0418/13 - Supremo Tribunal Administrativo

São de importância jurídica e social fundamental as questões suscitadas a propósito de pretensão de admissão ao ensino superior em acção de intimação para a protecção de direitos liberdades e garantias, incidindo sobre a exclusão da jurisdição dos tribunais administrativos (a partir da tese de o efeito desfavorável advir de norma de carácter legislativo que afastou o regime em prática), a impropriedade do meio (uma providência cautelar seria o adequado) e a improcedência quanto ao mérito, com o argumento de o demandante não ter um direito, mas uma expectativa débil e que não merece protecção por ser contrária à justiça e igualdade de tratamento dos candidatos.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo O Ministério da Educação e Ciência (MEC) foi demandado em acção especial de intimação para protecção de direitos liberdades e garantias, nos termos do art.º 109 – 111 do CPTA. O A. A………………….. pretendia ser admitido ao concurso de acesso ao ensino superior no ano lectivo de 2012/2013, alegando que o regime em vigor relativo ao concurso dos alunos do ensino recorrente que frequentou no ano lectivo 2010/2011, lhe podia facultar o acesso em conjugação com o exame nacional de Português para o qual se inscreveu em 29 de Fevereiro de 2012, no Externato ………….., mas o DL 42/2012 , de 22 de Fevereiro, retirou-lhe a possibilidade de concorrer quando já estavam enraizadas expectativas legítimas de utilizar a avaliação do ensino que frequentava para se candidatar ao acesso ao ensino superior. Pediu, com vista a obter uma decisão especialmente rápida e eficaz, até 8 de Agosto de 2011, o processamento nos termos do artigo 111.º do CPTA. O TAF, por sentença de 10.08.2012, julgou procedente o pedido decisão que foi mantida no recurso interposto para o TCA. Sintetizando o que foi alegado, diz agora o MEC, tendo em vista fundamentar a alteração do decidido: O presente litígio tem como objecto o controlo de constitucionalidade em via principal do DL 42/2012 e não qualquer actuação ou omissão administrativa lesiva de uma posição jurídica do A, pelo que os tribunais administrativos não têm atribuições, não estão mandatados, para conhecer desta matéria. Não está em causa um direito liberdade ou garantia, nem pode ser imputada ao MEC a lesão de uma posição jurídica do A. A acção usada não é o meio próprio e idóneo, porque a tutela cautelar revela-se suficiente e adequada à protecção pretendida. Realmente, o decretamento de uma providência como a admissão provisória ao concurso de acesso ao ensino superior não geraria uma situação de irreversibilidade jurídica ou fáctica capaz de comprometer ou consumir o objecto do processo principal. Ao convocar como critério de adequação do meio processual a precariedade da situação jurídica de quem reclamar e obtiver a tutela cautelar, é descuidado o facto de esse critério ser incompatível com a natureza excepcional e subsidiária da acção de intimação para protecção de direitos liberdades e garantias. Fosse esse o critério e a tutela cautelar - por natureza provisória - cederia sempre à tutela principal e urgente que passaria a meio preferencial. O DL 42/2012 não viola o princípio da protecção da confiança, porque o demandante defende a possibilidade de se candidatar ao ensino superior sem se submeter a avaliação externa em vantagem sobre os alunos do ensino regular e aquele diploma restabelece condições de igualdade de acesso e acaba com a discriminação negativa a que estavam votados os outros candidatos. A expectativa do recorrido baseada em injustificada vantagem objectiva – era de baixa valia, face aos critérios valorativos impostos para a protecção da confiança, pelo que não pode ser protegida. Efectivamente, o acesso pela via do ensino recorrente, sem provas, tinha-se transformado numa forma de contornar a exigência do ensino regular de modo que os alunos deixavam aquele para alcançar por esta via notas mais altas para facilitar a admissão, sem se submeterem a provas idênticas às que os restantes alunos tinham de prestar. II - Apreciação. Os pressupostos do recurso de revista. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode ser admitido, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. 2. Sobre o ónus de alegar os pressupostos do recurso excepcional. O MEC nada diz nas alegações sobre o preenchimento dos pressupostos do recurso excepcional de revista do n.º1 do artigo 150.