0350/08.8BELLE - Supremo Tribunal Administrativo

O facto de a “perita local”, que efectuou a recolha dos elementos e o projecto para a elaboração da proposta de zonamento apresentada pela CNAPU, não estar nomeada à data em que efectuou tal recolha e respectivo projecto, consubstancia uma irregularidade procedimental, mas que se há-de ter por formalidade não essencial, não determinando por isso a invalidade do procedimento e a consequente ilegalidade da segunda avaliação.

Acordam os juízes da secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

A…………, S.A., com os sinais dos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Loulé de 20 de Fevereiro de 2019, que julgou improcedente a impugnação judicial dos atos que, em 2.ª avaliação, fixaram o valor patrimonial tributário de várias frações autónomas de prédios urbanos, inscritos na matriz predial urbana de Armação de Pera.

A recorrente (rte) apresentou alegação, finalizada com as seguintes conclusões: «

A) Conforme jurisprudência dos Supremos e do Tribunal Constitucional há muito estabilizada, impõe-se ao tribunal ad quem conhecer questões de inconstitucionalidade ainda que só tenham sido suscitadas pelas partes na sua alegação do recurso (por todos, vd. Acórdão do STA de 08/08/93, Recurso n.º 31.012).

B) As normas que ditaram o conteúdo dos atos tributários impugnados nestes autos, tal como interpretadas pelo M.mo Juiz de Loulé, atentam contra os princípios da tutela jurisdicional efetiva e contra o da legalidade tributária, pelo que estão esses atos feridos de vício de violação de lei e devem por isso ser anulados.

C) Atentam contra o princípio da tutela jurisdicional efetiva, porque toleram que qualquer zonamento escape totalmente à fiscalização e controlo dos tribunais, contanto respeite a amplíssima moldura legal prevista no n.º 1 do artigo 42.º do CIMI, bem como a amplíssima moldura regulamentar prevista no anexo I da Portaria 982/2004.

D) Uma tutela jurisdicional que se quer plena e efetiva não se permite cumprir com a singela constatação de ter sido observada uma moldura legal e regulamentar tão ampla quanto aquela que se discute nestes autos, que permite que entre prédios rigorosamente iguais, mas localizados em diferentes pontos do município, um possa valer, para efeitos fiscais, até 686% mais do que o outro.

E) Atentam contra o princípio da legalidade fiscal, porque a alínea b) do nº 2 e o nº 3 do artigo 62º do CIMI, ao consentirem, por exemplo no caso do município de Silves, que seja o ministro das finanças a definir por portaria que, em virtude da localização dos seus prédios, determinado munícipe deva pagar IMI 686% mais que o IMI do vizinho, em igualdade dos demais fatores, violam ostensivamente os artigos 165º, nº 1, al. i), e 103º, nº 2, da Constituição da República (Tatbestandsmässigkeit).

F) A tanto se acrescente que os nºs 1 e 3 do artigo 42.º do CIMI violam o princípio da determinabilidade das leis tributárias, que a doutrina reconhece enquanto decorrência do Estado de direito democrático e da legalidade fiscal (Bestimmtheitsgrundsatz).

G) O M.mo Juiz de Loulé confirmou que a subscritora da proposta de zonamento se “arrogou da qualidade de perita local”, mas “não tinha ainda sido nomeada pelo órgão competente, nem tomado posse perante o Chefe do Serviço de Finanças de Silves, como perita local”.

H) Concedeu, por isso, que “faltava-lhe legitimação para actuar dentro do domínio das atribuições do Ministério das Finanças e no âmbito das competências do órgão Perito Local de Silves.”

I) Isto é, a sentença aqui recorrida confirmou que as propostas de regulamento que vieram a instituir o zonamento aprovado pela Portaria n.º 982/2004, de 4 de Agosto, aplicado às avaliações aqui em crise, foram elaboradas por pessoa não nomeada como perito local pelo Diretor-geral dos Impostos nem empossada pelo chefe de finanças.

J) De igual modo, o M.mo Juiz a quo confirmou que a proposta do zonamento que veio a ser aprovado pela Portaria n.º 982/2004, de 4 de Agosto, foi elaborada sem a coordenação de um perito regional, uma vez que este apenas foi designado para o efeito pelo Diretor Geral dos Impostos cerca de um ano depois.

K) E no entanto, concluiu o M.mo Juiz do TAF Loulé que a competência legal para “elaborar proposta do zonamento do município ou parte do município em que exercem a actividade”, que o CIMI atribuiu ao perito local, se afigura como uma competência para emitir um “ato opinativo”, que é suscetível de ser subscrito por “agente putativo”.

L) A total ausência de perito regional foi também julgada de irrelevante, posto que, na aceção do M.mo Juiz do TAF Loulé, também essa coordenação, cuja competência a lei atribuiu ao perito regional, é suscetível de ser omitida ou até mesmo “realizada em termos deficientes por um putativo perito coordenador da região do Algarve.”

M) Ao decidir como decidiu, o M.mo Juiz de Loulé feriu a sua sentença de erro de julgamento, por violação de todas as normas relativas à constituição, competência e funcionamento dos organismos de avaliação e dos peritos, em particular as previstas nos artigos 62º a 67º, 69º e 70º do CIMI.

N) A legitimidade dos poderes legais em que são investidos os peritos provém única e exclusivamente do ato de sua nomeação pelo diretor-geral dos Impostos. Sem este ato prévio, não se consideram naturalmente peritos na aceção da lei.

O) Sem que se considerem peritos na aceção legal, as pessoas que se arrogam a essa qualidade não podem elaborar propostas de zonamento. São obviamente nulos os atos assim praticados por alguém que se arroga à titularidade de um órgão em que não está investido.

P) A CNAPU não se pode substituir aos peritos locais na elaboração da proposta do zonamento do município ou parte do município em que estes exercem a sua atividade, porque essa é uma competência exclusiva do perito local nos termos do artigo 64.º, b) do CIMI, cujo não exercício, ou o exercício por quem não foi investido como perito local, a CNAPU não dispõe de competência legal para suprir.

Q) Se o órgão perito local não elaborar a proposta de zonamento, o procedimento regulamentar não pode prosseguir; deve então o seu titular ser substituído (CIMI 70.2), prosseguindo o procedimento regulamentar os seus ulteriores termos assim o novo perito local seja nomeado, empossado e elabore a competente proposta regulamentar.

R) O que se depreende à luz dos princípios da subsidiariedade, de descentralização administrativa e de autonomia do órgão periférico local, quer em face da independência funcional e jurídica que os peritos detêm relativamente à CNAPU.

S) Naturalmente que a CNAPU pode adotar ou rejeitar, total ou parcialmente, a proposta do zonamento que lhe é apresentada pelos peritos. O que não pode, porque não dispõe de competência legal para o efeito, é elaborar por mote próprio uma proposta de zonamento ou, por maioria de razão, adotar como sua uma proposta de zonamento que não foi elaborada por um perito local legalmente nomeado e empossado.

T) Não há órgão algum que legalmente se possa substituir aos peritos na elaboração da proposta do zonamento, nem órgão algum que possa optar entre pedir ou prescindir dessa proposta, consoante assim entenda ou não por conveniente.

U) O artigo 64.º, b) do CIMI não estabelece, pois, a competência do perito para emitir um “ato opinativo”, como afirma o M.mo Juiz a quo. Um “ato opinativo” não se pode confundir com uma proposta regulamentar cuja respetiva elaboração só ao perito local compete.

V) A lei é muito clara: o perito local é nomeado pelo diretor-geral dos impostos (CIMI 63.1), empossado perante o chefe de finanças (CIMI 70.1), elabora a proposta de zonamento municipal (CIMI 64.b), sob coordenação do perito regional (CIMI 66.1b) e orientação do chefe de finanças (CIMI 67), e apresenta, após ouvir a respetiva câmara municipal (DL 287/2003 13.3), a proposta de zonamento à CNAPU que a submete ao Ministro das Finanças (CIMI 62.1b) para aprovação por portaria (CIMI 62.3).

W) No caso dos presentes autos, o perito local não foi nomeado pelo diretor-geral dos impostos, nem tomou posse perante o chefe de finanças, e elaborou a proposta de zonamento sem coordenação do perito regional, que igualmente não foi nomeado nem empossado.

X) A decisão arvorada pelo M.mo Juiz de Loulé na tese de que a competência do perito para elaborar o regulamento seria consultiva, de modo a subsumi-la à disciplina prevista nos nºs 2 do artigo 98º e 3 do artigo 99º, ambos do CPA, está assim totalmente errada.

Y) De igual modo, o entendimento arvorado pelo M.mo Juiz de Loulé na teoria do “agente putativo” é, tão-só, ajurídico.

Z) A teoria do “agente putativo” não serve para tutelar a expectativa que o próprio Estado depositou na produção de efeitos de um regulamento ilegal que impõem ónus, deveres ou encargos; não há confiança da administração na produção de efeitos dos seus atos ilegais que mereça a tutela do direito.

AA) B………… não tinha como não saber que não podia elaborar a proposta de zonamento sem que previamente tivesse sido nomeada e empossada para esse efeito; a CNAPU, presidida que é pelo Diretor-geral dos Impostos, não tinha como não saber que não podia submeter à aprovação da Ministra uma proposta de zonamento não elaborada por perito local nomeado pelo Diretor-geral dos Impostos; a Ministra tinha a obrigação de não aprovar um zonamento que não foi elaborado por um perito local nomeado e empossado para o efeito.

BB) O exercício do poder de iniciativa regulamentar que a lei atribui em exclusivo ao perito não é confundível com os casos dos funcionários com alguns anos de exercício pacífico, contínuo e público de funções que vêm a juízo requerer o reconhecimento dos efeitos putativos da sua vinculação à administração, tendente à proteção da sua situação laboral. E só desses cuida a jurisprudência que aplica a figura do agente putativo.

