo Pereira]
[Mário Frederico Gonçalves Pereira]
[Magda Espinho Geraldes]