º Na falta de norma que preveja o ónus de alegar aqueles pressupostos, ou que estabeleça uma sanção para a falta da parte, atendendo ao carácter eminentemente objectivo que a revista excepcional assume no contencioso administrativo, tem esta formação entendido que no caso de o recorrente não fundamentar a revista enquadrando o caso com vista ao preenchimento dos pressupostos de admissão deve o tribunal averiguar, atendendo às questões jurídicas de fundo que são suscitadas como objecto da revista e ao estado da causa, se podem considerar-se preenchidos os pressupostos de admissão legalmente estabelecidos. Mantendo este entendimento, que não vemos razão para alterar, passamos a averiguar se as questões colocadas como objecto do recurso apresentam relevância jurídica ou social de importância fundamental ou se a admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. 3. O estado da questão. O Acórdão recorrido decidiu pela competência dos tribunais administrativos fundando-se em que a controvérsia incide sobre uma relação jurídica regulada por normas de direito administrativo, que o meio é apropriado devendo equiparar-se a protecção de uma expectativa a um direito, designadamente para os efeitos da acção urgente do art.º 109 do CPTA. Quanto à protecção da confiança considerou o TCA que foi retirada a possibilidade de acesso depois de iniciado o percurso académico do A. sem se estabelecer um regime transitório, nem condições e prazo que lhe permitissem aproveitar de algum modo a aquisição de pressupostos já efectuada ao abrigo da lei cuja aplicação o DL 42/2012 afastou. 4. O teste da presença dos pressupostos da revista excepcional. Como decorre do antecedente, as questões que a recorrente sinaliza como fundamento do pedido de alteração podem assim enunciar-se: - falta de jurisdição dos tribunais administrativos, - impropriedade do meio utilizado e - improcedência da pretensão quanto ao mérito, em virtude de o demandante não ter um direito, mas uma expectativa débil e, no caso, contrária ao tratamento dos candidatos ao acesso ao ensino superior de forma substancialmente justa e igualitária, pelo que não merece protecção. Os dois primeiros aspectos apresentam relevante interesse geral e suscitam dúvidas e dificuldades superiores ao comum, uma vez que começa por ser questionado o critério para determinar da existência de poder jurisdicional dos tribunais administrativos, face a uma norma que afasta desde logo o particular de benefícios que a normação anterior lhe conferia. Simultaneamente, nas situações em que o particular se queixa de ter sido atingido nos seus interesses por uma norma contida em diploma legal, de tal forma que ela exclui faculdades de que anteriormente beneficiava, sem que um procedimento ou uma relação jurídica individualmente dirigida tenham sido iniciados, importa determinar a viabilidade de lançar mão de um meio jurisdicional e qual o meio adequado. Noutra perspectiva igualmente problemática importa determinar do meio idóneo para uma situação como a do demandante, em que a decisão cautelar, pela provisoriedade que cria, afecta a indispensável estabilização da situação durante um tempo que não se coaduna com os interesses em presença e com a duração das acções que é habitual na jurisdição, dado que em parte dos casos a resolução chegaria depois de terminado o curso e seria de todo desastroso para o próprio interessado, para o país e para a administração da justiça que se viesse a concluir que não devia ter sido admitido a um curso superior precisamente aquele que estivesse em vias de o concluir ou já o tivesse concluído. É também muito relevante para a tutela dos particulares saber se tal meio pode ser a intimação para a protecção de direitos liberdades e garantias, apesar de teórica e abstractamente sempre se poder sustentar com inegável lógica e brilho que uma providência cautelar e a acção podem atingir o efeito pretendido. Por último, a questão de mérito apresenta extrema importância geral, dado que estão em causa situações reguladas por norma de carácter legislativo face à qual a segurança e previsibilidade na aplicação que apenas pode advir da determinação segura da interpretação que assegura o verdadeiro conhecimento do quadro legal. Além disso a questão da protecção ou não da expectativa do demandante apresenta dificuldade superior ao comum por exigir que se formulem juízos sobre situações em que está em causa a valoração de factores jurídicos de enquadramento geral e a aplicação de princípios e opções a determinar segundo uma axiologia que ascende ao nível constitucional e convoca complexas exigências de avaliação quanto aos bens a proteger. Importa referir ainda que as questões enunciadas não foram objecto de jurisprudência deste Supremo em situações semelhantes à dos autos e no domínio de aplicação do CPTA, o que também predomina no sentido da admissão. III – Decisão: Em conformidade com o exposto, atentos os n.ºs 1 e 5 do art.º 150.º do CPTA acordam, em conferência, em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 4 de Abril de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Luís Pais Borges.