CC) A consolidação ou atribuição de efeitos putativos à atuação de B…………e por mero decurso do tempo não se coloca, nem se poderia colocar relativamente ao caso dos autos, uma vez que a recorrente promoveu em prazo as segundas avaliações do VPT dos seus prédios e destas deduziu impugnação, designadamente com fundamento na preterição do procedimento regulamentar que lhes deu causa.

DD) B………… foi nomeada pelo Diretor-geral dos Impostos em 15 de setembro de 2004 (ponto 7 do probatório), apesar de a sua proposta de zonamento de Armação de Pêra ter sido elaborada em 05 de abril de 2004 (ponto 1 do probatório) e aprovada pela Ministra ………… em 15 de julho de 2004, mediante Portaria 982/2004, publicada em 4 de agosto de 2004.

EE) Consta igualmente do probatório que os peritos regionais que haveriam de ter coordenado, designadamente, B………… na elaboração da proposta do zonamento de Armação de Pêra aprovada pela Ministra em 15 de Julho de 2004, foram nomeados pelo Diretor-geral dos Impostos em 18 de maio de 2005 (ponto 8 do probatório).

FF) É inconcebível que em face destes factos circunstanciados o M.mo Juiz de Loulé decida que a total falta de perito local e regional, bem como uma eventual coordenação “em termos deficientes por um putativo perito coordenador da região do Algarve”, não afeta a validade do zonamento.

GG) É inconcebível que em face destes factos, o M.mo Juiz de Loulé, tendo admitido que existiu evidente violação do procedimento regulamentar, decida, ainda assim, que, a seu ver, “o princípio da prossecução do interesse público ficou melhor servido com a emissão da proposta do que ficaria sem ela”.

HH) Os princípios da separação de poderes e o da legalidade impedem que o tribunal mantenha na ordem jurídica um ato ilegal por lhe parecer que o interesse público ficará melhor servido com a manutenção desse ato do que sem ele, ainda que a validade desse ato se lhe afigure ser pressuposto da reforma da tributação do património. Não cabe aos tribunais a tarefa de “salvar” a reforma da tributação do património.

II) Entendeu também o M.mo Juiz de Loulé que a mesma intervenção que páginas antes apelidou de “ato opinativo”, elaborada por quem não foi nomeada nem empossada como perito local de Silves, constituiria nota justificativa fundamentada para os efeitos do artigo 116.º do CPA.

JJ) Trata-se de um documento de trabalho da autoria de B............ que nada nos indica a respeito do zonamento em causa. Há afirmações gerais; há descrições genéricas de métodos de trabalho. Mas nada aí se encontra, absolutamente zero, sobre o concreto zonamento de Armação de Pêra que foi erigido em comando regulamentar e o motivo do seu sentido ou conteúdo.

KK) B............ esclareceu por que propôs a alteração ao primeiro zonamento de Armação de Pêra (ponto 9 do probatório), mas não esclareceu porque é que inicialmente atribuiu o mesmo coeficiente máximo de localização a toda a freguesia de Armação de Pêra, ou porque a considerou uma “zona de elevado valor de mercado imobiliário” nos termos do artigo 42º, 1 do CIMI.

LL) A norma regulamentar foi assim aprovada sem a competente nota justificativa, o que gera vício de forma invalidante, por omissão de formalidade essencial, conforme jurisprudência deste STA (cf. Acórdão de 02/07/02, rec. 0519/02).

MM) Em face do exposto, o zonamento com base no qual foi aprovado o coeficiente de localização aplicado às avaliações em causa é ilegal, por ter sido emitido em flagrante preterição do procedimento legalmente prescrito. Não pode pois manter-se a decisão do M.mo Juiz de Loulé que assim não entendeu.

NN) Finalmente, esse zonamento é ainda ilegal por proceder de erro manifesto sobre a sua grandeza, corrigido pela Portaria n.º 1022/2006, de 20 de Setembro.

OO) Esse erro pode e deve ser conhecido plenamente pelos tribunais em decorrência do princípio da tutela jurisdicional efetiva.

PP) A revisão em 2005, por Portaria 1022/2006, ao primeiro zonamento de 2004, por portaria 982/2004, origina, nos termos da lei, a repetição das avaliações, realizadas que foram com base em erros imputáveis aos serviços (artigo 26.º, nºs 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12.11).

QQ) Não podia, pois, o Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, que aprovou a Portaria n.º 1022/2006, impedir que o CL corrigido de 1,9 se aplicasse às avaliações dos prédios destes autos, realizadas que foram no ano de 2004.

RR) Com efeito, ao reduzir para 1,9 o coeficiente de localização de 2,4 aplicável a todo o perímetro urbano da freguesia de Armação de acordo com o zonamento inicial, o novo zonamento vem corrigir um erro.

SS) A única hipótese alternativa a essa conclusão, é dizer que, de 2004 para 2005, a área de implantação dos prédios destes autos se depreciou subitamente, deixando de se poder considerar uma “zona de elevado valor de mercado imobiliário”.

TT) Porém, não é minimamente crível que uma “zona de elevado valor de mercado imobiliário” deixa de o ser de um ano para o outro, muito menos quando nela foram terminadas acessibilidades e houve um desenvolvimento urbanístico bastante acelerado e constante (cfr. ponto 19 do probatório).

UU) Em síntese, o M.mo Juiz errou, porque (i) a proposta de regulamento não é um “ato opinativo”, (ii) o perito local não é um “agente putativo”, (iii) o perito regional não é um “agente facultativo”; (iv) o “ato opinativo” do “agente putativo” não é uma nota justificativa fundamentada.

VV) De igual modo, o M.mo Juiz errou, porque (v) desconsiderou o regime do artigo 26.º, nºs 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12.11, que se constitui como norma de valor hierárquico superior ao da Portaria 1022/2006; (vi) demitiu-se da sua função de apreciar um fator definido pela administração, que fixa a incidência de todos os vários impostos cuja base remete para o VPT, só porque esse fator observa os intervalos legais e regulamentares; e, por isso, (vii) não deu por verificado o erro do zonamento aprovado pela Portaria 982/2004, erro esse que, desde logo, resulta patente dos pontos 9, 10, 15 e 19 do probatório da sua sentença. Termo em que,

Com o douto suprimento de V.Exas, deve ser dado integral provimento ao presente recurso, revogada a sentença recorrida e anuladas as segundas avaliações impugnadas com todas as consequências legais.»

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Exmo. Procurador-geral-adjunto emitiu parecer, no sentido de a Secção de Contencioso Tributário, do STA, ser incompetente, em razão da hierarquia, para o conhecimento do recurso.

Cumpridas as exigências legais, compete conhecer e decidir.

II.

Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta:

1. Em 5 de Abril de 2004, B…………, na qualidade de perita local de Silves, elaborou o documento de fls. 139-140 dos autos que, no que ora interessa, tem o seguinte teor:

“Relatório do Zonamento do Concelho de Silves (1120) - Memória Descritiva e Justificativa

1- Introdução

O presente documento constitui parte da Memória Descritiva da proposta de zonamento, conforme previsto na alínea b) do artigo 64.º do CIMI.

A área abrangida pertence às freguesias de Alcantarilha, Algoz, Armação de Pêra, Pêra, São Marcos da Serra, São Bartolomeu de Messines, Silves e Tunes, no município de Silves, e afectos ao Serviço de Finanças de Silves com o código 1120.

2- Justificação dos valores de coeficientes de localização e percentagens dos terrenos para a determinação dos valores do Coeficiente de Localização foram realizadas simulações, na grande maioria dos casos a partir de valores obtidos de imobiliárias do concelho.

No zonamento da habitação, em zonas em que predominam edifícios de apartamentos, foram escolhidas as tipologias que existem em maior número e cujas áreas representam o valor médio da zona. No caso onde predominam moradias, adoptou-se o mesmo critério. Em zonas mistas, utilizou-se duas amostras de apartamentos e duas amostras de moradias.

O coeficiente de localização e as percentagens dos terrenos foram calculados utilizando amostras com quatro avaliações por zona. Nas áreas onde não se verificam tantas transacções imobiliárias, quer pelas características do local não favorecer o aparecimento de construções novas, quer por restrições do PDM, as amostras foram fixadas em função de edificações já existentes e considerando os próximos empreendimentos que são de conhecimento público.

(…)

3- Fundamentação do zonamento do concelho de Silves

3.1- Critérios de definição de zonas

As zonas foram definidas considerando valores de mercado que se pretenderam ser o mais homogéneo possível, considerando o desenvolvimento actual e o previsto de conhecimento público.

As zonas foram delimitadas considerando o seguinte:

- Delimitação por vias (vias rápidas, estradas nacionais e municipais, ruas e caminhos);

- Localização das zonas no concelho, por exemplo, a proximidade do mar e qualidade dos acessos;

- Características das zonas, no que se refere à qualidade de construção, acessibilidades, procura turística, existência de serviços de primeira necessidade, etc.;

3.2- Limitações e/ou condicionantes ao zonamento

A definição das zonas foi condicionada pelos seguintes factores:

- A cartografia do INE para zonamento SIG encontra-se desactualizada, não representando zonas e algumas vias para o zonamento do concelho de Silves.

- Os polígonos do INE, adoptados para a definição das zonas, não se ajustam de forma adequada ao zonamento SIG pretendido, apresentando em determinadas zonas polígonos de grande dimensão que não contemplam a existência de loteamentos e de pequenas zonas urbanas. Igualmente verificamos que incluem no interior da sua área zonas de características distintas o que implicaria a necessidade de um grande número de excepções e de amostras, pelo que se tentou em algumas destas zonas uniformizar o zonamento com valores de coeficientes de localização médios.

4- Cálculo do coeficiente de localização

Uma vez recolhidas as amostras para as diferentes afectações, estas foram introduzidas no respectivo local (dentro das limitações possíveis), para obtenção do cálculo do coeficiente de localização, através da utilização do programa fornecido. Afectações: habitação, comércio, indústria, serviços (…)”.

2. Da acta da reunião da Câmara Municipal de Silves de 18 de Maio de 2004, consta o seguinte:

“(…) 5.1 – Assunto - Reforma da Tributação do Património - Proposta de Zonamento

Presente informação do Chefe da Divisão Financeira, de que se anexa fotocópia e se dá por transcrita.

Deliberação: A Câmara deliberou aprovar o valor proposto de 600,00 € de custo médio de construção por m2, de acordo com a informação. (…)”

- cfr. fls. 123-124 do processo n.º 499/08.

3. Aquela Informação do Chefe da Divisão Financeira da Câmara Municipal de Silves tem o seguinte teor:

“Informo V. Exa. que de acordo com a proposta de zonamento elaborada pelo perito local, as zonas foram definidas considerando os valores de mercado que se pretenderam ser o mais homogéneo possível, considerando o desenvolvimento actual e o previsto de conhecimento público. Por outro lado, foram delimitadas considerando as vias de comunicação, localização e características das zonas no concelho.

Dando cumprimento ao n.º 3 do art. 13.º (Capítulo III - Regime Transitório) do DL 287/2003, de 12 de Novembro, e ao n.º 7.7 do Protocolo assinado entre a Ministra de Estado e das Finanças e a Associação Nacional de Municípios Portugueses e a Direcção Geral dos Impostos, a proposta de zonamento efectuada nos termos do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, pelo perito local em colaboração com a Câmara Municipal, que foi proposto por deliberação da Comissão de Avaliação de Prédios Urbanos (CNAPU), o valor de € 480,00 adicionado de 25% que perfaz o valor global de € 600,00 para o custo médio de construção por m2”.

- cfr. fls. 125 do processo n.º 499/08.

4. Em 24 de Junho de 2004, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais exarou o despacho “Concordo” na Informação do Director de Serviços de Avaliação para “conhecimento e ratificação das respectivas designações (…) [dos] peritos locais” que, por sua vez, fora exarada na Informação n.º 551/03 de 13 de Novembro de 2003 que tem, no que ora interessa, o seguinte teor: “No âmbito da Reforma dos Impostos sobre o Património, e de acordo com o disposto no CIMI, para a elaboração das propostas de zonamento foi necessário seleccionar peritos avaliadores para exercerem as funções de peritos locais, peritos regionais e peritos coordenadores. A estes peritos foram ministradas acções de formação e após a conclusão destas foram confrontadas as listas de presença das várias turmas com a lista de peritos seleccionados, verificou-se que havia necessidade de se proceder a alguns ajustes antes da elaboração da lista final. Estes ajustamentos prenderam-se com faltas à formação, com desistências ou outros motivos conforme se apresentam de seguida: (…) Desta pré-selecção e consequentes alterações, resultaram as seguintes listas finais de peritos locais, peritos regionais e peritos coordenadores, que se anexam” - cfr. fls. 207-215 dos autos.

5. Na elaboração do zonamento, os peritos locais foram coadjuvados por peritos coordenadores da região do Algarve, tendo em Armação de Pêra B............ sido coadjuvada por C………… na elaboração do zonamento - cfr. os depoimentos de D………… e de B

6. Da acta da 22.ª reunião da Comissão Nacional de Avaliações de Prédios Urbanos consta o seguinte:

“Ao primeiro dia do mês de Julho de dois mil e quatro, pelas dez horas e trinta minutos, reuniu-se extraordinariamente a CNAPU, na Av. Engenheiro Duarte Pacheco, n.º 28 – 3.º piso, em Lisboa, com a seguinte ordem de trabalhos: 1 – Aprovação dos coeficientes de localização e percentagens dos terrenos para construção bem como os coeficientes majorativos aplicáveis às moradias unifamiliares dos distritos de Castelo Branco, Évora, Faro, Açores e Madeira (…) A concordância com as propostas efectuadas pelos peritos bem como as alterações decididas pela CNAPU no domínio geográfico dos distritos analisados nesta reunião foram efectuadas (…)” – cfr. fls. 127-132 do processo n.º 499/08.

7. No dia 15 de Setembro de 2004, o Director-Geral dos Impostos exarou o despacho “Concordo” na Informação n.º 118 de 6 de Setembro de 2004 que tem, no que ora interessa, o seguinte teor: “Segundo o n.º 1 do artigo 63.º do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI) (…) em cada Serviço de Finanças existirão um ou mais peritos locais, nomeados pelo Director-Geral dos Impostos, que prestarão serviço por tempo indeterminado. (…) No âmbito da Reforma dos Impostos sobre o Património, para a elaboração das propostas de zonamento foi necessário seleccionar peritos avaliadores para exercerem as funções de peritos locais, peritos regionais e peritos coordenadores. A estes peritos, seleccionados de acordo com os critérios a que se referem os n.ºs 3 e 4 do referido artigo 63.º, foram ministradas acções de formação para a elaboração do zonamento. Após conclusão do mesmo, e tendo como objectivo o início das avaliações, propõe-se que sejam nomeados peritos locais os elementos que fazem parte das listas que se anexam, salientando-se no entanto que pontualmente houve algumas situações de substituições, umas devido a desistências e outras por razões justificadas nas referidas listas” - cfr. fls. 162-166 dos autos.

8. No dia 18 de Maio de 2005, o Director-Geral dos Impostos nomeou os peritos regionais de propriedade urbana, entre os quais B………… - cfr. fls. 167-168 dos autos.

9. Em 23 de Novembro de 2005 B…………, na qualidade de perita avaliadora do concelho de Silves, elaborou o documento de fls. 150-151 dos autos que, no que ora interessa, tem o seguinte teor:

“Parecer do «Estudo sobre zonamento em Armação de Pêra» entregue por grupo de construtores/promotores de Armação de Pêra

Após leitura detalhada do estudo apresentado pelos construtores/promotores da vila de Armação de Pêra, seguida de reuniões com os mesmos e com a autarquia, e juntamente com o estudo de mercado, podemos afirmar que existe a necessidade de alteração do zonamento da zona urbana da vila que detém o coeficiente de 2,40. Para isso já foi elaborado e apresentado um relatório/proposta com os novos valores para a zona que é contestada por este grupo.

Quando o grupo faz comparações com os outros concelhos algarvios, podemos dizer que na elaboração do zonamento de 2003/2004 foi tido em conta os valores dos concelhos vizinhos, seguindo a directiva da formação de que Vilamoura/Quinta do Lago iria ter o valor máximo de 3,00.

Na altura também foi observado o trabalho de zonamento de Lagoa e Albufeira pela internet, concelhos limítrofes junto ao mar, já que não houve uma coordenação para a nossa área de intervenção. (…)

Depois verificou-se, aquando da publicação da portaria que algumas autarquias seguiram uma política de chamar construtores e população para o seu concelho, baixando os coeficientes para valores bastante inferiores aos praticados no mercado, casos que são dados pelo grupo como exemplo para evidenciar as diferenças existentes no Algarve.

Quanto ao valor máximo de 2,40 que dizem descabido para qualquer zona, tal não é real, já que na zona «frente mar» qualquer apartamento ou moradia que seja transaccionado atinge valores de mercado acima do que os que se obtêm com este coeficiente. Assim, a proposta de diminuir o coeficiente máximo não é admissível pela realidade encontrada.

Acima desta linha (Avenida Beira Mar) surgiram realmente novas edificações com áreas maiores do que as existentes até então em Armação e a maior parte delas tem piscina como equipamento, sendo assim necessário um ajusto das subsecções do zonamento. Tal pode ser verificado na proposta da perita para o novo zonamento.

A proposta do grupo varia entre valores os 2,00 para a segunda linha, 1,95 e 1,90 acima desta linha e a Via Dorsal seria a separação destes valores.

No que se refere à Via Dorsal, embora pudesse ser uma barreira de perto do mar / longe do mar, também se verifica que é acima desta que todos os novos equipamentos públicos se situam (escolas, GNR, centro de saúde, silo de estacionamento) bem como serviços de primeira necessidade (bancos, supermercados). Esta zona também tem uma característica única na vila, tem espaço de circulação automóvel e pedonal confortáveis, sem entrarem em conflito um com o outro, bem como zonas de estacionamento público. É a nova zona urbana da vila que tem alguma qualidade urbana ao contrário da zona que fica mais perto do mar, que nunca teve um estudo urbanístico e que não oferece nada mais que a proximidade do mar e de tudo o que daí advém.

Assim, a proposta apresentada pela perita para a segunda linha é 2,15, que se mostra mais de acordo com os dois tipos de construção que lá se encontram, a nova edificação e a já existente de menores áreas. No seguimento desta última temos o coeficiente de 2,00 e na zona mais afastada do mar (entrada de Armação de Pêra) o coeficiente 1,90. Aqui os valores são coincidentes.

Deve-se referir que a proposta do novo zonamento foi apresentada em reunião com este grupo de construtores/promotores no passado dia 22 de Novembro e todos se mostraram de acordo, e a mesma proposta foi enviada à autarquia que também a aceitou.”

10. A necessidade da proposta a que se refere o documento do ponto anterior surgiu após a perita B............ ter verificado, além do mais, que em algumas situações os resultados das primeiras avaliações com o coeficiente de localização de 2,40 eram superiores ao valor de mercado dos prédios avaliados - cfr. o depoimento de B

11. Em 23 de Janeiro de 2006, na proposta “para reformulação das zonas de classificação do coeficiente de localização do aglomerado urbano de Armação de Pêra, relativas a habitação, não havendo alteração dos valores máximos e mínimos do zonamento do concelho de Silves”, com fundamento, em resumo, na “alteração no mercado imobiliário e por motivos de ordem urbanística [quanto à] zona de maior coeficiente de localização na vila de Armação de Pêra [que] necessita de ser reformulada por se encontrar desactualizada, tal como se prevê no n.º 2 do artigo 62.º do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis”, no sentido de baixar o coeficiente de localização de 2,40, criar novas subsecções de zonamento e criadas as seguintes excepções: 1 - Todos os prédios com vista para o cemitério deverão ter o coeficiente mais baixo que o da zona em que se inserem, passará a ser de 1,80 no caso da zona com coeficiente 1,90; 2 - Todos os prédios com frente para o mar, incluídos em zona proposta de valor inferior a 2,40 devem usar o coeficiente de localização 2,40 para avaliação”, foi exarado o seguinte «Parecer Técnico da DSA [Direcção de Serviço de Avaliações]»:

“Concordo com as alterações propostas e apresentadas pela perita, que já foram debatidas e acordadas com os técnicos da Câmara após várias reuniões” - cfr. documento 96 junto com a PI do processo 499/08 apenso aos autos.

12. Da acta da 45.ª reunião da Comissão Nacional de Avaliações de Prédios Urbanos consta o seguinte:

“Aos vinte e cinco dias do mês de Janeiro de dois mil e seis, pelas dez horas e trinta minutos, reuniu-se extraordinariamente a CNAPU, na Av. Engenheiro Duarte Pacheco, n.º 28 – 3.º piso, em Lisboa, com a seguinte ordem de trabalhos:

Ponto um - Análise das reclamações e propostas de alteração ao zonamento os municípios de Viseu, Azambuja, Silves, Fundão e Covilhã (…)

Passou-se de seguida à análise da proposta apresentada pela perita local de Silves, conforme consta do relatório da técnica da DSA [Direcção de Serviço de Avaliações] responsável pela zona. A Comissão depois de analisar a proposta decidiu por unanimidade: 1.º - aprovar as alterações ao zonamento na freguesia de Armação de Pêra, 2.º - não aprovar a proposta para a 1.ª excepção (nas proximidades do cemitério) que entendeu não estar correcta devido ao facto de excepcionar fracções, o que não está de acordo com a metodologia desde sempre utilizada. Além disso, na 2.ª excepção, procedeu à alteração do texto justificativo de «com frente para o mar» para «de primeira linha/frente para o mar» (…)” - cfr. fls. 156-158 dos autos.

13. No dia 17 de Outubro de 2006, a comissão dos construtores e promotores imobiliários de Armação de Pêra requereu ao Ministro de Estado e das Finanças a correcção dos “quadros anexos à Portaria n.º 1022/2006, de 20 de Setembro, no sentido de as alterações relativas ao coeficiente de zonamento do concelho de Silves - freguesia de Armação de Pêra, passarem a integrar o seu quadro anexo I, o que deveria ter acontecido desde o início, na medida em que as alterações que lhe correspondem deviam ter sido efectuadas ao abrigo do art. 26.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, e não o quadro II, no qual por lapso aparecem colocadas, com todas as consequências daí decorrentes” - cfr. fls. 168-170 do processo n.º 499/08 e depoimento de E………….

14. Em 4 de Setembro de 2008, a Subdirectora-Geral da Direcção de Serviços de Avaliações indeferiu aquele requerimento - cfr. fls. 166-167 do processo n.º 499/08.

15. Os processos relativos às segundas avaliações dos prédios de Armação de Pêra ficaram parados a aguardar a publicação de novo coeficiente de localização - cfr. o depoimento de F………….

16. Com base em declarações modelo 1 de IMI apresentadas em 2004, o Chefe do Serviço de Finanças de Silves, considerando, além do mais, o coeficiente de localização de 2,40, atribuiu, em sede de segunda avaliação, os seguintes valores patrimoniais tributários (actos impugnados):

a) € 162.970,00, à fracção I do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.940;

b) € 164.280,00, à fracção S do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.940;

c) € 163.000,00, à fracção X do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.940;

d) € 196.660,00, à fracção AP do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.940.

- cfr. fls. 28-31 e 109-116 dos autos.

17. Com base em declarações modelo 1 de IMI apresentadas em 2004, o Chefe do Serviço de Finanças de Silves, considerando, além do mais, o coeficiente de localização de 2,40, atribuiu, em sede de segunda avaliação, os seguintes valores patrimoniais tributários (actos impugnados):

a) € 161.430,00, à fracção A do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

b) € 159.400,00, à fracção B do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

c) € 97.910,00, à fracção C do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

d) € 105.490,00, à fracção I do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

e) € 105.090,00, à fracção J do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

f) € 105.090,00, à fracção M do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

g) € 105.100,00, à fracção S do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

h) € 105.100,00, à fracção T do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

i) € 162.180,00, à fracção U do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

j) € 105.100,00, à fracção V do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

k) € 165.340,00, à fracção AB do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

l) € 107.790,00, à fracção AD do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

m) € 105.110,00, à fracção AH do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

n) € 148.950,00, à fracção AI do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

o) € 196.070,00, à fracção AJ do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

p) € 198.330,00, à fracção AL do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979;

q) € 102.950,00, à fracção AM do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 2.979.

- cfr. fls. 29-45 e informação prestada no processo administrativo n.º 4/2008, tudo relativo à Impugnação n.º 380/08.

18. Com base em declarações modelo 1 de IMI apresentadas em 2004, o Chefe do Serviço de Finanças de Silves, considerando, além do mais, o coeficiente de localização de 2,40, atribuiu, em sede de segunda avaliação, os seguintes valores patrimoniais tributários (actos impugnados):

a) € 126.220,00, à fracção B do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

b) € 125.370,00, à fracção C do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

c) € 121.180,00, à fracção D do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

d) € 130.690,00, à fracção E do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

e) € 108.070,00, à fracção F do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

f) € 194.860,00, à fracção G do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

g) € 182.830,00, à fracção H do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

h) € 157.290,00, à fracção I do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

i) € 122.530,00, à fracção J do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

j) € 159.560,00, à fracção L do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

k) € 159.560,00, à fracção M do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

l) € 104.950,00, à fracção N do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

m) € 122.530,00, à fracção O do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

n) € 122.530,00, à fracção P do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

o) € 144.760,00, à fracção Q do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

p) € 144.950,00, à fracção R do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

q) € 113.930,00, à fracção S do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

r) € 113.610,00, à fracção T do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

s) € 157.570,00, à fracção U do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

t) € 122.950,00, à fracção V do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

u) € 122.970,00, à fracção X do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

v) € 159.590,00, à fracção Z do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

w) € 159.590,00, à fracção AA do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

x) € 104.980,00, à fracção AB do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

y) € 122.970,00, à fracção AC do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

z) € 124.360,00, à fracção AD do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

aa) € 145.000,00, à fracção AE do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

bb) € 142.620,00, à fracção AF do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

cc) € 113.630,00, à fracção AG do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

dd) € 113.630,00, à fracção AH do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

ee) € 155.810,00, à fracção AI do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

ff) € 122.970,00, à fracção AJ do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

gg) € 123.000,00, à fracção AL do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

hh) € 159.630,00, à fracção AM do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

ii) € 159.630,00, à fracção AN do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

jj) € 105.100,00, à fracção AO do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

kk) € 123.000,00, à fracção AP do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

ll) € 123.000,00, à fracção AQ do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

mm) € 142.340,00, à fracção AR do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

nn) € 142.520,00, à fracção AS do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

oo) € 113.660,00, à fracção AT do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

pp) € 113.660,00, à fracção AU do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

qq) € 159.700,00, à fracção AV do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

rr) € 123.000,00, à fracção AX do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

ss) € 197.430,00, à fracção AZ do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

tt) € 194.870,00, à fracção BA do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

uu) € 114.190,00, à fracção BB do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

vv) € 172.070,00, à fracção BD do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

ww) € 257.910,00, à fracção BE do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

xx) € 105.180,00, à fracção BF do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

yy) € 146.740,00, à fracção BH do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

zz) € 180.860,00, à fracção BI do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

aaa) € 184.380,00, à fracção BJ do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

bbb) € 162.980,00, à fracção BL do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

ccc) € 115.490,00, à fracção BM do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

ddd) € 144.210,00, à fracção BN do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

eee) € 142.120,00, à fracção BO do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

fff) € 113.580,00, à fracção BP do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

ggg) € 113.900,00, à fracção BQ do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

hhh) € 145.980,00, à fracção BR do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

iii) € 145.980,00, à fracção BS do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

jjj) € 115.490,00, à fracção BT do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

kkk) € 116.160,00, à fracção BU do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

lll) € 143.960,00, à fracção BV do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

mmm) € 145.770,00, à fracção BX do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

nnn) € 113.610,00, à fracção BZ do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

ooo) € 113.740,00, à fracção CA do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

ppp) € 159.560,00, à fracção CB do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

qqq) € 159.970,00, à fracção CC do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

rrr) € 116.160,00, à fracção CD do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

sss) € 116.190,00, à fracção CE do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

ttt) € 142.610,00, à fracção CF do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

uuu) € 142.610,00, à fracção CG do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

vvv) € 114.180,00, à fracção CH do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

www) € 114.180,00, à fracção CI do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

xxx) € 160.010,00, à fracção CJ do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

yyy) € 163.200,00, à fracção CL do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

zzz) € 116.190,00, à fracção CM do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

aaaa) € 116.210,00, à fracção CN do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

bbbb) € 145.950,00, à fracção CO do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

cccc) € 145.760,00, à fracção CP do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

dddd) € 114.210,00, à fracção CQ do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

eeee) € 114.210,00, à fracção CR do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

ffff) € 163.060,00, à fracção CS do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

gggg) € 163.060,00, à fracção CT do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

hhhh) € 116.210,00, à fracção CU do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

iiii) € 175.100,00, à fracção CV do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

jjjj) € 184.900,00, à fracção CZ do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

kkkk) € 192.190,00, à fracção DA do prédio inscrito na matriz predial urbana de Armação de Pêra sob o artigo 3.019;

- cfr. fls. 33-121 e informação prestada no processo administrativo n.º 13/2008, tudo relativo à Impugnação n.º 499/08.

19. Entre 2003 e 2007:

a) Foi terminada a construção da Via Dorsal de Armação de Pêra (finais de 2005, início de 2006) - cfr. fls. 292-293 dos autos e o depoimento de G…………;

b) Houve um desenvolvimento urbanístico bastante acelerado e constante em Armação de Pêra, por estar a ser desenvolvido o Plano de Pormenor de Armação de Pêra e estarem em curso vários loteamentos - cfr. o depoimento de G…………;

c) A tipologia dominante pelos construtores deixou de ser o T0 e o T1 na frente de mar, para ocupação de veraneio, e passou a ser o T2 e o T3, para habitação familiar anual, a norte da Via Dorsal, sem vistas para a praia - cfr. o depoimento de G…………;

d) Foram construídos prédios para habitação familiar anual a norte da Via Dorsal - cfr. fls. 292-293 dos autos e o depoimento de G…………;

e) Os preços do imobiliário à volta da Via Dorsal não sofreram alterações súbitas - cfr. os depoimentos de H………… e de D…………».

Há agora que conhecer do recurso que nos vem dirigido.

Cumpre, primeiramente, esclarecer se este Tribunal é ou não competente para conhecer do presente recurso, atenta a questão de possível incompetência hierárquica suscitada pelo Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto no seu parecer. O questionamento decorre do teor das conclusões D e E das alegações, nas quais se suscita o problema de existir uma “diferença de VPT entre prédios rigorosamente iguais, mas localizados em diferentes pontos do município de Silves que pode atingir 686%”, uma alegação que, analisada contextualmente, se traduz, bem vistas as coisas, na consequência decorrente do “erro na elaboração dos coeficientes de localização”, em que se fundamenta o pedido dos autos. Em outras palavras, e discordando da conclusão alcançada no parecer do MP, conclui-se que a referência à divergência significativa entre VPT’s no município não constitui um novo fundamento de ilegalidade dos actos de avaliação impugnados nos autos, mas tão só uma ilustração retórica das alegadas consequências originadas pelas ilegalidades procedimentais que vêm suscitadas no processo, concluindo-se, por isso, que o recurso se circunscreve às questões de direito, sendo para o efeito competente este Supremo Tribunal Administrativo.

Como resulta do probatório a recorrente discorda da avaliação de diversas fracções de prédios de habitação por se terem baseado, primeiramente, num coeficiente de localização que veio a ser aprovado em função dos elementos coligidos pela “perita local” B

Dispunha à data o artigo 62º, n.º 1, al. b) do CIMI:

Compete à CNAPU propor trienalmente, até 31 de Outubro, o zonamento e respectivos coeficientes de localização, as percentagens a que se refere o n.º 2 do artigo 45.º e as áreas da sua aplicação, bem como os coeficientes majorativos aplicáveis às moradias unifamiliares, com base em propostas dos peritos locais e regionais, para vigorarem nos três anos seguintes em cada município.

Sendo certo que estes peritos locais deveriam ser nomeados pelo director-geral dos impostos, cfr. art. 63º, n.º 1 do mesmo CIMI, cabendo aos chefes de finanças (sem prejuízo de poderem ser atribuídas por este aos técnicos da Direcção de Serviços de Avaliações) a orientação e a fiscalização dos trabalhos dos peritos, cfr. art. 67º do CIMI.

Dos dispositivos legais antes mencionados resulta que as propostas de zonamento do município ou de parte do município, efectuadas pelos peritos locais (nos termos do disposto no artigo 64.º b) do CIMI) se reconduzem, essencialmente, ao fornecimento de elementos à CNAPU para que a mesma possa formular a proposta respeitante ao zonamento e respectivos coeficientes de localização a aplicar em cada município. O zonamento consiste na determinação das zonas homogéneas a que se aplicam os diferentes coeficientes de localização do município (artigo 42.º, n.º 4 do CIMI). Assim, dos mencionados preceitos legais percebe-se que a actividade desenvolvida pelos peritos locais não se reconduz à emissão de um parecer vinculativo, ou sequer de uma declaração opinativa, mas apenas à elaboração de um projecto de proposta de subdivisão territorial para efeitos de posterior atribuição dos coeficientes de localização – zonamento, que a CNAPU analisa para formular a sua proposta, a qual será posteriormente aprovada por Portaria do Ministro das Finanças.

Assim, materialmente pode dizer-se que os peritos locais, sob a orientação e supervisão do chefe de finanças, procedem à recolha de diversos elementos no terreno, limitando-se a coligir e organizar informação, assumindo uma função meramente burocrática de recolha de dados para que a CNAPU possa elaborar uma proposta a ser aprovada por Portaria do Ministro das Finanças. Em outras palavras, é essencial destacar que a sua intervenção no procedimento não condiciona a decisão final e não a determina, pois está a montante, até, da proposta de decisão.

Na situação aqui em apreço, ou seja, à data em que elaborou o concreto projecto de proposta de zonamento que vem questionada nos autos, em 05.04.2004 (ponto 1 da matéria de facto assente), a “perita local” tinha sido seleccionada para desenvolver aquela actividade, mas estava ainda a frequentar as acções de formação, tendo a sua designação como “perita local” resultado apenas do despacho do Secretário de Estado de 24.06.2004, que ratificou a informação do Directo de Serviços de Avaliação (ponto 4 da matéria de facto assente). Esta situação foi consequência, segundo a Informação n.º 551/03, de 13 de Novembro (ponto 4 da matéria de facto assente), da necessidade de implementar o novo regime jurídico do IMI e constituir a estrutura burocrática prevista na lei.

Assim, o facto de a dita “perita local” não estar nomeada à data em que efectuou a recolha dos elementos e o projecto para a elaboração da proposta de zonamento apresentada pela CNAPU, consubstancia uma irregularidade procedimental, mas que se há-de ter por formalidade não essencial atento o facto de: i) a actividade por si desenvolvida ter consistido, apenas na recolha de informações e elaboração de um estudo proposta do zonamento a ser avaliado pela entidade responsável pela apresentação da proposta de zonamento; ii) a mesma ter competência material para a realização daquelas actividades, tendo em conta ser titular de uma das licenciaturas exigidas por lei para o exercício daquelas funções (artigo 63.º, n.º 3 do CIMI) e ter frequentado, com sucesso a formação ministrada pelos Serviços da AT; iv) o trabalho por si realizado ter contado com a coadjuvação de um perito coordenador (ponto 5 da matéria de facto assente); e v) estarmos ante a primeira determinação dos elementos de cálculo do IMI após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, o que justificou que após 19 meses a CNAPU tivesse aprovado alterações às propostas iniciais, tendo em vista melhorar o sistema de avaliação legal dos imóveis (v. preâmbulo da Portaria n.º 1022/2006, de 20 de Setembro).

As razões antes apontadas, que justificam a degradação da irregularidade na nomeação da perita em formalidade não essencial, explicam a razão pela qual dessa irregularidade não resulta, como pretende o Impugnante, a anulação do procedimento e a consequente ilegalidade da segunda avaliação.

De resto, e mesmo que aquela irregularidade não devesse qualificar-se como formalidade não essencial, sempre a mesma se teria de ter por sanada com a apresentação da proposta de revisão do zonamento pela perita local, já formalmente investida dessa qualidade, em 23.11.2005 (ponto 9 da matéria de facto assente), com a apresentação de uma nova proposta por parte da CNAPU (ponto 12 da matéria de facto assente) e com a aprovação da Portaria n.º 1022/2006, de 20 de Setembro, em cujo n.ºs 5.º e 6.º se pode ler o seguinte:

«[…]

5.º A presente portaria entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e aplica-se a todos os prédios urbanos cujas declarações modelo n.º 1, a que se referem os artigos 13.º e 37.º do CIMI, sejam entregues a partir dessa data.

6.º Não obstante o referido no número anterior, nos casos em que na sequência da revisão efectuada nos termos do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, e desde que das alterações aprovadas pela presente portaria resultem coeficientes mais favoráveis ao sujeito passivo, o novo zonamento e os novos coeficientes de localização mínimos e máximos constantes, respectivamente, dos anexos I e III da presente portaria são de aplicação retroactiva, originando, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, a repetição das avaliações entretanto efectuadas […]».

Em suma, a circunstância de a perita local não estar ainda devidamente nomeada à data em que apresentou a primeira proposta de zonamento para Armação de Pêra não consubstancia uma irregularidade que determine a ilegalidade dos zonamentos aprovados pelo ponto 7.º da Portaria n.º 982/2004. Mas mesmo que assim não se entendesse, atendendo a que essa irregularidade já não existiu aquando do procedimento que levou à aprovação da Portaria n.º 1022/2006, que fixou novos coeficientes para o município de Silves e consagrou a possibilidade da sua aplicação retroactiva sempre que a solução aí prevista fosse mais favorável aos sujeitos passivos, sempre a mesma se teria de ter hoje por sanada. E essa sanação teria incidência nos autos atento o facto de o requerente poder beneficiar dela, bastando, para o efeito, solicitar nova avaliação dos imóveis, caso a mesma não seja efectuada de modo oficioso.

O Recorrente alega ainda que a norma regulamentar não foi acompanhada da competente nota justificativa, o que determinaria a ilegalidade do regulamento por violação do disposto no artigo 116.º do CPA. Porém, se atentarmos na letra do preceito legal, que manda acompanhar os projectos de regulamento de uma nota justificativa que possa “proporcionar ao órgão com competência regulamentar o conhecimento de todos os aspectos merecedores de ponderação previamente à adopção de determinada disciplina regulamentar, e, (…), uma vez publicado o regulamento, ajudar a esclarecer dúvidas de interpretação das respectivas normas”, percebemos que, neste caso, o denominado “Relatório do Zonamento do Concelho de Silves (1120) - Memória Descritiva e Justificativa”, constitui uma exposição de motivos que permite conhecer os dados que levaram à opção de zonamento proposta para aquela área, bem como as suas causa justificativas, pelo que se tem de considerar preenchida a exigência legal do referido artigo 116.º do CPA.. Improcedendo também este fundamento do recurso.

Por último, o Recorrente, invocando a modificação do valor dos coeficientes, aprovada em 2006, pretende que seja agora declarada a ilegalidade do acto de 2.ª avaliação praticado em 2004. Mas não tem fundamento legal para o efeito. Primeiro, porque a aplicação retroactiva dos novos coeficientes estabelecida na já mencionada Portaria n.º 1022/2006 há-de resultar de um novo acto de avaliação, praticado (como dissemos) oficiosamente pelos serviços ou a requerimento do interessado, mas o carácter retroactivo daquela disposição regulamentar não determina a invalidade dos actos praticados na vigência do regulamento anterior. E, em segundo lugar, porque esta alteração do coeficiente, como resulta do ponto 19 da matéria de facto assente, é também fruto de modificações ocorridas nas construções das áreas a que respeitam os zonamentos e coeficientes corrigidos e não (ou pelo menos não apenas) de uma mudança de critério face ao decidido primeiramente, o que, uma vez mais, afasta a possibilidade de sustentar a ilegalidade dos actos de avaliação impugnados nos autos.

Antes de decidir, uma menção breve para, atento o valor da causa de € 686.910,00, a conduta processual das partes, e a relativa complexidade do processo, se considerar justa e proporcional, nos termos do art. 6.º n.º 7 do Regulamento das Custas Processuais (RCP), uma dispensa do remanescente da taxa de justiça parcial, de 80%.

Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente com dispensa do remanescente da taxa de justiça em 80%.

D. n.

Lisboa, 17 de Fevereiro de 2021. – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia (relator por vencimento) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Aníbal Augusto Ruivo Ferraz (Vencido, enquanto relator originário, pelo conjunto de razões que seguem.)

(…).

Volvendo atenções para a crítica dirigida, pela recorrente (rte), à sentença recorrida, confere-se, desde logo, que, sem prejuízo do aspeto, específico [(des)conformidade constitucional de determinadas normas], versado nas conclusões A) a F), lhe imputa erro de julgamento, relativamente, a todas as questões que apreciou e decidiu; concretamente, tal como identificadas naquela, “as de saber se o zonamento:

- Violou, ou não, o procedimento regulamentar legalmente prescrito, o que passa por determinar se foram, ou não, violadas as normas do n.º 1 do artigo 62.º (competências do perito local e da Comissão Nacional de Avaliação de Prédios Urbanos) e a da alínea b) do n.º 1 do artigo 66.º do CIMI (competências do perito regional), a do n.º 3 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro (competências das Câmaras Municipais), e a do artigo 116.º do CPA (nota justificativa do regulamento);e se

- Padece, ou não, de erro grosseiro quanto ao valor excessivo do coeficiente de localização.”.

Quanto à primeira, estando em causa vários vícios, que terão afetado o procedimento regulamentar, imposto por lei, para o estabelecimento das bases do zonamento, instrumento imprescindível para operar, em primeira linha, o regime instituído pelo Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI) (Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 287/2003 de 12 de novembro; com entrada em vigor em 1 de dezembro de 2003, com exceção das normas relativas à constituição, competência e funcionamento dos organismos de avaliação e dos peritos, vigentes desde 13 de novembro de 2003.), compulsado o conteúdo do alegado pela rte, na súmula das conclusões G) a MM), identificamos, como ponto de partida da imputação de errado julgamento, a afirmação, baseada na factualidade provada, de que, na presente situação, o perito local, que elaborou, em abril de 2004, relatório do zonamento do concelho de Silves (1120) “não foi nomeado pelo diretor-geral dos impostos, nem tomou posse perante o chefe de finanças, e elaborou a proposta de zonamento sem coordenação do perito regional, que igualmente não foi nomeado nem empossado.”. Daqui, a rte extraiu, em primeiro lugar, “erro de julgamento por violação de todas as normas relativas à constituição, competência e funcionamento dos organismos de avaliação e dos peritos, em particular as previstas nos artigos 62º a 67º, 69º e 70º do CIMI.”.

Não estando, minimamente, em causa o circunstancialismo factual de que foi retirada esta conclusão e imputação, para aferir do acerto (ou não) do julgado, importa ter presente discutir-se, aqui, o primeiro, inicial, zonamento, do concelho de Silves, ou seja, a determinação das suas zonas homogéneas, para efeitos de aplicação dos diferentes coeficientes de localização (Cl), no município, dos prédios urbanos para habitação, comércio, indústria …, bem como, das percentagens a considerar no cálculo do valor patrimonial tributário (VPT) dos terrenos para construção. Esta tarefa teve de ser levada a cabo, objetivando habilitar a Comissão Nacional de Avaliação de Prédios Urbanos (CNAPU), para o exercício da sua competência de “Propor (…), os coeficientes de localização mínimos e máximos a aplicar em cada município, com base designadamente em elementos fornecidos pelos peritos locais e regionais e pelas entidades representadas na CNAPU, para vigorarem nos três anos seguintes” e “Propor (…), o zonamento e respectivos coeficientes de localização, (…), com base em propostas dos peritos locais e regionais, para vigorarem nos três anos seguintes em cada município”, propostas essas sujeitas a ulterior aprovação por portaria do Ministro das Finanças (Na situação julganda, o zonamento do concelho de Silves, com base, desde logo, no relatório elaborado, a 5 de abril de 2004, pela perita local desse município, foi aprovado pela Portaria n.º 982/2004 de 4 de agosto, de cujo preâmbulo se retira, entre o mais: «A presente portaria destina-se a aprovar e dar publicidade aos coeficientes a fixar dentro dos limites estabelecidos no Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI), bem como a aprovar e dar publicidade ao custo médio de construção e (…). Com a sua fixação, ficam tipificados e quantificados todos os coeficientes, podendo iniciar-se desde já as avaliações.» Também decorre daí a ideia de que o “sistema de avaliação de prédios urbanos instituído pela Reforma da Tributação do Património é profundamente inovador relativamente ao anterior regime …, porque o valor de referência é o valor de mercado e já não o rendimento, …, porque a determinação do valor patrimonial dos prédios urbanos assenta em coeficientes integralmente objectivos e transparentes, eliminando-se a subjectividade que caracterizava o anterior regime.”.). Não obstante estar em causa o zonamento pioneiro, imposto para ser possível começar a operar o sistema de avaliação de prédios urbanos, instituído pela Reforma da Tributação do Património, iniciada no ano de 2003, também, não se me afigura questionável que, aos procedimentos necessários à sua plena concretização e conclusão, eram aplicáveis, além do mais, as regras inscritas no CIMI, respeitantes, nos dizeres da rte, à constituição, competência e funcionamento dos organismos de avaliação e dos peritos.

Posto isto, não tenho dúvidas em afirmar as exigências de:

- o perito local de Silves, que elaborou parte da memória descritiva da proposta de zonamento de freguesias afetas ao Serviço de Finanças (SF) de Silves, com o código 1120, tinha de ser, para poder prestar serviço nessa qualidade, nomeado pelo diretor-geral dos Impostos e tomado posse, para o cargo, perante o Chefe do identificado SF;

- a elaboração da aludida proposta de zonamento e inerente atuação do perito local, ser coordenada por um perito regional, constante de lista organizada na direção de finanças de Faro, designado pelo diretor-geral dos Impostos, que tinha de tomar posse perante o chefe de finanças da área da sua residência.

Olhando para a fita do tempo, com interesse para a conferência, in casu, das exigências acabadas de elencar, é certo que:

- em 5 de abril de 2004, atuando na qualidade de perita local de Silves, B………… … elaborou documento intitulado “Relatório do Zonamento do Concelho de Silves (1120) - Memória Descritiva e Justificativa”;

- no dia 18 de maio de 2004, em reunião da Câmara Municipal de Silves, com base na proposta de zonamento efetuada, nos termos do CIMI, pelo perito local, foi deliberado aprovar o valor proposto de 600,00 € de custo médio de construção por m2;

- em 24 de junho de 2004, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF) exarou o despacho “Concordo” na Informação do Diretor de Serviços de Avaliação para “conhecimento e ratificação das respectivas designações (…) [dos] peritos locais” (…). “Desta pré-selecção e consequentes alterações, resultaram as seguintes listas finais de peritos locais, peritos regionais e peritos coordenadores, que se anexam”;

- a 1 de julho de 2004, em reunião da CNAPU, foi decidida a concordância com as propostas dos peritos e aprovados, entre o mais, os coeficientes de localização dos distritos de …, Faro, …;

- em 15 de setembro de 2004, o diretor-geral dos Impostos concordou, mediante despacho, com o teor da informação n.º 118, de 6 de setembro de 2004, em que se propunha a nomeação, como peritos locais, das pessoas (“elementos”) que faziam parte de listas anexas;

- no dia 18 de maio de 2005, o diretor-geral dos Impostos nomeou “os peritos regionais de propriedade urbana”.

Confrontando as exigências legais (gerais e abstratas) e o sucedido entre 5 de abril de 2004 e 15 de setembro do ano seguinte, emerge, evidente, a conclusão de que o perito local, do concelho de Silves, que elaborou parte da memória descritiva da proposta de zonamento de freguesias afetas ao Serviço de Finanças (SF) de Silves, com o código 1120, não foi nomeado pelo diretor-geral dos Impostos, bem como, não tomou posse, para o cargo, perante o Chefe do SF, antes da conclusão e valoração (por várias entidades) desse documento, acrescendo que, a elaboração da aludida proposta de zonamento e inerente atuação do perito local, não foi coordenada por um perito regional, que, no mesmo espectro temporal, tivesse sido designado pelo diretor-geral dos Impostos e tomado posse perante o chefe de finanças da área da sua residência. Ora, havendo, explícita ou implicitamente, o julgador, em 1.ª instância, assumido estas conclusões, decidiu, erroneamente, na perspetiva da rte, não retirar qualquer efeito invalidante do/para o procedimento que conduziu à assunção do zonamento, relativo ao concelho de Silves e utilizado na atribuição de VPT, em segunda avaliação, a vários prédios urbanos, na sequência da apresentação, pela impugnante, de declarações modelo 1, no decurso do ano de 2004.

Sinteticamente, em abono deste julgamento, na sentença recorrida, residem estes argumentos: «

(…). »

Ao nível empírico, a primeira sensação, que decorre deste conjunto argumentativo, é a de, em 1.ª instância, se haver constatado o não cumprimento, em alguns aspetos, da lei vigente, quanto ao procedimento específico e necessário, conducente ao trabalho a desenvolver, na base/no terreno, para se reunirem todos os elementos (legais) precisos ao estabelecimento e publicação das normas regulamentares do primeiro, inicial, zonamento, no âmbito do CIMI, mas, presente a inovação da matéria e as potenciais implicações, ao nível de todo o território sujeito às mesmas diligências, prevaleceu a preocupação (que compreendemos) de salvar o que havia sido feito, concretizado.

O entendimento do julgador, no TAF de Loulé, assenta, fundamental e resumidamente, nos conceitos/figuras de ato opinativo, na modalidade de parecer, agente administrativo de facto e agente putativo.

No primeiro caso, defende-se que a “proposta do perito local” tem a natureza jurídica de ato opinativo, concretamente, de parecer, ou seja, “um acto opinativo elaborado por peritos especializados em certos ramos do saber, ou por órgãos colegiais de natureza consultiva”. Se esta classificação (vou, aqui, prescindir de discutir se seria necessária (Só realço que, por exemplo, o art. 62.º n.º 1 al. a) do CIMI refere “elementos fornecidos pelos peritos locais e regionais” e na respetiva al. b) se usa a menção “com base em propostas dos peritos locais e regionais”.)), bem como, a conclusão de, na comprovada ausência de comando expresso contrário, se tratar de parecer obrigatório e não vinculativo (Obrigatório, porque resulta, do enquadramento legal efetivado no CIMI, a incontornável necessidade da sua existência e não vinculativo, na medida em que a decisão final, a verter em Portaria, pode não o seguir em todas as conclusões/propostas.), não me causam engulhos, já, rejeito o entendimento que, na sentença recorrida, se colhe do art. 99.º n.º 3 do Código do Procedimento Administrativo (CPA) (Na redação vigente nos anos de 2004/2005 (a que se referirão todas as referências, a normas do CPA, feitas neste acórdão).), no sentido (pelo menos, aparente) de que os procedimentos administrativos, em cujo devir devam ser prestados pareceres obrigatórios, mas não vinculativos, podem, no caso de não o serem no prazo prescrito na lei para tal (por regra, 30 dias), prosseguir e serem concluídos sem ele, o que, decorrendo, objetivamente, da letra da lei, in casu, sem se curar de saber se o parecer do perito local foi ou não emitido no prazo disponível, sustentou a conclusão de que, embora o parecer elaborado, pela perita local de Silves, o haja sido sem “legitimação”, não se impunha a suspensão do procedimento, em que teve intervenção. Por outras palavras, o julgador, em 1.ª instância, a partir de uma previsão legal destinada a fixar os requisitos e os trâmites da emissão de pareceres, no procedimento administrativo, no que tange, especificamente, à disciplina dos prazos para a respetiva emissão e consequências do não respeito dos mesmos, extrapola e potencia o campo de aplicação da norma a um caso em que o parecer pode (até) ter sido produzido dentro do prazo legal, mas por quem não estava, plenamente, legitimada a fazê-lo, retirando, em particular, a consequência (implícita) de que o procedimento em causa podia seguir, por equiparação entre os casos de não apresentação de parecer no prazo legal e de apresentação por quem não reunia todas as condições legitimantes para atuar como perito. Obviamente, nestes termos, com este alcance, o julgado apresenta-se-me errado.

Quanto ao recurso às figuras do agente administrativo de facto e do agente putativo, depois de, explicitamente, assumir que a perita local de Silves, aquando da elaboração do seu relatório do zonamento, não tinha sido nomeada, nem tomado posse, o julgador entendeu que a mesma não havia, ainda, “iniciado funções, para todos os efeitos legais, enquanto perita local de Silves”, pelo que, lhe faltava “legitimação para actuar dentro do domínio das atribuições do Ministério das Finanças e no âmbito das competências do órgão Perito Local de Silves”, decorrendo desta falta, como consequência, o ter de assumir-se que a discutida proposta de zonamento tinha sido elaborada não por um agente administrativo de direito mas, sim, de facto.

Sem prejuízo da, circunstancial, preocupação de salvar o que havia sido mal feito, no sentido de não terem, sem dúvida, sido cumpridas as exigências legais de nomeação e posse, com o apelo à ausência de qualquer “indício de dolo, fraude, violência ou usurpação” na conduta da perita local e à afirmação de o diretor-geral dos Impostos ter entendido “que a nomeação dos peritos locais era necessária para a avaliação dos prédios, mas não para a realização das propostas de zonamento pois que estas se incluiriam no fim das acções de formação realizadas” (neste último apoio, não vemos como tal afirmação resulta “literalmente” do despacho e informação reproduzidos no ponto 7. dos factos provados), não posso acolher a construção e o recurso àquelas duas figuras.

Efetivamente, na acepção doutrinária clássica (Cf. Manual de Direito Administrativo, Vol. II, Marcello Caetano, pág. 641 segs.), agentes administrativos “são os indivíduos que por qualquer título exerçam actividade ao serviço das pessoas colectivas de direito público, sob a direcção dos respectivos órgãos”. Na mesma linha, os agentes (administrativos) de facto são indivíduos que servem a Administração no exercício de funções para as quais foram irregular ou extraordinariamente investidos, na condição de que sejam aceites, pública e pacificamente, como agentes administrativos e exerçam as funções no interesse geral, podendo ser necessários (os “que, em estado de necessidade e por imperativo do bem comum, se encarregam do exercício de funções públicas sem nelas terem sido investidos pelo processo regular”) ou putativos (aqueles “que em circunstâncias normais exercem funções administrativas de maneira a serem reputados em geral como agentes regulares, apesar de não estarem validamente providos nos respectivos cargos”); exemplo típico e comum destes últimos, são os agentes providos em circunstâncias normais, por um ato jurídico ilegal, enquanto a invalidade não é declarada ou sanada, ou seja, nas situações de “vício originário do provimento” (ou outra forma de designação). Resta fazer menção de que o provimento dos agentes administrativos nos seus cargos pode, desde logo, efetivar-se por ato administrativo, nas modalidades de nomeação e/ou requisição, sendo a nomeação o ato administrativo “que provê um indivíduo na qualidade de agente mas ficando a investidura nas funções dependente de posterior aceitação do nomeado”, pelo que, esta (aceitação), consumada com a posse, “opera como condição suspensiva da eficácia do acto administrativo”, no sentido de “(a)ntes de expressa a vontade do nomeado, este ainda não é agente administrativo: só a partir da posse adquire tal qualidade, com todos os direitos, poderes e deveres correspondentes”.

Serve este excurso, pela doutrina, para me habilitar a dizer que, não posso, mesmo com alguma benevolência, aceitar que a perita local de Silves, na sua atuação, globalmente, assumiu a qualidade de agente administrativo de facto, porque, nunca foi, ainda que, irregular ou extraordinariamente, investida nas funções atribuídas, por lei, a essa figura, bem como, jamais, lhe podemos atribuir a qualidade e valorar/relevar o ato praticado (de elaboração da proposta de zonamento) como agente (administrativo de facto) putativo, porquanto, não chegou, tão-pouco, a ser provida, ainda que por um ato jurídico ilegal, pois, a sua nomeação (forma de provimento) não teve lugar e, muito menos, tomou posse, para que se pudesse ter por consumada a necessária aceitação e inerente investidura na qualidade de perita local. Aliás, com maior gravame, nesta situação, pela factualidade disponível, resulta, até, que a perita em causa poderá nunca ter sido nomeada como perita local e tomado posse nessa qualidade; é certo ter sido, em 18 de maio de 2005, nomeada perita regional (8. dos factos provados).

Por esta mesma ordem de razões (com as devidas adaptações), também, não sufrago o entendido, na sentença, quando desvaloriza o facto, assumido, incontroverso, de a perita local ter elaborado a sua proposta de zonamento de Silves sem a orientação do perito regional, nomeado/designado e com posse tomada, como, explicitamente, exigido pelos arts. 65 n.º 1, 66.º n.º 1 al. b), n.º 2 e 70.º n.º 1 do CIMI.

Neste ponto, estou, portanto, em condições de reputar erróneo o julgado, nestes quadrantes, bem como e sobretudo, a conclusão, expressa, de que “a proposta não deve ser anulada, apesar da falta de legitimação, à data, do agente, por o benefício para o interesse público (existência de um zonamento válido e eficaz, pressuposto que é da Reforma do Património de 2004, aprovado pelo órgão competente - Ministro das Finanças - sob proposta do órgão competente - CNAPU - e que foi aplicado à generalidade dos contribuintes que, de boa fé, o acataram) ser superior ao seu prejuízo (produção de efeitos de um parecer inicial, obrigatório mas não vinculativo, emitido por órgão à data sem legitimação para a sua emissão)”.

Ao invés, considero que a “falta de legitimação”, detetada e afirmada, na sentença, não é (passe a redundância) uma falta de legitimação qualquer, na medida em que, por imposição legal, o perito local (em abstrato e uma vez, legitimado), tendo de pertencer a determinadas categorias profissionais ou, no mínimo, ser um técnico possuidor de habilitação profissional adequada ao exercício das funções, presta serviço, junto do respetivo SF, por tempo indeterminado, detém competência, própria, para realizar as avaliações dos prédios que lhe forem cometidas, dar parecer sobre o valor dos prédios urbanos quando para tal forem solicitados nos termos da lei e elaborar anual ou trienalmente proposta do zonamento do município ou parte do município em que exerce a atividade, devendo ser substituído, além do mais, por proposta fundamentada dos serviços, com base na falta de capacidade técnica para o exercício das suas funções ou grave violação dos deveres funcionais.

Por outras palavras, quero significar que a condição de perito local (bem como, de perito regional), em função da delicadeza dos assuntos que tem de versar, da repercussão dos seus atos/pareceres nas esferas jurídicas e económicas de um número muito alagado de pessoas/destinatários, bem como, do confronto com variadíssimos interesses/pretensões, foi rodeada, pelo legislador, de todos os cuidados, ao ponto de exigir a nomeação por parte de um membro superior da administração pública e a posse perante um chefe (de serviço). Neste cenário, a não legitimação decorrente da falta dessa, específica, nomeação e consequente não tomada de posse para o cargo, tem de ter um efeito invalidante de (possíveis) atos/pareceres que venha a concretizar/elaborar, durante o período de tempo anterior a ter sido nomeado e tomado posse.

Decorrendo do exposto, para mim, em princípio, a obrigatoriedade de anular o documento identificado, no ponto 1. dos factos provados, como “Relatório do Zonamento do Concelho de Silves (1120) - Memória Descritiva e Justificativa”, resta questionar a possibilidade de não o fazer, para salvaguarda dos benefícios para o interesse público.

Diferentemente do entendido em 1.ª instância, a minha perspetiva vai, antes, no sentido de que o interesse público, tratando-se de uma alteração profunda, radical, com repercussões potencialmente suscetíveis de causar conflito, reação social, em domínio tão vasto e sensível, como é (e será), sempre, a matéria da avaliação da propriedade, destacadamente, dos prédios urbanos, impunha, aos órgãos dirigentes o maior cuidado e atenção, na criação das condições para a correta (cumprindo, pelo menos, as explícitas exigências legais) colocação em funcionamento de figuras centrais, determinantes, ainda mais, estando em causa funções totalmente novas, na operação inicial (e subsequente) das bases do zonamento, afirmado, desde logo, como o elemento nuclear e justo (pela objetividade), do novo mecanismo de avaliação e determinação do, mais rigoroso e equitativo, valor patrimonial tributário dos imóveis («Com este Código opera-se uma profunda reforma do sistema de avaliação da propriedade, em especial da propriedade urbana. Pela primeira vez em Portugal, o sistema fiscal passa a ser dotado de um quadro legal de avaliações totalmente assente em factores objectivos, de grande simplicidade e coerência interna, e sem espaço para a subjectividade e discricionariedade do avaliador. (...). Estes factores são complementados com zonamentos municipais específicos, correspondentes a áreas uniformes de valorização imobiliária, com vista a impedir a aplicação de factores idênticos independentemente da localização de cada prédio e de cada município no território nacional.» - ver, preâmbulo do Decreto-Lei n.º 287/2003 de 12 de novembro.). Assim, entendo que, nesta sede, o interesse público seria melhor salvaguardado se o zonamento originário, inicial, não se encontrasse assente (como no caso de Silves) em ilegalidades, de cariz formal, capazes de colocar em causa a atuação de pessoas tão importantes e decisivas, na construção da base da pirâmide, como os peritos locais e regionais (Por outro lado, o interesse público, desde logo, na existência de um zonamento, geral, válido e eficaz, também, não será afetado pela anulação de atos, no âmbito desta impugnação judicial, na medida em que uma declaração nesse sentido terá efeitos restringidos ao caso da sociedade impugnante e ao ano de 2004 (por contraposição, se estivéssemos confrontados com caso de possível declaração de ilegalidade de uma norma, em primeira linha, da Portaria n.º 982/2004 de 4 de agosto, com força obrigatória geral).).

Parecendo-me que o julgador, também, optou pela não anulação do relatório em causa, sob a justificação de que o zonamento, concretizado pela (pretensa) perita local de Silves, foi aprovado pelo órgão competente - Ministro das Finanças - sob proposta do órgão, também, competente, a CNAPU, importa precisar que, podendo, por exemplo, esta última, enquanto organismo de coordenação de avaliação de prédios urbanos, seguramente, propor, para aprovação por portaria do Ministro das Finanças, zonamento e respetivos coeficientes de localização, com alterações (ou não) à base, da sua atuação, consubstanciada em propostas de peritos locais e regionais, é óbvio que esta intervenção, em qualquer dos casos (com e sem alterações), não tem a capacidade, virtualidade, de sanar vícios/ilegalidades cometidas, a montante, no âmbito da intervenção, no competente procedimento, dos peritos. A lei não o diz expressamente e os princípios que regulam a atividade administrativa, igualmente, não suportam, numa situação com estes contornos, a via da sanação.

Ainda, em relação à primeira questão isolada e tratada na sentença recorrida (como identificada, inicialmente, nesta fundamentação), a rte defende (Ver, conclusões II) a MM).) ter sido errado o julgamento, da 1.ª instância, nos seguintes moldes: «

(…). »

No pressuposto de que a “nota justificativa fundamentada”, que o art. 116.º do CPA manda acompanhar todo e qualquer projeto de regulamento, objetiva “proporcionar ao órgão com competência regulamentar o conhecimento de todos os aspectos merecedores de ponderação previamente à adopção de determinada disciplina regulamentar, e, (…), uma vez publicado o regulamento, ajudar a esclarecer dúvidas de interpretação das respectivas normas”, julgo, tal como explicitado no segmento textual acabado de reproduzir, que, independentemente de rótulos que se possam apor ao discutido “Relatório do Zonamento do Concelho de Silves (1120) - Memória Descritiva e Justificativa”, a peça documental em causa contém uma nítida, explícita, exposição de motivos, onde, além do mais, existem apontamentos, afirmações, que incorporam razões, pelas quais, bem ou mal, a sua autora chegou aos dados e elementos propostos para o zonamento de determinada área. Deste modo, sem mais delongas, improcede o erro de julgamento imputado, pela rte, à sentença recorrida, nesta parte (quanto a esta questão), não existindo, aqui, qualquer vício de forma invalidante do regulamento, concretizado pela identificada portaria.

Em suma, neste momento, mostram-se reunidos dados suficientes para afirmar que, no desenvolvimento do procedimento regulamentar, finalizado com a aprovação e publicação da Portaria n.º 982/2004 de 4 de agosto, quanto à intervenção, necessária, de perita local do concelho de Silves, foram violados os arts. 62.º n.º 1 al. b) (parte final), 63.º n.º 1, 66.º n.º 1 al. b), n.º 2 e 70.º n.º 1 todos do CIMI, circunstância, ou melhor, ilegalidade, que provoca, em função da, concreta, pretensão que a impugnante formalizou neste processo impugnatório, ter de, primeiramente, se considerar ilegal, viciado, o “Relatório do Zonamento do Concelho de Silves (1120) - Memória Descritiva e Justificativa” e sequente zonamento aprovado com base nele, bem como, seguidamente, anuláveis - cf. art. 135.º do CPA, por efeito dessa, inicial, ilegalidade, os atos (impugnados) que, em segundas avaliações, fixaram o VPT, com sustento no coeficiente de localização estabelecido a partir dessa proposta e zonamento, das várias frações autónomas, integrantes de três prédios urbanos, propriedade da sociedade impugnante. Com este resultado, julgo inútil (e, por isso, proibido) versar e decidir o erro de julgamento, assacado, pela rte, à sentença recorrida, relativamente à questão do invocado “erro grosseiro quanto ao valor excessivo do coeficiente de localização”.

Pelo exposto, concederia provimento ao recurso, revogaria a sentença recorrida, mais, julgaria procedente a impugnação judicial e, consequentemente, anularia os atos de fixação, em segundas avaliações, despoletadas por apresentação, em 2004, de declarações modelo 1 de IMI, dos valores patrimoniais tributários de todas as frações autónomas, integrantes dos prédios urbanos, identificadas e identificados, nos pontos 16., 17. e 18. dos factos provados.

Aníbal Augusto Ruivo Ferraz